Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
III. ÚS 367/03
Ústavní soud rozhodl dne 18. března 2004 v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Muchy a soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Jana Musila mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci návrhu navrhovatelky P., spol. s r. o., zastoupené Mgr. V. H., advokátem, na zrušení vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 165/2003 Sb., o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, takto: Návrh se odmítá.
Návrhem ze dne 22. 7. 2003, označeným jako ústavní stížnost, napadla navrhovatelka vyhlášku Ministerstva práce a sociálních věcí č. 165/2003 Sb., o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, vydanou na základě § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání. Ve svém podání navrhovatelka tvrdí, že Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen "ministerstvo"), jako orgán veřejné moci, napadenou vyhláškou porušilo její ústavně zaručená práva plynoucí z čl. 2 odst. 1, 2, čl. 4 odst. 1, 2, 4, čl.
11, čl. 26 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Zmíněnou vyhláškou bylo stanoveno, že kolektivní smlouva vyššího stupně, uzavřená dne 20. prosince 2000 mezi Odborovým svazem pracovníků obchodu a Svazem obchodu České republiky, ve znění příslušných dodatků, je závazná ode dne její účinnosti pro zaměstnavatele uvedené v příloze, přičemž do přílohy této vyhlášky byla zařazena, kromě dalších subjektů, i navrhovatelka. Ve svém návrhu navrhovatelka uvádí, že předmětná vyhláška nesplňuje zákonné atributy obecně závazného právního předpisu, které je na základě zákonného zmocnění ministerstvo oprávněno vydávat.
Je tomu tak z toho důvodu, že jejím prostřednictvím dochází k ukládání povinností zcela individuálně určeným subjektům, a tak se ve skutečnosti jedná o akt aplikace práva, o individuální správní akt, přičemž tento závěr dle navrhovatelky koresponduje s názory právní teorie (konkrétně je odkazováno na odbornou literaturu Hendrych, D. a kol.: Správní právo, Obecná část, C. H. Beck, Praha, 2001, str. 81). To je dle navrhovatelky v rozporu s principem právního státu (čl. 1 Ústavy ČR). Dotčené subjekty přitom nemají možnost uplatnění soudního přezkumu, dokonce neobdrží jakékoliv akceptovatelné zdůvodnění, proč k uložení práv a povinností dochází, což vede k porušení práva na spravedlivý proces dle čl.
36 odst. 1 Listiny. V souvislosti s výše uvedeným poukazuje navrhovatelka na nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 40/02
(publ. pod č. 199/2003 Sb.). Dále navrhovatelka uvádí, že daná vyhláška by mohla stanovit rozšíření závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně obecně pro všechny subjekty daného oboru, pokud však toto učinila individuálně, jedná se i o rozpor s § 7 odst. 2 zákona č. 2/1992 Sb. (pozn.: jistě míněn "zákon č. 2/1991 Sb."). Závěrem navrhovatelka upozorňuje (zřejmě) na nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 30/95
(publ. pod č. 31/1996 Sb.), dle kterého skutečnost, že někdo nebyl účastníkem řízení, ve kterém bylo pravomocně rozhodnuto o jeho právech, nemá za následek nemožnost dovolat se práva soudní cestou, včetně ústavní stížnosti. Ústavní soud se nejdříve zabýval tím, zda jsou dány předpoklady meritorního projednání daného návrhu ve smyslu § 42 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon"), načež dospěl k závěru, že jde o návrh podaný někým zjevně neoprávněným [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona]. Úvodem nutno poukázat na to, že Ústavní soud se obdobnou právní problematikou již zabýval. Ve svém usnesení ze dne 8. 11. 2000, sp. zn. IV.
ÚS 547/2000
(ve Sbírce nálezů a usnesení ÚS nepubl.), posuzoval návrh právnické osoby na zrušení části přílohy vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 259/2000 Sb., jenž byl označen jako ústavní stížnost proti "jinému zásahu" orgánu veřejné moci - ten byl spatřován v postupu ministerstva před vydáním napadené vyhlášky; v tomto případě Ústavní soud dospěl k závěru, že podání navrhovatelky nelze za ústavní stížnost ve smyslu § 72 odst. 1 zákona považovat, neboť petitem daného návrhu je zrušení části právního předpisu, přičemž postup kteréhokoliv orgánu veřejné moci nadaného normotvornou pravomocí, který vedl k vydání obecně závazného právního předpisu, může být Ústavním soudem posuzován v řízení upraveném v hlavě druhé, oddílu prvém zákona, a tedy daný postup nelze považovat za "jiný zásah". Z tohoto důvodu byl předmětný návrh jako návrh podaný neoprávněnou osobou podle § 43 odst. 1 písm. c), odst. 2 písm. b) zákona odmítnut. V usnesení ze dne 11. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 587/01
(ve Sbírce nálezů a usnesení ÚS nepubl.), dospěl naopak Ústavní soud k závěru, že sice po formální stránce je rozhodnutí ministerstva dáváno na vědomost právním předpisem, na straně druhé mechanismus jednání ministerstva má znaky řízení sui generis a jeho výsledkem je de facto rozhodnutí, že určitý zaměstnavatel bude zařazen do seznamu tvořícího přílohu vyhlášky; takové rozhodnutí má být nepochybně schopné zásahu do jeho práv ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a musí být pod kontrolou soudu (čl.
38 odst. 2 Listiny). Jestliže navrhovatel nepodal správní žalobu (tehdy podle části páté o. s. ř.), nedošlo k vyčerpání dostupných prostředků k ochraně jeho práv (§ 75 odst. 1 zákona), a tak bylo nutno návrh podle § 43 odst. 1 písm. c), odst. 2 písm. b) zákona odmítnout (shodně v usnesení ze dne 6. 11. 2002, sp. zn. IV. ÚS 673/02 , publ. in: Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, usn. č. 36). Poté však plénum Ústavního soudu ve svém nálezu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 40/02
(publ. pod č. 199/2003 Sb.), vydaném ve věci návrhu skupiny poslanců na zrušení § 7 zákona č. 2/1991 Sb., dospělo k závěru odlišnému od posledně uvedeného závěru IV. senátu, když možnost soudního přezkumu v takovýchto případech vyloučilo (viz "Individuální regulaci obsaženou v právním předpisu, zbavující možnosti soudního přezkumu naplnění obecných podmínek normativní úpravy u konkrétního subjektu, jíž schází transparentní a akceptovatelné odůvodnění ve vztahu k možnosti regulace obecné, nutno tudíž považovat za rozpornou s principem právního státu ..."), resp. ji zmínilo jako jednu z možností úpravy de lege ferenda (viz "Je přitom plně věcí zákonodárce, stanoví-li proceduru extenze působnosti formou správního řízení s možností soudního přezkumu ...").
Z výše uvedeného vyplývá, že plénum Ústavního soudu vyhlášky vydávané na základě § 7 zákona č. 2/1991 Sb., byť by obsahovaly "individuální regulaci", za individuální správní akt nepovažovalo. Tento právní názor je pro III. senát závazný, přičemž v daném případě nebyl zjištěn důvod postupu podle § 23 zákona.
Ústavní soud vycházel z toho, že sice dle právní teorie materiálním znakem právní normy je, kromě dalších, i obecnost (abstraktnost), a to co do předmětu právní úpravy anebo co do subjektu právní normy (viz Knapp, V.: Teorie práva, C. H. Beck, Praha, 1995, str. 149). Z ústavněprávního hlediska, a tedy i z pohledu zákona o Ústavním soudu, však obecnost nelze považovat za esenciální náležitost zákona, příp. i jiného právního předpisu. Je třeba vzít v úvahu, že mohou nastat (resp. v praxi existují) případy, kdy zákonodárce vydá zákon, na jehož základě bude upraven individuální (konkrétní) případ.
I když tato skutečnost může signalizovat nebezpečí porušení zásady rovnosti, obecně tomu nebrání žádná ústavní překážka; rovněž tak z toho nelze vyvozovat, že se v případě takového aktu o zákon ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR nejedná. Z uvedeného důvodu nutno vycházet z toho, že pojem zákon nelze určovat obsahově (materiálně), nýbrž formálně (srov. např. Ossenbühl, F.: Gesetz und Recht - Die Rechtsquellen im demokratischen Rechtsstaat, publ. in: Isensee, J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band III, Heidelberg, 1988, str.
286 a násl.; Filip, J.: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva, Brno, 2001, str. 257). Pokud jde konkrétně o napadenou vyhlášku, lze sice poznamenat, že právní teorie akty vydávané veřejnou správou v zásadě dělí na právní předpisy a správní akty (v užším smyslu), a to opět z hlediska materiálního, tj. tak, jak argumentuje i stěžovatel (srov. Hendrych, D., a kol.: Správní právo, Obecná část, 5. vyd., C. H. Beck, Praha, 2003, str. 97 a násl.). Z hlediska práva ústavního však není důvodu, alespoň pokud jde o nyní posuzovaný případ, se u podzákonných právních předpisů odchylovat od shora uvedených závěrů.
Předmětná vyhláška byla vydána na základě a v intencích (byť protiústavního) zákonného zmocnění příslušným správním orgánem a byla i náležitým způsobem publikována, takže jde-li o formální znaky právního předpisu, tyto u ní byly naplněny. Návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR je podle ustanovení § 64 odst. 2 zákona oprávněna podat právnická či fyzická osoba jen je-li takový návrh spojen s ústavní stížností ve smyslu ustanovení § 72 odst. 1 zákona, čemuž tak v posuzovaném případě není.
Navrhovatelka sice své podání označila jako ústavní stížnost, jež směřuje proti "jinému zásahu" orgánu veřejné moci, Ústavní soud však vzhledem k výše uvedenému zastává názor, že ústavnost, příp. zákonnost napadené vyhlášky, jakožto jiného právního předpisu, o který v dané věci jde, může být Ústavním soudem posuzována toliko v řízení upraveném v hlavě druhé, oddílu prvním zákona.
K tomu je třeba poznamenat, že právní postavení navrhovatelky se v podstatě neodlišuje od postavení jiných právnických a fyzických osob případně dotčených právním předpisem, v nichž je množina jeho subjektů vymezena obecnými znaky; pokud navrhovatelka bude mít v souvislosti s aplikací napadené vyhlášky ze strany příslušného orgánu veřejné moci za to, že byla porušena její ústavně zaručená práva, může podat za zákonem stanovených podmínek ústavní stížnost, eventuálně spojenou s návrhem na zrušení "jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivého ustanovení", jak bylo uvedeno shora. Vzhledem k tomu Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle § 43 odst. 1 písm. c), odst. 2 písm. b) zákona odmítnut jako návrh podaný neoprávněnou osobou.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné (§ 43 odst. 3 zákona). V Brně dne 18. března 2004