Porušení práva na svobodnou volbu povolání v důsledku nesprávné interpretace počátku lhůty ke složení služební přísahy
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedkyně senátu Michaely Židlické a soudců Vlasty Formánkové a Miloslava Výborného (soudce zpravodaj) - ze dne 1. února 2013
sp. zn. IV. ÚS 2427/12
ve věci ústavní stížnosti Jany Slanařové, zastoupené JUDr. Janem Vydrou, advokátem, se sídlem Hošťálkova 1b, 169 00 Praha 6, proti rozhodnutí ředitelky Celního ředitelství Plzeň ze dne 22. 1. 2009 č. j. 707/09-PP, rozhodnutí generálního ředitele Generálního ředitelství cel ze dne 11. 6. 2009 č. j. 6015-5/2009-900000-30, rozsudkům Městského soudu v Praze ze dne 22. 12. 2010 č. j. 9 Ca 234/2009-39 a Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2012 č. j. 3 Ads 72/2011-88 vydaným ve věci služebního poměru stěžovatelky, za účasti 1. ředitelky Celního ředitelství Plzeň, 2. generálního ředitele Generálního ředitelství cel, 3. Městského soudu v Praze a 4. Nejvyššího správního soudu.
Rozhodnutí ředitelky Celního ředitelství Plzeň ze dne 22. 1. 2009 č. j. 707/09-PP, rozhodnutí generálního ředitele Generálního ředitelství cel ze dne 11. 6. 2009 č. j. 6015-5/2009-900000-30, rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 12. 2010 č. j. 9 Ca 234/2009-39 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2012 č. j. 3 Ads 72/2011-88 ve znění opravného usnesení ze dne 17. 5. 2012 č. j. 3 Ads 72/2011-102 se ruší, neboť v jejich důsledku bylo porušeno právo stěžovatelky na svobodnou volbu povolání zaručené článkem 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Odůvodnění
5. Celní ředitelství Plzeň navrhlo zamítnutí ústavní stížnosti pro nedůvodnost, neboť správní orgány i soudy se se všemi námitkami znovu vznesenými v ústavní stížnosti vypořádaly. Stěžovatelka se dle jeho názoru staví do role oběti, které měla být základní lidská práva upřena opomenutím splnění "zákonné formality", aniž by domnělá tvrdost zákona byla v její prospěch zmírněna, nicméně toto tvrzení je třeba posuzovat v širším kontextu. Stěžovatelce byl totiž rozhodnutím ze dne 17. 5. 1999 s účinností ke dni 16. 9. 1996 přiznán částečný invalidní důchod. V situaci, kdy jsou na příslušníky ozbrojených sborů kladeny vyšší nároky, přičemž zdravotní způsobilost je "conditio sine qua non" (pozn. Ústavního soudu: správně "condicio ..."), by stěžovatelka i při složení služební přísahy v zákonem stanovené lhůtě musela být po nejbližší pravidelné zdravotní prohlídce nejspíše propuštěna pro zdravotní nezpůsobilost. Celní ředitelství rovněž vyjádřilo nesouhlas se stěžovatelčinou námitkou diskriminace při ukončení jejího pracovního poměru, protože bylo postupováno v souladu s právními předpisy; diskriminační by naopak bylo stěžovatelčino setrvání ve služebním poměru, jestliže na rozdíl od ostatních zaměstnanců pro to nesplňovala zákonné podmínky.
6. Generální ředitelství cel konstatovalo, že v ústavní stížnosti se neobjevují nové podstatné skutečnosti, s kterými by se nevypořádala napadená rozhodnutí, a plně se ztotožnilo se závěry správních soudů. Ústavní stížnost pokládalo za ryze účelový úkon, jímž se stěžovatelka snaží docílit ojedinělého a zákonu odporujícího výkladu článku VI bodu 1 zákona č. 113/1997 Sb. v tom směru, že požaduje jeho aplikaci pouze v části hovořící v její prospěch. Pokud stěžovatelka namítala diskriminaci, odkazovala na nekonkrétní údaje, ke kterým se nelze vyjádřit. Kromě toho nikoli všem zaměstnancům celní správy byl umožněn služební poměr, ačkoli splňovali všechny předpoklady pro výkon služby. Také nesouhlasilo s tvrzením, že stěžovatelčin služební poměr vznikl teprve dnem 18. 1. 2006, a to i s ohledem na její zdravotní nezpůsobilost. Stěžovatelce nebylo bráněno v zajištění si zaměstnání odpovídajícího jejímu zdravotnímu stavu; stěžovatelka naposledy pracovala jako administrativní pracovnice sekretariátu ředitele Oblastního celního úřadu Cheb a práci celníka na vyclívací poště nikdy nevykonávala z důvodu svého nepříznivého zdravotního stavu, přičemž po ukončení sporu o neplatnost výpovědi jí byla nabídnuta práce v administrativě odpovídající jejímu předchozímu pracovnímu zařazení a dosaženému vzdělání; tu však stěžovatelka odmítla.
7. Městský soud v Praze konstatoval, že pro shledání zákonnosti napadených rozhodnutí služebních funkcionářů bylo rozhodující zjištění, zda u stěžovatelky ze zákona nastaly důvody pro změnu pracovního poměru v poměr služební, přičemž bez ohledu na specifičnost posuzovaného případu a ojedinělost žádosti stěžovatelky na ustanovení do funkce po obnově trvání pracovního poměru v důsledku situace vytvořené jak zákonem č. 113/1997 Sb., tak soudním rozhodnutím o neplatnosti výpovědi ex tunc je nepochybné, že článek VI bod 1 citovaného zákona nebyl naplněn. Ačkoli stěžovatelka nemohla bez svého zavinění služební přísahu složit, bylo současně nezbytné respektovat požadavek zákona, který nepřipustil výjimku pro vznik a trvání služebního poměru celníka bez složení služební přísahy, přičemž absenci této výjimky nebylo možno překlenout nebo konvalidovat jiným postupem, a to ani předmětným rozhodnutím služebního funkcionáře o žádosti stěžovatelky o ustanovení do funkce ve služebním poměru; takové rozhodnutí nemající oporu v zákoně by představovalo, byť paradoxně, svévoli správních orgánů. Stěžovatelce v důsledku nezákonného postupu služebních funkcionářů byla způsobena škoda, kterou správní orgány nemohou napravit jinou cestou než tou, kterou zákon upravuje; zákon sice na stěžovatelčin případ nepamatuje, ochranu jí však poskytuje jiný procesní institut ochrany občanskoprávní cestou. Městský soud dále odkázal na odůvodnění rozhodnutí správních soudů s tím, že veškeré stěžovatelčiny stížnostní námitky jsou nedůvodné.
8. Nejvyšší správní soud rozsáhlý text ústavní stížnosti vnímal především jako výhradu spočívající v představě stěžovatelky, že postup vůči ní byl ze strany žalovaného diskriminační, přičemž ostatní výhrady mají v kontextu základního smyslu této stížnosti povahu spíše akcesorickou. Nejvyšší správní soud se však rozcházel s představou stěžovatelky o povaze její ústavně konformní ochrany v souvislosti s určením neplatnosti výpovědi z pracovního poměru. Měl za to, že řešení je třeba nalézt v článku VI bodech 1 a 2 zákona č. 113/1997 Sb., dle kterého bylo trvání služebního poměru vázáno na exaktní zákonnou podmínku složení služební přísahy do dne jednoznačně určeného tímto zákonem (31. 8. 1997), přičemž zákon nestanovil, a to ani alternativně, žádné výjimky nebo období, jehož počátek by byl vázán na jakoukoli jinou skutečnost. Zdůraznil, že z hlediska námitky diskriminace stěžovatelky takto určený význam složení služební přísahy musel platit za srovnatelných podmínek (existence pracovního poměru k datu účinnosti uvedeného zákona) pro každého stejně a hypotetické úvahy o výjimkách nemají z hlediska uvedeného principu žádný význam. Setrval na svém názoru, že po stěžovatelce nebylo možno spravedlivě požadovat, aby se pokusila o složení služební přísahy v době, kdy její pracovní poměr bylo třeba považovat za skončený, a nezpochybňoval její právo na odpovídající formu nápravy újmy způsobené nezákonným rozhodnutím, avšak nedomníval se, že představy stěžovatelky směřují k dosažení ústavně konformního stavu. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku naznačil východisko z popsané situace spočívající v aplikaci zákona č. 82/1998 Sb.; náhrada dle tohoto zákona má ústavní rozměr pamatující také na situace, kdy ústavně uspokojivé řešení nevyplývá z prosté aplikace zákona, přičemž se lze domáhat nejen náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím, ale i zadostiučinění za nemajetkovou újmu.
9. V replice k vyjádření ostatních účastníků řízení stěžovatelka uvedla, že správní soudy vycházejí v zásadě z názoru, že stěžovatelka uplatnila nesprávný prostředek ochrany, neboť se měla domáhat nároků vyplývajících ze zákona č. 82/1998 Sb., což však není možné. Dle přechodného ustanovení § 36 zákona č. 82/1998 Sb. se odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutími vydanými přede dnem účinnosti tohoto zákona řídí zákonem č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, dle kterého stát odpovídá výlučně za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů v občanském soudním řízení, v řízení před státním notářstvím, v řízení správním, jakož i v řízení před místním lidovým soudem a v řízení trestním; oblast pracovněprávních vztahů zde uvedena není. Navíc podstatou věci není náhrada škody, ale právo vykonávat svobodně zvolené povolání. K vyjádření Nejvyššího správního soudu ke stěžovatelčině námitce diskriminace uvedla, že si lze stěží představit lapidárnější případ diskriminace, jestliže podmínka složení služební přísahy byla uplatněna až napadenými rozhodnutími po roce 2006, tedy v době, kdy již bylo splnění této podmínky po dlouhá léta vyloučeno; tato zákonná podmínka byla tedy u stěžovatelky uplatněna jinak než u ostatních celníků. Tento výklad považuje stěžovatelka za nesouladný s ústavním pořádkem, obyčejným pozitivním právem, prostým lidským rozumem a elementární spravedlností; jestliže správní orgány a soudy nenalezly hmotněprávní předpis aplikovatelný na její věc, měly tuto mezeru vyplnit přímou aplikací ústavněprávních předpisů. Stěžovatelka dále namítala, že s otázkou přechodného přiznání částečného invalidního důchodu se vypořádala v řízení před správními orgány i soudy, a opakovala, že jeho přiznání nezakládá důvod pro ukončení služebního poměru dle ustanovení § 106 odst. 1 písm. b) zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky; tak se může stát toliko na základě posudku zdravotnické komise, přičemž v případě propuštění ze služebního poměru by stěžovatelce také náleželo odchodné a tzv. platové vyrovnání, resp. odchodné a tzv. výsluhový příspěvek podle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Kromě toho zdravotní způsobilost příslušníků celní správy s výjimkou přijímacího řízení byla upravena teprve vyhláškou č. 363/2003 Sb. s účinností ode dne 1. 1. 2007 (sic! - pozn. red.: správně se patrně jedná o vyhlášku č. 393/2006 Sb., o zdravotní způsobilosti). K tomu stěžovatelka dodává, že pokud by nebyla diskriminačně zbavena práva na výkon zvoleného povolání, zdravotní prohlídce by se podrobila, a pokud by došlo k následnému propuštění ze služebního poměru pro zdravotní nezpůsobilost, dělo by se tak zákonným způsobem v rámci jejího ústavně zaručeného práva na výkon svobodně zvoleného povolání.
Stěžovatelka také rozporovala tvrzení, že služební poměr nebyl umožněn všem příslušníkům celní správy splňujícím předpoklady k tomu a že pracovala jako administrativní pracovnice, neboť tuto funkci vykonávali příslušníci celní správy, a proto později nabízená práce v administrativě neodpovídala jejímu předchozímu pracovnímu zařazení. Konečně stěžovatelka uvedla, že s ohledem na danou výpověď, a tudíž neexistenci jakýchkoli vzájemných práv a povinností mezi stěžovatelkou a zaměstnavatelem nebyla stěžovatelka oprávněna služební přísahu v roce 1997 složit, avšak mělo jí to být umožněno dodatečně.
sp. zn. Pl. ÚS 33/97
ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)]. Obecný soud není absolutně vázán doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku; je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci. Povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad [srov. např. nález
sp. zn. Pl. ÚS 21/96
ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), nález
sp. zn. Pl. ÚS 19/98
ze dne 3. 2. 1999 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), nález
sp. zn. Pl. ÚS 3/06
ze dne 6. 3. 2007 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), nález
sp. zn. I. ÚS 50/03
ze dne 13. 6. 2006 (N 120/41 SbNU 499), nález
sp. zn. IV. ÚS 611/05
ze dne 8. 2. 2006 (N 34/40 SbNU 281)]. Jinými slovy řečeno, soudy musí při své činnosti postupovat tak, aby interpretační a aplikační právní problémy řešily s maximální mírou racionality. Jestliže interpretace právní normy za použití jazykové metody výkladu vede k nerozumným výsledkům, zakládajícím neodůvodněnou nerovnost mezi subjekty, je namístě použít další výkladové metody, jako jsou metody výkladu systematického, logického, teleologického či historického, které by přiměřeně korigovaly interpretační výsledky plynoucí ze základního, nikoliv však jediného, výkladu jazykového. Mnohé případy a jejich specifické okolnosti mohou být značně komplikované a netypické; to však nevyvazuje obecné soudy z povinnosti udělat vše pro spravedlivé řešení, jakkoliv se to může jevit složité [srov. nález
sp. zn. Pl. ÚS 34/09
ze dne 7. 9. 2010 (N 187/58 SbNU 647), bod 22, a nález
sp. zn. II. ÚS 3168/09
ze dne 5. 8. 2010 (N 158/58 SbNU 345), bod 21].
13. Obsahem práva na svobodnou volbu povolání zakotveného v článku 26 odst. 1 Listiny je oprávnění jedince rozhodnout se, v jaké oblasti lidských činností by chtěl realizovat svou pracovní schopnost, a o takové povolání se ucházet [srov. nález
sp. zn. Pl. ÚS 11/08
ze dne 23. 9. 2008 (N 155/50 SbNU 365), bod 29, usnesení
sp. zn. III. ÚS 547/98
ze dne 8. 4. 1999 (U 30/14 SbNU 295), dostupné též na http://nalus.usoud.cz]; není tedy subjektivním právem na určité zaměstnání u určitého zaměstnavatele ani na zaměstnání určitého typu nebo druhu, jemuž by odpovídala povinnost příslušného státního orgánu takové zaměstnání opatřit. Právo na svobodnou volbu povolání také v sobě zahrnuje právo na svobodnou změnu povolání a ochranu proti svévolnému propuštění z pracovního poměru (srov. např. Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., 2005, str. 795, Pavlíček, V. a kol. Ústava a ústavní řád České republiky. 2. díl. Praha: Linde, 2002, str. 227).
14. Jak již bylo uvedeno výše, obecné soudy se při řešení právního sporu nemohou omezit na pouhý mechanický výklad a aplikaci podústavního práva, aniž by zároveň nedomýšlely praktické dopady přijetí určitého výkladu právní normy, které nesmí být nesmyslné. Tuto povinnost však obecné soudy ve stěžovatelčině věci nesplnily. Stěžovatelka, dotčená nezákonným postupem zaměstnavatele spočívajícím v neplatném rozvázání pracovního poměru s ní, se náležitě domáhala nápravy prostřednictvím žaloby o určení neplatnosti výpovědi z pracovního poměru, avšak ani úspěšné uplatnění jí náležejícího práva neochránilo existenci jejího pracovního, resp. služebního poměru, neboť po stěžovatelce byla požadována podmínka složení služební přísahy v zákonné lhůtě. Splnění této podmínky bylo ovšem objektivně nemožné, jak sám Nejvyšší správní soud uznal ve svém rozsudku (srov. č. l. 95 spisu). Neplatnou výpovědí z pracovního poměru ve spojení s přijatým výkladem článku VI bodu 1 zákona č. 113/1997 Sb. byla proto stěžovatelce odepřena reálná možnost splnit povinnost složit služební přísahu, a zajistit si tak trvání služebního poměru. Jinými slovy, postupem správních orgánů a obecných soudů v projednávané věci byla odepřena ochrana jejímu právu na svobodnou volbu povolání, resp. právu na ochranu před svévolným ukončením služebního poměru. Stěžovatelka tak byla zatížena povinností nést nepříznivé důsledky protiprávního postupu zaměstnavatele, jímž je navíc stát jakožto primární garant respektování ústavně zaručených lidských práv a svobod jednotlivců. Soudy a správními orgány učiněný výklad předmětného zákonného ustanovení proto nelze hodnotit než jako výklad neudržitelný, neboť vede k absurdnímu a zákonodárcem jistě nezamýšlenému a nadto především protiústavnímu následku. K tomu Ústavní soud dodává, že netoleruje orgánům veřejné moci a především obecným soudům přehnaně formalistický postup vedoucí k sofistikovanému odůvodňování zřejmé nespravedlnosti [srov. např. nález
sp. zn. I. ÚS 199/11
ze dne 26. 1. 2012 (N 21/64 SbNU 205), nález
sp. zn. II. ÚS 1648/10
ze dne 16. 11. 2010 (N 226/59 SbNU 299)].
15. Úkolem soudů ve stěžovatelčině věci naopak bylo odvážit se vyvinout kreativní úsilí k nalezení rozumného a spravedlivého řešení pro ojedinělou situaci stěžovatelky, na kterou zákonodárce při přijímání zákona zjevně nepamatoval (a pro její ojedinělost ani pamatovat nemusil), a to pomocí ústavně konformního výkladu a aplikace článku VI bodu 1 zákona č. 113/1997 Sb. tak, aby byl zachován legitimní cíl zákonodárce zajistit loajalitu celníka vůči státu a vědomí zvláštních povinností při výkonu jeho funkce, a to v podobě složení služební přísahy v krátkém časovém období po transformaci pracovního poměru celníka na poměr služební, a zároveň aby takové povinnosti mohla stěžovatelka skutečně dostát. Tyto požadavky splňuje stěžovatelkou navržený výklad, dle kterého byla stěžovatelka povinna složit služební přísahu neodkladně (a to nejpozději do dvou měsíců) poté, kdy nabyl právní moci rozsudek o určení neplatnosti výpovědi z pracovního poměru, tedy ve lhůtě o téže délce, jakou zákon stanovil pro běžné případy transformace pracovního poměru na poměr služební. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka mohla práci celnice fakticky vykonávat až po právní moci rozsudku určujícího neplatnost výpovědi z pracovního poměru, složením služební přísahy stěžovatelkou mimo zákonem striktně stanovené časové období není nijak narušen záměr zákonodárce sledovaný zavedením povinnosti složit služební přísahu.
16. K argumentaci Nejvyššího správního soudu dostupností nápravy stěžovatelčiny situace v režimu zákona č. 82/1998 Sb. stačí uvést, že reparace pomocí institutu náhrady škody (či poskytnutím zadostiučinění) je nedostatečnou náhradou za možnost vykonávat svobodně zvolené povolání, zvláště v regionu, který vysokým počtem volných pracovních míst neoplývá. Argumentaci správních orgánů a městského soudu, dle které se stěžovatelka měla pokusit o složení služební přísahy v zákonem stanovené lhůtě v roce 1997, je nutno hodnotit jako přehnaně extenzivní výklad zásady vigilantibus iura scripta sunt (bdělým náležejí práva), a to zvláště jde-li o právní vztah mezi jednotlivcem a státem. V kontextu stěžovatelčina případu jde o dodatečnou právní konstrukci působící vůči stěžovatelce až výsměšně.
17. Lze tedy shrnout, že výklad článku VI bodu 1 zákona č. 113/1997 Sb. přijatý napadenými rozhodnutími vedl ve specifické situaci stěžovatelky k tomu výsledku, že po stěžovatelce bylo požadováno složení služební přísahy, ačkoli zároveň byla uznána reálná nemožnost splnění této povinnosti. Tím se právo v rukou obecných soudů a správních orgánů stalo nástrojem absurdity a nespravedlnosti a dalo vzniknout porušení stěžovatelčina práva na svobodnou volbu povolání, resp. práva na ochranu před svévolným ukončením služebního poměru zaručeného článkem 26 odst. 1 Listiny.
18. V řízení následujícím po zrušení ústavní stížností napadených rozhodnutí ředitel(ka) Celního ředitelství Plzeň rozhodne znovu o žádosti stěžovatelky o ustanovení do funkce ve služebním poměru, přičemž otázku včasnosti složení služební přísahy stěžovatelkou posoudí v souladu s vysloveným závazným právním názorem Ústavního soudu, dle kterého stěžovatelka tuto povinnost splnila včas, jestliže tak učinila ve lhůtě dvou měsíců od právní moci rozsudku, jímž byla určena neplatnost jí dané výpovědi z pracovního poměru.
19. Z výše vyložených důvodů Ústavní soud napadená rozhodnutí správních orgánů a obecných soudů zrušil podle ustanovení § 82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu.