Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera o ústavní stížnosti stěžovatelek Pražská energetika, a. s., se sídlem Na Hroudě 1492/4, 100 05 Praha 10, IČ: 60193913, a PREdistribuce, a. s., se sídlem Svornosti 3199/19a, 150 00 Praha 5, IČ 27376516, zastoupených Mgr. Luďkem Vránou, advokátem, se sídlem Lazarská 8, 120 00 Praha 2, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2006, č. j. 7 Ca 1/2005-33, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2008, č. j. 8 As 20/2006-129, za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení, a Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, a Občanského sdružení Okraj, se sídlem Na Okraji 1305/14, Praha 6, a Ing. arch. Z. M., obou zastoupených advokátem JUDr. Petrem Kužvartem, Za Zelenou liškou 967/B, Praha 4, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Žalobci - Občanské sdružení Okraj, V. Č. a Ing. arch. Z. M. (dále jen "žalobci") napadli rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze. Ten rozsudkem ze dne 9. 1. 2006, čj. 7 Ca 1/2005 - 33, zrušil pro nezákonnost rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud poukázal v prvé řadě na to, že daný případ je nutné posuzovat s ohledem na příslušné znění zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu [(stavební zákon), dále jen "SZ"], účinné do 30. 4. 2005; dále uvedl, že pro posouzení věci je klíčovou definice "stavební úpravy" jak ji obsahuje SZ ve znění účinném od 1.
7. 1998 v § 139b odst. 3 písm. c), tedy jako změnu dokončené stavby, kterou jsou stavební úpravy, při nichž se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby. Podle Městského soudu v Praze není proto správný názor žalovaného, že § 56 písm. g) SZ je zcela svébytným ustanovením, které nemůže být vykládáno ve smyslu § 139b. Při výměně stožárů elektrického vedení samozřejmě může dojít k výškové změně stavby, ale i ke změně půdorysné, navíc toto ustanovení je zcela obecné a dopadá na ostatní ustanovení SZ.
Vyjádření Magistrátu hlavního města Prahy, odboru územního rozhodování ("dále jen "MHMP OÚR") bylo vydáno formou dopisu v roce 1997 (Poznámka: ze dne 17. 4. 1997 a ze dne 12. 6. 1997, který byl označen jako doplnění dopisu předchozího); tím však nebylo stavebníkovi (stěžovatelce) dáno právo na výměnu stožárů, neboť k tomu orgán územního rozhodování nemá pravomoc. Ta náleží Magistrátu hlavního města Prahy, odboru výstavby (dále "stavební úřad"); ten v dopise ze dne 11. 6. 1997 uvedl, že v případě úplného odstranění stávající stavby nelze hovořit o udržovacích pracích či stavebních úpravách (§ 56 písm. g/ stavebního zákona), neboť stavební úpravou se rozumí změna dokončené stavby, nikoliv její náhrada stavbou novou.
Městský soud proto prohlásil, že není pravdou, že by správní orgány kdykoliv v řízení stavebníkovi sdělily, že na výměnu stožárů není nutné stavební povolení. Celá výměna stožárů, včetně zemních prací, zcela zjevně nemůže být pouhou úpravou stavby, neboť se jednalo o stavbu zcela novou (stožáry s novým osazením). Městský soud - s ohledem na uvedené - považoval za bezpředmětné zabývat se žalobním bodem, v němž žalobci vytýkali žalovanému, že své rozhodnutí opřel o dokumentaci ke stavbě z roku 1997, a nikoliv z roku 1999 a 2000, neboť na základě stavební dokumentace z roku 1997 žádné povolení ani stanovisko správního orgánu vydáno nebylo a proto správní orgány nemohly z této skutečnosti čerpat potřebná zjištění.
Městský soud nepovažoval za důvodné ani další námitky žalobců týkající se neuvedení žalobce Ing. arch. Z. M. v rozdělovníku pro doručování rozhodnutí, jelikož bylo zcela správně doručováno jeho advokátovi. Podle soudu není důvodná ani námitka podjatosti všech zaměstnanců správního orgánu, protože tato námitka nebyla uplatněna v rámci správního řízení do dne vydání napadeného rozhodnutí.
Soud se rovněž neztotožnil s námitkou, že žalovaný rozhodl v rozporu se svým dřívějším právním názorem uvedeným v předchozím kasačním správním rozhodnutí; toto rozhodnutí toliko zrušilo rozhodnutí stavebního úřadu a vyslovilo právní názor, že bude nutné provést řízení nové a určilo podle § 119 správního řádu stavební úřad, který je provede. Městský soud konečně vyslovil, že v řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) SZ bude plně na stavebníkovi, aby prokázal, že stavba byla provedena v souladu s veřejným zájmem.
Dle názoru soudu se jedná o stavbu provedenou bez stavebního povolení; stavebník tedy musí prokázat právně rozhodné skutečnosti k době, v níž bude o odstranění stavby rozhodováno, ať se bude jednat o rozhodnutí o odstranění stavby, či o dodatečné stavební povolení. Proti tomuto rozsudku podali kasační stížnost jednak žalovaný a jednak - společným podáním - Pražská energetika, a. s., a PREdistribuce, a. s. (stěžovatelé). Žalovaný se v této stížnosti dovolal stížního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s.
ř. s. - nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky, podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tj. vady řízení před správním orgánem, pro niž měl soud napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit, a podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu spočívající v nedostatku důvodů a v jiné vadě řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Pražská energetika, a. s., a PREdistribuce, a. s., se v kasační stížnosti dovolaly důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. d) s.
ř. s., neboť považují napadený rozsudek za nesrozumitelný a nepřezkoumatelný. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rámci důvodů uplatněných v kasačních stížnostech. Především nepřisvědčil námitce žalovaného (Magistrátu), že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Výrok rozsudku je plně srozumitelný, odpovídá všem procesním požadavkům. V odůvodnění uvedeného rozhodnutí městský soud uvedl, z jakých skutečností vycházel, jakými úvahami se řídil a k jakým, především právním závěrům dospěl, pro které bylo nutno zrušit žalobami napadené správní rozhodnutí žalovaného.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda byly v daném případě dány podmínky aplikace § 56 písm. g) SZ, především pak, zda je správný závěr městského soudu, že i v tomto případě je nutno vycházet z definice pojmu "stavební úprava" obsažené v § 139b odst. 3 písm. c) téhož zákona. Kasační soud v této souvislosti zdůraznil, že § 139b odst. 3 tohoto zákona obsahoval především legální definici pojmu "změna dokončených staveb". Rozlišuje a) změny, jimiž se stavby zvyšují, b) změny, jimiž se stavby půdorysně rozšiřují a c) změny, při nichž se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby.
Změny ad a) označuje jako nástavby, změny ad b) jako přístavby, a změny ad c) jako stavební úpravy. I když formulace tohoto ustanovení, zejména písm. c), není nejlepší (a není např. použita formulace "stavební úpravy, jimiž se rozumí..."), jedná se o definice pojmů nástavba, přístavba a stavební úprava.
Jde tedy ve své podstatě o "definice uvnitř definice", tedy i o definici pojmu "změna dokončených staveb" za použití dalších, rovněž definovaných pojmů. Pojem "stavební úpravy" v § 139b odst. 3 písm. c) SZ proto nelze považovat za nedefinovaný, právně neurčitý pojem v obecném smyslu. V takovém případě by totiž tento pojem byl v podstatě totožný s pojmem "změny dokončené stavby". Ve SZ byly oba tyto pojmy používány, a to nikoliv jako synonyma. Tak byl pojem "stavební úpravy" např. použit nejen v § 56 písm. g), ale i v § 55 odst. 2 písm. b) či v § 32 odst. 2 písm. a) SZ.
I v případě posledně uvedeného ustanovení Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 4. 9. 2003, č. j. 7 A 178/2002-36, dospěl k závěru, že tento pojem je nutno vykládat dle legální definice obsažené v § 139b odst. 3 písm. c) SZ. Kasační soud dále připomněl, že především základním principům tvorby a výkladu právních předpisů by odporoval závěr, že stejný pojem ve stejném právním předpise je možno vykládat odlišně, pokud výjimečně odlišný obsah pojmu není zcela jasně vyjádřen v tomto předpisu.
Tak tomu ani v daném případě není. Na tom nemůže nic změnit ani to, že § 56 včetně písm. g) SZ je bezesporu ustanovením speciálním, upravujícím výjimku ze zásady vyjádřené v § 54 a § 55 SZ. Pokud tedy ustanovení § 56 písm. g) SZ, o které se opíralo žalobou napadené správní rozhodnutí, na daný případ nedopadalo, městský soud právem toto rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Oprávnění provést dotyčnou stavbu bez stavebního povolení nemohly založit ani v rozsudku a v kasační stížnosti citované přípisy, obsahující navíc stanovisko, které je v rozporu se shora uvedenými závěry.
Proto byly kasační stížnosti jako nedůvodné zamítnuty.
Stěžovatelky v prvé řadě poukázaly na zásadu legitimního očekávání a na ustálený výklad zákona správními orgány. Uvedly, že při předmětné rekonstrukci elektrického vedení byly v dobré víře, že tato nepodléhá vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení; to dle jejich názoru vyplývalo ze sdělení Federálního ministerstva pro technický a investiční rozvoj ze dne 20. 10. 1981(publikovaného ve Zpravodaji FMITR. Ministerstva výstavby a techniky ČSR a Ministerstva výstavby a techniky SSS, Roč. XIII, částka 6 - 7 z 29.
října 1981), v jehož bodě 1. písm. c) se výslovně uvádí, že za stavební úpravy elektrického vedení nepodléhající ohlášení ani povolení stavebního úřadu se považují i výměny vodičů izolátorů, konzol, podpěrných bodů, včetně osazení nových stožárů v ose existujícího venkovního vedení. Toto sdělení bylo dle stěžovatelek při obnově již existující trasy vodítkem pro výklad § 56 písm. g) SZ a zakládalo na jejich straně oprávněné očekávání a právo na to, aby příslušný stavební orgán toto sdělení respektoval.
Stěžovatelka prohlásila, že tento výklad § 56 písm. g) stavebního zákona a postup ÚMČ OV byly změněny po odpovědi Ministerstva pro místní rozvoj ČR (dále jen " stanovisko MMR") ze dne 20. 11. 2000 v souvislosti se souzeným případem; to na rozdíl od citovaného sdělení FMTIR uvedlo, že "za stavební úpravu by nemohla být považována tzv. ´rekonstrukce´ spočívající v odstranění existujícího vedení, tj. stožárů i vodičů a jejich nahrazení jinými stožáry a vodiči". Oba napadené rozsudky jsou proto dle stěžovatelek v rozporu se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání.
Porušení této posledně uvedené zásady a stejně tak důvěry stěžovatelek v akty orgánů veřejné moci představují oba rozsudky také ve vztahu ke konkrétním aktům příslušných správních orgánů (tj. dopisu žalovaného ze dne 11. 6. 1997 a dopisu MHMP OÚR ze dne 17. 4. 1997).
Stěžovatelky odůvodnily své tvrzení o porušení čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny také tím, že oba soudy, jež svá napadená rozhodnutí založily na použití § 139b SZ [které dle těchto soudů převážilo nad aplikací speciálního ustanovení § 56 písm. g)] a stanoviska MMR (a nikoli sdělení FMTIR), porušily zásadu zákazu retroaktivity a hierarchie právních předpisů, neboť ustanovení týkající se legální definice "změn dokončených staveb" bylo pouze v prováděcí vyhlášce č. 85/1976 Sb., jež nemohlo derogovat § 56 písm. g) SZ; ustanovení § 139b SZ bylo do SZ začleněno až novelizací provedenou zákonem č. 83/1998 Sb.
Porušení čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 90 Ústavy stěžovatelky spatřují v nedostatečném odůvodnění právního názoru obou soudů, že předmětná rekonstrukce byla novou stavbou, k jejíž realizaci bylo třeba vydání stavebního povolení; tento názor má být závazný pro stavební úřad při novém rozhodování v řízení o odstranění stavby a může tak navíc dojít k popření principu přiměřenosti. Nejvyšší správní soud se navíc "vůbec nezabýval podstatou věci - tedy skutečností, že ... došlo k novému posuzování stavby, která již jednou byla příslušným stavebním úřadem posouzena."
Stěžovatelky jsou konečně přesvědčeny, že postup vedlejších účastníků je spekulativní a zneužívající jejich vlastnická práva (resp. právo sdružovací); oba napadené rozsudky současně zasahují do práva stěžovatelek na pokojné využívání jejich majetku (tj. předmětného elektrického vedení), který v dobré víře nabyly do vlastnictví.
Stěžovatelky současně podaly návrh na odklad vykonatelnosti napadených rozsudků, a to vzhledem k naplnění předpokladů daných § 79 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci a proto od něho se souhlasem účastníků upustil (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření zdůraznil, že v obou rozsudcích byla rozhodná právní úvaha náležitě odůvodněna a námitku nedostatečné argumentace nelze tedy považovat za důvodnou. Nejvyšší správní soud přisvědčil závěru Městského soudu v Praze [týkajícího se zákonné definice § 139b odst. 3 písm. c) a § 56 písm. g) SZ] a právní argumentaci doplnil (mimo jiné) argumentovaným poukazem na to, že použití odlišného výkladu téhož pojmu v jednom právním předpisu (navíc v něm definovaného) by odporovalo zásadám právní jistoty a legitimního očekávání, kterých se dovolávají právě stěžovatelky.
Dle kasačního soudu nemůže obstát námitka legitimního očekávání ani s poukazem na to, že oba soudy nerespektovaly ustálený výklad zákona správními orgány. V této souvislosti uvedl, že uvedený princip - ve vztahu ke správním orgánům -znamená, že tyto orgány "bez závažného důvodu nemají rozhodovat odlišně od dosavadních případů obdobného skutkového i právního charakteru, pokud pro to nejsou důležité důvody. Za takové důvody je nutno mimo jiné považovat právě zrušující rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, přičemž právním (odlišným) názorem je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s.
ř. s.). To, že by soudy byly vázány dosavadním, byť i dlouhodobým výkladem právních předpisů správními orgány, by bylo nepřípustným zásahem do nezávislosti soudů ve správním soudnictví, a v podstatě by znamenalo nežádoucí (protiústavní) omezení přezkumné pravomoci soudů. Na oprávnění soudu přezkoumat žalobou napadené rozhodnutí nemůže nic změnit ani to, že sdělení správního orgánu (které ostatně nebylo ani rozhodnutím) mohlo případně u stěžovatelů vyvolat mylný dojem, že v daném případě není zapotřebí stavebního povolení." Nejvyšší správní soud konečně uvedl, že z části je třeba přisvědčit stěžovatelkám, že zrušení pravomocného rozhodnutí (zvláště ve stavebním řízení) má více či méně za následek zásah do majetkových práv, což však neznamená, že by taková rozhodnutí měla být vyloučena z přezkumné pravomoci soudů; navíc by to muselo být výslovně stanoveno v zákoně.
Ostatně, bude na správních orgánech, aby v dalším řízení posoudily, zda bude dán důvod k nařízení odstranění stavby, nebo zda - k návrhu oprávněné osoby - bude stavba dodatečně povolena. Výsledek tohoto dalšího řízení nelze nyní předjímat. Kasační soud proto navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl, nebo zamítl; současně vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem. Městský soud v Praze uvedl, že se k ústavní stížnosti nevyjadřuje, neboť jeho rozsudek byl přezkoumán Nejvyšším správním soudem a kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla zamítnuta.
Městský soud by proto pouze opakoval argumenty uvedené v odůvodnění svého rozsudku, na který ve věcné rovině odkázal. Současně vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem.
Žalovaný (Magistrát hlavního města Prahy, odbor stavební) ve svém vyjádření s obsahem ústavní stížnosti vyslovil souhlas; uvedl, že se nelze ztotožnit s právním názorem Městského soudu v Praze, že sdělením odboru územního rozhodování a odboru výstavby MHMP nevzniklo stavebníkovi právo stavební úpravu provést. Dle jeho názoru stanovisko (vyjádření, sdělení) může být dle svého obsahu správním aktem zakládajícím subjektivní právo, kdy navíc (dle současné právní úpravy) může toto právo založit i nečinnost správního orgánu.
Protože žalovaný a MHMP OÚR v předmětných stanoviscích, která nebyla nikdy zrušena, posoudily předmětnou stavební úpravu jako úpravu, na kterou se vztahuje § 56 písm. g) SZ, stavebník změnu stavby v dobré víře provedl. Městský soud v Praze - dle názoru žalovaného - porušil zásadu zákazu retroaktivity, jestliže posoudil stavbu dle SZ účinného ke dni 30. 4. 2005, neboť tato měla být posouzena dle právní úpravy účinné ke dni jejího provedení, resp. posouzení správními orgány. Žalovaný se konečně domnívá, že posouzení výměny části stožárů správním soudem jako stavby nové je zcela nedostatečné; soud navíc k němu ani není oprávněn.
Magistrát hlavního města Prahy, odbor stavební, vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem. Vedlejší účastníci - Občanské sdružení OKRAJ a Ing. arch. Z. M. ve svém vyjádření poukázali charakteristiku stavby, která je ze správního spisu zcela zřejmá (úplné odstranění původního vedení vysokého napětí, vybudování nových základů, osazení nových sloupů, půdorys a výška se nekryla s odstraněným vedením); žádný z účastníků předchozích řízení s tímto faktem nijak nepolemizoval.
Vedlejší účastníci zdůraznili, že zjevně nešlo o pouhou stavební úpravu [podřaditelnou pod § 56 písm. b) SZ]. V době zhotovení stavby bez stavebního povolení (září, listopad 2000) obecné technické požadavky na výstavbu ve znění rozhodném pro dobu zhotovení stavby jasně stanovily povinnost umístit v zastavěném území takové vedení pod zem (čl. 4 odst. 10 vyhlášky č. 26/1999 Sb. HMP); vedle toho bylo již od 1. 7. 1998 účinné předmětné ustanovení § 139b odst. 3 písm. c) SZ. Vedlejší účastníci poukázali na skutečnost, že pokud stavebník s úřady věc projednával v předstihu tří let a nyní argumentuje jejich vyjádřeními vydanými před účinnosti dotčených předpisů, pak následné tvrzení stěžovatelů o oprávněném legitimním očekávání či o jednání v dobré víře nemá žádné opodstatnění.
Vedlejší účastníci poukázali na neformální charakter dopisů - sdělení - obou správních úřadů z roku 1997, které se po změně právní úpravy dezaktualizovalo a v době výstavby nezakládalo žádná práva a povinnosti; připomněli, že "dokonce i v roce 1997 stavební úřad správně sděloval, že stavební úpravou není úplné odstranění stávající stavby a její nahrazení stavbou úplně novou". Vedlejší účastníci uvedli, že zdůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze je naprosto srozumitelné, dostatečné a je otázkou, zda je úlohou soudu vypořádávat se s již zjevně neaktuálním sdělením FMTIR z roku 1981, neboť soud rozhodoval podle zákona účinného v době výstavby.
Vzhledem k tomu, že se vedlejší účastníci nevyslovili k presumovanému souhlasu s upuštěním od ústního jednání, má Ústavní soud za to, že s upuštěním od ústního jednání souhlasí. Stěžovatelky v replice k vyjádření Nejvyššího správního soudu v prvé řadě uvedly, že ten setrvává na ryze formalistickém výkladu zákona. Dále odkázaly na argumentaci týkající se otázky, proč má stavební úprava v případě liniových staveb upravených v § 56 písm. g) SZ odlišný význam, než jaký plyne ze zákonné definice v §139b odst. 3 SZ (a to právě s ohledem na "stavební úpravu elektrických vedení").
Konečně zdůraznily, že správní soudy ve svých odůvodněních a vyjádřeních neuvedly závažné a principiální důvody pro odchýlení se od předchozího dlouhodobého ustáleného výkladu § 56 písm. g) SZ, a to včetně terminologické nejednotnosti pojmu "stavební úprava" ve SZ, kterou soudu nepřísluší uměle sjednocovat. Obdobně stěžovatelky uvedly, že správní soudy nemohou ke změně ustáleného výkladu zákona přikročit libovolně, neboť k tomu musí mít důvody, které převažují nad zásadou ochrany legitimního očekávání; takové důvody však oba soudy neměly a dokonce je ani nehledaly.
Stěžovatelky dále v replice poukázaly na to, že dopis žalovaného ze dne 11. 6. 1997 nebyl neformálním sdělením či přípisem, který mohl u nich vyvolat nějaký mylný dojem (jak uvedl Nejvyšší správní soud), ale že tento dopis byl zcela formálním vyřízením podání zástupce stěžovatelek ze dne 21. 5. 1997, kterým bylo žádáno o určení místně příslušného stavebního úřadu, a to tak, že se žádosti nevyhovuje, neboť stavební povolení nebude vydáváno. "Tento dopis je tedy výsledkem správní činnosti zahájené z popudu stěžovatelů příslušnými orgány státní správy ve věci předmětné stavby a je jej tedy nutno interpretovat jako správní rozhodnutí zakládající stěžovatelům právo tuto stavbu provést".
K vyjádření vedlejších účastníků stěžovatelky zdůraznily, že vedlejší účastníci neuvedli, jakými právními předpisy mělo být překonáno sdělení bývalého FMTIR z roku 1981. Poukázaly na to, že výklad poskytnutý MMR byl podán až po dokončení předmětné stavební úpravy; český právní řád institut autentického výkladu nezná a MMR ingerovalo do rozhodování konkrétní věci. Stěžovatelky také poukázaly na to, že jim není jasné, z čeho by měla vyplývat jejich povinnost aktualizovat podklady a příslušná stanoviska, jestliže důvodem, pro který jim žalovaný odmítl vydat rozhodnutí o stanovení příslušného stavebního úřadu (a tím i stavební povolení), bylo ustanovení § 56 písm. g) SZ, které v nezměněné podobě platilo i v době zahájení výstavby; stěžovatelky navíc prohlásily, že jim z neformální komunikace bylo známo, že příslušné správní orgány na stanovisku vydaném v roce 1997 trvaly i v roce 2000 a v tomto směru se také k předmětné stavební úpravě v průběhu její realizace vyjadřovaly.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy ČR soudním orgánem ochrany ústavnosti. Tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí obecných/správních soudů, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost.
Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. k posouzení, zda v řízení (a posléze rozhodnutím v něm vydaným) nebyla porušena ústavně zaručená práva účastníků, zda řízení bylo vedeno v souladu s těmito principy a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavní soud není zásadně oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti orgánů veřejné moci a detailně přezkoumávat v ústavní stížnosti tvrzené nesprávnosti, které svou podstatou spočívají toliko v rovině práva podústavního.
Stěžovatelky v ústavní stížnosti zejména namítají porušení svého práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení v tomto článku upraveného práva na soudní ochranu došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. sp. zn. I. ÚS 2/93
In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1., Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 267 a násl.). Nic takového však zjištěno nebylo, neboť stěžovatelkám nebylo nijak bráněno, aby se stanoveným postupem svého práva domáhaly. Nejvyšší správní soud vysvětlil důvody, pro které musel kasační stížnost stěžovatelek zamítnout. Ústavní soud v prvé řadě konstatuje, že stěžovatelky v kasační stížnosti i v ústavní stížnosti dostatečně zřetelně nezohledňují procesní charakter rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9.
1. 2006, č. j. 7 Ca 1/2005-33, kterým správní soud zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 10. 2004, č. j. MHMP-118999/2004/OST/Ja (tj. Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního), jenž jako správní orgán druhého stupně zrušil rozhodnutí správního orgánu prvého stupně (tj. Úřadu Městské části Praha 6, odbor výstavby ze dne 15. 6. 2004, č. j. výst: 2333/elektro-110kV/04-Šm). Městský soud v Praze citovaným zrušujícím rozsudkem vrátil věc žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebnímu, k dalšímu řízení.
[Poznámka: Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že Městský soud v Praze z obsahu správního spisu zjistil pro právní posouzení věci podstatné skutečnosti; konstatoval, že vyjádřením MHMP OÚR, vydaným formou dopisu v roce 1997 (ze dne 17. 4. 1997 a ze dne 12. 6. 1997, který byl označen jako doplnění dopisu předchozího) nebylo stavebníkovi (stěžovatelce) založeno právo na výměnu stožárů, neboť k tomu orgán územního rozhodování nemá pravomoc.
Připomněl, že žalovaný Magistrát hlavního města Prahy, odbor výstavby, v dopise ze dne 11. 6. 1997 jednoznačně uvedl, že v případě úplného odstranění stávající stavby nelze hovořit o udržovacích pracích či stavebních úpravách, neboť stavební úpravou se rozumí změna dokončené stavby, nikoliv její náhrada stavbou novou; v citovaném dopisu (v jeho posledním odstavci), poukázal na to, že "...je třeba podrobněji stanovit, zda se jedná o stavební úpravu a pak nebude vydáváno žádné rozhodnutí stavebního úřadu, nebo zda se jedná o novou stavbu (byť jen v části úseku), která vyžaduje vydání jak územního rozhodnutí, tak stavebního povolení.".
Z obsahu spisu nelze ostatně dovodit, že by tato otázka byla kdy následně meritorně řešena a případné adekvátní rozhodnutí v této věci bylo kdy vydáno. Rozhodný je proto závěr Městského soudu v Praze, že není pravdou, že by správní orgány v řízení stěžovatelkám (resp. v případě citovaného dopisu jedné ze stěžovatelek - Energovodu, a. s., která navíc nebyla stavebníkem) sdělily, že k výměně stožárů není nutné stavební povolení.]
Rozhodnutí učiněné v dalším správním řízení následně - v případě použití opravných prostředků - bude podléhat možnému přezkumu instančně vyššího správního orgánu a případně také možnosti přezkumu v rámci správního soudnictví. Ústavní soud v této souvislosti odkazuje na svoji judikaturu, podle níž jedním ze základních pojmových znaků ústavní stížnosti, jako prostředku ochrany ústavně zaručených základních práv nebo svobod, je její subsidiarita. To znamená, že ústavní stížnost lze zpravidla podat pouze tehdy, jestliže stěžovatel před jejím podáním vyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), pokud ovšem nejsou dány důvody přijetí ústavní stížnosti i bez splnění této podmínky dle ustanovení § 75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Smysl a účel této zásady reflektuje maximu, dle níž ochrana ústavnosti není, a z povahy věci ani nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, nýbrž všech orgánů veřejné moci, konkrétně i obecných soudů (čl. 4 Ústavy). Ústavní soud představuje v této souvislosti ultima ratio, institucionální mechanismus, jenž nastupuje v případě selhání všech procesních prostředků ostatních. V neposlední řadě odráží zásada subsidiarity i princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do pravomoci jiných orgánů, jejichž rozhodnutí jsou v řízení o ústavních stížnostech přezkoumávána.
K tomu se Ústavní soud podrobněji vyslovil mj. v nálezu sp. zn. III. ÚS 117/2000
(In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 19. Vydání 1. Praha: C.H. Beck 2001, str. 79). Ústavnímu soudu proto nezbývá, než konstatovat, že stěžovatelky před podáním ústavní stížnosti nevyčerpaly všechny procesní prostředky, které jim zákon k ochraně jejich práva poskytuje (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Proto Ústavní soud ústavní stížnost v části týkající se rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2006, č. j. 7 Ca 1/2005-33, jako návrh nepřípustný mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl [ustanovení § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud zvažoval použití § 75 odst.
1 zákona o Ústavním soudu i ve vztahu k napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2008, č. j. 8 As 20/2006-129. Ústavní soud však tento postup nezvolil. To především proto, že kasační soud v citovaném rozsudku přezkoumával souzenou věc po meritorní stránce a kasační stížnost zamítl. Ústavní soud v prvé řadě poukazuje na to, že kasační soud v rozhodnutí precizoval důvody, pro které zamítl kasační stížnost a potvrdil zákonnost napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, který předchozí rozhodnutí žalovaného Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 20.
10. 2004, č. j. MHMP-118999/2004/OST/Ja, zrušil. Podle názoru Ústavního soudu nebyl tedy dán dostatečný důvod odmítnutí ústavní stížnosti v části týkající se napadeného rozsudku kasačního soudu pro nepřípustnost z důvodů nevyčerpání procesních prostředků ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud však zvažoval, zda nejsou dány podmínky odmítnutí ústavní stížnosti proti rozsudku Nejvyššího správního soudu pro zjevnou neopodstatněnost. Ústavní soud nemůže přisvědčit námitce stěžovatelek, že se Nejvyšší správní soud vůbec nezabýval podstatou věci, tedy tím, že došlo k novému posuzování stavby, která již jednou příslušným stavebním úřadem posouzena byla.
Z obsahu spisu zřetelně vyplývá, že tomu tak nebylo; toto tvrzení proto nelze uvádět jako argument pro údajně nedostatečné odůvodnění rozhodnutí kasačního soudu. Ústavní soud dodává, že nemá důvod pochybovat o právním hodnocení přezkoumatelnosti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2006, č. j. 7 Ca 1/2005-33, které provedl Nejvyšší správní soud; ten poukázal na to, že výrok tohoto rozsudku je srozumitelný, odůvodnění obsahuje podstatné skutečnosti, úvahy, kterými se soud řídil a vysvětluje, k jakým (především) právním závěrům dospěl.
Na tomto hodnocení nemá Ústavní soud důvod cokoliv měnit. Stejně tak nemá důvod nesouhlasit se závěrem kasačního soudu, který se týká skutečnosti, že oprávnění provést předmětnou stavbu bez stavebního povolení nemohly založit ani v rozsudku a v kasační stížnosti citované přípisy, které navíc obsahují stanovisko, jež je se závěry obou rozsudků v rozporu. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že stěžovatelky dostatečně zřetelně nerozlišují výše uvedený procesní charakter napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, a oběma soudy připomínaný konstitutivní charakter rozhodnutí o povolení stavby nemovitosti.
Ani tuto argumentaci Ústavní soud nazpochybňuje. Nejvyšší správní soud popsal formálně procesní rámec této diference, která není samoúčelná a ve svém důsledku nemůže vést ani k (případným) úvahám o přílišném formalismu v rámci rozhodování správních soudů. Ústavní soud tedy nemá - z hlediska ústavnosti - důvod napadené rozhodnutí kasačního soudu zpochybňovat. Sama ústavní stížnost spočívá především v polemice s právními závěry obsaženými v napadených rozhodnutích; stěžovatelky tak staví Ústavní soud do pozice další instance v systému všeobecného správního soudnictví, která mu však se zřetelem na článek 83 Ústavy zjevně nepřísluší.
K zásahu do rozhodovací činnosti obecných/správních soudů je Ústavní soud oprávněn jen tehdy, jestliže zjistí porušení ústavně zaručených základních práv či svobod stěžovatele. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu však z Ústavou stanoveného rámce nevybočuje; jeho argumentace je ústavně konformní a není důvod ji nerespektovat. Napadené rozhodnutí je logické, přesvědčivé, nemá znaky svévole a mezi skutkovými zjištěními a právními závěry z nich vyvozenými není dán ani extrémní rozpor ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu.
Je proto - jak již bylo uvedeno - i z hlediska ústavnosti plně přijatelné. Za tohoto stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, jichž se stěžovatelky dovolávají, zjevně nedošlo. Proto Ústavní soud ústavní stížnost - ve vztahu k rozsudku Nejvyššího správního soudu - mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
K žádosti stěžovatelek, aby Ústavní soud odložil vykonatelnost napadených rozsudků, Ústavní soud uvádí, že návrh s ohledem na procesní stav věci neshledal relevantním.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 20. října 2011
Ivana Janů, v. r. předsedkyně senátu