USNESENÍ
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Karla Svobody,
Ph.D., a soudců JUDr. Pavla Simona a Mgr. Víta Bičáka v právní věci žalobkyně
SKIAREAL ČHS, s. r. o., identifikační číslo osoby 27834301, se sídlem v Loučné
nad Desnou, Kouty nad Desnou 72, zastoupené Mgr. Ing. Martinem Kalabisem,
advokátem se sídlem v Prostějově, Martinákova 2900/7, proti žalované České
republice – Ministerstvu zdravotnictví, se sídlem v Praze 2, Palackého náměstí
375/4, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem
v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, o zaplacení 326 666,76 Kč s příslušenstvím,
vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 22 C 253/2022, o dovoláních
žalobkyně a žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 11.
2023, č. j. 70 Co 342/2023-557, takto:
I. Dovolání žalobkyně a žalované se odmítají.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
1. Žalobkyně se žalobou na žalované domáhala zaplacení 326 666,76 Kč s
příslušenstvím jako náhrady škody, která jí měla být způsobena nezákonnými
mimořádnými opatřeními žalované ze dne 10. 4. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-2/MIN/KAN, účinného od 12. 4. 2021 do 25. 4. 2021, zrušeného
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, sp. zn. 6 Ao 11/2021
(dále též jen „mimořádné opatření č. 1“), ze dne 23. 4. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-6/MIN/KAN, účinného od 26. 4. 2021 do 2. 5. 2021, prohlášeného za
nezákonné rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2021, sp. zn. 8 Ao
14/2021 (dále též jen „mimořádné opatření č. 2“), a ze dne 29. 4. 2021, č. j.
MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, účinného od 3. 5. 2021 do 9. 5. 2021, jež bylo
prohlášeno za nezákonné rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7.
2021, sp. zn. 1 Ao 9/2021-90 (dále též jen „mimořádné opatření č. 3“; všechna
mimořádná opatření dále souhrnně též jen „mimořádná opatření“). Mimořádná
opatření byla žalovanou přijímána za účelem zamezení vzniku, šíření a
negativních dopadů pandemie COVID-19 na základě zákona č. 258/2000 Sb, o
ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále též jen
„zákon o ochraně veřejného zdraví“), a zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných
opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících
zákonů (dále též jen „pandemický zákon“). Žalobkyně se u Nejvyššího správního
soudu domáhala zrušení mimořádného opatření žalované č. 2; zrušení dalších
mimořádných opatření se nedomáhala, neboť tato byla zrušena dříve, než podala
žalobu. Žalobkyni měla dotčenými mimořádnými opatření vzniknout škoda
spočívající v ušlém zisku, neboť po dobu účinnosti mimořádných opatření byla
podstatným způsobem omezena či znemožněna její podnikatelská činnost
spočívající v provozování skiareálu s lyžařským vlekem a lanovou dráhou.
Vzniklá škoda konkrétně sestávala z částky 163 333,38 Kč jako ušlého zisku
způsobeného mimořádným opatřením č. 1, z částky 81 666,69 Kč jako ušlého zisku
způsobeného mimořádným opatřením č. 2, a z částky 81 666,69 Kč jako ušlého
zisku způsobeného mimořádným opatřením č. 3.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 26. 7. 2023, č. j. 22 C
253/2022-487, uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni 73 500 Kč (výrok I),
zamítl žalobu na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni 8 166,69 Kč
(výrok II), zamítl žalobu na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni 163
333,38 Kč (výrok III), zamítl žalobu na uložení povinnosti žalované zaplatit
žalobkyni 81 666,69 Kč (výrok IV), a uložil žalobkyni povinnost zaplatit
žalované náklady řízení ve výši 1 155 Kč (výrok V).
3. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 11. 2023, č. j. 70 Co
342/2023-557, rozsudek soudu prvního stupně v napadených výrocích I, III, IV, V
potvrdil (výrok I), a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů odvolacího řízení (výrok II).
4. Rozsudek odvolacího soudu napadly žalobkyně i žalovaná včasnými
dovoláními. Zatímco žalovaná dovoláním napadla rozsudek odvolacího soudu co do
části výroku I rozsudku odvolacího soudu, jíž byl potvrzen výrok I rozsudku
soudu prvního stupně, žalobkyně své dovolání směřovala proti části výroku I
rozsudku odvolacího soudu, jíž byly potvrzeny výroky III, IV a V rozsudku soudu
prvního stupně, a dále proti výroku II rozsudku odvolacího soudu o nákladech
řízení.
5. Obě dovolání byla podána včas osobami k tomu oprávněnými, Nejvyšší
soud je však podle § 243c odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád,
ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále
jen „o. s. ř.“, odmítl.
6. Nejvyšší soud se nejprve zabýval námitkami uvedenými v dovolání
žalobkyně.
7. Žalobkyně namítá, že jako adresátka mimořádných opatření uvedených v
ustanovení § 9 odst. 1 písm. a), b) pandemického zákona je osobou aktivně
legitimovanou k podání žaloby na náhradu zisku, který jí ušel následkem
existence mimořádných opatření (§ 7 a § 8 zákona č. 82/1998 Sb., o
odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992
Sb., o notářích a jejich činnosti /notářský řád/, ve znění pozdějších předpisů,
dále jen „OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“), i přesto, že nepodala návrh
podle § 13 pandemického zákona a ani se nepřipojila do takového řízení, a to za
předpokladu, že s přihlédnutím k okolnostem případu neměla reálnou možnost tak
učinit a nemohla rozumně předpokládat, že tak má za účelem uspokojení svého
práva na náhradu újmy způsobené mimořádnými opatřeními ve smyslu § 7 a § 8
OdpŠk učinit.
8. Dovolací soud již dříve (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25.
6. 2024, sp. zn. 30 Cdo 384/2024, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023,
sp. zn. 30 Cdo 414/2023) ohledně otázky aktivní legitimace k náhradě škody
uzavřel, že vzhledem k tomu, že se mimořádná opatření vydávají bez řízení a
nemohou tak existovat účastníci řízení, ve kterých byla později zrušená
mimořádná opatření vydána, může mít postavení účastníka řízení ve smyslu § 7
odst. 1 OdpŠk osoba, o jejíchž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením
rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva byla vydáním nezákonného mimořádného
opatření dotčena. Současně se však musí jednat o osobu, která využila v zákonem
stanovené lhůtě (dle § 13 odst. 2 pandemického zákona) možnost podat proti
následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle § 13 pandemického zákona.
Tento závěr potvrdil i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 22. 5. 2023, sp. zn.
III. ÚS 3319/22, ve kterém zdůraznil materiální přístup ke splnění podmínek
odpovědnosti státu a jako souladný s tímto přístupem označil omezení aktivní
legitimace podle zákona č. 82/1998 Sb. na osoby, které využily v zákonem
stanovené lhůtě všech procesních prostředků k ochraně svých práv (v daném
případě shodně s touto věcí návrh dle § 13 pandemického zákona). Pro založení
účastenství žalobce v řízení podle § 7 odst. 1 OdpŠk proto třeba, aby se proti
mimořádným opatřením vydaným v souvislosti s pandemií COVID-19, od kterých
odvozuje svůj nárok na náhradu ušlého zisku, bránil žalobou k Nejvyššímu
správnímu soudu podle § 13 odst. 1 pandemického zákona. Využitím tohoto
prostředku k ochraně práv dává poškozený v souladu se zákonem najevo, že
příslušné mimořádné opatření vnímá jako škodlivé a natolik zasahující do jeho
práv, že se proti jeho vydání hodlá bránit zákonnými prostředky, a to bez
ohledu na to, zda taková žaloba ke zrušení mimořádného opatření skutečně povede
či nikoliv. Podmínkou vzniku nároku na náhradu újmy není skutečnost, že využití
procesních prostředků k ochraně práv poškozeným skutečně ke zrušení nezákonného
rozhodnutí (opatření obecné povahy) vedlo, tedy že ke zrušení mimořádného
opatření došlo přímo na návrh osoby, která se odškodnění způsobené újmy domáhá,
ani podle ustanovení § 8 odst. 3 OdpŠk.
9. V projednávané věci odvolací soud uzavřel, že žalobkyně v posuzovaném
případě splňuje předpoklady vzniku odpovědnostního vztahu pouze u jediného
mimořádného opatření, a to mimořádného opatření č. j. MZDR
14061/2021-6/MIN/KAN, ze dne 23. 4. 2021, účinného od 26. 4. 2021 do 2. 5.
2021, zrušeného Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 28. 5. 2021, č. j. 8
Ao 14/2021-45, neboť žalobkyně byla účastníkem (navrhovatelkou) ve správním
řízení o zrušení tohoto mimořádného opatření. U zbývajících dvou mimořádných
opatření žalobkyně své účastenství nezaložila ani samostatným návrhem na
zrušení uvedených mimořádných opatření, ani tím, že by se na základě výzvy
Nejvyššího správního soudu připojila k návrhům na jejich zrušení, jež byly
podány jinými navrhovateli, proto v případě těchto mimořádných opatření nemůže
žalobkyně uplatňovat náhradu ušlého zisku. Vzhledem k tomu, že uvedený závěr
odvolacího soudu je v souladu se shora citovanou judikaturou dovolacího soudu,
nemůže námitka žalobkyně přípustnost dovolání založit.
10. Namítá-li žalobkyně, že odvolací soud chybně posoudil, zda jsou v
projednávané věci dány okolnosti zvláštního zřetele hodné ve smyslu § 8 odst. 3
OdpŠk ve prospěch žalobkyně, ani tato její námitka přípustnost dovolání
nezakládá. Odvolací soud v odůvodnění svého rozhodnutí (srov. zejm. odstavec 15
odůvodnění rozsudku odvolacího soudu) podrobně vyložil, proč v projednávané
věci nespatřuje výjimečné skutkové okolnosti, pro které by bylo možné posoudit
případ jako zvláštního zřetele hodný, obsah jeho odůvodnění o absenci okolností
hodných zvláštního zřetele obstojí jako dostatečně určitý, přehledný a
zohledňující všechny zjištěné relevantní okolnosti posuzovaného případu.
Uzavřel-li odvolací soud, že žalobkyně v jednom ze tří uplatňovaných
mimořádných opatření návrh na zrušení podala řádně a v mezích zákona, a není
tedy žádného rozumného důvodu k tomu, aby v ostatních dvou případech bylo od
absence její procesní aktivity a nepodání návrhu, případně nepřipojení se k
návrhu jiných subjektů, abstrahováno, neuvádí dovolatelka žádnou argumentaci,
kterou by závěry odvolacího soudu zpochybňovala (srov. např. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 24. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3513/2014). Námitka
žalobkyně o nezohlednění okolností případu se tak míjí s textem odůvodnění
dovoláním napadeného rozsudku, když žádným způsobem nezpochybňuje závěr
odvolacího soudu, že žalobkyně měla reálnou možnost návrh na zrušení
mimořádných opatření podat. Ani tato námitka nemůže přípustnost dovolání ve
smyslu § 237 o. s. ř. založit, neboť rozhodnutí odvolacího soudu na jejím
posouzení nezávisí (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn.
2 Cdon 808/97, uveřejněné pod č. 27/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 7. 2019, sp. zn. 30 Cdo
2243/2019).
11. Namítá-li žalobkyně, že odvolací soud se údajně nezabýval jejím
argumentem, že rozsah odčinění újmy způsobené mimořádnými opatřeními uvedenými
v ustanovení § 9 odst. 1 písm. a), b) pandemického zákona se má řídit § 1037 až
1039 o. z. a nikoliv „konkurenčními“ pandemickým zákonem a OdpŠk, nezakládá ani
tato námitka přípustnost dovolání, n Dovolatelka pomíjí, že odvolací soud ve
svém rozhodnutí jasně a s odkazem na relevantní judikaturu dovolacího soudu
deklaroval, že jde-li o posouzení důvodnosti požadavku žalobkyně na náhradu
ušlého zisku, je na místě postupovat podle § 7 a § 8 OdpŠk, nikoliv tedy podle
§ 1037 až 1039 o. z. Tento jeho závěr je rovněž v souladu s ustálenou
rozhodovací praxí dovolacího soudu (srov. např. shora citované rozhodnutí
Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023), v níž dovolací
soud jednoznačně dovodil, že mimořádná opatření vydaná Ministerstvem
zdravotnictví v souvislosti s epidemií COVID-19 dle § 2 odst. § 9 pandemického
zákona nebo dle § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví, jako opatření obecné povahy představují rozhodnutí ve smyslu
zákona č. 82/1998 Sb., proto ani tato námitka žalobkyně nemůže ve smyslu § 237
o. s. ř. přípustnost dovolání založit.
12. Namítá-li žalobkyně, že se odvolací soud nevypořádal se všemi jejími
námitkami, uplatňuje vady řízení, které však samy o sobě nejsou způsobilým
dovolacím důvodem. K vadám řízení může dovolací soud přihlédnout jen tehdy,
je-li dovolání přípustné (§ 242 odst. 3 o. s. ř., srov. např. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2020, sp. zn. 30 Cdo 3636/2019).
13. Žalobkyně napadla dovoláním rozsudek odvolacího soudu výslovně také
v jeho výroku II o nákladech odvolacího řízení. Podle § 238 odst. 1 písm. h) o.
s. ř. však není dovolání proti rozhodnutím v části týkající se výroku o
nákladech řízení přípustné. Nejvyšší soud proto v tomto rozsahu dovolání
žalobkyně odmítl jako objektivně nepřípustné.
14. Poté se Nejvyšší soud zabýval dovolacími důvody vyplývajícími z
dovolání žalované.
15. Žalovaná namítá, že mimořádná opatření žalované vydaná na základě
odborného lékařského doporučení za účelem ochrany života a zdraví s celostátním
– plošným dopadem nejsou rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 5 OdpŠk, nýbrž
(jiným) právním předpisem; náhradu škody způsobenou právním předpisem však
podle zákona 82/1998 Sb. uplatňovat nelze. Nejvyšší soud se uvedenou otázkou
zabýval již ve svém rozsudku ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023,
uveřejněném pod číslem 41/2024 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, s tím,
že dovodil a vysvětlil (srov. odst. 40 a násl. odůvodnění rozsudku), že
mimořádná opatření vydaná Ministerstvem zdravotnictví v souvislosti s epidemií
COVID-19 podle § 2 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb. nebo podle § 80 odst. 1 písm.
g) zákona č. 258/2000 Sb. jako opatření obecné povahy představují rozhodnutí ve
smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Tento právní závěr není důvod přehodnocovat ani s
ohledem na obsah dovolání žalované, neboť dovolací soud se podstatou
předmětných mimořádných opatření již dříve výslovně zabýval s výsledkem, že se
jedná o rozhodnutí podle § 5 OdpŠk, a ozřejmil, proč nepřijal přístup žalované
uvedený v části dovolání nazvané „Absence aktu individuální aplikace práva ve
smyslu OdškZ“. Uvedená námitka přípustnost dovolání žalované ve smyslu § 237 o.
s. ř. nezakládá, neboť odvolací soud se při jejím řešení neodchýlil od ustálené
rozhodovací praxe dovolacího soudu.
16. Žalovaná dále namítá, že dovolací soud by měl přehodnotit svou
dosavadní rozhodovací praxi ohledně právní otázky, zda je osobou oprávněnou
domáhat se odškodnění dle OdpŠk z titulu mimořádného opatření vydaného na
základě odborného lékařského doporučení za účelem ochrany života a zdraví s
celostátním – plošným dopadem každý (tj. i pokud dotčených osob s ohledem na
celostátní – plošný dopad bude více než milion?), kdo tímto byl dotčen a
domáhal se jeho zrušení ve správním soudnictví. Žalovaná má přitom za to, že
nebylo úmyslem zákonodárce odškodňovat (hypoteticky) všechny obyvatele České
republiky, není to ani ekonomicky možné a udržitelné, a dospívá-li k tomuto
soud výkladem, jde o nesprávný právní závěr. Nutno totiž odmítnout úvahu soudu
o tom, že se nejedná o všechny dotčené osoby, nýbrž pouze o osoby, které založí
svoji aktivní věcnou legitimaci podáním žaloby ve správním soudnictví. Úvaha
soudu v konkrétních okolnostech případu fakticky znamená, že se odškodnění
mohou domáhat všechny dotčené subjekty. Při platnosti tohoto výkladu pro futuro
není rozhodné, zda tuto možnost všichni využijí, ale že by tak fakticky učinit
mohli. Využít by ji přitom mohli obyvatelé České republiky v řádech milionů,
což postrádá racionální základ a je zjevně v rozporu s účelem přijetí zákona č.
82/1998 Sb. O vyprázdnění článku 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod se
přitom nejedná a jednat nemůže, když tento se nevztahuje na rozhodování státu
„o všech“ déletrvajících krizových stavech, které je ve výsledku způsobilé
projít testem proporcionality.
17. I touto otázkou se dovolací soud ve své rozhodovací praxi již
zabýval (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo
414/2023, uveřejněný pod číslem 41/2024 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek) a zodpověděl ji kladně. Dovolací soud současně ani s ohledem na
argumenty předestřené žalovanou nemá důvod přehodnocovat svůj již vynesený
právní názor. Ve svém rozsudku sp. zn. 30 Cdo 414/2023 vysvětil důvody, pro
které k předmětnému právnímu závěru výkladem zákonů č. 94/2021 Sb., č. 258/2000
Sb. A zákona č. 82/1998 Sb. dospěl (srov. odst. 46 a násl. rozsudku). Je věcí
zákonodárce, aby formuloval předpoklady pro odpovědnost státu za jeho
veřejnoprávní činnost, jakož i eliminoval bez přípustnosti jakéhokoliv jiného
výkladu ohledně vymezení okruhu osob oprávněných požadovat náhradu škody.
Jestliže dojde k naplnění vymezených zákonných předpokladů (jež mohou být
upřesněny i výkladem zákona ze strany soudů), nelze jinak, než rozhodnout ve
prospěch poškozeného, aniž by byl soud oprávněn posuzovat, zda zákonodárce měl
či mohl předpoklady takové odpovědnosti a okruh oprávněných osob vymezit
střídměji. Obecné soudy nemohou zkoumat ani skrze test proporcionality, zda
konkrétní právní úprava je či není ve vztahu ke státu přiměřená, protože v
právním státu musí být tvůrce právních norem těmito normami vázán. Výklad,
podle něhož je stát odpovědný za náhradu škody vůči osobám, které se s úspěchem
domohly zrušení mimořádného opatření (nebo konstatování jeho nezákonnosti),
není nepřiměřený. Jeho podstatou je zdůraznění, že i stát v současné
demokratické společnosti má nést odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným
rozhodnutím. Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo
414/2023 (srov. odst. 51 rozsudku), rovněž vysvětlil, proč dovozuje, že osobou
oprávněnou k podání žaloby o náhradu ušlého zisku způsobeného mimořádným
opatřením je v zásadě ten, kdo podal návrh dle § 13 pandemického zákona; učinil
tak proto, že v opačném případě by byl zmařen obecný princip, na jehož základě
se poškozená osoba, jež procesně ustaveným způsobem brojila proti nezákonnému
rozhodnutí, má mít právo na plnou náhradu újmy (srov. § 7 OdpŠk). Již provedený
výklad položené otázky ze strany Nejvyššího soudu tedy nelze pokládat za
excesivní. Z uvedeného se podává, že ani tato námitka žalované přípustnost
dovolání ve smyslu § 237 o. s. ř. nezakládá, neboť odvolací soud se při jejím
řešení neodchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
18. Žalovaná dále předkládá dovolacímu soudu k řešení otázku podle
jejího názoru v praxi dovolacího soudu doposud neřešenou, zda je žalovaná
povinna poskytnout osobám dotčeným mimořádným opatřením vydaným v době pandemie
COVID-19 náhradu jiné škody či újmy, než ke které se zavázala v k tomu
speciálně přijatému pandemickému zákonu (ustanovení § 9 pandemického zákona) za
předpokladu, že mimořádná opatření vydána základě doporučení lékařských
odborníků vedou k ochraně primárních hodnot a nejsou excesivní, avšak jsou
prohlášená za nezákonná z formálních důvodů; a zda je možné vykládat speciální
zákon, upravující bezprecedentní krizovou speciální situaci za užití předpisu,
který byl zákonodárcem zamýšlen pro nápravu neoprávněného zásahu státu do
individuálních práv dotčených osob v individuálních řízeních v standardních
nekrizových situacích a obsahuje z povahy věci širší rozsah odškodnění.
19. Tato otázka již rovněž byla v rozhodovací praxi dovolacího soudu
vyřešena a odůvodněna tak, že podle § 9 pandemického zákona (který je ve vztahu
k zákonu č. 82/1998 Sb. v poměru speciality) lze při posuzování odpovědnosti
státu za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními
postupovat pouze v případě náhrady skutečné škody. Za jiné druhy nároků jako je
náhrada ušlého zisku nebo zadostiučinění za nemajetkovou újmu (které je
předmětem tohoto řízení) je tudíž třeba postupovat podle zákona č. 82/1998 Sb.
Ustanovení § 9 pandemického zákona totiž výslovně upravuje pouze nárok na
náhradu skutečné škody, rozšiřovat jeho dopad i na nemajetkovou újmu tudíž
nelze (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo
414/2023, uveřejněný pod číslem 41/2024 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 11. 2022, sp. zn. 30 Cdo
2713/2022). Žalobce tedy má právo domáhat se náhrady zisku, jenž mu měl ujít
následkem mimořádného opatření, nikoliv však v režimu § 9 pandemického zákona,
ale podle (ve srovnání s ustanovením § 9 pandemického zákona striktnějšího)
ustanovení § 8 OdpŠk při využití § 7 OdpŠk.
20. Jako důvod k přehodnocení této rozhodovací praxe neposlouží argument
žalované, že stát se vedle povinnosti k náhradě skutečné škody podle § 9
pandemického zákona zavázal i k finanční podpoře subjektů, jejichž činnost byla
existencí epidemie COVID 19 a přijatými mimořádnými opatřeními postižena. Stát
je mj. i v postavení zákonodárce a je v jeho pravomoci přijímat právní normy,
na jejichž základě se bude posuzovat jeho případná odpovědnost za jeho
veřejnoprávní činnost. Argument o možné „nespravedlnosti“, která má státu při
posuzování jeho odpovědnosti za veřejnoprávní činnost vzniknout následkem
aplikace jeho vlastních právních norem, proto není na místě, neboť tuto situaci
si způsobil vlastní normotvornou činností. Lze rovněž dodat, že ani ve vztahu
ke státu nelze pokládat za „nespravedlivé“, jestliže v případě, že mimořádné
opatření nebylo zrušeno pro nezákonnost, stát ve smyslu § 9 odst. 2
pandemického zákona odpovídá pouze za skutečnou škodu, zatímco pokud mimořádné
opatření bylo zrušeno pro nezákonnost nebo jeho nezákonnost byla konstatována,
stát odpovídá i za případný ušlý zisk ve smyslu § 7 OdpŠk. Právě ustanovení § 7
a násl. OdpŠk totiž vyjadřují principiální pravidlo, podle něhož odpovědnost
státu za nezákonné rozhodnutí musí být úplná a nemá být omezena jen na náhradu
tzv. skutečné škody. Nemá přitom význam rozlišovat, zda rozhodnutí bylo
shledáno nezákonným z procedurálních nebo z věcných důvodů. I procesní předpisy
totiž slouží k ochraně zájmů chráněných zákonem, včetně ochrany práv subjektů
soukromého práva. Již provedený výklad této otázky ze strany Nejvyššího soudu
tedy nelze pokládat za excesivní.
21. Žalovaná dále předkládá jako otázku v rozhodovací praxi dovolacího
soudu dosud neřešenou, zda je v případě mimořádných opatření žalované vydaných
na základě odborného doporučení za účelem ochrany života a zdraví s celostátním
– plošným dopadem nutné před závěrem o nezákonnosti provést test
proporcionality s ohledem na situaci déletrvajícího stavu pandemie a plnění
ústavně zakotvené povinnosti státu chránit primární hodnoty obyvatel.
22. Ani tato právní otázka nezakládá přípustnost dovolání, protože
dovolací soud dlouhodobě uzavírá, že při rozhodování o požadavku na náhradu
újmy (zde ušlého ziku) způsobené nezákonným rozhodnutím podle § 8 OdpŠk je
vázán rozhodnutím, jímž došlo ke zrušení rozhodnutí pro nezákonnost (srov.
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 9. 2005, sp. zn. 25 Cdo 40/2005, nebo
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2012, sp. zn. 29 Cdo 2778/2010). Nemůže
proto jako předběžnou otázku posuzovat, zda předchozí rozhodnutí správního
soudu zrušení mimořádného opatření pro nezákonnost nebo rozhodnutí, v němž se
nezákonnost rozhodnutí konstatuje (§ 13 odst. 1,4 pandemického zákona) je či
není správné (zda obstojí nebo neobstojí v hypotetickém testu proporcionality).
V případě, že soud má rozhodnout o požadavku poškozeného na náhradu skutečné
škody, činí tak podle § 9 odst. 2 pandemického zákona, aniž by pro pozitivní
rozhodnutí bylo zapotřebí zrušení mimořádného opatření pro nezákonnost nebo
deklarace jeho nezákonnosti (srov. odst. 24 rozsudku Nejvyššího soudu ze dne
21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, uveřejněného pod číslem 41/2024 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 11.
2022, sp. zn. 30 Cdo 2713/2022).
23. Další otázkou podle žalované doposud v rozhodovací praxi dovolací
soudu neřešenou je otázka, zda je v rozporu s dobrými mravy, aby žalovaná při
zásahu do sekundárních práv dotčených osob za účelem ochrany primárních hodnot
všech v době celostátní (celosvětové) pandemie a současné finanční podpoře
dotčených subjektů těmto hradila i ušlý zisk. Ani tato námitka přípustnost
dovolání nezakládá.
24. Dovolací soud v rozsudku ze dne 27. 2. 2020, sp. zn. 30 Cdo
120/2019, při posuzování možnosti snížení náhrady škody způsobené nesprávným
úředním postupem státu dovodil, že v případě odpovědnosti státu za škodu
způsobenou nesprávným úředním postupem, nemohou být důvodem pro snížení náhrady
škody poměry státu, neboť jeho ekonomická síla relevantnost takové úvahy
vylučuje. Nelze reálně uvažovat ani o tom, že by důvodem zvláštního zřetele
hodným v takovém případě mohly být poměry poškozeného, neboť ty budou v
porovnání s poměry státu vždy horší. V poměrech odpovědnosti státu neumožňují
snížení náhrady škody ani okolnosti, za kterých ke škodě došlo, neboť při
nesprávném úředním postupu, vzniká škoda vždy v situaci, kdy stát při výkonu
veřejné moci uplatňuje své vrchnostenské oprávnění. Stát jako škůdce tedy v
tomto vztahu nevystupuje v rovném postavení s poškozeným, které je typické pro
vztahy občanskoprávní, ale v postavení mocenském, což aplikaci moderačního
oprávnění soudu vůči němu vylučuje. Soudy nižších stupňů rozhodly v souladu s
ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu, když neshledaly rozpor
uplatňovaného nároku žalobkyně s dobrými mravy ve skutečnosti, že žalobkyni
byla ze strany státu udělena podpora na zachování podnikání. Neshledaly-li
soudy (srov. zejm. odst. 54 rozsudku soudu prvního stupně) rozpor s dobrými
mravy v uplatňovaném nároku žalobkyně z důvodu, že podpora na udržení podnikání
v době pandemie (nejen žalobkyně) byla činěna v rámci veřejného zájmu, tj. v
zájmu společnosti a šlo by proti zájmu všech, kdyby podnikatelé byli nuceni
hromadně ukončovat své podnikání v důsledku pandemie ještě ve větší míře, není
jejich závěr v rozporu se shora citovanou judikaturou dovolacího soudu (srov.
rovněž rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3731/2011).
Lze tedy souhlasit se závěry soudů nižších stupňů, že za daných skutkových
okolností není prostor pro nepřiznání náhrady ušlého zisku z pouhého důvodu, že
takto poskytnuté plnění by bylo v rozporu s dobrými mravy, když ze strany státu
byla jednotlivým subjektům poskytnuta podpora na zachování podnikání.
25. Žalovaná dále předkládá otázku, zda je možné určit existenci a výši
ušlého zisku bez přihlédnutí k podstatné příčině, která měla vliv na existenci
či výši ušlého zisku. K této otázce žalovaná doplňuje, že podstatnou příčinou
vzniku škody byla pandemie COVID-19 s tím, že nezohlednění tohoto faktu ze
strany odvolacího soudu je v rozporu s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 22. 1.
2014, sp. zn. 30 Cdo 1729/2013, a rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 25. 2.
2010, sp. zn. 23 Cdo 1069/2008.
26. Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí ze dne 22. 1. 2014, sp. zn. 30 Cdo
1729/2013, uvedl, že je běžné, že se kauzálního děje účastní více skutečností,
které vedou ke vzniku škody. Mezi takovými skutečnostmi je však třeba
identifikovat právně relevantní příčinu vzniku škody. Pro existenci kausálního
nexu je nezbytné, aby řetězec postupně nastupujících příčin a následků byl ve
vztahu ke vzniku škody natolik propojen, že již z působení prvotní příčiny lze
důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku. To znamená,
aby prvotní příčina bezprostředně vyvolala jako následek příčinu jinou a ta
případně příčinu další. K přerušení příčinné souvislosti dochází, jestliže nová
okolnost působila jako výlučná a samostatná příčina, která vyvolala vznik škody
bez ohledu na původní škodní událost. Zůstala-li původní škodní událost tou
skutečností, bez níž by k následku nedošlo, příčinná souvislost se nepřerušuje
(obdobně viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 2010, sp. zn. 23 Cdo
1069/200).
27. Od právě uvedených zásad pro posuzování existence příčinné
souvislosti mezi vydáním mimořádného opatření a vznikem ušlého zisku na straně
žalobkyně se odvolací soud neodchýlil. Odvolací soud totiž zjistil, že
předmětná mimořádná opatření zásadně omezovala žalobkyni v její podnikatelské
činnosti spočívající v provozování vleku a lanové dráhy. Právě jejich existence
prvotně vedla k tomu, že žalobkyně byla podstatně omezena v těchto činnostech a
nemohla tedy ani realizovat případný zisk z jejich provozu, což vede k závěru
že mimořádná opatření, a nikoliv pandemie COVID-19 byla základní, a nikoliv jen
pravděpodobnou příčinou způsobující ušlý zisk žalobkyně. Rozhodnutí odvolacího
soudu je tedy ohledně předkládané otázky v souladu, a nikoliv v rozporu s
ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu. Tvrdí-li žalovaná dále, že i
kdyby žalovaná nebyla bývala vydala dotčené opatření s formálními nedostatky,
vždy by platilo v rozhodné době obsahově stejné opatření s ohledem na
doporučení odborníků, když toto bylo kruciální pro zabránění šíření pandemie,
nabízí dovolacímu soudu k posouzení situaci, která nenastala, což není
přípustné. Vychází-li totiž žalovaná z jiného skutkového stavu, než ze kterého
vycházel odvolací soud a buduje-li na tomto své vlastní, od odvolacího soudu
odlišné, právní posouzení, uplatňuje tím jiný, než přípustný dovolací důvod
podle ustanovení § 241a o. s. ř., podle něhož lze dovolání podat pouze z
důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení
věci (srov. např. usnesení ze dne 25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2394/2013,
uveřejněném pod číslem 4/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 21. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3531/2018).
28. Opírá-li žalovaná svůj názor o obecné absenci příčinné souvislosti
mezi vydáním mimořádných opatření a ušlým ziskem žalobkyně o to, že i při
absenci mimořádných opatření by žalobkyně nemohla provozovat svoje podnikání s
ohledem na samotnou pandemii, neměla by totiž ani dostatek personálu ani
návštěvníků, míjí se toto její ve své podstatě skutkové tvrzení se skutkovými
zjištěními odvolacího soudu, jenž naopak uzavřel, že sněhové podmínky v době
účinnosti mimořádných opatření byly dobré a že počet potenciálních zákazníků,
kteří se pohybovali v blízkosti zařízení žalobkyně, byl vysoký, a že existuje
předpoklad, že by při neexistenci mimořádných opatření (a navzdory epidemii)
využívali služeb žalobkyně (viz odst. 12 napadeného rozsudku). Dovolání lze
však podat jen z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném
právním posouzení věci (§ 241a odst. 1 věta první o. s. ř.); polemikou se
skutkovými závěry odvolacího soudu žalovaná proto neuplatňuje způsobilý
dovolací důvod ve smyslu § 241a odst. 1 o. s. ř. (srov. např. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1930/2021, usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1182/2017). Dovolací soud
připomíná, že v dovolání nelze úspěšně zpochybnit skutková zjištění odvolacího
soudu; dovolací soud tak musí vycházet ze skutkových zjištění učiněných v
nalézacím řízení (např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 7. 2015, sp. zn.
22 Cdo 2253/2015, ze dne 30. 9. 2014, sp. zn. 30 Cdo 416/2014, nebo ze dne 27.
3. 2014, sp. zn. 28 Cdo 4295/2013).
29. Namítá-li žalovaná, že odvolací soud stanovil ušlý zisk odhadem, kdy
vycházel nikoliv z období podnikání v pandemii, nýbrž z let standardního
podnikání žalobkyně (v posuzovaném období se přitom prakticky jedná pouze o pár
dní na konci sezóny) a nezohlednil veškeré náklady žalobkyně, pomíjí, že
odvolací soud svůj závěr o výši ušlého zisku založil na okolnosti, že „v
předchozích letech činil denní zisk částku pohybující se kolem 15 000 Kč denně“
a že tento zisk by byl v posuzovaném období zachován vzhledem k dobrým sněhovým
podmínkám a k vysokému množství lidí vyskytujících se v rozhodné době v horském
prostředí, tedy v blízkosti zařízení žalobkyně (viz odst. 12 odvolacího
rozsudku). Žalovaná tedy i tuto námitku nepřípustně staví na odlišných
skutkových zjištěních, než která učinil odvolací soud. Dovolatelka tedy i v
této části dovolání fakticky polemizuje se skutkovými závěry soudů nižších
stupňů, což však nezakládá způsobilý dovolací důvod (srov. § 241a odst. 1 o. s.
ř., dále např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. 9. 2022, sp. zn. 30 Cdo
503/2022).
30. Žalovaná konečně zakládá přípustnost dovolání na otázce, zda je
správné určit existenci a výši ušlého zisku bez přihlédnutí ke všem nákladům.
Ani tato právní otázka položená žalovanou neodpovídá skutkovým zjištěním
odvolacího soudu. Ten totiž náklady zohlednil s tím, že „skutečné náklady
vynaložené na podnikání žalobkyně se pohybovaly vždy minimálně o řád níže než
zisk.“ Tyto náklady odvolací soud zohlednil ponížením požadavku žalobkyně o 10
%. Není tedy pravdou, že by odvolací soud náklady na dosažení zisku
nezohlednil. Proto ani tato výhrada nezakládá přípustnost dovolání (srov. dále
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2394/2013,
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2020, sp. zn. 23 Cdo 1109/2019,
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 30 Cdo 4315/2018).
31. Nejvyšší soud vzhledem k výše řečenému dovolání žalobkyně i žalované
podle § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl, neboť nebyla shledána přípustnými.
32. Výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení se neodůvodňuje (§ 243f
odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 6. 8. 2024
JUDr. Karel Svoboda, Ph.D.
předseda senátu