Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně, soudce zpravodaje Tomáše Langáška a soudce Davida Uhlíře o ústavní stížnosti M. P., zastoupené Mgr. Pavlem Černým, advokátem, sídlem Údolní 567/33, Brno, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. dubna 2023 č. j. 30 Cdo 299/2023-202, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. března 2021 č. j. 35 Co 69/2021-156 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 1. prosince 2020 č. j. 18 C 153/2018-93, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 10, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
1. Z ústavní stížnosti a přiložených dokumentů plyne, že se stěžovatelka před obecnými soudy domáhala zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve výši 1 440 000 Kč za nesprávný úřední postup v režimu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem"). Způsobená újma měla spočívat v dlouhodobém nezákonném znečištění ovzduší v místě jejího bydliště v X a souvisejícím poškození zdraví. Stěžovatelka trpí rakovinou plic a psychickými útrapami spojenými s úmrtím manžela v důsledku rakoviny plic a chronické obstrukční plicní nemoci. Podle stěžovatelky újma vznikla následkem nepřijetí účinných opatření ke snížení znečištění ovzduší v místě jejího bydliště pod úroveň emisních limitů. Konkrétněji stěžovatelka poukazovala na nevydání akčního plánu podle § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, pro území Ostrava Radvanice a Bartovice a nevydání programu zlepšování kvality ovzduší pro aglomeraci Ostrava/Karviná/ Frýdek-Místek podle § 9 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší.
2. Stěžovatelka se nejprve obrátila na Obvodní soud pro Prahu 10 (dále jen "obvodní soud"), který však její žalobu zamítl. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") shledal její odvolání neopodstatněným a rozsudek obvodního soudu potvrdil. Městský soud tak rozhodl především proto, že stěžovatelka neprokázala příčinnou souvislost mezi vzniklou újmou a tvrzeným nesprávným úředním postupem. Městský soud odkázal na komplexitu příčin znečištěného ovzduší, z nichž některé nemůže stát bezprostředně ovlivnit. Současně konstatoval, že v řízení bylo prokázáno, že konkrétní vliv polétavého prachu PM10 a PM 2,5 a benzo(a)pyrenu na vznik rakoviny nelze vůbec stanovit. Otázkou dílčího promlčení stěžovatelčina nároku se městský soud s ohledem na výše uvedené nezabýval.
3. Následné dovolání stěžovatelky Nejvyšší soud odmítl. Toto usnesení ovšem zrušil Ústavní soud nálezem ze dne 24. ledna 2023 sp. zn. I. ÚS 3226/21 , neboť Nejvyšší soud založil své odmítavé usnesení na závěrech, které z dovolání stěžovatelky nevyplývaly. Nejvyšší soud poté o stěžovatelčině dovolání rozhodl znovu a i tentokrát je odmítl. Dospěl k závěru, že se stěžovatelka v dovolání vymezila proti skutkovým zjištěním odvolacího soudu, což představuje nezpůsobilý dovolací důvod.
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti navrhuje zrušení v návětí uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno její ústavně zaručené právo na soudní ochranu a přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny a právo na soukromí podle čl. 7 Listiny. Stěžovatelka namítla, že Nejvyšší soud opětovně odmítl její dovolání na základě nesprávné interpretace textu, aniž by byl skutečně naplněn důvod nepřípustnosti dovolání. Stěžovatelka v dovolání nepolemizuje se skutkovými zjištěními obecných soudů, nýbrž rozporuje právní závěry těchto soudů ohledně příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a vzniklou újmou. Postupem Nejvyššího soudu tak podle stěžovatelky došlo k odepření spravedlnosti a také k porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy v důsledku ignorování nálezu Ústavního soudu.
5. Dále stěžovatelka brojila proti závěrům městského a obvodního soudu. Odvolací soud se podle ní nevypořádal s námitkou, podle níž nesprávný úřední postup nespočívá jen v nevydání konkrétních správních aktů, ale i v samotném dlouhodobém nezajištění účinných opatření, které by vedly ke snížení znečištění ovzduší pod úroveň imisních limitů. Podle českého i unijního práva je pak nutné dosáhnout stavu nepřekračování imisních limitů v co možná nejkratší době. Stěžovatelka odkázala na judikaturu Soudního dvora EU, která danou lhůtu blíže vymezuje. Konečně stěžovatelka namítla, že obecné soudy nezohlednily, že její újma představuje zásah do jejího práva na soukromý a rodinný život (čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, dále jen "Úmluva"). Nesprávně posoudily, zda se v jejím případě jedná o zásah do práva soukromoprávní povahy, což ovlivňuje aplikovatelnost vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy stěžovatelky. S odkazem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") pak stěžovatelka uvedla, že kdyby soudy vzaly v potaz závěry plynoucí z Úmluvy a navazující judikatury ESLP, nemohly by dospět k závěru o neprokázání příčinné souvislosti. Požadavek, aby stěžovatelka prokázala, že k újmě došlo výhradně v důsledku nesprávného úředního postupu vedlejší účastnice řízení, považuje za nesplnitelný a neudržitelný. Je rozporný se zásadou, podle níž právo po nikom nemůže vyžadovat splnění nesplnitelného, a s praxí ESLP. Podle té je údajně dostatečným důkazem pro prokázání příčinné souvislosti mezi porušením povinnosti státu a vznikem újmy na zdraví epidemiologická studie, z níž vyplývá zvýšená pravděpodobnost vzniku daného onemocnění v předmětné lokalitě.
6. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
7. Ústavní soud nejprve hodnotil námitku odepření spravedlnosti ze strany Nejvyššího soudu. V této otázce je Ústavní soud podle čl. 89 odst. 2 Ústavy vázán nosnými důvody dřívějšího nálezu ze dne 24. ledna 2023 sp. zn. I. ÚS 3226/21 , který byl v projednávaném případě přijat. V tomto nálezu Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší soud svým prvním usnesením o odmítnutí stěžovatelčina dovolání porušil právo stěžovatelky na soudní ochranu a přístup k soudu. Nejvyšší soud měl za to, že se stěžovatelka ve svém dovolání domáhala přehodnocení skutkového stavu, což nemohlo založit přípustnost dovolání.
Daný závěr podle Nejvyššího soudu vyplýval z tvrzení stěžovatelky, že v místě jejího bydliště nedošlo ke snížení imisí a tím ani ke zlepšení životního prostředí. Obecné soudy oproti tomu uzavřely, že ve věci sice nebyla přijata zákonem předvídaná opatření směřující ke zlepšení životního prostředí, nicméně byla přijata opatření jiná, která vedla ke stejnému výsledku, tedy ke zlepšení životního prostředí. Ústavní soud ve jmenovaném nálezu vyložil dovolací námitku stěžovatelky jinak a uzavřel, že "Nejvyšší soud staví své odmítavé usnesení na závěrech, které z tvrzení stěžovatelky obsažených v dovolání nevyplývají." (bod 24 citovaného nálezu).
Ústavní soud dodal:
26. Konstatoval-li Nejvyšší soud, že právní posouzení příčinné souvislosti může spočívat toliko ve stanovení toho, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou či naopak nejsou způsobilé tento vztah vyloučit, nelze proti tomuto závěru z ústavněprávního hlediska ničeho namítat. Je především na Nejvyšším soudu, aby zvážil, zda stěžovatelkou namítaná epidemiologická studie může potvrdit či vyloučit vztah příčinné souvislosti mezi tvrzenou škodou a tvrzeným nesprávným úředním postupem.
8. Ústavní soud v intencích nosných důvodů nálezu sp. zn. I. ÚS 3226/21 přezkoumal nové, ústavní stížností nyní napadené rozhodnutí Nejvyššího soudu o odmítnutí dovolání. Neshledal přitom důvod pro opětovný zásah do rozhodování Nejvyššího soudu. Také ve svém novém rozhodnutí Nejvyšší soud konstatoval, že se stěžovatelka v dovolání fakticky vymezuje proti skutkovým zjištěním odvolacího soudu, a uplatňuje tak nezpůsobilý dovolací důvod. Dovodil to ovšem z jiné části stěžovatelčiny argumentace.
9. Nejvyšší soud skutečně ani v rozhodnutí, které následovalo po vydání kasačního nálezu Ústavního soudu, nezodpověděl otázku, zda lze v daném případě prokázat příčinnou souvislost prostřednictvím epidemiologických studií, které prokazují zvýšení rizika onemocněním rakovinou plic oproti oblastem, kde k překračování imisních limitů nedochází. Nejvyšší soud se totiž neztotožnil se skutkovým předpokladem tvrzení stěžovatelky, totiž že před soudy prvního a druhého stupně bylo prokázáno zvýšení rizika onemocnění rakovinou plic oproti oblastem, kde k překračování imisních limitů nedochází. V této otázce Nejvyšší soud uvedl, že "ostravská oblast má podle skutkových závěrů nižších soudů srovnatelnou incidenci s jinými okresy (např.
Kolín, Mělník, Jičín, Kladno, Praha ad.), a konkrétní vliv polétavého prachu na vznik rakoviny tak lze pouze odhadovat." Vycházel ze skutkového stavu zjištěného obvodním soudem, aprobovaného městským soudem, který obvodní soud shrnul v bodě 12 svého rozhodnutí:
Vznik nádoru je důsledkem řady geneticky a epigeneticky podmíněných změn v buňkách plicní tkáně. Riziko karcinomu plic závisí na zevních faktorech, z nichž nejvýznamnější je tabákový kouř. Mezi další faktory též patří znečištěné životního prostředí, ale též pasivní kouření, profesionální expozice karcinogenům, věk, nevhodné složení potravy, hormonální faktory či například genetické aspekty patogeneze plicní rakoviny. Ostravská oblast má srovnatelnou incidenci např. s okresy Kolín, Mělník, Jičín (u mužů) a Kladno, Mělník, Domažlice nebo s krajem Praha (u žen).
Incidence onemocnění v určité lokalitě je tak výsledkem kombinace rizikových faktorů v různém vzájemném poměru. Vznik nádorového onemocnění je dlouhodobý proces, kdy expozice karcinogenním látkám se projeví až po řadě let latence, často v době, kdy už ani člověk není konkrétní látce vystaven, protože na něj působila v pracovním procesu. Znečištěné ovzduší je tak pouze jedním z faktorů rizika vzniku karcinomu plic. Konkrétní vliv polétavého prachu a benzo(a)pyrenu na vznik rakoviny lze pouze odhadovat.
(bod 12 napadeného rozsudku městského soudu). S takto zjištěným skutkovým stavem považoval Nejvyšší soud za rozporné stěžovatelčino tvrzení, že pro prokázání příčinné souvislosti "postačuje prokázat zvýšení rizika onemocnění rakovinou plic oproti jiným oblastem, kde k překračování imisních limitů na ochranu zdraví nedochází." (s. 13 dovolání). Podle Nejvyššího soudu tím stěžovatelka postavila oponentní právní posouzení na vlastní verzi skutkových zjištění, jež se významně odlišují od skutkových zjištění učiněných soudem prvního stupně a návazně aprobovaných soudem odvolacím.
Bylo tomu tak navzdory stěžovatelčinu výslovnému konstatování v odvolání, že skutkový stav zjištěný obvodním a městským soudem nerozporuje.
10. Ústavní soud uznává, že Nejvyšší soud zareagoval na kasační nález sp. zn. I. ÚS 3226/21 velmi stručně. Závěr Nejvyššího soudu však v kombinaci s textem rozhodnutí obvodního a městského soudu nevykročil z mezí ústavnosti. Ačkoliv tak učinil spíše minimalisticky, Nejvyšší soud zareagoval na nosné důvody kasačního nálezu a vysvětlil, že stěžovatelčina námitka opravdu nemůže založit přípustnost dovolání, neboť její samotný předpoklad stojí na stěžovatelčině vlastní verzi (interpretaci) skutkových zjištění oproti tomu, jaká skutková zjištění učinily nalézací a odvolací soud. Podle zjištění obvodního a městského soudu je totiž i v jiných oblastech ČR incidence daného onemocnění srovnatelná s ostravskou oblastí.
Vzhledem ke konstrukci "civilního" dovolání, založené na řešení právních otázek, nemohou skutkové námitky založit přípustnost dovolání. S ohledem na to se Nejvyšší soud nezabýval otázkou způsobilosti a dostatečnosti epidemiologických studií k potvrzení či vyloučení vztahu příčinné souvislosti mezi tvrzenou újmou a tvrzeným nesprávným úředním postupem.
Ústavní soud proto neshledal důvod pro opětovný zásah do rozhodování Nejvyššího soudu v této věci.
11. Co se týče stěžovatelčiných zbylých námitek, Ústavní soud musí upozornit na obecná východiska rozsahu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti, není součástí soustavy obecných soudů a nepřísluší mu právo zasahovat do jejich rozhodovací činnosti, nejde-li o otázky ústavněprávního významu. Právní hodnocení skutkových okolností případu a výklad právních norem je primárně věcí obecných soudů. Oprávněn k zásahu je pouze v případech flagrantního ignorování příslušné kogentní normy, případně kdy rozhodnutí představuje zjevné a neodůvodněné vybočení ze standardů právního výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, případně je-li dokonce výrazem interpretační svévole, jemuž chybí jakékoliv smysluplné odůvodnění (např. nález Ústavního soudu ze dne 25. září 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 , N 148/46 SbNU 471).
12. Řadou obsahově obdobných námitek, sepsaných týmž právním zástupcem, se navíc Ústavní soud v nedávné době opakovaně zabýval a posoudil je jako zjevně neopodstatněné (usnesení ze dne 18. června 2024 sp. zn. III. ÚS 2860/23 a ze dne 12. května 2020 sp. zn. III. ÚS 1957/19 ). Ústavní soud v podrobnostech mutatis mutandis odkazuje na odůvodnění těchto usnesení.
13. Ve stručnosti lze konstatovat, že otázkou protiprávnosti a výkladem pojmu nesprávný úřední postup se podrobně zabýval obvodní soud v bodech 49-51 napadeného rozsudku, důsledky aplikace na konkrétní případ pak v bodech 70-72. Ohledně námitky nerespektování kogentních norem českého a unijního práva ze strany obecných soudů Ústavní soud podotýká, že stěžovatelka uplatnila svůj nárok v režimu zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Již ve výše citovaném usnesení sp. zn. III. ÚS 2860/23
Ústavní soud vyložil nedávné závěry Soudního dvora EU týkající se odpovědnosti státu za újmu způsobenou kvalitou ovzduší. Podle rozsudku velkého senátu Soudního dvora ze dne 22. prosince 2022 ve věci C-61/21, JP v. Ministre de la Transition écologique, Premier ministre, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu členským státům v podstatě ukládá povinnost zajistit, aby úrovně vybraných látek nepřekračovaly stanovené mezní hodnoty.
Ustanovení směrnice však sledují obecný cíl ochrany lidského zdraví a životního prostředí jako celku a neumožňují mít za to, že implicitně přiznávají jednotlivcům práva, jejichž porušení by mohlo založit odpovědnost členského státu za újmu způsobenou jednotlivcům (body 55, 56 a 65 rozsudku Soudního dvora). Ačkoliv unijní právo nevylučuje, aby odpovědnost státu byla založena za méně omezujících podmínek na základě vnitrostátního práva (bod 63 rozsudku Soudního dvora), Ústavní soud již dříve uzavřel, že "při zkoumání odpovědnosti za porušení konkrétní zákonné povinnosti, ale stejně i při zásahu do absolutního práva obecně, je třeba zkoumat protiprávnost jednání v souladu s ochranným účelem porušené právní normy.
Zde jí nemělo být založeno právo na náhradu újmy jednotlivcům." (usnesení Ústavního soudu ze dne 18. června 2024 sp. zn. III. ÚS 2860/23 , bod 18)
14. Takový nárok nevyplývá ani ze stěžovatelkou odkazované judikatury ESLP. V citovaných rozsudcích ESLP řešil skutkově velmi odlišné případy a ani obecnější principy v nich dovozené nejsou přiléhavé. V rozsudku ze dne 9. června 2005, Fadeyeva proti Rusku, stížnost č. 55723/00, ESLP řešil v kontextu čl. 8 Úmluvy nárok na přesídlení ze znečištěné oblasti v bezprostřední blízkosti ocelárny. V rozsudku ze dne 9. prosince 1994, López Ostra proti Španělsku, stížnost č. 16798/90, ESLP řešil v kontextu čl.
8 Úmluvy pasivní přístup místních orgánů k řešení rizik lokálního znečištění způsobeného závodem na zpracování odpadu. Ani jeden z citovaných případů se netýkal založení vnitrostátního právního nároku na odškodnění jednotlivců. Pro úplnost Ústavní soud poznamenává, že zadostiučinění, které ESLP úspěšným stěžovatelům přiznal, plynulo přímo ze speciální úpravy v čl. 41 Úmluvy. Přiléhavá pak není ani stěžovatelkou odkazovaná judikatura ESLP k prokazování příčinné souvislosti (rozsudek ze dne 27. ledna 2009, Tătar proti Rumunsku, stížnost č. 67021/01; rozhodnutí ze dne 24.
března 2015, Smaltini proti Itálii, stížnost č. 43961/09). Případy se týkaly jiných onemocnění (astma, resp. leukémie). Ani v jednom se navíc stěžovatelům nepodařilo ESLP o příčinné souvislosti přesvědčit (v detailech viz Tătar, bod 106, a Smaltini, bod 58).
15. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť nezjistil porušení stěžovatelčiných základních práv.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 25. července 2024
Jan Svatoň v. r. předseda senátu