Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) a Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatele Občané za ochranu kvality bydlení v Brně-Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, z. s., se sídlem U luhu 246/18, Brno, zastoupen Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Ovocný trh 8, Praha, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. dubna 2023, čj. 7 As 98/2022-64, v rozsahu výroků č. III. a IV., a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 5. dubna 2022, č. j. 63 A 6/2021-159, v rozsahu výroku č. II., takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatel domáhá zrušení části shora uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a krajského soudu s tvrzením, že zasáhla do jeho práva na spravedlivý proces podle 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a v důsledku toho odepřena soudní ochrana jeho práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 Listiny.
2. Ústavní soud zjistil z napadených rozhodnutí správních soudů následující skutečnosti. Stěžovatel (navrhovatel) se před správními soudy domáhal zrušení části aktualizace zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje a zrušení části předcházejících zásad územního rozvoje téhož kraje. V roce 2016 byly přijaty Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, a to usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 2891/16/Z29 ze dne 5. 10. 2016, které nabylo účinnosti dne 3. 11. 2016, (dále též "ZÚR"). V roce 2020 byla vydána Aktualizace č. 1 ZÚR, a to usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 2835/20/Z33 ze dne 17. 9. 2020, které nabylo účinnosti dne 31. 10. 2020 (dále též "AZÚR").
3. Krajský soud v Brně stěžovateli (navrhovateli) zčásti vyhověl, když výrokem I. shora označeného rozsudku zrušil opatření obecné povahy AZÚR, a to v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a katastrálním území Bystrc. Navrhovatel napadl návrhem na zrušení opatření obecné povahy Aktualizaci v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a katastrálním území Bystrc (dále jen "plocha POP10"). V návrhu poukazoval i na nepřezkoumatelnost odůvodnění. I podle názoru krajského soudu nebylo vymezení předmětné plochy POP10 řádně zdůvodněno. Textová část odůvodnění k nové ploše POP10 je nejasná, toto odůvodnění nenachází adekvátní odraz ani v grafické části AZÚR. Z uvedených důvodů krajský soud AZÚR v napadené části zrušil.
4. Výrokem II. rozsudku pak krajský soud odmítl návrh navrhovatele na zrušení ZÚR v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a v katastrálním území Bystrc v úseku od hráze Brněnské přehrady po ústí Mnišího potoka (Hluboček), který navrhovatel podal společně s návrhem popsaným výše. Podle krajského soudu byl návrh na zrušení uvedené části ZÚR podán opožděně, neboť nebyl podán do jednoho roku od účinnosti ZÚR, v důsledku čehož je třeba jej odmítnout dle § 101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."). Výrokem III. pak krajský soud uložil odpůrci zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku 25 570 Kč.
5. Proti rozsudku krajského soudu brojil odpůrce (vedlejší účastník Jihomoravský kraj), i stěžovatel. Stěžovatel konkrétně namítal nesprávnost odmítnutí žaloby směřující proti ZÚR. Krajský soud měl podle něj návrh věcně projednat, a nikoliv návrh odmítnout.
6. Nejvyšší správní soud však kasační stížnosti stěžovatele nevyhověl a zamítl ji jako nedůvodnou. Podle stěžovatele se v části návrhu směřujícího proti ZÚR z roku 2016 jednalo o tzv. incidenční návrh ve smyslu § 101a odst. 1 věta druhá s. ř. s., pročež stěžovateli lhůta uplynout nemohla a návrh měl být v rozsahu ZÚR meritorně projednán. Nejvyšší soud však konstatoval, že lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je zákonem stanovena v § 101b odst. 1 s. ř. s., podle něhož lze návrh podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti (v tomto případě je to rok 2016). Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout. Právní otázku, zda je v rámci přezkumu AZÚR možné přezkoumat i ZÚR, je však třeba zodpovědět v kontextu systému přezkumu opatření obecné povahy, jak je nastaven soudním řádem správním a pravidly dovozenými judikaturou správních soudů. Návrh na tzv. incidenční přezkum podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. je oprávněn podat ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s. Na první pohled je zřejmé, že čistě jazykové vyjádření užité ve výše citovaném § 101a odst. 1 s. ř. s. výklad zastávaný stěžovatelem nevylučuje (srov. zejm. "nebo jiný návrh"). Na rozdíl od abstraktního přezkumu je však třeba, aby k samotnému opatření přistoupilo i konkrétní individualizované dotčení práv jednotlivce. Zpravidla v podobě rozhodnutí, nečinnosti či zásahu správního orgánu, což se v případě stěžovatele nestalo.
7. Stěžovatel napadá rozsudky správních soudů v rozsahu, jímž se odmítly zabývat návrhem směřujícím proti AZÚR. Podstata ústavní stížnosti lze stručně shrnout tak, že je stěžovatel oprávněn brojit nejen proti časově "novějším" AZÚR, ale i proti částem ZÚR, které byly užity pro vymezení napadených částí aktualizace Podle stěžovatele návrh proti ZÚR představuje tzv. incidenční návrh ve smyslu § 101a odst. 1 věta druhá s. ř. s. Poukazuje na vztah ZÚR a AZÚR, jako dvou formálně samostatných, avšak na sebe navazujících opatření obecné povahy. Z legislativní konstrukce aktualizace ZÚR vyplývá, že ty se aplikují i při jejich aktualizaci, obzvláště tam, kde aktualizace modifikuje stávající záměry, jako je tomu v nyní projednávaném případě. Pokud by tomu tak nebylo, bylo by pro územní samosprávu možné problematické záměry rozdělovat "salámovou metodou" do více aktualizací ZÚR, a vyhnout se tak posouzení a odůvodnění záměru jako celku a současně se vyhnout i celostnímu soudnímu přezkumu, resp. soudní přezkum fragmentovat tak, aby nikdy nemohl být předmětem přezkumu záměr jako celek, což je nežádoucí. K podobnému nežádoucímu efektu "salámové metody" dochází i v nyní projednávaném případě, kdy je vymezení protipovodňového opatření POP10 v k. ú. Kníničky formálně rozděleno do dvou fází, do ZÚR z roku 2016 a do AZÚR z roku 2020. Přitom jde však fakticky o jeden celkový záměr jednoho protipovodňového opatření. Pokud by v takové situaci nebyl připuštěn incidenční přezkum vymezení plochy POP10 v ZÚR, nemohl by být tento záměr jako celek nikdy podroben soudnímu přezkumu. Postup správních soudů nutí stěžovatele vyčkávat s incidenčním návrhem až do fáze, kdy o věci bude rozhodovat stavební úřad při povolování konkrétní stavby protipovodňového opatření. Dle názoru stěžovatele takový přístup není efektivní, hospodárný a ani vhodný z hlediska právní jistoty a ochrany veřejných zájmů.
8. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou osobou, která byla účastna řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen advokátem dle § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další superrevizní instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů.
10. Úkolem Ústavního soudu je toliko přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady). O jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné libovůle, spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, který je v soudní praxi podáván a který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007
sp. zn. Pl. ÚS 85/06
(N 148/46 SbNU 471).
11. Ústavní soud se zabýval otázkou, zda odmítnutí návrhu směřujícího proti ZÚR pro opožděnost, nedošlo k porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Ve své judikatuře Ústavní soud dovodil, že z práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny plyne závazek státu, aby v jeho právním systému existoval účinný právní prostředek nápravy umožňující jednotlivci domoci se ochrany svých práv. Z práva na soudní ochranu plyne "právo na soud" a přístup k němu (srov. nález ze dne 15. 5. 2018
sp. zn. II. ÚS 635/18
, bod 25). Ústavně zaručené právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje jednotlivci možnost domáhat se stanoveným postupem ochrany svých práv před nezávislým a nestranným soudem, případně před jiným orgánem. Přitom onen přístup k ochraně práv jednotlivce již není upraven ústavním pořádkem, nýbrž v zákonech (čl. 36 odst. 4 Listiny), které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat. Ústavnímu soudu pak náleží přezkum, zda soudy postupují v souladu s ústavními principy soudního řízení a zda jejich postup nevede k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti [srov. nález ze dne 1. 10. 2014
sp. zn. I. ÚS 2723/13
(N 185/75 SbNU 59), bod 24., či nález ze dne 23. 10. 2014
sp. zn. I. ÚS 3106/13
(N 196/75 SbNU 211), bod 9]. Shodné závěry se uplatní i na čl. 36 odst. 2 Listiny, dle něhož se může každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Po posouzení ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí dospěl Ústavní soud k závěru, že k porušení stěžovatelových práv nedošlo.
12. Opatřením obecné povahy je úkon správního orgánu, který není právním předpisem ani rozhodnutím, týká se konkrétně určeného předmětu a obecně vymezeného okruhu adresátů. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl v minulosti k závěru, že v § 101a s. ř. s. a násl., které jsou věnovány řízení o zrušení opatření obecné povahy, jsou upraveny dva typy návrhů. Jednak návrh na "abstraktní" kontrolu, jímž se může domáhat zrušení opatření obecné povahy každý, kdo tvrdí, že jím byl zkrácen na svých právech. Jednak návrh na "incidenční" kontrolu zákonnosti opatření obecné povahy, který se podává současně s žalobou nebo jiným návrhem ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito [viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016 č. j. 5 As 194/2014-36 (č. 3470/2016 Sb. NSS), bod 20]. Incidenční přezkum, který není podle Nejvyššího správního soudu časově limitován, v obecné rovině otevírá prostor k přezkumu opatření obecné povahy jakožto podkladového aktu pro (zejména) rozhodnutí, které se v právní sféře jednotlivce negativně projevuje.
13. Zákon přiznává jednoroční lhůtu pro podání návrhu na abstraktní přezkum soudu ode dne, kdy opatření obecné povahy nabylo účinnosti. V situaci, kdy již nelze podat abstraktní návrh na zrušení opatření obecné povahy, se nabízí jen podání incidenčního návrhu, který je však podmíněn existencí správního rozhodnutí, jež vychází z podkladového opatření obecné povahy, a napadením takového rozhodnutí správní žalobou. V nyní projednávané věci se však i podle Ústavního soudu stěžovatel snaží uměle vytvořit situaci, kdy zdánlivě "incidenčně" spojí dva (ve skutečnosti samostatné) návrhy na zrušení opatření obecné povahy, z nichž však ani jeden přímo nezasahuje do jeho práv, jak zákon u incidenčního přezkumu vyžaduje.
14. Nemožnost napadat incidenčně podkladové opatření obecné povahy (zde ZÚR) a za "meritorní akt" považovat rovněž opatření obecné povahy (zde AZÚR) judikatura vyloučila. V namítaném rozsudku ze dne 17. 3. 2017, č. j. 2 As 230/2016-65, Nejvyšší správní soud konstatoval, že nelze zakládat hlavní žalobu proti individuálnímu správnímu aktu dle § 75 odst. 2 věty druhé s.ř.s. na opatření obecné povahy, označovat jej za "jiný úkon správního orgánu" a dožadovat se jeho zrušení. Nejvyšší správní soud v tomto navázal na předchozí judikaturu (rozsudek ze dne 29. 6. 2007, č. j. 4 As 37/2005-83), ve které definoval pět podmínek vyplývajících z § 75 odst. 2 s.ř.s. pro přezkum tzv. subsumovaného správního aktu (blíže Vodička Jiří. Incidenční přezkum územně plánovací dokumentace v judikatuře správních soudů. Soudní rozhledy, Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2023, vol. 29, 1/2023, p. 3-15. ISSN 1211-4405). Optikou předmětných podmínek přezkumu opatření obecné povahy tak lze konstatovat, že opatření obecné povahy [v podobě územně plánovací dokumentace (ZÚR)] nenaplňuje poslední podmínku, kterou je nemožnost napadnout akt samostatnou žalobou ve správním soudnictví, jelikož opatření obecné povahy je možné napadnout žalobou dle § 101a a násl. s.ř.s.
15. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že stěžovatel v nyní projednávané věci napadl dvě opatření obecné povahy abstraktními návrhy, přičemž jedno z opatření (dle stěžovatele stiženo obdobnou vadou), již napadl opožděně. Abstraktní návrh na zrušení opatření obecné povahy však nelze dle zákonné úpravy podat ve všech situacích. Možnost podání tohoto návrhu je omezena lhůtou, kterou stěžovatel nedodržel. Soudní ochrany svého práva se dle čl. 36 odst. 1 Listiny lze domáhat stanoveným postupem. Záruka možnosti domáhat se stanoveným postupem svého práva je v čl. 36 odst. 2 Listiny doplněna speciální úpravou pro potřeby soudní kontroly veřejné správy. Stanovený postup nesmí být natolik restriktivní, že by uplatnění tohoto práva fakticky znemožnil (viz nález ze dne 27. 6. 2017
sp. zn. I. ÚS 740/15
, body 14. až 16.). Stěžovatel v prvé řadě mohl ZÚR napadnout abstraktním návrhem včas. Skutečnost, že tak neučinil, nelze napravit procesní strategií stěžovatele v této věci.
16. Jelikož Ústavní soud neshledal důvodné ani ostatní námitky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2023
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu