2 As 103/2023

Písemná plná moc předkládaná účastníkem řízení k prokázání zmocnění k zastoupení podle § 33 odst. 1 správního řádu nemusí být vyhotovena na samostatné listině a nemusí být opatřena přijetím (akceptační doložkou) ze strany zmocněnce či podpisem zmocněnce. Pokud účastník řízení předloží plnou moc jako součást podání a bez podpisu zmocněnce, nemůže to samo o sobě založit pochybnosti správního orgánu o zastoupení a není to důvodem k tomu, aby účastníka řízení či jeho zmocněnce vyzval k odstranění vad plné moci.

[16] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.

[17] V dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu existuje řada rozhodnutí, částečně označená předkládajícím senátem, podle nichž § 33 odst. 1 věta druhá správního řádu nevyžaduje, aby účastník správního řízení prokazoval existenci zmocnění k zastoupení plnou mocí udělenou na samostatné listině a s výslovnou akceptací zmocněncem (podpisem zmocněnce).

[18] Například v rozsudku čj. 7 As 75/2014-27 Nejvyšší správní soud uvedl, že „správní řád v § 33 odst. 1 umožňuje zastoupení účastníka správního řízení zvoleným zmocněncem na základě plné moci, kterou lze učinit buď v písemné formě, nebo může být udělena ústně do protokolu. Správní řád však již nestanoví povinnost, aby písemná plná moc byla správnímu orgánu předložena na listině nadepsané jako ‚plná moc‘ obsahující jak zmocňující projev vůle zmocnitele, tak akceptační projev zmocněnce. “

[19] V rozsudku čj. 9 As 65/2017-49 tento závěr devátý senát rozvedl: „Plná moc je jednostranný právní úkon, který ke své platnosti nevyžaduje podpis zmocněnce jako důkaz svého přijetí. […] Plná moc je jednostranné prohlášení zmocnitele především o rozsahu zmocnění a osobě zmocněnce (srov. § 441 odst. 2 větu první občanského zákoníku) a je určena třetím osobám. Její hlavní funkcí je prokázání (potvrzení) vzniku dohody o zastoupení mezi zmocnitelem a zmocněncem. Samotný vznik zastoupení se sice děje na základě smlouvy mezi zmocnitelem a zmocněncem (často označované jako dohoda o plné moci), plná moc je však již jen průkazem o existenci dohody o plné moci, který vystavuje zmocnitel a na němž podpis zmocněnce uveden být nemusí. “

[20] Obdobně v rozsudku čj. 4 As 111/2016-35 čtvrtý senát konstatoval, že „plná moc tedy dokládá nejen to, že zmocněnec zplnomocnil zástupce k svému zastupování ale implicitně (pokud to v ní není výslovně uvedeno) i to, že zástupce toto zmocnění při uzavření dohody o smluvním zastoupení akceptoval, což zpravidla vyplyne také z další činnosti zástupce v předmětném řízení. Pokud by zmocnitel udělil plnou moc osobě, se kterou není na svém zastupování domluven, která není se zastupováním zmocnitele srozuměna a o tomto úkonu zmocněnce tak např. ani neví a která by tak zmocněnce posléze nezastupovala, a tuto plnou moc by zmocnitel předložil správnímu orgánu, pak by negativní následky takového postupu nesl sám zmocnitel. “ A dále k tomu čtvrtý senát poznamenal: „Zmocnitel uděluje plnou moc zpravidla právě proto, aby za něj zástupce v určité věci jednal, bránil jeho práva a prosazoval jeho zájmy a postoje. Třetí osoby jsou tak povinny z obsahu plné moci vycházet a jednat se zástupcem zmocnitele v rozsahu uvedeném v plné moci a není již nutné, aby tyto osoby ověřovaly, zda předložená plná moc byla akceptována zmocněncem. “

[21] Opačný názor plyne z rozsudku třetího senátu čj. 3 As 131/2021-86. V něm Nejvyšší správní soud dospěl k právnímu závěru, že k prokázání zmocnění nepostačuje, pokud je projev vůle směřující ke zmocnění k zastupování obsažen v písemném podání účastníka řízení. Naopak dovodil, že účastník řízení je povinen předložit písemnou plnou moc zvlášť. Ačkoliv třetí senát výslovně neuvedl, že § 33 odst. 1 druhá věta správního řádu také vyžaduje, aby byla k plné moci připojena rovněž její akceptace zmocněncem, tedy jeho podpis, plyne tento závěr z formulace, že účelem předložení plné moci je vyloučit situace, „kdy by si osoba prostřednictvím prostého sdělení zvolila k zastupování jakoukoliv osobu, aniž by mezi nimi existovala (ať už písemná či ústní) dohoda o zastoupení “, a z odkazu na usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2706/09. V něm Ústavní soud odmítl ústavní stížnost pro neodstranění vady právě proto, že vyžadoval, aby plná moc obsahovala i projev vůle zmocněného zástupce.

[22] Uvedené právní názory jsou ve vzájemném rozporu, přičemž předkládající druhý senát nemůže ve věci rozhodnout, aniž by se od jednoho z nich odchýlil. Pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. je proto dána.

III.2 Právní názor rozšířeného senátu

[23] Předmětem sporu je výklad § 33 odst. 1 správního řádu a otázka, zda je k prokázání zmocnění třeba, aby písemná plná moc byla opatřena podpisem zmocněnce a byla vyhotovena na samostatné listině.

[24] Ustanovení § 33 odst. 1 správního řádu zní: Účastník si může zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.

[25] Toto ustanovení upravuje jednu z forem zastoupení účastníka správního řízení, tzv. zastoupení na základě plné moci. Pojmy zastoupení a plná moc však nejsou výlučně pojmy správního práva procesního. Naopak, východiska pro jejich výklad je třeba hledat v právu soukromém, tj. v obecné úpravě právního jednání, která je obsažena v občanském zákoníku. V něm je upraven obecný základ různých forem právního jednání, včetně institutů zastoupení a plné moci. Procesní normy pak pouze propůjčují těmto jednáním svébytné procesní účinky, případně upravují určité odchylky od požadavků na formu právního jednání (například vyžadují písemnou formu či úředně ověřený podpis zmocnitele atd.).

[26] Odpověď na spornou otázku je proto třeba začít hledat ve výkladu zastoupení a plné moci, jak jsou obecně pojímány v oblasti práva soukromého, konkrétně občanského práva hmotného.

[27] Ačkoliv procesní řády výslovně hovoří o zastoupení na základě plné moci (srov. vedle § 33 správního řádu také § 24 o. s. ř.), ve skutečnosti je plná moc pouze osvědčením o existenci zastoupení, které obsahuje vymezení rozsahu zástupčího oprávnění pro jednání se třetí osobou (Petrov, J.; Výtisk, M.; Beran, V. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 481), resp. osvědčením o zástupčím oprávnění (Melzer, F.; Tégl, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. Praha: Leges, 2014, s. 68).

[28] Plná moc je tedy „pouze“ vnějším projevem smluvního zastoupení (§ 441 občanského zákoníku), které vzniká na základě dvoustranného právního jednání (smlouvy o zastoupení), jímž se zmocněnec zavazuje zastupovat zmocnitele v dohodnutém rozsahu [Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 303-654). Komentář. 2. vydání. Praha, C. H. Beck, 2022, s. 1385]. Od této dohody, která může mít podobu různých smluvních typů závazkového práva, je však třeba vždy odlišit samu plnou moc.

[29] Právní nauka v této souvislosti rozlišuje tzv. vnitřní a vnější vztah. Vnitřní vztah vzniká mezi zastoupeným a zástupcem, vnější vztah mezi zástupcem a třetí osobou, případně mezi zastoupeným a třetí osobou. Zástupčí oprávnění, resp. plná moc představují vnější vztah, tedy vztah ke třetím osobám [Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 303-654). Komentář. 2. vydání. Praha, C. H. Beck, 2022, s. 1386].

[30] Zatímco smlouva o zastoupení je dvoustranným právním jednáním mezi zastoupeným (zmocnitelem) a zástupcem (zmocněncem), v případě plné moci se právní nauka shoduje na tom, že jde o jednostranný projev vůle (jednostranné právní jednání, resp. dřívější terminologií jednostranný právní úkon) adresovaný třetím osobám, jímž zmocnitel vůči nim osvědčuje existenci a rozsah zmocněncova oprávnění za něj jednat, resp. deklaruje (prohlašuje) vůči třetí osobě, že zmocnil jinou osobu jako oprávněnou, aby ho zastupovala [Švestka, J.; Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník I. Komentář. 1 vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 284; Petrov, J.; Výtisk, M.; Beran, V. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 481; Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 303 - 654). Komentář. 2. vydání. Praha, C. H. Beck, 2022, s. 1386; Švestka, J.; Dvořák, J.; Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek I. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 1054].

[31] Plnou moc tedy uděluje zastoupený (zmocnitel), a to vůči zástupci nebo třetí osobě, a týká se vnějšího vztahu. Na základě toho, že jde o jednostranný projev vůle, jehož cílem je legitimovat zmocněnce vůči třetím osobám, dovozovala právní doktrína a teorie již za účinnosti předchozího občanského zákoníku (Eliáš, K. a kol. Občanský zákoník. Velký akademický komentář. 1. svazek. Praha: Linde, 2008, s. 225, nebo Švestka, J.; Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník I. Komentář. 1 vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 284), a to i za pomoci odkazu na prvorepublikovou nauku (Rouček, F.; Sedláček, J. a kol. Komentář k československému obecnému zákoníku občanskému. Díl čtvrtý. Praha: Právnické nakladatelství V. Linhart, 1936, s. 587), že podpisu či prohlášení zmocněnce není zapotřebí a že postačí podpis zmocnitele. Na tom se jednomyslně shoduje i současná komentářová literatura k občanskému zákoníku z roku 2012 [Melzer, F.; Tégl, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. Praha: Leges, 2014, s. 76 a násl.; Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 303 - 654). Komentář. 2. vydání. Praha, C. H. Beck, 2022, s. 1385; Petrov, J.; Výtisk, M.; Beran, V. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 484; Švestka, J.; Dvořák, J.; Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek I. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 1054].

[32] Tyto závěry potvrzuje i judikatura civilních soudů, jak ji shrnul Nejvyšší soud například v rozsudku ze dne 30. 1. 2013, sp. zn. 33 Cdo 4445/2010. V něm uvedl, že „soudní judikatura i obecně uznávaná komentářová literatura jsou zajedno v názoru, že při zastoupení na základě plné moci je třeba rozlišovat mezi dohodou o plné moci (§ 23 občanského zákoníku) a samotnou plnou mocí (§ 31 odst. 1 občanského zákoníku). Dohoda o plné moci (zmocnění) neboli dohoda o zastoupení je smlouva mezi zmocnitelem a zmocněncem, kterou se zmocněnec zavazuje zastupovat zmocnitele v dohodnutém rozsahu, popřípadě za dohodnutých podmínek. Uzavřením této dohody (typově např. smlouvy příkazní či mandátní) vzniká vnitřní právní vztah zastoupení mezi zmocnitelem a zmocněncem. Plná moc je jednostranný právní úkon zmocnitele, určený (adresovaný) třetí osobě (osobám), v němž zmocnitel prohlašuje, že si zvolil zmocněnce, aby ho v rozsahu uvedeném v této plné moci zastupoval; plná moc z hlediska obsahu právního úkonu osvědčuje, resp. deklaruje navenek, že mezi zmocnitelem a zmocněncem existuje smluvní právní vztah zastoupení, vzniklý na základě dohody o zmocnění. […] Jestliže zmocnitel vystaví zmocněnci plnou moc, jež obsahově nekoresponduje s jejich dohodou o zmocnění (tj. v rozporu s dohodou o zmocnění neobsahuje v ní sjednaná omezení), musí nést rizika s tím spojená. Jde totiž (jak již bylo výše řečeno) o jeho jednostranný právní úkon, jímž vůči třetím osobám prohlašuje, v jakém rozsahu je zmocněnec oprávněn jeho jménem jednat; je tedy na něm, aby zmocněnci udělil plnou moc obsahově shodnou s dohodou o zmocnění. “

[33] Lze proto uzavřít, že plná moc je toliko vnějším osvědčením existujícího vztahu zastoupení vůči třetím osobám, jedná se o jednostranné právní jednání, které nevyžaduje přijetí ze strany zmocněnce (uvedení tzv. akceptační doložky) ani podpis zmocněnce.

[34] Jak již rozšířený senát konstatoval výše, normy procesního práva (vedle vykládaného § 33 správního řádu se jedná například o § 27 daňového řádu, § 35 s. ř. s. či § 28 o. s. ř.) upravují jen některé aspekty zastoupení na základě plné moci (za jakých podmínek může být účastník řízení zastoupen právnickou osobou či za jakých podmínek je přípustné substituční zastoupení atd.), případně další požadavky na plnou moc, zejména pokud jde o její písemnou formu či formu uvedení do protokolu, nebo dokonce i požadavek úředního ověření podpisu [například § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu]. Tyto požadavky mají zvýšit právní jistotu rozhodujícího orgánu o tom, že je to skutečně účastník řízení, který zmocnil jinou osobu k zastupování v určitém vymezeném rozsahu. Plnou mocí prokazuje účastník řízení, kdo je jeho zmocněncem a v jakém rozsahu je oprávněn jej zastupovat.

[35] Není však důvodu, aby shora uvedené závěry týkající se náležitostí plné moci byly v kontextu procesního práva vykládány odlišně, resp. přísněji. To nakonec vyplývá i z požadavku jednoty a bezrozpornosti celého právního řádu. Součástí systémového chápání právního řádu je i respektování toho, že různé právní předpisy upravují instituty, které jsou společné celému právnímu řádu, či alespoň několika jeho odvětvím, a jež byly doktrínou důkladně teoreticky propracovány; v takovém případě je nezbytné vycházet při jejich používání z doktrinálních závěrů a z rysů, které jsou jim společné (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, nebo nález Ústavního soudu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. I. ÚS 531/05, č. 24/2007 Sb. ÚS).

[36] Shodný náhled na náležitosti plné moci v procesním právu ostatně opět dokládá jak aktuální komentářová literatura, tak dosavadní dominantní část judikatury Nejvyššího správního soudu, ze které rozsáhle citoval předkládající druhý senát, ale i vůle zákonodárce, kterou projevil novelizací § 27 daňového řádu zákonem č. 30/2011 Sb. (viz dále bod [38]).

[37] Komentářová literatura k jiným procesním řádům i v tomto případě dovozuje, že náležitostí plné moci není její přijetí zmocněncem či alespoň připojení jeho podpisu. Vyvozuje tak buď ze samotné povahy plné moci jakožto jednostranného procesního úkonu zastoupeného (Lavický, P. a kol. Občanský soudní řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 131; nebo Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L. a kol. Daňový řád. Komentář. 1. díl. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s. 156), nebo z toho, že jde pouze o „průkaz zastoupení“ (Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 216).

[38] Relevantní pro výklad v této věci je i postup zákonodárce při úpravě náležitostí plné moci v daňovém řádu. Jeho § 27 ve znění účinném do 28. 2. 2011 totiž obsahoval požadavek, aby plná moc obsahovala i její přijetí zmocněncem, resp. její účinnost vůči správci daně spojoval právě i s doložením jejího přijetí ze strany zmocněnce (Plná moc je vůči správci daně účinná od okamžiku jejího uplatnění u tohoto správce daně, pokud je doloženo i její přijetí zmocněncem.). Zákonodárce k tomu v důvodové zprávě k daňovému řádu poznamenal, že tímto „novým“ požadavkem (oproti zákonu č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků) je tak chráněna právní jistota všech zúčastněných stran, zejména z hlediska mlčenlivosti a doručování, které posléze probíhá vůči zmocněnci (§ 41). Technickou novelou provedenou zákonem č. 30/2011 Sb. však byla s účinností od 1. 3. 2011 tato náležitost plné moci z daňového řádu vypuštěna, a to podle důvodové zprávy „vzhledem k nejasnostem, které by mohlo vyvolat zavedení [povinnosti] dokládat přijetí plné moci zmocněncem, […] dojde tak k návratu ke stávající koncepci, která je shodná i s pojetím v jiných procesních řádech “. Z toho je zřejmé, že zákonodárce považoval za obecně platný výklad, podle něhož není třeba k účinnosti plné moci a prokázání zastoupení vůči třetí osobě dokládat akceptaci zmocněncem, ledaže by zákon tuto náležitost výslovně upravil.

[39] Lze tedy uzavřít, že pokud § 33 odst. 1 správního řádu výslovně nestanoví jako náležitost písemné plné moci její akceptaci ze strany zmocněnce, resp. jeho podpis, nemůže správní orgán prokázání zastoupení takovými požadavky na obsah plné moci podmínit.

[40] Pokud jde o požadavek, aby plná moc byla správnímu orgánu předkládána na samostatné listině, nelze ani ten z § 33 odst. 1 věty druhé správního řádu vyvodit. Naopak, z povahy plné moci jako jednostranného právního jednání vyplývá, že může být obsažena v jakémkoliv podepsaném podání, ať už v listinné nebo elektronické podobě. Tyto požadavky jsou splněny i tehdy, pokud je plná moc obsažena v podání doručeném správnímu orgánu prostřednictvím informačního systému datových schránek (§ 18 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů). Ostatně obdobně vykládá aktuální komentářová literatura i § 28 o. s. ř. Podle ní „plnou moc je třeba udělit písemně nebo ústně do protokolu. Blíže zákon formu plné moci nepředepisuje, proto postačí v případě písemné formy jakákoliv listina, z níž bude vyplývat pověření zástupce k zastupování před soudem. “ (Lavický, P. a kol. Občanský soudní řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 131). Nebo „plnou mocí se přitom rozumí jakákoliv listina vlastnoručně podepsaná účastníkem řízení, z níž lze vyčíst vůli účastníka, aby byl určitou osobou zastupován (nemusí být nadepsána plná moc, může jít o součást smlouvy, dohody či jiné listiny “ (Svoboda, K.; Smolík, P.; Levý, J.; Doležílek, J. a kol. Občanský soudní řád. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 122). Rozšířený senát je proto názoru, že tyto náležitosti mělo i podání posuzované Nejvyšším správním soudem v rozsudku čj. 1 As 373/2019-22, ačkoliv je předkládající druhý senát vyložil tak, že nešlo o projev vůle, ale informaci o tom, koho si účastník řízení zvolil za zmocněnce. V tehdejším řízení zvolil účastník řízení formulaci „Pro další řízení jsem si zvolil coby svého zástupce advokáta Mgr. Kamila Fotra, zapsaného v matrice ČAK pod č.: 4862.“. Jak uvedeno výše, plná moc je jednostranným právním jednáním, osvědčujícím existenci zastoupení vůči třetím osobám, proto i taková formulace z pohledu náležitostí plné moci obstojí.

[41] Třetí senát v rozsudku čj. 3 As 131/2021-86 zdůvodnil nezbytnost předložení plné moci ve formě samostatné listiny a její akceptace zmocněncem tím, že je třeba vyloučit situace, kdy zmocněnec nebude o zmocnění informován, resp. kdy by mezi zmocnitelem a zmocněncem neexistovala dohoda o zastoupení. Tento požadavek však koliduje s pojetím plné moci jako „pouhého“ osvědčení vztahu zastoupení, tedy jako součástí výše popsaného vnějšího vztahu zastoupení. Existence dohody o zastoupení a její konkrétní obsah je součástí výše popsaného „vnitřního vztahu“ mezi zmocnitelem a zmocněncem. Je pak odpovědností samotného zmocnitele, který předkládá plnou moc jinak splňující všechny zákonem vyžadované náležitosti, že existuje také onen vnitřní vztah zastoupení a že si je zmocněnec rozsahu svých práv a povinností, které pro něj plynou, vědom. Pokud tomu tak není, ponese důsledky svého jednání sám zmocnitel. Není však úkolem správního orgánu jakožto třetí osoby, aby ověřoval existenci vnitřního vztahu mezi zmocnitelem a zmocněncem, resp. jak uvádí předkládající druhý senát, aby podrobněji pátral, zda skutečně mezi zmocněncem a zmocnitelem existuje právní vztah, jehož obsahem je zastupování účastníka řízení. To samozřejmě platí do okamžiku, než zmocnitel nebo zmocněnec výslovně správnímu orgánu nesdělí, že vztah zastoupení s konkrétním zmocněncem neexistuje. V takovém případě nelze od okamžiku doručení takového sdělení dále k plné moci přihlížet.

[42] Pokud neexistují pochybnosti o tom, že plná moc splňuje procesní požadavky pro její užití ve správním řízení, jsou všechny úkony provedené vůči zástupci účinné, i pokud se následně ukáže, že zastoupení v rovině soukromoprávní nevzniklo, tedy že neexistovala dohoda o zastoupení mezi zmocněncem (zástupcem) a zmocnitelem (účastníkem). Například Filip Melzer k tomu uvádí, že „pokud účastník řízení označil někoho ve své plné moci jako svého zmocněnce, aniž by však s ním uzavřel dohodu o zastoupení, pak zastoupení nevzniklo. Doručí-li mu přesto soud s ohledem na plnou moc doloženou účastníkem, je toto doručení účinné. Vzhledem k absenci zvláštní procesní úpravy je totiž nutno aplikovat úpravu občanského zákoníku. Podle § 444 odst. 1 platí, že kdo vlastní vinou vyvolá u třetí osoby (tj. v tomto případě u soudu) domněnku, že zmocnil někoho jiného k právnímu jednání, nemůže se dovolat nedostatku zmocnění, byla-li třetí osoba v dobré víře a mohla-li rozumně předpokládat, že zmocnění bylo uděleno.“ (Melzer, F.; Tégl, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. Praha: Leges, 2014, s. 78). Jak rozšířený senát již shora konstatoval, negativní důsledky takové situace nese jen a pouze účastník. Ten jediný má odpovědnost za to, koho vůči správnímu orgánu označí jako svého zástupce, a tím také nese všechna rizika s tím spojená – ať už jde o doručování zástupci s účinky pro zastoupeného (ač jemu doručováno není), nebo až o riziko neúspěchu ve věci pro nedostatečnou aktivitu zástupce (tu přitom nelze zohlednit v řízení o opravných prostředcích, ale ona sama může založit občanskoprávní odpovědnost vůči zastoupenému – srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2010, čj. 5 Ca 268/2009-33, nebo Potěšil, L.; Hejč, D.; Rigel, F.; Marek, D. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 201).

[43] Z toho plyne, že v případě, kdy předkládá plnou moc sám účastník řízení, je irelevantní, zda zástupce na ní vyjádřil podpisem či dalším prohlášením, že zmocnění přijal. Označení zástupce, který by se zastoupením nesouhlasil, tak nemůže založit ani pochybnosti o obstrukčním jednání, neboť důsledky označení zástupce, který ve skutečnosti (z hlediska vnitřního vztahu zastoupení) zmocnění nepřijal, nese pouze účastník řízení. Jinak je tomu ovšem v případě, pokud účastník řízení plnou moc do podání „skryje“ tak, že je snadno přehlédnutelnou součástí textu, nebo pokud správní orgán zahrne množstvím velmi rozsáhlých podání a v nich plnou moc „schová“ s úmyslem vztah zastoupení zatemnit (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2015, čj. 8 As 55/2015-26, č. 3284/2015 Sb. NSS, bod 32, týkající se případu, kdy účastník řízení ukryl e-mailovou adresu, na kterou požadoval doručovat, do části jinak rozsáhlého podání, v němž navrhoval provedení důkazů).

[44] Třetí senát ve svém rozsudku odkázal na usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2706/09. Ústavní soud jím odmítl ústavní stížnost pro neodstranění vad návrhu podle § 43 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, s ohledem na to, že plná moc předložená Ústavnímu soudu neobsahovala její přijetí ze strany zmocněnce. Ústavní soud skutečně uvedl, že písemná plná moc musí prokazovat „nejen vůli účastníka řízení nechat se v řízení zastupovat označeným zástupcem, ale i vůli samotného zástupce tento závazek převzít a za zastupovaného účastníka řízení jednat. Z obsahu písemné plné moci proto musí být rovněž zřejmé, že zmocněný zástupce plnou moc přijal.“

[45] Tento závěr vyslovil Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. Podle § 30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu přitom platí, že fyzické a právnické osoby jako účastníci nebo jako vedlejší účastníci řízení před Ústavním soudem musí být zastoupeny advokátem v rozsahu stanoveném zvláštními předpisy. V tomto řízení (ostatně obdobně jako v řízení o kasační stížnosti) je tedy stanoven zákonem tzv. advokátní přímus, tj. povinnost být zastoupen advokátem. Jedná se o podmínku řízení, která musí být splněna po celou dobu řízení. Také v těchto případech se vztah zastoupení prokazuje plnou mocí. S ohledem na to, že povinné zastoupení advokátem je podmínkou řízení, pak zde ovšem existuje legitimní požadavek, aby měl soud postaveno najisto, že skutečně existuje vztah zastoupení mezi účastníkem řízení a advokátem. Rozšířený senát má za to, že v soudních řízeních, v nichž je zákonem vyžadováno zastoupení advokátem, proto může být namístě po účastníkovi řízení požadovat, aby prokázal existenci vztahu zastoupení, a to buď podpisem zmocněnce na plné moci, nebo přímo doložením smlouvy o zastoupení. Je tomu tak právě z důvodu, že tím účastník řízení dokládá splnění podmínky řízení. Rozšířený senát již také v minulosti dovodil, že pokud procesní úkon učinil zástupce účastníka řízení, má povinnost nedostatek podmínek řízení odstranit pouze zmocněnec. Byl-li procesní úkon zjevně učiněn za jiného, je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu své oprávnění zmocnitele zastupovat (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 6. 2. 2019, čj. 6 As 405/2017-33, č. 3860/2019 Sb. NSS).

[46] Požadavky na prokázání vztahu zastoupení v soudních řízeních, v nichž zákon vyžaduje povinné zastoupení účastníka advokátem, jsou proto odlišné od správního řízení a prokazování zastoupení podle § 33 odst. 1 správního řádu.

[47] Z výše uvedeného plyne, že plná moc předložená správnímu orgánu k prokázání zastoupení podle § 33 odst. 1 druhé věty správního řádu nemusí být ani vyhotovena na samostatné listině, ani podepsána zmocněncem, který zmocnění přijal. Nejedná se o zákonem vyžadované formální a obsahové náležitosti plné moci. Jde o ustálený výklad náležitostí plné moci, který je zastáván napříč všemi odvětvími práva a od něhož není důvodu se odchýlit.

[48] Nelze přehlédnout, že zjevnou motivací třetího senátu při výkladu § 33 odst. 1 správního řádu byla snaha čelit situacím, kdy je správní orgán vystaven zjevně obstrukčním praktikám účastníků řízení a jejich skutečných či domnělých zástupců. S tím jsou konfrontovány správní orgány především v přestupkových řízeních (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 18. 12. 2018, čj. 4 As 113/2018-39, č. 3836/2019 Sb. NSS). Rozšířený senát rozumí tomu, že v některých případech může správnímu orgánu vzniknout legitimní pochybnost o tom, zda deklarovaný zástupce účastníka řízení skutečně zastupuje. Dospěl však k závěru, že snaha eliminovat tyto negativní jevy nemůže vést k výkladu, který popře dosavadní pojetí plné moci a jejích náležitostí. Souhlasí proto s předkládajícím senátem, že okolností, která je způsobilá vyvolat pochybnosti správního orgánu, nemůže být pouze to, že plná moc není vyhotovena na zvláštní listině a že není přijata či podepsána zmocněncem.

III.3 Shrnutí právního názoru rozšířeného senátu

[49] Rozšířený senát tedy shrnuje, že písemná plná moc předkládaná účastníkem řízení k prokázání zmocnění k zastoupení podle § 33 odst. 1 správního řádu nemusí být vyhotovena na samostatné listině a nemusí být opatřena přijetím (akceptační doložkou) ze strany zmocněnce či podpisem zmocněnce. Pokud účastník řízení předloží plnou moc jako součást podání a bez podpisu zmocněnce, nemůže to samo o sobě založit pochybnosti správního orgánu o zastoupení a není to důvodem k tomu, aby účastníka řízení či jeho zmocněnce vyzval k odstranění vad plné moci.

IV. Aplikace právního názoru na nyní projednávanou věc

[50] Rozšířený senát vztáhl výše uvedené závěry na nyní posuzovanou věc. S ohledem na to, že předmětem jediné kasační námitky stěžovatele bylo hodnocení náležitostí plné moci, posoudil celou věc podle § 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu sám.

[51] Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že podání žalobce zaslané správnímu orgánu prostřednictvím datové schránky splňovalo všechny znaky plné moci, ačkoliv bylo formálně nadepsáno jako „vyjádření k řidiči vozidla“. Podle krajského soudu šlo o jednoznačný projev vůle žalobce, aby jej v případě zahájení přestupkového řízení zastupovala konkrétní a přesně identifikovaná osoba. Rozšířený senát s ohledem na výše uvedený výklad § 33 odst. 1 správního řádu považuje tento závěr krajského soudu za správný.

[52] V nyní projednávané věci předložil plnou moc k zastupování v řízení účastník řízení. Plná moc splňovala zákonem dané požadavky, a jelikož ji do řízení vnesl sám účastník, nemohlo být sporu o tom, že tím projevil vůli být zastupován konkrétním zástupcem. Pokud sám účastník řízení vyjádří vůli vůči správnímu orgánu být zastupován konkrétním zmocněncem, není namístě požadovat opětovné předložení plné moci – ta totiž žádnými vadami netrpí a vůle účastníka být zastoupen je jasně vyjádřena jím samým.

[53] Pokud správní orgán I. stupně reagoval na žalobcovo podání tak, že jej a jeho zmocněnce vyzval k doplnění podání a zaslání plné moci, aniž k tomu měl jiné důvody, postupoval přinejmenším v rozporu se zásadou hospodárnosti, vyjádřenou v § 6 odst. 2 správního řádu, neboť samotné podání již obsahovalo plnou moc se všemi náležitostmi. Zákonný je pak i závěr krajského soudu, že správní orgány měly v řízení o přestupku jednat s M. J. jako s žalobcovým zmocněncem. Jestliže tak neučinily, zatížily řízení vadou, která měla za následek nezákonnost rozhodnutí o zastavení řízení o přestupku řidiče vozidla. Dle ustálené judikatury pak platí, že v takovém případě nemohlo být v souladu se zákonem zahájeno řízení o přestupku provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu (například rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2014, čj. 1 As 131/2014-45). Tyto závěry krajského soudu však již stěžovatel v kasační stížnosti ani nezpochybňuje.

[54] Rozšířený senát však považuje za nutné korigovat úvahu krajského soudu o zohledňování obstrukčních praktik účastníků přestupkových řízení a jejich zmocněnců. Krajský soud totiž v napadeném rozsudku uvedl, že ke každému případu „je nutné přistupovat individuálně, přičemž v projednávané věci ze správních spisů ve stavu ke dni doložení plné moci nevyplývají žádné obstrukční praktiky žalobce či jeho zmocněnce “. Rozšířený senát však již v minulosti aproboval výklad, podle něhož je možné na obstrukční praktiky účastníka řízení či zmocněnce usuzovat i z minulé zkušenosti, kterou správní orgán s těmito osobami již učinil v předchozích řízeních (rozsudek rozšířeného senátu čj. 4 As 113/2018-39). Soudy ani správní orgány nerozhodují ve vakuu, účastníci a jejich právní zástupci na straně jedné a orgány veřejné moci na straně druhé nutně reflektují i určitou zkušenost, kterou spolu bezprostředně „úředně“ učinili. Správní orgán proto může vzít i při hodnocení plné moci v úvahu, že určitá osoba se v minulosti opakovaně a soustavně v jiných typově obdobných řízeních dopustila takových praktik právě v souvislosti se zastupováním.

[55] Jak ovšem již rozšířený senát uvedl, v takovém případě neplyne požadavek na další prokazování vztahu zastoupení z toho, že plná moc není předložena na samostatné listině a není opatřena akceptační doložkou či podpisem zmocněnce, ale právě ze zkušenosti, kterou správní orgán s účastníkem řízení nebo jeho zmocněncem v minulosti učinil. Tyto skutečnosti však musí správní orgán výslovně vyjádřit jak ve výzvě směřující k dalšímu prokázání vztahu zastoupení, tak v konečném rozhodnutí, v němž odůvodní svůj procesní postup, tedy to, z jakého důvodu nepovažoval vztah zastoupení za dostatečně prokázaný a se zmocněncem účastníka řízení nejednal. To se však v nyní projednávané věci nestalo – správní orgán I. stupně v řízení o přestupku řidiče vozidla založil výzvu ze dne 18. 2. 2021 toliko na tom, že žalobce nepředložil plnou moc (ačkoliv, jak uvedeno výše, měla plná moc všechny náležitosti), a také v rozhodnutí ze dne 8. 4. 2021 o zastavení řízení o přestupku pouze uvedl, že součástí žalobcova podání nebyla plná moc, a proto v řízení jednal přímo s žalobcem. Žádná úvaha o obstrukčních praktikách žalobce a jeho zmocněnce nezazněla a objevila se až v rozhodnutí stěžovatele o odvolání proti rozhodnutí o přestupku provozovatele vozidla, v němž se stěžovatel až dodatečně pokusil postup správního orgánu I. stupně v řízení o přestupku řidiče vozidla obhájit. Takto dodatečně a v jiném přestupkovém řízení již nelze pochybení správního orgánu zhojit, resp. nalézat další důvody pro pochybnosti o vztahu zastoupení.

[56] Napadený rozsudek krajského soudu je z výše uvedených důvodů zákonný, a rozšířený senát proto kasační stížnost stěžovatele podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.

Právní věta

Plný text rozhodnutí