Požadavky spravedlivého procesu při rozhodování tzv. bagatelních sporů a omezení vlastnického práva v případě veřejně přístupných účelových komunikacích
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Muchy a soudců Pavla Holländera a Jana Musila - ze dne 15. března 2011
sp. zn. III. ÚS 2942/10
ve věci ústavní stížnosti České republiky - Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, Územního pracoviště České Budějovice, se sídlem Prokišova č. 1202/5, 371 03 České Budějovice, proti rozsudku Okresního soudu v Táboře ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34 o náhradě za bezesmluvní užívání pozemku.
Výrok
Rozsudek Okresního soudu v Táboře ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34 se zrušuje.
Odůvodnění
Úvodem stížnosti argumentuje stěžovatel ve prospěch ústavní ochrany v daném případě tzv. bagatelního sporu vzhledem k velkému množství obdobných případů s poukazem na právní názor, jejž Ústavní soud vyslovil v nálezu
sp. zn. I. ÚS 3143/08
(viz níže). Zároveň zdůrazňuje zásadu obsaženou v zákoně č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, dle níž stát nemá vlastnit majetek, který nepotřebuje k výkonu svých funkcí, přičemž - protože nepřichází v úvahu bezúplatný převod - usiloval o prodej předmětného pozemku uživatelům. Ti nabídku koupě pozemku odmítli s odůvodněním, dle něhož neshledávají potřebu kupovat si veřejnou komunikaci ze zákona bezúplatnou, v důsledku čehož pro stát nepotřebný pozemek, jenž je neprodejný a bez výnosu, by tak zůstal v péči a údržbě státu.
Stěžovatel napadenému rozhodnutí vytýká, že se nevypořádalo se všemi argumenty a důvody, které v řízení uvedl a jejichž posouzení a zhodnocení by mohlo mít dle něj zásadní význam pro rozhodnutí.
V této souvislosti zejména odkázal na nálezy Ústavního soudu
sp. zn. II. ÚS 268/06
a
I. ÚS 1744/10
(oba viz níže), dále uvedl, že soud odmítl jeho návrh na provedení důkazu místním šetřením za účasti Městského úřadu v Táboře, v jehož rámci by tento vysvětlil rozpor v napadeném rozhodnutí citovaného vyjádření s předchozím stanoviskem založeným ve spise, z něhož vyplývá opačný závěr (výsledek místního šetření Městského úřadu v Táboře ze dne 3. října 2006). Stěžovatel upozornil i na rozpor tvrzení, dle něhož je předmětný pozemek volně průjezdný, s mapovými podklady - z nichž vyplývá, že areál je uzavřený tím, že jeho vnější obvod je tvořen zadními stěnami garážových bloků, přičemž k dispozici jsou pouze tři vjezdy, jejichž trvalá kontrola by vyžadovala nepřiměřené náklady z veřejných rozpočtů. Dle stěžovatele v dané věci absentuje v judikatuře Ústavního soudu vyžadovaná "nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba", jelikož do uvedených ulic se lze dostat i sítí místních komunikací. Namítl dále, že obecný soud v napadeném rozhodnutí nijak nereagoval na argumentaci veřejného ochránce práv v jeho stanovisku Veřejné cesty. Místní a účelové pozemní komunikace, ze dne 1. května 2007, Sborník VOP 2007, na kterou odkázal u jednání soudu dne 13. května 2010.
Pro uvedené, tj. pro porušení základního práva na spravedlivý proces, a z důvodu porušení základního práva vlastnického domáhá se stěžovatel zrušení rozsudku Okresního soudu v Táboře ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34.
Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. l zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podal účastník řízení k předmětné ústavní stížnosti vyjádření, jež bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 27. října 2010. Předsedkyně senátu 12 C Okresního soudu v Táboře v něm toliko odkazuje na obsah odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku.
Ústavní soud podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal dne 15. února 2011 předmětnou ústavní stížnost k vyjádření rovněž vedlejším účastníkům Ing. L. B., nar. 1936, a Ing. L. B., nar. 1972, kteří se ale vedlejšího účastenství neujali.
Podle § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že účastníci, tj. stěžovatel v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 17. února 2011 a Okresní soud v Táboře v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 18. února 2011, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od něj nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních práv a svobod se skládá z několika komponentů [nález
sp. zn. III. ÚS 102/94
ze dne 15. 12. 1994 (N 61/2 SbNU 175), nález
sp. zn. III. ÚS 114/94
ze dne 16. 2. 1995 (N 9/3 SbNU 45), nález
sp. zn. III. ÚS 84/94
ze dne 20. 6. 1995 (N 34/3 SbNU 257), nález
sp. zn. III. ÚS 142/98
ze dne 4. 6. 1998 (N 65/11 SbNU 131), nález
sp. zn. III. ÚS 224/98
ze dne 8. 7. 1999 (N 98/15 SbNU 17) a další]. Prvním je posouzení ústavnosti aplikovaného ustanovení právního předpisu (což vyplývá z § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Dalšími komponenty jsou hodnocení dodržení ústavních procesních práv a konečně posouzení ústavně konformní interpretace a aplikace hmotného práva.
Pro ústavněprávní posouzení věci Ústavní soud za relevantní ustanovení jednoduchého práva považuje ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.
V předmětné věci Ústavní soud důvod pro postup podle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, u § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, neshledal.
Ústavní soud na projednání a rozhodování předmětné věci plně vztáhnul kautely, jež pro ústavněprávní přezkum tzv. bagatelních věcí vyslovil v nálezu
sp. zn. I. ÚS 3143/08
ze dne 17. 3. 2009 (N 59/52 SbNU 583).
Předmětem tohoto přezkumu v rozhodované věci je ústavně konformní interpretace a aplikace předmětného ustanovení jednoduchého práva, jakož i dodržení ústavních kautel spravedlivého procesu s reálným dopadem na rozsáhlou množinu analogických případů.
Ústavní soud se k otázce první vyjádřil zejména v nálezu
sp. zn. II. ÚS 268/06
ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9) a nálezu
sp. zn. I. ÚS 1744/10
ze dne 6. 9. 2010 (N 184/58 SbNU 613).
V prvním z uvedených rozhodnutí k interpretaci čl. 11 odst. 4 Listiny uvedl, že v případech, v nichž zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za omezení vlastnického práva, lze je ústavně konformně omezit pouze se souhlasem vlastníka, čili existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud dovodil, že jeho jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Nadto vyslovil i podmínku potřebnosti, tj. existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.
Předmětem posouzení Ústavního soudu v nálezu
sp. zn. I. ÚS 1744/10
byl svým právním obsahem spor identický s věcí rozhodovanou tímto nálezem. Na okraj možných alternativ jeho řešení konstatoval, že zřízení věcného břemene je pouze jednou z možností, nikoliv jedinou, přičemž považoval nájem za možnou eventualitu řešení budoucího stavu a pro stanovení jeho výše považoval za relevantní ustanovení § 136 o. s. ř., které dává soudu možnost, aby výši nároku určil podle své úvahy.
Obecný soud v rámci ústavně konformní interpretace § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, na základě důkazního řízení musí mít za prokázané, že vlastník poskytl - výslovně anebo konkludentně - souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace, a dále musí mít za prokázanou podmínku potřebnosti. V této souvislosti analogicky konstatoval i Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 As 76/2009, že konkludentní souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) nelze bez dalšího vyvodit z toho, že stěžovatel nebo jeho právní předchůdce účelovou komunikaci neoplotili ani neoznačili jako soukromý pozemek se zákazem vstupu. Při posouzení ať již výslovného, anebo konkludentního souhlasu soud musí zohlednit i zákonnou úpravu nakládání s majetkem České republiky, jak je obsažena v zákoně č. 219/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. zdali nebyl dán nad rámec zákonných povinností při hospodaření s majetkem státu. Takto nastíněná, z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny nahlížená struktura aplikace § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. ale v rozsudku Okresního soudu v Táboře ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34 chybí.
Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí [nález
sp. zn. III. ÚS 61/94
ze dne 16. 2. 1995 (N 10/3 SbNU 51), nález
sp. zn. III. ÚS 95/97
ze dne 12. 6. 1997 (N 76/8 SbNU 231), nález
sp. zn. III. ÚS 173/02
ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález
sp. zn. III. ÚS 569/03
ze dne 29. 6. 2004 (N 87/33 SbNU 339), nález
sp. zn. III. ÚS 139/05
ze dne 20. 10. 2005 (N 200/39 SbNU 117), usnesení
sp. zn. III. ÚS 359/05
ze dne 23. 9. 2005 (U 22/38 SbNU 579), nález
sp. zn. IV. ÚS 3010/08
ze dne 28. 7. 2009 (N 169/54 SbNU 161) a další] podrobně vyložil pojem tzv. opomenutých důkazů ve vazbě na zásadu volného hodnocení důkazů a kautely, jež zákon klade na odůvodnění soudních rozhodnutí. Zásada volného hodnocení důkazů tudíž neznamená, že by soud ve svém rozhodování (v úvahách nad ním) měl na výběr, které z provedených důkazů vyhodnotí, a které nikoli, nebo o které z provedených důkazů své skutkové závěry (zjištění) opře, a které opomene. Procesnímu právu účastníka navrhovat důkazy odpovídá povinnost soudu nejen o vznesených návrzích (včetně návrhů důkazních) rozhodnout, ale také - pokud jim nevyhoví - ve svém rozhodnutí vyložit, proč, z jakých důvodů tak činí. Neakceptování důkazního návrhu účastníka řízení lze založit toliko třemi důvody: Prvním je argument, dle něhož tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je navrhován důkaz, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dalším je argument, dle kterého důkaz není s to ani ověřit ani vyvrátit tvrzenou skutečnost, čili ve vazbě na toto tvrzení nedisponuje vypovídací potencí. Konečně třetím je pak nadbytečnost důkazu, tj. argument, dle něhož určité tvrzení, k jehož ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, bylo již v dosavadním řízení bez důvodných pochybností (s praktickou jistotou) ověřeno nebo vyvráceno. Jestliže tak obecný soud nepostupuje, zatíží své rozhodnutí nejen vadami spočívajícími v porušení obecných procesních předpisů, ale současně postupuje v rozporu se zásadami vyjádřenými v hlavě páté (především čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2) Listiny.
Ze spisu Okresního soudu v Táboře sp. zn. 12 C 628/2009, jejž si Ústavní soud vyžádal, se podává, že u jednání konaného dne 13. května 2010 žalobce, takto stěžovatel v řízení před Ústavním soudem, navrhl důkaz místním šetřením, na nějž žádnou formou obecný soud v ústavní stížností napadeném rozhodnutí nereagoval. Uvedený postup obecného soudu nelze než z pohledu uvedených kautel kvalifikovat ve smyslu opomenutého důkazu, a tím i porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
V dosavadní judikatuře ve věcech ústavních stížností [např. nález
sp. zn. III. ÚS 151/06
ze dne 12. 7. 2006 (N 132/42 SbNU 57), nález
sp. zn. IV. ÚS 518/10
ze dne 23. 11. 2010 (N 233/59 SbNU 375) a další] Ústavní soud interpretoval pojem svévole ve smyslu extrémního nesouladu právních závěrů s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, dále ve smyslu nerespektování kogentní normy, interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (příkladem čehož je přepjatý formalismus), jakož i interpretace a aplikace zákonných pojmů v jiném než zákonem stanoveném a právním myšlením konsensuálně akceptovaném významu, a konečně ve smyslu rozhodování bez bližších kritérií či alespoň zásad odvozených z právní normy.
V předmětné věci Okresní soud v Táboře opřel svůj závěr o povaze sporného pozemku ve smyslu účelové komunikace o stanovisko Městského úřadu v Táboře ze dne 4. března 2010 sp. zn. S-META 11311/2010 OD/Pr, jež ale ve spise Okresního soudu v Táboře sp. zn. 12 C 628/2009 založeno není. V předmětném spise je založeno vyjádření Městského úřadu v Táboře, odboru dopravy, ze dne 28. května 2010 č. j. S-META/2010 OD/Pr/2, v němž absentuje jakékoli odůvodnění (č. l. 21 spisu Okresního soudu v Táboře sp. zn. 12 C 628/2009). Tímto postupem soud založil extrémní rozpor mezi právním závěrem a provedeným důkazem, v důsledku čehož rovněž porušil právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
Pro uvedené Okresní soud v Táboře rozsudkem ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34 jednak porušil základní práva stěžovatele plynoucí z čl. 36 odst. 1 Listiny a jednak nedostál kautelám plynoucím z principu proporcionality v posouzení dvou v kolizi stojících vlastnických práv z hlediska čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny, pročež jej Ústavní soud zrušil [§ 82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.].