Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Svatoně (soudce zpravodaje), soudkyně Kateřiny Ronovské a soudce Pavla Šámala, o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Libora Pohanky, zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, sídlem Ovocný trh 1096/8, Praha 1 - Staré Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. října 2023 č. j. 5 As 248/2021-89 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. července 2021 č. j. 63 A 2/2021-93, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a 1. města Pohořelice, sídlem Vídeňská 699, Pohořelice, 2. Jihomoravského kraje, sídlem Žerotínovo nám. 449/3, Brno, a 3. pobočného spolku Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu, sídlem Körnerova 219/2, Brno, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho práva podle čl. 11, čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále "Listina"), jakož i podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z jejích příloh se podává, že stěžovatel se svým návrhem u Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") domáhal zrušení části opatření obecné povahy - Územního plánu Pohořelice ze dne 29. 1. 2020 č. j. SZ MUPO 10379/2019, a to "v části koridoru K-DS04" pro záměr dálnice D52 a plochu DS (dopravní infrastruktury - silniční doprava) v celém úseku již existující dálnice D52 (dále jen "územní plán"), spojeného s návrhem na zrušení části opatření obecné povahy - Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016 (dále též "ZÚR JMK").
3. Krajský soud napadeným rozsudkem zamítl návrh na zrušení územního plánu "v části koridoru K-DS04" (výrok I), návrh na zrušení části ZÚR JMK odmítl (výrok II) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky III až V).
4. Ke kasační stížnosti stěžovatele rozhodl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem, že se kasační stížnost zamítá (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky II a III). Nejvyšší správní soud zejména shledal, že nevidí důvod odchýlit se od závěrů své ustálené judikatury, že návrh na zrušení zásad územního rozvoje nelze podat v návaznosti na návrh na zrušení územního plánu v rámci tzv. incidenčního přezkumu, pročež výrok II napadeného rozsudku krajského soudu je zákonný. Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkami vztahujícími se k výroku I napadeného rozsudku krajského soudu. Stěžovatel především namítal, že územní plán dostatečně nezpřesnil vymezení koridoru pro doprovodnou komunikaci k dálnici D52. Stěžovatel v této argumentaci zjevně vychází z toho, že územní plán umožňuje (obdobně jako ZÚR JMK) vést danou doprovodnou komunikaci nejen koridorem K-DS04 (který navíc stěžovatel považuje za příliš úzký, než aby jím mohla být vedena dálnice i s ní související doprovodná komunikace), ale rovněž průtahem X. Tomuto názoru však nelze podle Nejvyššího správního soudu přisvědčit, což následně odůvodnil. Ostatními námitkami uplatněnými až v obsáhlém podání stěžovatele ze dne 6. 9. 2023, včetně jeho návrhů na položení dalších předběžných otázek Soudnímu dvoru EU (dále jen "SDEU"), které dalece přesahují předmět tohoto řízení, jak byl vymezen včas uplatněnými kasačními námitkami, se Nejvyšší správní soud nezabýval.
5. Stěžovatel ve velmi obsáhlé ústavní stížnosti zejména namítá, že Nejvyšší správní soud chybně nepředložil navržené předběžné otázky SDEU, čímž stěžovateli odňal jeho zákonnému soudci a odepřel stěžovateli efektivní soudní ochranu jeho základních práv, že správní soudy neposoudily všechny namítané vady, čímž zatížily napadené rozsudky nepřezkoumatelností, že správní soudy chybně odmítly provést incidenční přezkum aplikované územně plánovací dokumentace, čímž odepřely stěžovateli právo na přístup k soudu, a že správní soudy aprobovaly nezákonnou regulaci územního plánu bez ohledu na základní práva stěžovatele.
6. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
7. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007
sp. zn. Pl. ÚS 85/06
(N 148/46 SbNU 471)].
8. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 3 Listiny je dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat, na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů jim vymezených ústavním pořádkem a zákony, o svých záležitostech v rámci svého území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost. Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem, tj. zákonem stanovenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy). Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, kterými je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonem vyhrazené oblasti zasahovat, aniž by nešlo o projev svévole či libovůle státu ve vztahu k územní samosprávě.
9. Do samostatné působnosti obce na základě zvláštních zákonů patří právě mimo jiné schvalování územně plánovací dokumentace, v tom i územních plánů (jejich změn), které se vydávají formou opatření obecné povahy. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou právě Ústava v čl. 99 definuje jako "územní" společenství občanů [srov. přiměřeně též nález ze dne 7. 5. 2013
sp. zn. III. ÚS 1669/11
(N 76/69 SbNU 291)]. Územní plány jsou tak společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Územní samospráva tak zahrnuje i rozhodování o rozvoji území příslušného územního samosprávného celku, které bylo státem decentralizováno, svěřeno do jeho samostatné působnosti v rozsahu vymezeném zákonem, přičemž stát do tohoto rozhodování může zasahovat jen v případě porušení takového zákona a způsobem a postupy, které určuje opět jen zákon. Územní samospráva je proto v takovém rozsahu v otázce přijímání územních plánů (jejich změn) ve formě opatření obecné povahy také ústavně zaručeným právem obcí.
10. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie [srov. nález ze dne 19. 11. 1996
sp. zn. Pl. ÚS 1/96
(N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)]. Ústavní definice tohoto pojmu proto nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického a právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu.
11. V nálezu ze dne 30. 9. 2002
sp. zn. IV. ÚS 331/02
(N 113/27 SbNU 245) a též v nálezu
sp. zn. III. ÚS 1669/11
pak Ústavní soud vyslovil, že zásah státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, když to ochrana zákona vyžaduje. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně, a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit [srov. též nález ze dne 14. 5. 2019
sp. zn. III. ÚS 3817/17
(N 78/94 SbNU 73)].
12. Je třeba též opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Úkolem Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, nevybočil-li jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jestli byly při jejich rozhodování zachovány ústavní kautely řádně vedeného soudního řízení. Na základě takto vymezených obecných východisek přistoupil Ústavní soud k posouzení jednotlivých stěžovatelem uplatněných námitek a takovéto pochybení v nyní přezkoumávané věci neshledal.
13. K napadenému výroku II krajského soudu (tj. k otázce možnosti incidenčního přezkumu ZÚR v rámci řízení o návrhu na zrušení územního plánu), nutno shledat, že Ústavní soud již v usnesení ze dne 28. 8. 2023
sp. zn. II. ÚS 1429/23
konstatoval, že nemožnost napadat incidenčně podkladové opatření obecné povahy (zde ZÚR) a za "meritorní akt" považovat rovněž opatření obecné povahy (zde územní plán) judikatura vyloučila (blíže Vodička, Jiří. Incidenční přezkum územně plánovací dokumentace v judikatuře správních soudů. Soudní rozhledy. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2023, vol. 29, 1/2023, p. 3-15. ISSN 1211-4405). V nyní posuzovaném případě přitom nemá Ústavní soud důvod odchýlit se od posouzení a závěrů uvedených v tomto usnesení, pročež na něj odkazuje. Odkazuje-li naopak stěžovatel v doplnění ústavní stížnosti na nález ze dne 11. 9. 2024
sp. zn. Pl. ÚS 23/24
, nutno zdůraznit, že tento se týkal valorizace vnosů při vypořádání společného jmění manželů, což je skutkově i právně zcela odlišná situace od věci nyní řešené. Stejně tak k dalším obsáhlým odkazům stěžovatele na jinou judikaturu Ústavní soud konstatuje, že jde o odkazy nepřiléhavé, které nelze na nyní posuzovanou věc aplikovat.
14. K tvrzené nepřezkoumatelnosti napadených rozsudků a k námitce údajné nezákonné regulace územního plánu, Ústavní soud shledává, že právo na soudní ochranu nezaručuje nárok na rozhodnutí, které je pro stěžovatele příznivé, nýbrž že budou mít přístup k soudu, který jejich věc posoudí podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny. Procesní ústavní kautely tak zaručují řádný postup soudu, nikoli příznivý výsledek řízení pro stěžovatele. Z tohoto hlediska je třeba konstatovat, že Nejvyšší správní soud (a předtím krajský soud) se řádně vypořádal se všemi v tomto směru (v průběhu řízení) vznesenými námitkami stěžovatele. Obecně platí, že správní soudy nemusí nutně vypořádávat každý dílčí argument uvedený v žalobě či kasační stížnosti, nýbrž obsah a smysl žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014 č. j. 7 As 126/2013-19). Tato praxe byla aprobována i Ústavním soudem, který uvedl že, "není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná" [nález ze dne 12. 2. 2009
sp. zn. III. ÚS 989/08
(N 26/52 SbNU 247)]. Tato podmínka byla v napadených rozhodnutích beze zbytku naplněna. To má zásadní význam při posouzení dokumentu, jakým je územní plán či územně plánovací dokumentace obecně, neboť z povahy věci samé je u nich dáno, že nelze vyhovět zájmu všech, jelikož právě v těchto koncepčních dokumentech platí, že "každý chce jezdit po dálnicích, ale nikdo ji nechce mít za svým domovem" (srov. též usnesení ze dne 28. 4. 2020
sp. zn. IV. ÚS 2682/19
). Nadto nutno zdůraznit případný závěr Nejvyššího správního soudu uvedený v bodě 51 napadeného rozsudku, že "daný koridor (kopírující v zásadě obchvat X silnicí I/52, neboť i budou dálnice D52 bude v tomto úseku vedena z větší části v trase stávající silnice I/52) se stěžovatelových nemovitostí umístěných v podstatě v centru X přímo vůbec nedotýká, a lokality, v nichž měl být dle jeho tvrzení koridor vymezen odchylně od ZÚR JMK, se nacházejí od stěžovatelových nemovitostí ještě dále." Tento závěr je z hlediska možného zásahu do ústavně garantovaných práv stěžovatele klíčový.
15. Ústavní soud nemůže ani přisvědčit názoru stěžovatele, že Nejvyšší správní soud chybně nepředložil navržené předběžné otázky SDEU učiněné podáním stěžovatele ze dne 6. 9. 2023. Zde je nutno uvést, že Ústavní soud se ztotožňuje se závěrem Nejvyššího správního soudu, že se nejednalo o doplnění včas uplatněných kasačních námitek, jelikož argumentace směřující k předložení předběžných otázek SDEU nerozvíjela žádné dříve uplatněné kasační námitky a vzhledem k tomu, že lhůta pro doplnění kasační stížnosti uplynula dne 25. 9. 2021 (tj. podání stěžovatele bylo učiněno až cca 2 roky po této lhůtě), nelze k této nové argumentaci již přihlédnout. Jestliže Nejvyšší správní posoudil námitku stěžovatele za námitku nepřípustnou, jelikož stěžovatel tuto námitku neuplatnil v řízení o kasační stížnosti včas, učinil tak v souladu se zákonem i ústavními kautelami.
16. Za těchto okolností by bylo projednání této otázky (tj. předložení navržené předběžné otázky SDEU) učiněné v ústavní stížnosti porušením zásady subsidiarity řízení před Ústavním soudem. Ta nespočívá jen ve vyčerpání procesních prostředků ve formálním smyslu, nýbrž obsahuje i požadavek předestření relevantních námitek soudům, jimž ochrana všech základních práv a svobod přísluší (čl. 4 Ústavy). Právě tento aspekt ochranné funkce obecných soudů vymezuje jejich vztah k Ústavnímu soudu a nepřipouští, aby Ústavní soud vystupoval jako další instance soudního řízení. Takové pojetí řízení o ústavní stížnosti odpovídá i prioritě její tzv. subjektivní funkce spočívající v ochraně dotčených práv konkrétního stěžovatele, jenž určitý postup orgánu veřejné moci pociťuje od počátku jako reálnou křivdu a porušení svých ústavních práv, proti tomuto postupu pak v soudním řízení brojí a Ústavní soud je tedy především v roli garanta účinné soudní ochrany subjektivních práv stěžovatele.
17. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že z hlediska předmětu řízení o ústavní stížnosti [např. nález ze dne 19. 11. 1999
sp. zn. IV. ÚS 432/98
(N 160/16 SbNU 181), usnesení ze dne 5. 6. 2000
sp. zn. II. ÚS 242/2000
, ze dne 13. 7. 2000
sp. zn. III. ÚS 117/2000
, ze dne 28. 6. 2004
sp. zn. I. ÚS 269/02
, ze dne 26. 9. 2005
sp. zn. IV. ÚS 430/05
, ze dne 17. 9. 2008
sp. zn. I. ÚS 1324/08
, ze dne 26. 7. 2016
sp. zn. III. ÚS 330/15
a řada dalších] jde v projednávané věci o nepřípustnou námitku v materiálním smyslu (tzv. vnitřní subsidiarita). Je-li ústavním úkolem správních soudů poskytovat ochranu základním právům, nelze od toho z hlediska posuzování vyčerpání procesních prostředků odhlížet, a tím jejich roli v ochraně základních práv obcházet. Ústavní soud by následně nemohl efektivně posoudit, zda správní soudy v napadeném řízení jako celku selhaly při ochraně stěžovatelových ústavních práv, když jeho vinou nedostaly právem předvídanou příležitost se jejich tvrzeným porušením účinně zabývat. Uvedené je rovněž vyjádřením zásady sebeomezení a minimalizace zásahů Ústavního soudu, který do činnosti správních soudů zasahuje zásadně pouze tam, kde soudy v ochraně základních práv a svobod v celém řízení selžou.
18. Po přezkumu napadených rozhodnutí tak Ústavní soud konstatuje, že zejména na výkladu Nejvyššího správního soudu žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jeho úvahy neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými či extrémními, naopak se jedná o rozhodnutí řádně odůvodněné, jasné, rozumné a logické [viz nález ze dne 27. 3. 2012
sp. zn. IV. ÚS 3441/11
(N 61/64 SbNU 723)], které je nadto argumentačně podloženo relevantní judikaturou Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu. Stěžovatel ve své podstatě pouze polemizuje s právními závěry správních soudů, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz nález ze dne 9. 7. 1996
sp. zn. II. ÚS 294/95
(N 63/5 SbNU 481)].
19. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatele (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. prosince 2024
Jan Svatoň v. r.
předseda senátu