Povinnost NSS postoupit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy, soudkyně zpravodajky Veroniky Křesťanové a soudce Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatele Dominika Štumpera, zastoupeného JUDr. Petrem Doležalem, advokátem, sídlem Mazovská 476/2, Praha 8 - Troja, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 131/2021-86 ze dne 26. července 2023, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Krajského úřadu Libereckého kraje, sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku. Tvrdí, že jím došlo k porušení jeho práva na zákonného soudce ústavně zaručeného čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), práva na legitimní očekávání, a že napadené rozhodnutí je výsledkem přepjatého formalismu.
2. Správní orgány a správní soudy se v posuzované věci zabývaly přestupkem, kterého se měl dopustit stěžovatel jako provozovatel konkrétního vozidla tím, že nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích, neboť blíže neurčený řidič vozidla dne 28. ledna 2020 v konkrétní čas a na konkrétním místě (v obci) jel stěžovatelem provozovaným vozidlem (nepovolenou) rychlostí 83 km/h (po odečtení odchylky). V souvislosti s popsanou jízdou nepovolenou rychlostí bylo správními orgány vedeno ještě i (jiné - další) přestupkové řízení proti stěžovateli i jako řidiči.
3. Po zahájení řízení o přestupku řidiče obdržel Městský úřad Turnov (dále také jen "městský úřad") dne 20. března 2020 plnou moc pro toto řízení (vedeném pod sp. zn. OD/20/3709), udělenou stěžovatelem Petru Kocourkovi. Přípisem městskému úřadu již ze dne 30. ledna 2020 - v reakci na výzvu zaslanou městským úřadem dne 29. ledna 2020 - však stěžovatel mj. uvedl, že zmocňuje k zastupování v případném řízení o přestupku provozovatele vozidla obchodní společnost Pomáháme a chráníme, s. r. o. (dále jen "Společnost"). V řízení o přestupku provozovatele vozidla zasílal správní orgán písemnosti stěžovateli a Petru Kocourkovi, nikoli ale Společnosti.
4. Rozhodnutím č. j. OD/20/23476/SCA ze dne 30. července 2020 uznal městský úřad stěžovatele vinným ze spáchání přestupku provozovatele vozidla. Vedlejší účastník rozhodnutím č. j. OD 821/20-4/67.1/20189/ŠN KULK 78639/2020 ze dne 27. října 2020 odvolání stěžovatele zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
5. Správní žalobu stěžovatele proti rozhodnutí vedlejšího účastníka Krajský soud v Hradci Králové (dále jen "krajský soud") rozsudkem č. j. 30 A 110/2020-56 ze dne 22. dubna 2021 zamítl (výrok I). Rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II). Krajský soud neshledal důvodnou námitku, že správní orgány jednaly s Petrem Kocourkem jako s osobou, která byla stěžovatelovým zmocněncem, ač jím podle stěžovatele nebyla. Důvodnými neshledal ani zbylé námitky.
6. Kasační stížnost stěžovatele proti rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl (výrok I) a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení (výrok II). Nejvyšší správní soud se sice neztotožnil s názorem krajského soudu, že Petr Kocourek zastupoval stěžovatele rovněž v řízení o přestupku provozovatele vozidla, ale současně k tvrzenému zastoupení stěžovatele v řízení o přestupku provozovatele vozidla Společností uzavřel, že existenci takového zastoupení stěžovatel neprokázal předložením kvalifikovaného dokladu, tedy plné moci.
V přípisu ze dne 30. ledna 2020 (učiněném v řízení o přestupku řidiče) podle Nejvyššího správního soudu stěžovatel pouze vyjádřil vůli nechat se Společností zastupovat v řízení o přestupku provozovatele vozidla, aniž by předložil "odpovídající plnou moc". Procesní pochybení - nesprávné (duplicitní) doručování i Petru Kocourkovi jako domnělému zmocněnci - tak nemělo podle názoru Nejvyššího správního soudu vliv na zákonnost rozhodnutí správních orgánů. Další kasační námitky považoval Nejvyšší správní soud za nedůvodné a procesní počínání stěžovatele vnímal jako snahu komplikovat vedení obou přestupkových řízení.
Uzavřel, že procesní vada - nevyčkání pravomocného ukončení řízení o přestupku řidiče - rovněž neměla ve výsledku vliv na zákonnost rozhodnutí vedlejšího účastníka. II.
Argumentace stěžovatele
7. Stěžovatel namítá, že Nejvyšší správní soud již posuzoval identickou situaci písemného udělení zmocnění při podání vysvětlení, a to v rozsudku č. j. 7 As 75/2014-27 ze dne 27. listopadu 2014, a tehdy uzavřel, že správní řád soudní nestanoví povinnost předložit písemnou plnou moc na listině nadepsané jako "plná moc" a obsahující jak zmocňující projev vůle zmocnitele, tak i akceptační projev zmocněnce. Nejvyšší správní soud podle názoru stěžovatele tuto judikaturu nerespektoval a rozhodl opačně. Domnívá se proto, že v jeho věci měl rozhodnout rozšířený senát. V napadeném rozsudku spatřuje porušení právní jistoty a práva na legitimní očekávání, a to rovněž u širokého okruhu subjektů, které udělují plné moci identickým způsobem. Právní názor Nejvyššího správního soudu, že plná moc nebyla podána na samostatné listině, považuje za přepjatě formalistický.
8. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí [srov. § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
9. Ústavní soud si podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyžádal k ústavní stížnosti vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení.
10. Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatel závěry v napadeném rozsudku dezinterpretuje, jelikož v odůvodnění rozsudku nestojí, že by za plnou moc mohla být považována pouze samostatná listina označená výslovně jako "plná moc". Nadto skutkový stav se v odkazovaném rozsudku od posuzované věci lišil, jelikož indicie o akceptaci plné moci zmocněncem chyběly. Vzhledem k odlišnosti ve skutkovém posouzení neexistují mezi rozsudky rozpory a nebylo nutné věc postoupit rozšířenému senátu. Upozorňuje, že způsob formulace plných mocí a jejich kombinování pro řízení o přestupku řidiče a přestupku provozovatele vozidla jsou nestandardní a neracionální a že v mnohých přestupkových řízeních šlo o běžnou - obstrukční - procesní taktiku konkrétních zmocněnců, jejichž účelem bylo vytvářet účelové procesní pasti. Navrhuje odmítnutí návrhu pro zjevnou neopodstatněnost.
11. Vedlejší účastník uvedl, že trvá na důvodech, pro které zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí městského úřadu, protože zmocnění plnou mocí neprokázal, a ztotožnil se se závěry Nejvyššího správního soudu z napadeného rozhodnutí. Zopakoval, že za stěžovatele aktivně jednal Petr Kocourek. Navíc propojení Společnosti s Petrem Kocourkem, který předložil plnou moc pro zastupování v plném rozsahu a všech stupních řízení, bylo ve správním spise doloženo. Rovněž poukázal na mnohaleté zkušenosti s obstrukčními praktikami konkrétních zmocněnců, kteří se snažili řízení procesně paralyzovat. Požádal, aby Ústavní soud tyto postupy zohlednil.
12. Ústavní soud zaslal obdržená vyjádření stěžovateli na vědomí a k případné replice. Stěžovatel poukázal na usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 103/2023-30 ze dne 13. prosince 2023, jimž druhý senát jinou právní věc postoupil rozšířenému senátu z důvodu nejednotnosti judikatury založených napadeným rozsudkem. Rozpor s konstantní judikaturou spatřuje i ve tvrzení týkajícího se povinnosti explicitní nebo konkludentní akceptace plné moci zmocněncem. Za účelové považuje tvrzení, že se věc v odkazovaném rozsudku od jeho věci skutkově lišila. K vyjádření vedlejšího účastníka svého práva repliky stěžovatel nevyužil.
13. Právo na zákonného soudce je významnou systémovou pojistkou zaručující nezávislost soudů. Toto právo je ústavně zaručeno v čl. 38 odst. 1 Listiny. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Podstatou této záruky je, že podávání návrhů soudům a přidělování případů soudcům se odehrává podle předem stanovených pravidel, čímž má být minimalizována možnost jejich ovlivňování, korupce, svévole a jiné nežádoucí vlivy. Toto právo však není vyčerpáno toliko zákonným určením věcné, funkční a místní příslušnosti soudu ani pouhým zákonným vymezením hledisek rozdělení soudní agendy mezi senáty a samosoudce, jakož i stanovením počtu soudců (přísedících) v senátech, jak požaduje čl. 94 Ústavy. Není vyčerpáno ani požadavkem dalším, a to vyloučením soudců z projednávání a rozhodování věci z důvodu jejich podjatosti. Toto právo totiž představuje zcela neopominutelnou podmínku řádného výkonu té části státní moci, která soudům byla ústavně svěřena. Zásada zákonného soudce tak na jedné straně dotváří a upevňuje soudcovskou nezávislost, na straně druhé představuje pro každého účastníka řízení záruku, že k rozhodnutí jeho věci jsou povolávány soudy a soudci podle předem daných zásad (procesních pravidel) tak, aby byla zachována zásada pevného přidělování soudní agendy a aby byl vyloučen - pro různé důvody a rozličné účely - výběr soudů a soudců ad hoc [srov. nálezy sp. zn. II. ÚS 2766/14 ze dne 1. prosince 2015 (N 202/79 SbNU 281), sp. zn. III. ÚS 232/95 ze dne 22. února 1996 (N 15/5 SbNU 101) anebo sp. zn. III. ÚS 293/98 ze dne 21. ledna 1999 (N 11/13 SbNU 71); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz].
14. Mezi dílčí složky práva na zákonného soudce patří i povinnost senátu vrcholného soudu předložit věc jinému, zákonem předvídanému rozhodovacímu tělesu v případě, že dospěje k odlišnému právnímu názoru, než který byl soudem posud zastáván. Změna rozhodovací soudní praxe, zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i k sjednocování judikatury nižších soudů, je totiž jevem ve své podstatě nežádoucím, neboť takovouto změnou je narušen jeden z principů demokratického právního státu, a to princip předvídatelnosti soudního rozhodování. To je prioritním důvodem, proč platná právní úprava předepisuje pro soudy nejvyšších instancí i pro Ústavní soud zvláštní a závazná pravidla přijímání rozhodnutí v situacích, kdy jimi má být jejich dosavadní judikatura překonána.
15. S povinností předložit věc rozšířenému (velkému) senátu nebo plénu souvisí otázka, zda jde o povinnost bezvýjimečnou, nebo zda existují možné výjimky. Kromě výjimek výslovně zákonem stanovených [srov. § 17 odst. 2 soudního řádu správního a § 20 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)] lze uvažovat i o ústavně souladných výjimkách dotvořených judikaturně. Mezi tyto výjimky patří např. absence povinnosti předložit věc rozšířenému nebo velkému senátu v případě, že se rozhodující senát odchyluje od dosavadní judikatury soudu na základě závazného právního názoru vyjádřeného v nálezu Ústavního soudu. Výjimky z povinnosti věc ke sjednocení předložit je třeba vykládat zdrženlivě a v případě pochybností ve prospěch ochrany ústavně zaručeného práva na zákonného soudce. Nadměrné užívání této výjimky by totiž mohlo vést k (byť i neúmyslnému) vyhýbání se povinnosti předložit věc sjednocujícímu tělesu. Přitom není přijatelné, aby se jednotlivé soudní senáty vyhýbaly své povinnosti věc předložit ke sjednocení jen z vlastních subjektivních důvodů, razily vlastní osamocené judikaturní cesty a tím narušovaly předvídatelnost rozhodování pro účastníky řízení, bránily sjednocování judikatury jako jednoho ze zásadních úkolů vrcholných soudních orgánů (čl. 92 Ústavy, § 12 soudního řádu správního a § 14 zákona o soudech a soudcích), a v konečném důsledku oslabovaly důvěru jednotlivce v právo a jeho soudní ochranu (srov. zejména čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 4 a 90 Ústavy) [nález sp. zn. IV. ÚS 690/21 ze dne 18. května 2021 (N 101/106 SbNU 148), body 19 až 22].
16. Dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, je podle § 17 odst. 1 soudního řádu správního povinen postoupit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Neučiní-li tak, a ve věci sám rozhodne, zatíží řízení vadou nesprávně obsazeného soudu, jež v rovině ústavněprávní představuje porušení ústavního práva na zákonného soudce [ sp. zn. I. ÚS 2866/15 ze dne 14. března 2016 (N 41/80 SbNU 501), bod 28] V. b) Uplatnění obecných východisek na posuzovanou věc
17. V rozhodnutí, na které stěžovatel odkázal v ústavní stížnosti, Nejvyšší správní soud uzavřel: "Správní řád v ust. § 33 odst. 1 umožňuje zastoupení účastníka správního řízení zvoleným zmocněncem na základě plné moci, kterou lze učinit buď v písemné formě, nebo může být udělena ústně do protokolu. Správní řád však již nestanoví povinnost, aby písemná plná moc byla správnímu orgánu předložena na listině nadepsané jako "plná moc" obsahující jak zmocňující projev vůle zmocnitele, tak akceptační projev zmocněnce. Plná moc (nebo také průkaz plné moci) je jednostranným prohlášením zmocnitele (účastníka správního řízení) především o rozsahu zmocnění a osobě, která byla zmocněna a dokládá, že se účastník správního řízení dohodl na svém zastoupení s jinou osobou (zmocněncem), a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení uzavřena smlouva, ať již ústní nebo písemná. Ta má soukromoprávní povahu. K tomu Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek ze dne 22. 4. 2010, sp. zn. 21 Cdo 5429/2007, v němž Nejvyšší soud vyslovil závěr, že "[p]ři zastoupení na základě plné moci je třeba rozlišovat mezi dohodou o plné moci (zastoupení či zmocnění) na straně jedné a mezi samotnou plnou mocí na straně druhé. Dohoda o plné moci (zastoupení či zmocnění) je smlouva mezi zmocnitelem a zmocněncem, kterou se zmocněnec zavazuje zastupovat zmocnitele v dohodnutém rozsahu, popřípadě za dohodnutých podmínek; uzavřením této dohody vzniká právní vztah zastoupení mezi zmocnitelem a zmocněncem. Plná moc je jednostranný právní úkon zmocnitele, určený (adresovaný) třetí osobě (třetím osobám), v němž zmocnitel prohlašuje, že si zvolil zmocněnce, aby ho zastupoval v rozsahu uvedeném v této plné moci; plná moc z hlediska obsahu právního úkonu představuje osvědčení (průkaz) o zastoupení, vzniklém na základě dohody o plné moci (zastoupení či zmocnění)."
18. Druhý senát Nejvyššího správního soudu, vědom si existence ústavní stížností napadeného rozsudku třetího senátu, rozhodl dne 13. prosince 2023 o postoupení (obdobné) věci (sp. zn. 2 As 103/2023) rozšířenému senátu právě pro rozpor napadeného rozsudku s dosavadní soudní praxí.
19. K požadavku třetího senátu na podepsání plné moci zmocněncem druhý senát v odůvodnění svého rozhodnutí o postoupení uvedl, že třetí senát v napadeném rozsudku sice tento nedostatek výslovně nevytkl, ale lze jej vyvodit z odkazu třetího senátu na usnesení Ústavní soud sp. zn. I. ÚS 2706/09 ze dne 15. prosince 2009.
20. Ústavní soud vyčkal na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Ten rozhodl rozsudkem č. j. 2 As 103/2023-47 ze dne 26. března 2024 a uzavřel, že plná moc podle § 33 odst. 1 věty druhé soudního řádu správního nemusí být vyhotovena na samostatné listině a ani nemusí být přijata či podepsána zmocněncem. Záměr třetího senátu v posuzované věci, vyloučit situace, že dohoda o zastoupení neexistuje, podle rozšířeného senátu odporuje pojetí plné moci jako osvědčení vztahu zastoupení a není úkolem správního orgánu vztah ověřovat.
21. Jak druhý senát, tak rozšířený senát jasně spatřovaly v napadeném rozsudku odklon od již formulovaných právních závěrů. Třetí senát Nejvyššího správního soudu, který měl jiný právní názor než ostatní senáty a kladl na obsah i podobu plné moci přísnější požadavky (motivován tím, že je třeba vyloučit situace, kdy zmocněnec nebude o zmocnění informován, resp. kdy by mezi zmocnitelem a zmocněncem neexistovala dohoda o zastoupení), byl tudíž v posuzované věci povinen aplikovat § 17 odst. 1 soudního řádu správního, řízení přerušit a věc předložit rozšířenému senátu. Proto nepředložil-li věc rozšířenému senátu a sám rozhodl, uplatnil státní moc v rozporu s čl. 38 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Řízení tak zatížil vadou nesprávně obsazeného soudu, jež v rovině ústavněprávní představuje porušení ústavního práva na zákonného soudce a představuje zásah i do práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
22. Rozhodoval-li by rozšířený senát nyní - po sjednocení judikatury - v posuzované věci, byl by takový postup zcela formální, a jeho funkce by se tak omezila pouze na opakování již vyslovených právních názorů. Proto bude nyní povinností třetího senátu vyjít ze závěru rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 2 As 103/2023.
23. Ústavní soud se současně ztotožňuje se závěry předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu a rozhodnutím rozšířeného senátu ohledně požadavků kladených na podobu a obsah plné moci. Z obsahu nesmí být pochyb o tom, kdo byl zmocněn, kdo zmocnění udělil, k jakému řízení se zmocnění vztahuje či v jakém rozsahu se zmocnění uděluje. Další náležitosti (jako např. označení "plná moc", akceptace zmocněncem či požadavek, aby bylo zmocnění na samostatné listině - tedy například ne jen jako součást přípisu/podání) správní řád nevyžaduje.
24. Přípis stěžovatele ze dne 30. ledna 2020 obsahové i formální požadavky na plnou moc splňoval. Posoudil-li Nejvyšší správní soud přípis jako pouhé vyjádření vůle nechat se Společností zastupovat v řízení o přestupku provozovatele a nikoli jako plnou moc, je takový závěr v extrémním nesouladu s obsahem přípisu a Nejvyšší správní soud takovým posouzením zasáhl do práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
25. Ústavní soud nepomíjí argumentaci Nejvyššího správního soudu a vedlejšího účastníka, že zástupce stěžovatele vystupoval v mnohých předchozích řízeních obstrukčně a vytvářel nepřehledné procesní situace, a rovněž tuto praxi vnímá jako problematickou a mnohdy ztěžující náležitý výkon státní správy. Ztotožňuje se nicméně se závěrem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, že snaha tyto praktiky eliminovat nemůže popírat dosavadní výklad pojetí plné moci a jejích náležitostí.
20. Ústavní soud dospěl k závěru, že v posuzované věci došlo k porušení práva stěžovatele na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny a na soudní ochranu podle § 36 odst. 2 Listiny.
21. Na základě výše uvedeného Ústavní soud ústavní stížnosti stěžovatele proti napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu vyhověl a zrušil jej [§ 82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 7. května 2024
Josef Fiala v. r.
předseda senátu