K možnosti ustanovit opatrovníka ve správním řízení
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedy senátu Miloslava Výborného a soudců Vlasty Formánkové a Michaely Židlické - ze dne 19. května 2010 sp. zn. IV. ÚS 2992/08
ve věci ústavní stížnosti R. H. proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 25. 6. 2003 č. j. 181448/2003-6371, jímž bylo stěžovateli uloženo zaplatit společnosti T-Mobile Czech Republic, a. s., částku 28 317,70 Kč. Rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 25. 6. 2003 č. j. 181448/2003-6371 se ruší.
Odůvodnění
2. Předtím, než se Ústavní soud začal věcí meritorně zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.
3. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny všechny formální náležitosti ústavní stížnosti, zejména zkoumal, zda byla dodržena šedesátidenní lhůta pro její podání, resp. zda je ústavní stížnost přípustná. Napadené rozhodnutí totiž nabylo právní moci, aniž by proti němu bylo podáno odvolání nebo žaloba podle části páté občanského soudního řádu. Ústavní soud v minulosti konstatoval, že pokud je podstatou ústavní stížnosti právě otázka, zda orgán veřejné moci prvního stupně postupoval správně, když stěžovateli ustanovil opatrovníka, přičemž z toho důvodu nebylo předmětné rozhodnutí stěžovateli nikdy doručeno, a nemohl tak vyčerpat všechny prostředky poskytnuté zákonem k ochraně svých práv, je taková ústavní stížnost přípustná (např. nález sp. zn. I. ÚS 559/2000 , dostupný na http://nalus.usoud.cz). Dále Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost byla stěžovatelem podána k poštovní přepravě dne 3. 12. 2008. Stěžovatel se v ní domáhá zrušení rozhodnutí, jež bylo vydáno v řízení, jehož byl (resp. měl být) účastníkem. O tomto rozhodnutí se dozvěděl až dne 7. 11. 2008, kdy mu bylo doručeno usnesení Okresního soudu v Třebíči o nařízení exekuce, výzva k úhradě a exekuční příkaz k provedení exekuce prodejem nemovitostí. Ústavní stížnost obsahuje tvrzení o porušení konkrétně uvedených základních práv a o tom, v čem spočívají. Byla sepsána advokátkou, kterou stěžovatel za účelem zastupování v řízení před Ústavním soudem zmocnil, a byla k ní připojena kopie rozhodnutí, jež napadá. Ústavní soud tedy uzavírá, že ústavní stížnost splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti.
4. Účastníci řízení v souladu s ustanovením § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlasili s upuštěním od ústního jednání.
6. Dne 7. 11. 2008 bylo stěžovateli doručeno usnesení Okresního soudu v Třebíči o nařízení exekuce, výzva k úhradě a exekuční příkaz k provedení exekuce prodejem nemovitosti. O napadeném rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu se stěžovatel dověděl teprve z rozhodnutí o nařízení exekuce. Dle náhledu stěžovatele nebyly ve správním řízení dány podmínky pro ustanovení opatrovníka. Samotná skutečnost, že se nezdržoval v místě svého trvalého bydliště, není dle jeho názoru rozhodná pro závěr o neznámém pobytu.
Činnost Českého telekomunikačního úřadu při zjišťování pobytu stěžovatele byla toliko formální. Stěžovatel se nijak neskrýval a adresa H. 116, R., J., byla snadno formálně dostupná např. v katastru nemovitostí. Činnost opatrovníka byla pouze formální a umožnila správnímu orgánu pouze doručení rozhodnutí. Opatrovníkem má být osoba, u které lze předpokládat ochranu zájmů zastoupeného. U zaměstnance Českého telekomunikačního úřadu nelze takový postup, přiměřený zájmům zaměstnance, předpokládat. O uvedeném svědčí i to, že opatrovník nepodal žádný řádný opravný prostředek.
7. Závěrem poukazuje stěžovatel na ustálenou praxi Ústavního soudu, z níž je zřejmé, že opatrovníkem má být ustanovena osoba, která je způsobilá hájit práva účastníka řízení, a je zcela nepřípustné, aby zástupcem byla ustanovena osoba, která je v blízkém poměru k rozhodujícímu soudu. Nesprávným postupem rozhodujícího orgánu byla účastníku řízení odňata možnost jednat v rámci sporného správního řízení.
10. Ústavní soud předesílá, že podle čl. 83 Ústavy je soudním orgánem ochrany ústavnosti, což znamená, že jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné moci z hlediska dodržování ústavně zaručených práv, tj. zda v řízení a rozhodnutí v něm vydaném nebyly porušeny základní práva a svobody jeho účastníka.
11. Z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že zákonná ustanovení upravující možnost ustanovení opatrovníka nemohou být používána jen z důvodu urychleného vyřízení věci [nález sp. zn. IV. ÚS 200/97
ze dne 7. 12. 1998 (N 149/12 SbNU 381)]. Nepřítomnému účastníkovi musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv; funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce [srov. nález sp. zn. I. ÚS 559/2000
ze dne 25. 9. 2002 (N 111/27 SbNU 233)]. Jedná se zde totiž o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení. Z toho důvodu nelze též brát v potaz argument správního orgánu, dle jehož tvrzení vystupuje ve sporu jako nestranný orgán, který je na projednávané věci zcela nezávislý, neboť řízení nezahájil z moci úřední. Podstatou zde zůstává především ta skutečnost, že při nedodržení ústavních kautel kladených na ustanovování opatrovníků může docházet k ulehčení činnosti správního úřadu tím, že jím ustanovení opatrovníci z řad zaměstnanců nebudou důsledně uplatňovat práva zastoupeného. Z dostupné judikatury vyplývá, že uplatněná logika věci nedopadá jen na správní orgány, ale též soudy, které rovněž nemohou hledat opatrovníky v řadách svých zaměstnanců, byť by jejich odborná erudice byla nezpochybnitelná.
12. K osobě opatrovníka Ústavní soud připomíná, že je třeba jej hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka ( sp. zn. I. ÚS 559/2000
). Při ustanovení opatrovníka je nutno přísně vážit, aby nedošlo ke kolizi zájmů zástupce a zastoupeného. Nelze očekávat, že podřízený pracovník-zaměstnanec Českého telekomunikačního úřadu jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené tímtéž orgánem bude brojit proti jeho postupu a rozhodnutí [nález sp. zn. II. ÚS 629/04
ze dne 31. 3. 2005 (N 69/36 SbNU 731)]. Je tedy zásadně nevhodné, pokud je opatrovníkem účastníka řízení ustanovena osoba podřízená orgánu veřejné moci, který vede řízení, a to právě s ohledem na z toho plynoucí konflikt mezi povinnostmi vůči zaměstnavateli a vůči účastníkovi řízení. K uvedenému srov. též např. nález sp. zn. II. ÚS 2966/09
ze dne 23. 2. 2010 (N 34/56 SbNU 383), nález sp. zn. I. ÚS 2052/08
ze dne 27. 1. 2009 (N 14/52 SbNU 141), nález sp. zn. I. ÚS 3267/07
ze dne 9. 6. 2008 (N 106/49 SbNU 555) a nález sp. zn. II. ÚS 1090/07
ze dne 7. 8. 2007 (N 124/46 SbNU 171) - všechna citovaná rozhodnutí jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz.
13. Namítá-li stěžovatel, že o faktické nečinnosti opatrovníka svědčí již ta skutečnost, že v dané věci nepodal odvolání, nutno podotknout, že využití opravných prostředků samo o sobě ještě nesvědčí o kvalitě vykonávaného opatrovnictví. Řádný výkon opatrovnictví nelze poměřovat jen vyčerpáním opravných prostředků. Povinností řádně ustanoveného opatrovníka není podávat odvolání za každou cenu. Vedení odvolacího řízení jen pro řízení samotné bez uvedení odvolacích námitek nenaplňuje účel opravného prostředku. Jinými slovy, nelze konstatovat, že jednostupňové správní řízení nemůže být provedeno řádně a že pouze podání opravného prostředku mu poskytuje nezbytnou validitu. O to větší důraz je však třeba klást na nezávislost a nestrannost určeného opatrovníka.
14. Namítá-li účastník řízení o ústavní stížnosti, že by se obdobné případy měly rozhodovat v podstatě ad hoc s přihlédnutím k tomu, jaký postoj účastník řízení zaujal ke svým povinnostem, nelze mu dát za pravdu. Ústavní soud se v předmětném případě věcnou stránkou případu v podstatě nezabýval a napadené rozhodnutí zrušil z důvodů čistě procesních. Odraz věcné stránky případu nemůže mít dopad na procesní pravidla, podle nichž je řízení vedeno. Ta musí být zachována stejná pro každý jednotlivý případ a nelze je upravovat s ohledem na míru provinění účastníků řízení. V opačném případě nelze hovořit o spravedlivém procesu, jenž je účastníkům zaručen čl. 36 Listiny. Ostatně projednávání věcné stránky případu Ústavnímu soudu v zásadě ani nepřísluší.
15. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud shledal porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ze strany Českého telekomunikačního úřadu především v tom, že správní orgán ustanovil jako opatrovníka svého zaměstnance, který z povahy věci nemohl účinně bránit práva stěžovatele.
16. Ústavní soud proto ústavní stížnosti jako opodstatněné v celém rozsahu vyhověl a v souladu s § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadené rozhodnutí zrušil.