Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Milana Hulmáka a Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele Jaroslava Kothery, zastoupeného Mgr. Miluší Pospíšilovou, advokátkou, sídlem Paprsková 1340/10, Praha 4 - Krč, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. října 2023 č. j. 6 As 180/2022-69 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 29. června 2022 č. j. 54 A 88/2019-101, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Hany Kotherové, Hany Bokrové, Krajského úřadu Středočeského kraje, sídlem Zborovská 81/11, Praha 5 - Smíchov, Bořka Šebka a Michaely Hrubé, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení rozsudků uvedených v záhlaví. Tvrdí, že napadené rozsudky porušily jeho ústavně zaručená práva podle čl. 11 odst. 1 a odst. 3 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti, připojených rozhodnutí a vyžádaného spisu Krajského soudu v Praze plyne, že stěžovatel vlastní pozemek p. č. X v katastrálním území K. Na tomto pozemku stojí mimo jiné stodola. K vratům stodoly vede zhruba 38 metrů dlouhá příjezdová cesta na pozemku, který ale stěžovatel nevlastní. Dříve celou cestu vlastnilo město K., dnes ji zčásti vlastní město a zčásti další fyzické osoby. Stěžovatel se u Městského úřadu v Berouně domáhal určení, že cesta je veřejně přístupnou účelovou komunikací podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Městský úřad však rozhodl, že veřejně přístupná účelová komunikace na místě neexistuje. Cesta totiž nesplňuje hned dvě podmínky pro existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Jednak nebyl dán souhlas vlastníka s užíváním cesty veřejností, jednak není naplněna podmínka tzv. nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Proti rozhodnutí městského úřadu se stěžovatel neúspěšně odvolal ke Krajskému úřadu Středočeského kraje. Následně neuspěl ani se správní žalobou u Krajského soudu v Praze, ani s kasační stížností u Nejvyššího správního soudu. Jak krajský úřad, tak správní soudy potvrdily, že sporná cesta nesplňovala ani jednu z výše uvedených podmínek pro to, aby ji bylo možné prohlásit za veřejně přístupnou účelovou komunikaci.
3. Stěžovatel v ústavní stížnosti nejprve namítl, že vlastníci tří ze čtyř pozemků, na kterých se podle něj nachází veřejně přístupná účelová komunikace, zneužili vlastnické právo. Pozemky totiž koupili od města K., byť věděli, že jde o veřejnou cestu. Tuto námitku uplatňoval stěžovatel v nynější věci průběžně, Nejvyšší správní soud ji však nesprávně odmítl jako nepřípustnou kasační námitku. Soudy prý též ignorovaly stěžovatelovy návrhy na provedení důkazů, mj. svědeckých výpovědí, přehrání audionahrávek či záznamu z vysílání České televize.
4. Správní soudy podle stěžovatele také zkreslily výklad podmínek pro existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Cesta ke stěžovatelově stodole splnila jak podmínky v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tak podmínky dotvořené judikaturou. Souhlas s užíváním cesty dala podle stěžovatele obec již před mnoha lety a její souhlas přechází i na nové vlastníky. Závěr správních orgánů a soudů o tom, že jakákoli veřejně přístupná účelová komunikace na místě již nepochybně přirozenou cestou zanikla, není věrohodný. Pokud s užíváním cesty dal souhlas vlastník, není namístě zkoumat ještě naplnění podmínky tzv. nutné komunikační potřeby. Sporná cesta ke stodole navíc splňuje i tuto podmínku. Jediná alternativní cesta do stodoly je totiž příkrá pro zemědělskou techniku. A navíc vede přes stěžovatelův dvorek přímo pod jeho okny.
5. Stěžovatel též uvedl, že judikatura Ústavního soudu, na kterou soudy odkazovaly, se vztahuje jen na účelové komunikace, které vznikly na soukromých pozemcích. V nynější věci jde o cestu na původně obecním pozemku.
6. Ústavní stížnost byla podána včas a oprávněným stěžovatelem. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Vyčerpal též všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona). Ústavní stížnost je tedy přípustná.
7. Ústavní soud nejprve připomíná, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů. Není vrcholem jejich soustavy, ale zvláštním soudním orgánem ochrany ústavnosti (srov. čl. 83, 90 až 92 Ústavy). Nepřísluší mu přehodnocovat skutkové a právní závěry obecných soudů, nejde-li o otázky ústavněprávního významu. Ústavní soud zasahuje do výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla neústavní [srov. již nález ze dne 6. 11. 2003
sp. zn. IV. ÚS 239/03
(N 129/31 SbNU 159) a navazující judikaturu]. O takovou situaci však v posuzované věci nejde.
8. Pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je třeba splnění čtyř podmínek: 1) existence pozemní komunikace (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) vyznačující se stálostí a patrností v terénu; 2) zákonný účel ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tj. spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo obhospodařování zemědělských a lesních pozemků; 3) souhlas vlastníka; 4) existence nutné komunikační potřeby. První dvě podmínky plynou přímo z § 7 zákona o pozemních komunikacích. Účelem zbylých dvou (judikaturou dovozených) podmínek je ústavní souladnost omezení vlastnického práva. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny je nucené omezení vlastnického práva možné pouze ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Zákon o pozemních komunikacích náhradu za omezení vlastnického práva v podobě vzniku veřejně přístupné účelové komunikace nestanoví, proto je takové omezení možné pouze se souhlasem vlastníka [nálezy dne 9. 1. 2008
sp. zn. II. ÚS 268/06
(N 2/48 SbNU 9); ze dne 15. 3. 2011
sp. zn. III. ÚS 2942/10
(N 44/60 SbNU 505)].
9. Podmínku nezbytné komunikační potřeby dovodil ve vztahu ke stávající právní úpravě v návaznosti na prvorepublikovou judikaturu Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 10. 2004 č. j. 5 As 20/2003-64, k čemuž se následně připojil i Ústavní soud v nálezu
II. ÚS 268/06
[podobně nález ze dne 21. 9. 2011
sp. zn. II. ÚS 3608/10
(N 164/62 SbNU 427), bod 23]. Není pravda, že nález
II. ÚS 268/06
tyto závěry omezil jen na případy pozemků, které byly vždy v "soukromých rukou" nebo které byly získány v restituci, jak tvrdí stěžovatel. Správní soudy se sice v minulosti od závěru, že je nutné zkoumat obě podmínky, ojediněle odchýlily (jde např. o stěžovatelem citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011 č. j. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS), rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ale vysvětlil, že šlo jen o ojedinělé excesy vybočující mj. z nálezů Ústavního soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 2. 2. 2017 č. j. 5 As 140/2014-76, č. 3540/2017 Sb. NSS, bod 26). Ústavní soud nicméně připouští, že nutnost zkoumat ve všech případech i nezbytnou komunikační potřebu může být někdy otázkou spornou (což ale nemá pro nynější věc žádný význam).
10. Správní soudy vysvětlily, že pro existenci veřejně přístupné účelové komunikace je nutný (alespoň konkludentní) souhlas vlastníka s užíváním cesty neurčitým počtem osob. Za současného stavu, tedy po postavení stodoly, spornou cestu ovšem neužívá veřejnost, ale z povahy věci nanejvýš stěžovatel či úzký okruh osob navázaný na případné užívání stodoly (tj. především nájemci či oprávnění z věcného břemene). Takové užívání sporné cesty ze strany stěžovatele může být např. výprosou podle § 2189 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. V nynější věci ale nelze dovodit souhlas vlastníka s obecným užíváním, který je nezbytný pro účelovou komunikaci podle § 7 zákona o pozemních komunikacích. Souhlas vlastníka s užíváním cesty veřejností nelze dovodit z toho, že město dalo dříve souhlas s napojením stodoly na spornou cestu, protože šlo opět o přivolení omezené nanejvýš na úzký okruh osob. Sama skutečnost, že sporná cesta byla donedávna na pozemcích ve vlastnictví obce, relevantní souhlas rovněž nepřináší (ke všemu srov. body 69 a 70 rozsudku krajského soudu a body 26 a 27 rozsudku Nejvyššího správního soudu). S těmito závěry stěžovatel podrobně nepolemizoval, pouze v podstatě zopakoval již dříve vyvrácené argumenty. Již kvůli nedostatku souhlasu s obecným užíváním sporné cesty však nemohla existovat účelová komunikace podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
11. Relevantní není ani stěžovatelova námitka o nesprávnosti závěru správních soudů, že veřejně přístupná účelová komunikace může pokojně zaniknout (a pro její další fungování musí být opět naplněny všechny podmínky). Pokud komunikace přirozeným způsobem vzniká, je zcela logické, že může přirozeným způsobem též zaniknout (například zánikem účelu, pro který byl dán souhlas s veřejným užíváním, blíže bod 25 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu a judikatura tam citovaná; srov. též usnesení ze dne 18. 5. 2017
sp. zn. I. ÚS 4103/16
, bod 8). Lze však souhlasit se stěžovatelem, že tomu nebude jenom z důvodu, že komunikace je užívána užším okruhem osob.
12. Stěžovatel též kritizuje, že soudy neprovedly jím navržené důkazy, resp. že dokonce jeho návrhy ignorovaly. V tom ale přehlíží, že již krajský soud podrobně a přesvědčivě hned na několika místech vysvětlil, proč provedl či naopak neprovedl jednotlivé důkazy a jaký význam měly vzhledem k prokazovaným skutečnostem. Důkazní návrhy zamítl z různých důvodů, od nadbytečnosti až po opožděnost, na což ale stěžovatel v ústavní stížnosti vůbec nereaguje (srov. body 53 až 55, 74 až 76 a 79 rozsudku krajského soudu). V kasační stížnosti pak stěžovatel provedení důkazů nenavrhoval, pouze vytýkal správním orgánům a krajskému soudu, že důkazy neprovedly. S touto námitkou se Nejvyšší správní soud vypořádal v bodě 31 rozsudku. Námitka tzv. opomenutého důkazu proto nemůže obstát [viz např. nálezy ze dne 13. 3. 1999
sp. zn. I. ÚS 425/97
(N 42/13 SbNU 305), ze dne 20. 5. 1997
sp. zn. I. ÚS 362/96
(N 60/8 SbNU 107), ze dne 21. 5. 1996
sp. zn. I. ÚS 32/95
(N 40/5 SbNU 331), či ze dne 16. 7. 2002
sp. zn. I. ÚS 459/2000
(N 89/27 SbNU 51].
13. Opodstatněnost ústavní stížnosti nepřináší ani námitka zneužití vlastnického práva novými vlastníky tří pozemků, po kterých cesta také vede (a to bez ohledu na to, zda ji Nejvyšší správní soud správně vyhodnotil jako nepřípustnou). Stěžovatelovy výhrady se zde totiž míjí s podstatou nynější věci. Stěžovatel pouze tvrdí, že noví vlastníci sporné cesty věděli, že kupují "veřejnou cestu", která je využívaná k přístupu do stěžovatelovy stodoly. Účelová komunikace podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích představuje veřejnoprávní omezení vlastnického práva, které nezaniká se změnou vlastníka pozemku. Pokud by tedy správní orgány a soudy existenci veřejně přístupné účelové komunikace potvrdily, museli by to i noví vlastníci respektovat. Pokud však nyní správní orgány a soudy existenci takové komunikace odmítly (a dovodily, že veřejně přístupná účelová komunikace neexistovala ani za předchozího vlastníka), nedává stěžovatelova argumentace rozumný smysl.
14. Ústavní soud tak žádné porušení základních práv nezjistil. Ústavní soud proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. června 2024
Josef Fiala v. r.
předseda senátu