K "ožívání" právních předpisů v důsledku zrušení derogujících předpisů; pravidla legislativního procesu
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) - ze dne 8. února 2011
sp. zn. I. ÚS 1696/09
ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky FORTUNA sázková kancelář, a. s., se sídlem Praha 1, Vodičkova 30, PSČ 110 00, IČ: 00418382, proti rozhodnutím Finančního úřadu pro Prahu 1 č. j. 334565/07/001511/7627 ze dne 13. 11. 2007 a č. j. 282706/07/001511/7627 ze dne 17. 9. 2007, rozhodnutím Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu č. j. 2264/08-1300-105163 ze dne 15. 2. 2008 a č. j. 2266/08-1300-105163 ze dne 15. 2. 2008, rozsudkům Městského soudu v Praze sp. zn. 11 Ca 92/2008 ze dne 26. 9. 2008 a sp. zn. 11 Ca 93/2008 ze dne 26. 9. 2008 a rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 131/2008-137 ze dne 17. 4. 2009, ve sporu o nárok na odpočet daně z přidané hodnoty, za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení a Finančního úřadu pro Prahu 1 a Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu jako vedlejších účastníků řízení.
Výrok
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění
2. V ní stěžovatelka (obchodní společnost FORTUNA sázková kancelář, a. s.) napadla shora uvedená rozhodnutí, předesílajíc, že jsou dány podmínky pro zásah Ústavního soudu z důvodu nesprávné aplikace právních předpisů, neboť tato byla provedena "zcela v rozporu s judikaturou Ústavního soudu"; napadená rozhodnutí správních orgánů a soudů měla porušit stěžovatelčina práva takovou intenzitou, že "zásah Ústavního soudu je nevyhnutelný". Stěžovatelka uplatnila nárok na odpočet daně z přidané hodnoty u vybraných loterií a jiných podobných her za zdaňovací období červen a červenec roku 2007 a orgány veřejné moci tím, že jí tento nárok nepřiznaly, protože jinak posoudily důsledky derogačního ustanovení § 113 písm. b) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákona č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách, měly porušit čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, neboť uplatňovaly státní moc nikoli v případech a v mezích stanovených zákonem, neukládaly povinnosti toliko na základě zákona a v jeho mezích a nerespektovaly meze základních práv a svobod, dále porušily právo vlastnit majetek garantované dle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, zásady pro vyvlastnění dle odstavce 4 téhož článku, principy ukládání daní dle odstavce 5 téhož článku, dále právo na soudní a jinou ochranu a na spravedlivý proces dle čl. 4 Ústavy České republiky a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a konečně tím měly být porušeny principy právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky.
4. Nejvyšší správní soud stěžovatelkou podané kasační stížnosti zamítl a vyjádřil nosné důvody svého rozhodnutí takto: "... nastolenou otázkou se [Nejvyšší správní soud] již zabýval v rozsudku ze dne 31. 12. 2008 sp. zn. 8 Afs 58/2008 (in: www.nssoud.cz), v němž uvedl, že ‚[ustanovení § 68 odst. 10 zákona o DPH] však v souladu s § 113 písm. b) zákona o DPH, ve znění účinném do 31. 3. 2006, pozbylo platnosti dnem 31. 12. 2004. Na této skutečnosti ničeho nemění ani fakt, že v souladu s čl. XVII bodem 2 zákona č. 109/2006 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 4. 2006, byl § 113 písm. b) zákona o DPH vypuštěn. Výsledkem tohoto, jakkoli jistě nepříliš vhodného, legislativního postupu nemůže v žádném případě být, že by se do zákona o DPH vrátila již neplatná (od 31. 12. 2004) ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10, jak namítl stěžovatel. Popsanou legislativní změnou došlo pouze k formální úpravě § 113 zákona o DPH tak, že bylo vypuštěno zdánlivě nadbytečné ustanovení písm. b). Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že v souladu s § 113 písm. b) zákona o DPH, ve znění účinném do 31. 3. 2006, pozbyl § 68 odst. 10 zákona o DPH platnosti, a tvrzení stěžovatele, že došlo k pouhému pozastavení účinnosti uvedeného ustanovení, je proto zavádějící. Argumentaci stěžovatele, že bylo-li v důsledku ustanovení zákona č. 109/2006 Sb. změněno ustanovení § 113 zákona o DPH tak, že bylo vypuštěno pozastavení účinnosti § 68 odst. 10 zákona o DPH, pak toto ustanovení nabylo opět ke dni 1. 4. 2006 účinnosti, je proto nutno odmítnout jako nesprávnou'. Od tohoto právního názoru zdejší soud neshledal řádný rozumný důvod v nyní rozhodované věci se jakkoliv odchýlit." Protože Nejvyšší správní soud neshledal, že by mohlo citovanou novelizací dojít k "obživnutí" zrušených ustanovení, a tedy k jejich konstitutivnímu projevu v právech a povinnostech stěžovatelky, nedošel k závěru, že je zapotřebí řešit i namítanou otázku protiústavnosti "legislativního přílepku" (čl. XVII bod 2 zákona č. 109/2006 Sb.) a věc předkládat k posouzení Ústavnímu soudu. Uzavřel, že "... prostým zrušením derogačního ustanovení bez výslovně provedeného projevu vůle zákonodárce nemůže dojít k opětovnému nabytí platnosti a účinnosti dříve derogovaných ustanovení. Tento postup by totiž nebylo možno ani považovat za ‚tvorbu zákonů', resp. legislativní proces, nýbrž spíše za jakýsi hybridní proces ‚reinkarnace', který je v oblasti normotvorby zcela nepřípustný."
5. Proti uvedeným závěrům podala stěžovatelka ústavní stížnost. Zopakovala v ní argumentaci, již uvedla v řízeních před obecnými soudy. Zdůraznila, že výklad právních norem by měl být teleologický, a proto by měla být brána v úvahu i jednotlivá vystoupení členů zákonodárného sboru, jakož i chování jedné z komor Parlamentu České republiky; Senát v otázce změny části ustanovení § 113 písm. b) zákona o DPH přijal pozměňovací návrh a spolu s dalšími vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně. Poslanecká sněmovna však setrvala na původním znění, tj. ve znění přijatého pozměňovacího návrhu předneseného poslankyní Michaelou Šojdrovou (čl. XVII bod 2 zákona č. 109/2006 Sb.) ve druhém čtení, aniž by ho jakkoli odůvodnila. Stěžovatelka dále Ústavnímu soudu předestřela vysvětlení pojmu nepřímé derogace z tzv. vnitřního důvodu, zabývala se tím, které z ustanovení zákona o DPH by mělo mít přednost, když došlo k "obživnutí" ustanovení již jednou zrušených, popsala vyloučení tzv. obráceného přímého účinku Směrnice Rady č. 77/388/EHS a Směrnice č. 2006/112/ES a na závěr stížnosti uvedla, že finanční orgány a následně i soudy svými rozhodnutí nezákonně zmenšily stěžovatelčin majetek o neuznaný nárok na odpočet daně a o nezákonně stanovenou daňovou povinnost. Nesprávnou interpretací užitých právních norem mělo být zasaženo i její právo na spravedlivý proces, principy právního státu a další pravidla stanovená ústavním pořádkem.
6. Shrnuto lze stěžovatelkou předestřenou právní otázku, jež skutečně má ústavněprávní přesah, vymezit takto: Zákon o DPH, který nabyl účinnosti 1. 5. 2004 (vstupem smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost), umožňoval daňovým poplatníkům (provozovatelům loterií a sázkových her) u některých loterií a her až do 31. 12. 2004 uplatňovat nárok na odpočet DPH, a to na základě ustanovení § 68 odst. 10 zákona o DPH ["Od daně s nárokem na odpočet je osvobozeno provozování loterií a jiných podobných her (§ 60), mimo her uvedených v ustanovení § 2 písm. b), e), i), j) a k) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů."]. Samotný zákon o DPH ve svém závěrečném ustanovení [§ 113 písm. b)] stanovil, že "ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 pozbývají platnosti dnem 31. prosince 2004". Současně v témže ustanovení [§ 113 písm. a)] stanovil, že dne 1. 1. 2005 vstoupí v účinnost § 51 odst. 1 písm. j), podle něhož: "Při splnění podmínek stanovených v § 52 až 62 jsou od daně bez nároku na odpočet daně osvobozena tato plnění: ... j) provozování loterií a jiných podobných her (§ 60)." Byl-li přijat zákon č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách, jenž nabyl účinnosti dne 1. 4. 2006 (tj. čl. XVII bod 2 uvedeného zákona) a kterým byl zrušen § 113 písm. b) zákona o DPH, "obživla" tím původně zrušená ustanovení § 51 odst. 1 písm. i) a § 68 odst. 10 zákona o DPH?
7. Účastníkům řízení byl návrh stěžovatelky zaslán k vyjádření. Oba soudy setrvaly na svých názorech, odkázaly na odůvodnění svých rozhodnutí a vyslovily souhlas s upuštěním od ústního jednání. Stěžovatelka v replice k jejich vyjádřením uvedla, že soudy opomenuly užití teleologického výkladu, zhodnotila výklad zastávaný soudy tak, že tento podporuje iracionální jednání zákonodárce (zruší se část zákona, ovšem bez jakéhokoli dopadu), odkázala na podrobnou argumentaci obsaženou v ústavní stížnosti, setrvala na svém žádání a vyjádřila souhlas s upuštěním od ústního jednání.
9. Z pohledu výše uvedeného Ústavní soud přistoupil k přezkumu napadených rozhodnutí.
10. Předně je zapotřebí uvést, že by ke sporu vůbec nebylo došlo, kdyby nedocházelo k účelovému využívání možnosti v rámci zákonodárného procesu na půdě Poslanecké sněmovny přednášet k vládním předlohám individuální "poslanecké" pozměňovací návrhy ve druhém čtení; zvláště nemravným je pak takový pozměňovací návrh, který postrádá jakékoli odůvodnění. Při této příležitosti Ústavní soud vyzývá zejména vládu a Parlament, aby přijetím vhodné právní úpravy takovým excesům zabránily.
11. Jsou-li součástí předestřené otázky některé aspekty platnosti zákona, nelze se vyhnout obecným východiskům: základním pramenem práva v České republice, zpravidla obsahujícím právní normy, je zákon (viz např. čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, podobně čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod). Zákon však může obsahovat i nenormativní sdělení (např. zákon č. 292/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše). Zákony, jako základní právní předpisy s celostátní působností, může přijímat toliko Parlament (viz čl. 15 odst. 1 Ústavy). Za okolností a podmínek stanovených v čl. 33 Ústavy může právní předpisy s celostátní působností (zákonná opatření) přijímat Senát.
12. Existence zákona je imanentně spojena s jeho platností. Nenabude-li či ztratí-li zákon svoji platnost, nezačne, resp. přestane normativně existovat. Má-li být zákon výrazem vůle zákonodárce, pak přijetí zákona je jen jeho formulací a teprve nabytím platnosti je jejím projevením navenek. Jen platný zákon je součástí právního řádu. Platnost zákona nebo zákonného opatření začíná dnem vyhlášení (viz čl. 33 odst. 4 větu za středníkem a čl. 52 Ústavy a ustanovení § 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv), a není-li předem omezena, končí jeho derogací předpisem stejné nebo vyšší právní síly (např. v situaci dle čl. 33 odst. 5 zákonné opatření pozbývá platnosti z moci Ústavy). Kvalitativní požadavky na rozsah vyhlášení vyslovil i Ústavní soud s tím, že má jít o zveřejnění (zpravidla) formou otištění, nemůže se však jednat o tzv. registraci, tj. pouhé zveřejnění oznámení o vydání právního předpisu bez textu vlastního předpisu [viz např. nález
sp. zn. I. ÚS 472/01
ze dne 28. 5. 2003 (N 70/30 SbNU 179), usnesení
sp. zn. I. ÚS 422/99
ze dne 8. 12. 1999 (U 75/16 SbNU 393)].
13. Má-li zákon přestat platit v přijaté podobě, může do platného zákona kromě Parlamentu (a ten opět jen ve formě zákona) zasáhnout dále Senát zákonným opatřením nebo Ústavní soud svým nálezem [viz čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a ustanovení § 70 zákona o Ústavním soudu]. Zatímco Parlament (nebo Senát) může derogační úkon provést v plné šíři (tj. platný zákon zrušit či jen změnit resp. doplnit), Ústavní soud může platný právní předpis (nebo jeho část) jen zrušit.
14. Má-li zákon vyvíjet zamýšlené účinky, nestačí jen, aby byl platný, musí být navíc účinný. Účinností zákona se tak rozumí způsobilost přivodit vymezené následky, resp. použitelnost na jím upravené právní vztahy. Okamžikem účinnosti počíná jeho závaznost pro adresáty právních norem. Účinnost zákona zpravidla nastává dnem, který je v něm stanoven; jinak účinnost upravuje § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. Účinnost zákona může předcházet jeho platnost, jde však o jev nanejvýš nežádoucí, se zvýšeným rizikem ohrožení základních práv a svobod, nebo principů zaručených ústavním pořádkem; rozpornost nastává již s obecnou zásadou právní, že právní předpis nesmí být vůči adresátům aplikován dříve, než mají možnost se s jeho obsahem seznámit. K derogaci zákona nedochází dnem platnosti (vyhlášení) zákona nového, ale až dnem jeho účinnosti. Je-li zákon derogován Ústavním soudem, dochází k ní dnem vykonatelnosti vyhlášeného nálezu, resp. dnem, který v nálezu určí (ustanovení § 70 odst. 1 in fine zákona o Ústavním soudu).
15. Kromě obou kategorií (platnost a účinnost právního předpisu) je pro praxi významná jeho aplikovatelnost. Aplikovatelným může být předpis i zrušený a neúčinný, a to kupř. z důvodu obsaženého v intertemporální normě. Naopak předpis, který je platný a účinný, může být zcela neaplikovatelný (např. s ohledem na princip aplikační přednosti práva EU).
16. Sluší se doplnit, že časová lhůta mezi platností a účinností právního předpisu se nazývá legisvakance (legis vacatio), jež slouží k seznámení adresátů s ním, jakož i k vytvoření podmínek pro jeho aplikaci.
18. Přijetím zákona č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách, jenž nabyl účinnosti dne 1. 4. 2006 (tj. čl. XVII bod 2 uvedeného zákona) a kterým byl zrušen § 113 písm. b) zákona o DPH, přestalo citované ustanovení zákona o DPH normativně existovat. Nicméně zákon o sociálních službách nijak normativně neupravil následek, ke kterému aplikací ustanovení § 113 písm. b) zákona o DPH již došlo; tento následek tak tedy zůstal zachován. Jinými slovy, chtěl-li by zákonodárce docílit stavu, aby existovala pravidla, jichž se stěžovatelka dovolává, musel by je ve formě zákona výslovně přijmout; tak se tomu ale nestalo.
19. Na tomto místě by Ústavní soud mohl přestat, neboť shora uvedeným je jeho výrok plně odůvodněn. Protože však stěžovatelka svoji argumentaci rozvedla i s poukazem na judikaturu Ústavního soudu, je vhodné, aby došlo k vysvětlení, proč byl její odkaz nepřípadný.
21. Vysvětlení rozhodovací praxe si zaslouží detailnější exkurs: Ústavní soud ve své ustálené judikatuře dále dovodil, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu [nález
sp. zn. Pl. ÚS 5/96
ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení
sp. zn. Pl. ÚS 25/2000
ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), nález
sp. zn. Pl. ÚS 33/01
ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), nález
sp. zn. Pl. ÚS 7/03
ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].
22. Ústavní soud připustil posuzování novely právního předpisu v případě, je-li namítána její protiústavnost z důvodu absence normotvorné kompetence nebo nedodržení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání [srov. např. nález
sp. zn. Pl. ÚS 33/97
ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.), nález
sp. zn. Pl. ÚS 5/02
ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), nález
sp. zn. Pl. ÚS 7/03
ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), nález
sp. zn. Pl. ÚS 13/05
ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.), nález
sp. zn. Pl. ÚS 13/05
ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.) a nález
sp. zn. Pl. ÚS 77/06
ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].
23. Tento přístup není doktrínou přijímán jednotně: "Každý právní předpis je formálně samostatným projevem vůle orgánu veřejné moci jakožto normotvůrce. Je jím tedy jak předpis ‚původní', tak i každý pozdější právní předpis, jímž se původní předpis jakýmkoliv způsobem mění (doplňují se nová ustanovení, dosavadní ustanovení se zrušují nebo nahrazují ustanoveními s odlišným obsahem) ... Návrhem na zrušení jednotlivého ustanovení právního předpisu (§ 64 zákona) má být proto napadána příslušná část toho právního předpisu, který napadené ustanovení do právního řádu vnesl, nikoliv toto ustanovení samo jako formálně implementovaná součást právního předpisu původního." (in Vladimír Mikule, Vladimír Sládeček: Zákon o Ústavním soudu - komentář a judikatura k Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod, Eurolex Bohemia, 2001, str. 198-199).
24. Součástí novelizovaného právního předpisu se nestanou např. některá závěrečná a přechodná ustanovení obsažená v novele, neboť tyto údaje nemusejí mít normativní obsah.
25. Dospěje-li Ústavní soud po provedeném řízení o abstraktní kontrole norem k závěru, že napadený - platný a účinný - zákon, nebo jeho část, je v rozporu s ústavním pořádkem, je oprávněn jej zrušit; takový nález má ve zrušovací části výroku konstitutivní charakter. Ústavní soud dále dovodil, že v řízení o konkrétní kontrole norem, tj. v řízení o souladu právního předpisu s ústavním pořádkem, jež bylo zahájeno k návrhu obecného soudu jako důsledek řešení konkrétní věci (ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) nebo k návrhu fyzické či právnické osoby v souvislosti s ústavní stížností, která tvrdí, že aplikací napadené normy byla dotčena ve svých základních právech a svobodách [ustanovení § 64 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu], může být přezkoumáván i zákon již neúčinný, resp. neplatný, neboť z něj v rozhodné době plynuly adresátům práva a povinnosti, jež se později staly předmětem sporu (řízení před soudy) a otázku ústavní konformity zákonného podkladu nemůže posoudit obecný soud sám; případný nález pak bude postrádat zrušovací část výroku a bude toliko deklaratorního charakteru [viz nález
sp. zn. Pl. ÚS 33/2000
ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.) a nález
sp. zn. Pl. ÚS 42/03
ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.)]. S ohledem na princip zákazu retroaktivity pak Ústavní soud v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 38/06
ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) připustil posledně uvedený přezkum neomezeně pro vertikální působení základních práv (tedy ve vztahu jednotlivce a státu), neboť zde převáží ochrana základního práva před právní jistotou, naopak pro jejich působení horizontální pak tuto přípustnost omezil na ochranu hodnot, jež spadají do rámce materiálního jádra Ústavy (především čl. 9 odst. 2 Ústavy); ve vztazích jednotlivců navzájem převáží nad případným konstatováním protiústavnosti princip právní jistoty a důvěry v právo.
26. Stran účinků derogace zrušujícího ustanovení, provedené Ústavním soudem, byl zprvu zastáván názor [viz nález
sp. zn. Pl. ÚS 5/94
ze dne 30. 11. 1994 (N 59/2 SbNU 155; 8/1995 Sb.)], že v důsledku zrušení derogačního ustanovení dojde k "rehabilitaci", "obživnutí" novelou zákona zrušeného ustanovení. V tomto řízení bylo mimo jiné skupinou poslanců napadeno novelizační ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), který zněl "§ 324 [trestního řádu] se vypouští". V tomto případě nebyla namítána absence normotvorné kompetence nebo nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání tohoto zákona, nýbrž protiústavnost, která nastala v důsledku zrušení ustanovení § 324 trestního řádu.
27. Posléze však Ústavní soud vyjádřil jiný právní názor [viz nález
sp. zn. Pl. ÚS 21/01
ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.)], podle něhož "zrušením napadeného protiústavního ustanovení zákona neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním ustanovením zrušeno či změněno. Ústavní soud totiž v řízení o kontrole norem vystupuje jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní předpis toliko derogovat. Proto také zrušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho ‚vyřazení' z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou ‚ožívání' předpisu již dříve zrušeného. Opačný názor by podle přesvědčení Ústavního soudu mohl vést ke vzniku značné právní nejistoty a k překračování ústavně vymezených kompetencí Ústavního soudu. Proto lze uzavřít, že k ‚ožívání' dříve zrušeného či změněného právního předpisu v důsledku nálezu Ústavního soudu v uvedeném smyslu by mohlo dojít pouze tehdy, jestliže by to ústavní předpisy přímo umožňovaly, jako je tomu např. v čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouské republiky."
28. Na vysloveném názoru setrval i v dalším rozhodnutí [viz nález
sp. zn. Pl. ÚS 6/02
ze dne 27. 11. 2002 (N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.)], v němž zopakoval, že "... nezbývá Ústavnímu soudu než připomenout svoji ustálenou judikaturu, podle níž zrušením napadeného zákona neožívá zákon dřívější, který byl protiústavním zákonem zrušen či změněn. ... I kdyby se Ústavní soud ztotožnil s prezentovaným názorem navrhovatelů a (pouze) z tohoto důvodu zrušil zákon č. 3/2002 Sb., nedošlo by k oživení zákona č. 308/1991 Sb. a pouze by zřejmě nastala objektivní potřeba přijetí zcela nového zákona upravujícího církevní materii."
29. Doktrína se k takovému přístupu, kdy by nemělo dojít ke znovuobnovení platnosti zákona, jenž byl zrušen novelou, která byla posléze zrušena nálezem Ústavního soudu, staví nejednoznačně: "[Ani v případě, pokud by Ústavní soud z důvodu protiústavnosti zrušil pouze derogační klauzuli v určitém předpisu], by se automaticky neobnovila platnost zrušeného předpisu, přestože jedním dechem přiznáváme, že v takovém případě by nález Ústavního soudu zřejmě postrádal hlubšího smyslu."; in Vojtěch Šimíček: Ústavní stížnost, 3. aktualizované a přepracované vydání, Linde Praha, a.s., 2005, str. 245.
30. V nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 2/02
ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) však Ústavní soud odkázal na své předchozí rozhodnutí
sp. zn. Pl. ÚS 5/94
a konstatoval, že "v uvedeném nálezu Ústavní soud zrušil bod 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým byl změněn a doplněn zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád). Bod 198 uvedeného zákona vypustil z trestního řádu ustanovení § 324, který upravoval rozhodování o změně způsobu výkonu trestu. Zmíněná derogace derogačního ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za následek ‚rehabilitaci' ustanovení § 324 trestního řádu, které je jeho součástí až do těchto dnů. Lze tedy přisvědčit názoru navrhovatele, že zrušením části druhé čl. II. zákona č. 229/2001 Sb. se obnoví stav založený ustanoveními § 879c, 879d a 879e ObčZ." Ani v tomto případě (stejně jako v řízení
sp. zn. Pl. ÚS 5/94
) nebyla novela občanského zákoníku napadena z důvodu absence normotvorné kompetence nebo porušení norem ovládajících legislativní proces, nýbrž z důvodů "ústavně hmotněprávních" (porušení principu ochrany legitimního očekávání, k čemuž došlo přijetím napadené novely občanského zákoníku). Zbývá dodat, že v tomto řízení přistoupil Ústavní soud k odložení vykonatelnosti svého derogačního nálezu (jinými slovy k odložení "účinnosti zrušení" přezkoumávané novely zákona) o několik měsíců, aby poskytl Parlamentu České republiky prostor k přijetí přiměřené právní úpravy, která by rizika spojená s účinky derogačního nálezu Ústavního soudu eliminovala. Parlament ovšem tuto lhůtu nevyužil, v důsledku čehož došlo k naplnění rozhodnutí Ústavního soudu a zrušením části druhé čl. II. zákona č. 229/2001 Sb. se obnovil stav založený ustanoveními § 879c, 879d a 879e občanského zákoníku.
31. Je zapotřebí upřesnit, že v řízení
sp. zn. Pl. ÚS 5/94
byl posuzován střet obsahu zákona (důsledek novely) s ústavním pořádkem. Ústavní soud jednoznačně sledoval návrat k původní, ústavně konformní úpravě, neboť "[nebylo] nelze bez dalšího dovodit možnost, aby bylo [rozhodnutí o přeřazení odsouzeného] svěřeno jinému orgánu než soudnímu". Návrat k původní, ústavně souladné úpravě sledoval i nález
sp. zn. Pl. ÚS 2/02
. V obou případech byla Ústavním soudem derogována zrušující ustanovení.
32. V řízení
sp. zn. Pl. ÚS 21/01
se sice zmíněné úvahy (viz bod 27 shora) týkaly derogace zrušujících ustanovení (viz část třetí, čl. III zákona č. 217/2000 Sb.), stejně jako v řízeních
sp. zn. Pl. ÚS 5/94
a
Pl. ÚS 2/02
, avšak tyto nebyly nosnými důvody rozhodnutí; těmi naopak byly úvahy pro posouzení otázky, zda Senát byl či nebyl oprávněn projednávat a schvalovat též změnu jiných zákonů než zákona o státním rozpočtu, byť tyto změny a změna zákona o státním rozpočtu byly provedeny jediným zákonem.
33. V řízení
sp. zn. Pl. ÚS 6/02
byl taktéž posuzován obsahový střet zákona s ústavním pořádkem, avšak pronesená úvaha (viz bod 28 shora) byla zmíněna jako hypotetický výsledek, komentář, kdyby snad Ústavní soud vyhověl navrhovateli a zrušil celý napadený zákon č. 3/2002 Sb. Tento návrh však shledal nedůvodným, a proto "se dále zabýval toliko návrhem na zrušení jednotlivých ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., resp. návrhem na zrušení některých jejich částí".
34. Koncepce zvolené Ústavním soudem v řízeních
sp. zn. Pl. ÚS 21/01
a
Pl. ÚS 6/02
mohly vést k závěru, že k obnově platnosti jednou zrušeného zákona v případě pozdější derogace předpisu, kterým byl původní zákon zrušen, automaticky nedochází, a měla-li být původní právní úprava zachována, pak by (v případě zákona) Parlament musel takovou úpravu - zákon - opět přijmout. K tomuto postupu ze strany Parlamentu ale po řízeních
sp. zn. Pl. ÚS 5/94
a
sp. zn. Pl. ÚS 2/02
nedošlo. I přesto platí, že zmíněná právní úprava je platná a účinná (viz např. usnesení
sp. zn. II. ÚS 755/06
ze dne 20. 11. 2007, dostupné na http://nalus.usoud.cz).
35. Uznávaní teoretikové právní vědy závěry Ústavního soudu vyslovené v nálezech
sp. zn. Pl. ÚS 5/94
a
sp. zn. Pl. ÚS 2/02
nepřímo podporují, a to nikoli jen pro situaci zrušení derogujícího ustanovení: "[L]ze namítat, že v takových případech jde o zrušení ustanovení novelizujících právní předpis pro jeho rozpor zejména s ústavními zákony (ať už jde o postup při přijetí a vydání zákona nebo o obsah napadeného ustanovení), takže není dán důvod, pro nějž by mělo být ustanovením původního předpisu obnovení platnosti odpíráno (jejich neústavnost nebyla v řízení před ÚS tvrzena ani zkoumána), ale zájem na urychleném obnovení konzistence předchozí právní úpravy, a tedy i právní jistoty přímo pro automatické obnovení platnosti ustanovení původního předpisu svědčí." (in Vladimír Mikule, Vladimír Sládeček: Zákon o Ústavním soudu - komentář a judikatura k Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod, Eurolex Bohemia, 2001, str. 199).
36. V právním řádu České republiky není výslovné úpravy, která by předjímala znovunabytí platnosti jednou zrušeného zákona, mělo-li by být obnovení platnosti spjato s projevem vůle jiného státního orgánu než Parlamentu; obecně je proto nutné vycházet z toho, že jednou zrušený zákon bez jeho opětovné vůle, směřující k obnovení platnosti a účinnosti zákona, tyto vlastnosti znovu nabýt nemůže. Z této zásady však Ústavní soud učinil nutnou výjimku, která však i v této otázce respektuje svrchovanost Parlamentu. Jak z rozhodnutí
sp. zn. Pl. ÚS 2/02
plyne, Ústavní soud poskytl Parlamentu čas, aby otázky upravené zákonem, jenž byl posléze protiústavním zákonem zrušen, znovu posoudil a přijal přiměřenou právní úpravu, která bude respektovat základní práva a svobody. V citovaném rozhodnutí Ústavní soud předjímal i možnost, že zákonodárce apel strážce ústavnosti nevyslyší a vzhledem ke specifické situaci - ochraně základního práva vzešlého z legitimního očekávání - stanovil další právní následky svého rozhodnutí. Ústavní soud se nemýlil. Parlament se zpronevěřil ústavnímu pořádku, neboť neučinil - ač byl jako každý jiný státní orgán povinen - žádný krok k tomu, aby zajistil garanci ohrožených základních práv. V daném případě se Parlament proti ústavnímu pořádku prohřešil hned dvakrát.
37. Lze zobecnit, že Parlament nesmí rezignovat na svoji povinnost chránit základní práva a svobody. Ústavní soud však může předjímat, že zákonodárce této povinnosti nedostojí, a proto je mu otevřen prostor pro úvahu, zda v zájmu naplnění svého jediného úkolu - ochrany ústavnosti a základních práv a svobod zaručených ústavním pořádkem - stanoví další následky svého rozhodnutí. Povaha těchto následků se však vždy bude odvíjet od jedinečnosti skutečností, za kterých k řízení před Ústavním soudem došlo, jakož i od charakteru ohroženého (porušeného) základního práva nebo svobody.
38. V recentních rozhodnutích Ústavní soud preferuje jiný způsob řešení obdobných situací, a to konstatováním, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu, která brání v dodržování základních práv, je protiústavní [viz nález
sp. zn. Pl. ÚS 20/05
ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)].
39. Namístě je doplnit, že pro uvedené případy není zcela vyhovující koncepce zvolená v zákoně o Ústavním soudu, která předpokládá rušení právních předpisů s účinky ex nunc. Nejde jen o otázku akademickou: Může jít o posouzení "existence" zákonů, při jejichž přijímání nebyl dodržen ústavně předepsaný způsob jejich přijetí a vydání, přičemž vzešly z vůle Parlamentu zatížené tak extrémní vadou, že by ve svém důsledku takové zákony měly být považovány za nulitní a nicotné. Za současného stavu však paradoxně mohou vyvíjet zamýšlené účinky, jejichž odstranění pak zatěžuje všechny orgány veřejné moci, v konečných důsledcích pak obecné soudy především.
40. Jak je shora pojednáno, je zřejmé, že Ústavní soud nemohl přistoupit ani na tu argumentaci stěžovatelky, jejímž prostřednictvím byla vedena paralela mezi důsledky vymezenými judikaturou Ústavního soudu v řízeních
sp. zn. Pl. ÚS 5/94
a
Pl. ÚS 2/02
a důsledkem počinu zákonodárce (viz ustanovení bodu 2 čl. XVII zákona č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách), a o niž (zejména) opírala své žalobní a posléze stížnostní žádání.