Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje), soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Milana Hulmáka o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti SKIAREAL ČHS, s.r.o., sídlem Kouty nad Desnou 72, Loučná nad Desnou, zastoupené Mgr. Ing. Martinem Kalabisem, advokátem, sídlem Martinákova 2900/7, Prostějov, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. srpna 2024 č. j. 30 Cdo 693/2024-613, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. listopadu 2023 č. j. 70 Co 342/2023-557 a výrokům III, IV a V rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 26. července 2023 č. j. 22 C 253/2022-487, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 2, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
2. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí či jejich výroků. Tvrdí, že civilní soudy porušily její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 1, 2; čl. 4 odst. 3, 4; čl. 11 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
3. Stěžovatelka provozuje lyžařský areál. Na jaře roku 2021 byla její podnikatelská činnost omezena třemi mimořádnými opatřeními, která zakazovala přítomnost veřejnosti u lyžařských vleků a lanových drah. Proti druhému mimořádnému opatření brojila stěžovatelka podle § 13 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (pandemický zákon). Nejvyšší správní soud na základě návrhu stěžovatelky vyslovil, že je toto mimořádné opatření (které v mezičase pozbylo účinnosti) nezákonné. Proti předcházejícímu (prvnímu) ani následujícímu (třetímu) mimořádnému opatření (která obsahovala totožný zákaz) stěžovatelka nebrojila, ani se do těchto řízení nepřipojila jako osoba zúčastněná na řízení ve smyslu soudního řádu správního. První a třetí mimořádné opatření shledal Nejvyšší správní soud rovněž nezákonnými, to na základě návrhu jiných osob.
4. Stěžovatelka předběžně uplatnila u vedlejší účastnice nárok týkající se zisku, který jí ušel v důsledku nezákonných mimořádných opatření. Podle stěžovatelky ušlý zisk způsobený prvním mimořádným opatřením činil 163 tis. Kč, druhým 82 tis. Kč a třetím 82 tis. Kč. Vedlejší účastnice se s argumenty stěžovatelky neztotožnila a stěžovatelka proti ní podala žalobu. Obvodní soud pro Prahu 2 v záhlaví označeným rozsudkem uložil vedlejší účastnici povinnost vyplatit ušlý zisk, který byl způsoben druhým mimořádným opatřením ve výši 73,5 tis. Kč (výrok I) a ve výši 8,1 tis. Kč žalobu zamítl (výrok II). Co se týče ušlého zisku za první a třetí mimořádné opatření, v této části obvodní soud žalobu zamítl (napadené výroky III a IV). Obvodní soud taktéž uložil stěžovatelce povinnost nahradit vedlejší účastnici náklady řízení ve výši 1,1 tis. Kč (napadený výrok V).
5. Obvodní soud dokazováním zjistil, že stěžovatelka u Nejvyššího správního soudu brojila proti druhému mimořádnému opatření, ale nikoli proti prvnímu a třetímu. Z provedených důkazů obvodní soud vyhodnotil ušlý zisk kvůli druhému mimořádnému opatření (soud si se souhlasem účastníků nevyžádal znalecký posudek, neboť by to bylo příliš nákladné). U zbylých mimořádných opatření však soud odpovědnost státu nedovodil. Z § 7 odst. 1 a § 8 odst. 1, 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a z judikatury Nejvyššího soudu totiž vyplývá, že v případě mimořádných opatření je podmínka účastenství splněna tehdy, pokud dotčené osoby brojily proti mimořádným opatřením postupem podle § 13 pandemického zákona. Nárok na náhradu škody způsobenou nezákonným mimořádným opatřením lze přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Od těchto podmínek může být upuštěno tehdy, pokud by nastal případ zvláštního zřetele hodný. Tyto podmínky stěžovatelka v případě prvního a třetího mimořádného opatření nesplnila, zároveň obvodní soud neshledal, že by šlo o případ hodný zvláštního zřetele. Obvodní soud proto ohledně ušlého zisku způsobeného prvním a třetím mimořádným opatřením žalobu zamítl.
6. Městský soud v Praze k odvolání stěžovatelky a vedlejší účastnice rozsudek obvodního soudu v napadených výrocích I, III, IV a V potvrdil (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II). S odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu konstatoval, že mimořádná opatření jsou opatření obecné povahy a současně jde o rozhodnutí podle zákona č. 82/1998 Sb. Tento zákon je zvláštním zákonem k pandemickému zákonu, stěžovatelka mohla za podmínek pandemického zákona žádat i o náhradu újmy, na kterou se pandemický zákon nevztahuje. Dále shodně jako obvodní soud uvedl, že za účastníka ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. je třeba považovat i osobu, o jejíž právech a povinnostech bylo nezákonným mimořádným opatřením rozhodováno a která současně využila v zákoně stanovené lhůtě možnosti podat žalobu na zrušení mimořádného opatření pro nezákonnost. Při posuzování této podmínky se nebere ohled na to, zda taková žaloba ke zrušení mimořádného opatření skutečně vedla či nikoliv. Městský soud se ztotožnil se závěry obvodního soudu ohledně nesplnění podmínek odpovědnosti státu u prvního a třetího mimořádného opatření, neboť v těchto případech stěžovatelka nezaložila své účastenství v řízení o zrušení či vyslovení nezákonnosti mimořádného opatření. Neučinila tak ani samostatným návrhem, ani tím, že by se na základě výzvy Nejvyššího správního soudu připojila k návrhům na jejich zrušení. Předpoklady vzniku odpovědnostního vztahu tak stěžovatelka splňuje jen v případě druhého mimořádného opatření.
7. Posléze se městský soud k odvolacím námitkám stěžovatelky zabýval otázkou, zda jde o případ zvláštního zřetele hodný. Dospěl k závěru, že lze jen stěží v její prospěch zohledňovat okolnosti, které uvádí a které jí údajně zabraňovaly v podání návrhu na zrušení prvního a třetího mimořádného opatření. Nelze souhlasit s jejím argumentem, že byla nedostatečně poučena a informována, neboť sama iniciovala řízení proti druhému mimořádnému opatření, jehož účinnost byla přesně uprostřed dalších mimořádných opatření. Ostatní mimořádná opatření nenapadla a ani se k návrhu na jejich zrušení či vyslovení nezákonnosti nepřipojila. V rozhodné době pandemický zákon platil již dva měsíce a za tu dobu stěžovatelka již měla být seznámena s jeho obsahem. Bylo v silách každého zainteresovaného subjektu, kterého se mimořádná opatření týkala, aby sledoval situaci a v případě, že se cítil těmito opatřeními dotčen ve svých právech, tato mimořádná opatření napadl. Městský soud odkázal na ustálenou rozhodovací praxi a uvedl, že nesplnění podmínky využití všech právních prostředků ochrany lze podle § 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. připustit jen tehdy, pokud by trvání na této podmínce představovalo přílišnou tvrdost. V nyní posuzované situaci městský soud nic takového nespatřuje a připomíná, že druhé mimořádné opatření stěžovatelka napadla a není žádného rozumného důvodu k tomu, aby byla odpuštěna její procesní neaktivita u prvního a třetího mimořádného opatření (bod 15 rozsudku městského soudu).
8. Stěžovatelka i vedlejší účastnice podaly proti v záhlaví označenému rozsudku městského soudu dovolání. Nejvyšší soud tato dovolání odmítl. Uvedl, že na základě ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu i Ústavního soudu je k aktivní legitimaci stěžovatelky třeba, aby jako dotčená osoba využila svého práva podle § 13 pandemického zákona a domáhala se zrušení či vyslovení nezákonnosti mimořádného opatření. Tímto postupem totiž dává dotčená osoba najevo, že mimořádné opatření vnímá jako škodlivé, a že se proti němu hodlá bránit zákonnými prostředky. Stěžovatelka tyto předpoklady splňuje pouze u druhého mimořádného opatření, a proto v případě ostatních nebyla aktivně legitimována. Nejvyšší soud se dále zabýval argumentem stěžovatelky ohledně případu zvláštního zřetele hodného. Uzavřel, že městský soud se v odůvodnění svého rozhodnutí s touto otázkou důkladně vypořádal. Stěžovatelka podala návrh na zrušení druhého mimořádného opatření a není rozumného důvodu, aby se na ni tento požadavek nevztahoval i v případě prvního a třetího mimořádného opatření. Stěžovatelka neuvádí novou argumentaci a míjí se s textem odůvodnění rozsudku městského soudu. Nejvyšší soud též konstatoval, že civilní soudy na danou věc aplikovaly správně pandemický zákon a subsidiárně zákon č. 82/1998 Sb. (a nikoli občanský zákoník) a postupovaly tak v souladu se zákonem a ustálenou rozhodovací praxí. Poté se Nejvyšší soud vypořádal s námitkami vedlejší účastnice o povaze mimořádných opatření, s námitkami o rozporu s dobrými mravy a vyjádřil se k otázkám souvisejícími se vzniklou škodou.
9. Stěžovatelka v rozsáhlé ústavní stížnosti nejdříve rekapituluje dosavadní skutkový a procesní průběh posuzované věci. Svou argumentaci zakládá na třech argumentačních liniích, přičemž některé argumenty opakuje napříč celou ústavní stížností.
10. Zaprvé, napadá závěry civilních soudů ohledně její aktivní legitimace. Civilní soudy pochybily v tom, že vytvořily novou podmínku aktivní legitimace (v podobě nutnosti podat návrh podle § 13 pandemického zákona), která z § 7 zákona č. 82/1998 Sb. nevyplývá. Tato podmínka je v rozporu s jazykovým, systematickým a teleologickým výkladem zákona i s judikaturou Ústavního soudu. Tím zároveň vybočily z mezí uplatňování státní moci, neboť nerespektovaly zákonem stanovený postup a v podstatě suplovaly moc zákonodárnou. Zúžením aktivní legitimace došlo k porušení práva stěžovatelky vlastnit majetek a práva na spravedlivý proces, neboť omezily její právo na přístup k soudu a také princip rovnosti, protože došlo ke značnému zúžení okruhu osob, které se mohou domáhat náhrady škody.
11. Zadruhé, civilní soudy neposoudily, zda jde o případ zvláštního zřetele hodný. Nezabývaly se efektivností návrhu podle § 13 pandemického zákona, zda tímto návrhem nedojde ke zhoršení postavení stěžovatelky a toho, zda mohla stěžovatelka předvídat, že bude tento návrh podmínkou pro uplatnění práva na náhradu škody. Odůvodnění napadených rozhodnutí rovněž vykazuje neústavní deficity, protože se civilní soudy nevypořádaly se stěžovatelčinými argumenty, a to zejména argumenty ohledně posouzení, zda jde o případ zvláštního zřetele hodný. Se stěžovatelkou jednaly civilní soudy odlišně než s ostatními žalobci v ostatních řízeních o náhradě škody.
12. Zatřetí, civilní soudy porušily právo stěžovatelky na náhradu škody způsobenou při výkonu veřejné moci. Nerozlišovaly mezi podmínkou uplatnění nároku podle § 7 a podmínkou pro přiznání nároku podle § 8 zákona č. 82/1998 Sb. Zákon totiž pojí s podmínkou vyčerpání opravných prostředků jen nárok, nikoliv legitimaci. Civilní soudy rovněž vůbec neřešily konkurenci nároků podle zákona č. 82/1998 Sb. a občanského zákoníku.
13. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je řádně zastoupena (§ 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu) a vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona). Ústavní stížnost je tedy přípustná.
14. Ústavní soud zásadně nezasahuje do rozhodovací činnosti obecných soudů, neboť není jejich součástí, ale je soudním orgánem ochrany ústavnosti. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout jen tehdy, pokud by postup obecných soudů byl excesivní do té míry, že by překročil meze ústavnosti [srov. např. nález ze dne 8. 7. 1999 sp. zn. III. ÚS 224/98
(N 98/15 SbNU 17)]. To se však v nyní posuzované věci nestalo.
15. Civilní soudy založily svůj postup na základě ustálené judikatury dovolacího soudu. Za klíčové judikáty řešící otázku náhrady škody, jež byla způsobena nezákonnými mimořádnými opatřeními, lze označit rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 10. 8. 2022 sp. zn. 30 Cdo 1339/2022 a ze dne 21. 4. 2023 sp. zn. 30 Cdo 414/2023. Z těchto rozsudků v nyní posuzované věci civilní soudy vycházely. Vyplývá z nich, že mimořádná opatření vydávaná vedlejší účastnicí jako opatření obecné povahy představují rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Tato mimořádná opatření nicméně nejsou vydávána v řízení a za účastníky řízení largo sensu ve smyslu § 7 odst. 1 téhož zákona je třeba považovat osoby, které byly nezákonnými mimořádným opatřením dotčeny, a zároveň tato mimořádná opatření považovaly za natolik škodlivá a zasahující do jejich práv, že se proti nim dostupnými procesními prostředky (postupem podle § 13 pandemického zákona) bránily.
16. Tuto judikaturu Nejvyššího soudu aproboval i Ústavní soud. Ústavní soud dlouhodobě ve své judikatuře zastává materiální náhled na splnění podmínek odpovědnosti státu za škodu. Podle čl. 36 odst. 3 Listiny může ojediněle vzniknout odpovědnost státu za škodu způsobenou nezákonným opatřením obecné povahy například i tehdy, když opatření nebylo formálně zrušeno nebo změněno. Jde o případy, kdy stěžovatelé nezákonnost nezavinili a nelze po nich rozumně požadovat, aby uplatnili jiné opravné prostředky, než jaké zvolili.
Tyto případy nicméně mají své limity a představují výjimku z pravidla, která reaguje na situace, ve kterých by se postup obecných soudů jevil jako přehnaně formalistický. Za jeden z těchto limitů je možné považovat požadavek, aby žadatelé o náhradu škody nejdříve vyčerpali prostředky k ochraně svého práva, jejichž využitím by mohli vzniku tvrzené škody předejít. Ústavní soud rovněž dovodil, že opatření obecné povahy je třeba považovat za rozhodnutí, přičemž uplatňovaný nárok v tomto případě není možné (jen kvůli specifickému režimu vydávání opatření obecné povahy) zamítnout pouhým formalistickým odkazem na § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. Ústavní soud tak v tomto ohledu dospěl ke stejným závěrům jako Nejvyšší soud, a to včetně závěru o podmínkách aktivní legitimace [srov. nález ze dne 22.
5. 2023 sp. zn. III. ÚS 3319/22
body 24 až 30 a tam citovaná judikatura].
17. Ústavní soud se podrobně zabýval i otázkou případů zvláštního zřetele hodných. Poukázal na výše uvedený nález a konstatoval, že podmínka vyčerpání všech opravných prostředků podle zákona č. 82/1998 Sb. je zcela legitimní, neboť její vyžadování vychází z obecné zásady prevence. Podmínka vylučuje odpovědnost státu v těch případech, kdy poškozený nevyužil dostupných právních prostředků k odvrácení hrozící škody. Na naplnění této podmínky nelze nicméně trvat bezvýhradně a v případech zvláštního zřetele hodných je od ní třeba upustit. S tvrzenou existencí okolností zvláštního zřetele hodných jsou obecné soudy povinny se vypořádat a za neústavní by šlo označit soudní rozhodnutí, které by v tomto ohledu postrádalo jakoukoli argumentaci [srov. nález ze dne 10. 7. 2024 sp. zn. IV. ÚS 331/24
, body 24 až 26 a 29 až 30 a tam citovaná judikatura].
18. Ústavní soud z uvedených východisek vycházel i v pozdějších rozhodnutích. Ve skutkově totožné věci jako v té nyní posuzované zamítly civilní soudy žalobu na náhradu škody, která byla způsobena nezákonnými mimořádnými opatřeními z toho důvodu, že stěžovatelka nevyužila všech prostředků ochrany a zároveň nešlo o případ zvláštního zřetele hodný. Stěžovatelka podala ústavní stížnost a Ústavní soud ji pro zjevnou neopodstatněnost odmítl a shledal postup civilních soudů v souladu s ústavními požadavky (srov. usnesení ze dne 14. 11. 2024 sp. zn. II. ÚS 3014/24
, body 10 až 16).
19. Stejná situace nastala i v nyní posuzované věci. Není zřejmé, z čeho stěžovatelka dovozuje neústavnost výkladu podmínek aktivní legitimace civilními soudy. Civilní soudy při interpretaci vycházely z judikatury Nejvyššího soudu i Ústavního soudu a při posuzování podmínek odpovědnosti státu vycházely z materiálního pojetí podmínek odpovědnosti. V souladu s ústavními požadavky rozšířily aktivní legitimaci i na osoby dotčené opatřením obecné povahy a za účastníky largo sensu označily i osoby, které proti mimořádným opatřením brojily, ačkoliv tyto osoby postavení účastníka stricto sensu mít nemohly, neboť se mimořádná opatření vydávají bez řízení (a tudíž bez účastníků).
Výklad zvolený civilními soudy rozšiřuje odpovědnost státu i na mimořádná opatření, na která by se užitím čistě jazykového výkladu zákon č. 82/1998 Sb. nikdy nevztahoval. Tímto výkladem tak ve skutečnosti dochází k rozšiřování okruhu osob, jež se mohou domáhat náhrady škody, která byla způsobena nezákonnými mimořádnými opatřeními. Samotnou povinnost vyčerpat procesní prostředky ochrany přitom lze dle citované judikatury Ústavního soudu považovat za ústavně konformní a korektivem případné přílišné tvrdosti a formalismu je upuštění od této povinnosti v případech zvláštního zřetele hodných.
20. K tomu je nutné dodat, že se civilní soudy se všemi argumenty ohledně toho, zda jde o případ zvláštního zřetele hodný, vypořádaly a uvedly důvody, proč se o takovou situaci nejedná (zejména bod 15 rozsudku městského soudu a bod 10 usnesení Nejvyššího soudu). Civilní soudy se předestřením svých právních úvah rovněž detailně vypořádaly s otázkou, která právní úprava se na nyní posuzovanou věc má uplatnit a vztahem mezi § 7 a § 8 zákona č. 82/1998 Sb. (body 44 až 57 rozsudku obvodního soudu, body 7 až 15 rozsudku městského soudu a bod 11 usnesení Nejvyššího soudu). Námitky stěžovatelky se míjí s tím, co proběhlo během řízení, a dezinterpretují závěry Ústavního soudu. Skutečnost, že s posouzením a odůvodněním civilních soudů stěžovatelka nesouhlasí, porušení jejích ústavně zaručených práv nezakládá.
21. Ústavní soud nezjistil žádné porušení stěžovatelčiných základních práv. Ústavní stížnost je návrhem zjevně neopodstatněným, Ústavní soud ji proto odmítl [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 5. února 2025
Zdeněk Kühn v. r.
předseda senátu