Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Dity Řepkové, soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské a soudce Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti ENERGY Ústí nad Labem, a.s., sídlem Žukovova 100/27, Ústí nad Labem, zastoupené JUDr. Mgr. Tomášem Sequensem, advokátem, sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 313/2024-140 ze dne 5. 6. 2025, rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 15 A 18/2024-109 ze dne 5. 11. 2024, rozhodnutí ministra životního prostředí č. j. MZP/2023/290/952 ze dne 1. 2. 2024 a rozhodnutí Ministerstva životního prostředí č. j. MZP/2023/810/1104 ze dne 31. 7. 2023, spojené s návrhem na zrušení § 9 odst. 1 a § 20 odst. 1 a 2 zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva životního prostředí, jako účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka vlastní a provozuje teplárnu v lokalitě Střekov v Ústí nad Labem. Její provoz vede k produkci emisí CO2 a ze zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (dále jen "zákon č. 383/2012 Sb."), stěžovatelce plyne povinnost každoročně vyřadit z obchodování počet emisních povolenek odpovídající objemu emisí vypuštěných daného roku do ovzduší. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí byla stěžovatelka uznána vinnou z přestupku podle § 20 odst. 1 zákona č. 383/2012 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2024, jelikož do 30. 4. 2023 nevyřadila z obchodování 95 290 povolenek odpovídající množství 95 290 tun CO2 za rok 2022. Za to jí byla uložena pokuta ve výši 295 877 587,86 Kč.
2. Stěžovatelčin rozklad proti tomuto rozhodnutí zamítl ministr životního prostředí a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Ve svém rozhodnutí mimo jiné zdůraznil, že právní úprava, opírající se o čl. 16 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii a o změně směrnice Rady 96/61/ES (dále jen "směrnice 2003/87"), nedává správnímu orgánu prostor zohlednit přímo nesouvisející okolnosti nebo aplikovat správní uvážení ohledně výše pokuty, což podle něj plyne z rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 17. 10. 2013, Billerud proti Natuvardsverket, C-203/12.
3. Žalobu proti rozhodnutí ministra životního prostředí Městský soud v Praze zamítl. Nesouhlasil s argumentací stěžovatelky, že kvůli fluktuaci cen emisních povolenek, způsobené spekulacemi na trhu a představující překážku způsobenou vyšší mocí, nemohla splnit svou povinnost vyřadit emisní povolenky. Potvrdil správnost závěrů správních orgánů opírajících se o rozsudek Soudního dvora Billerud. Fluktuace cen a jejich postupný růst představovaly běžné a očekávatelné jevy na trhu s emisními povolenkami. Stěžovatelka nemohla podle městského soudu jednat ani v krajní nouzi, neboť pro to nebyly splněny zákonné podmínky. Co se týče tvrzeného likvidačního charakteru pokuty, městský soud konstatoval, že ochrana životního prostředí a snižování emisí skleníkových plynů převáží nad ochranou majetku žalobkyně, s nímž zákaz ukládání likvidačních pokut souvisí. Podle městského soudu se stěžovatelka "potýká se zásadním interním selháním organizačních mechanismů ve svém podniku", když své povinnosti porušuje opakovaně. Neshledal ani existenci okolností, které by snižovaly společenskou škodlivost skutku, ani žádnou z tvrzených procesních vad.
4. Nejvyšší správní soud následně zamítl i stěžovatelčinu kasační stížnost. Souhlasil s výkladem § 20 odst. 2 zákona č. 383/2012 Sb. k ukládané výši pokuty, stejně jako k neexistenci okolností svědčících o zásahu vyšší moci a nenaplnění podmínek krajní nouze. K namítanému porušení práva na ochranu vlastnictví upozornil, že nelze dovozovat, že by aspekt tohoto práva Soudní dvůr v rozsudku Billerud pominul. Zdůraznil význam veřejného zájmu na ochraně životního prostředí a klimatu. Vzhledem k němu dospěl k závěru, že pokuta je ukládána ve výši, která individualizovaně zohledňuje závažnost újmy způsobené množstvím emisí CO2. Konstatoval, že nejde o výjimečnou situaci, kdy by jako nástroj ultima ratio připadalo v úvahu neaplikovat unijní právo.
5. Z úřední činnosti je Ústavnímu soudu známo, že stěžovatelka byla za stejný přestupek pokutována též ve vztahu k jinému období. Usnesením sp. zn. IV. ÚS 1063/25 ze dne 23. 4. 2025 odmítl pro zjevnou neopodstatněnost ústavní stížnost stěžovatelky proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 279/2024-86 ze dne 28. 3. 2025 a jemu předcházejícím soudním a správním rozhodnutím, spojenou s návrhem na zrušení týchž ustanovení zákona č. 383/2012 Sb., jako stěžovatelka navrhuje nyní.
6. Podle stěžovatelky napadená rozhodnutí porušila její právo na ochranu vlastnictví (čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dále jen "Listina"), svobodu podnikat (čl. 26 odst. 1 Listiny) a právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny), protože jí byla pokuta uložena v likvidační výši.
7. Stěžovatelka z toho důvodu navrhuje odložení vykonatelnosti napadených rozhodnutí. Podrobně odůvodňuje splnění podmínek § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, zestručněně v tom smyslu, že aby uhradila pokutu, bude muset vstoupit do insolvence a ukončit provoz teplárny, což se vedle stěžovatelky a jejích zaměstnanců dotkne především stovek odběratelů stěžovatelky, což odporuje veřejnému zájmu. Současně nevznikne újma jinému subjektu, pakliže k odkladu dojde.
8. Co se týče odůvodnění samotné ústavní stížnosti, stěžovatelka rozporuje závěry správních orgánů a správních soudů k paušálnímu charakteru stanovené výše pokuty, neboť podle ní nezohlednily změnu charakteru obchodování s emisními povolenkami a individuální okolnosti její věci. Nesprávně vycházely z rozsudku Soudního dvora Billerud, který se vztahuje k jiné výši pokuty, odpovídá na jiné předběžné otázky a především se v něm nijak neodráží pozdější vývoj trhu s emisními povolenkami, kdy došlo vlivem jeho otevření pro obchodování emisních povolenek jako investičního nástroje k razantnímu růstu jejich ceny. Pro stěžovatelku se stalo finančně neúnosné a nemožné zajistit, aby dodržela právní požadavky související s emisními limity, za což je nyní sankcionována pokutami ve výši, které Soudní dvůr vůbec nemohl předvídat. I kdyby však výklad zastávaný správními orgány a správními soudy představoval (správný) eurokonformní výklad, opírající se navíc o veřejný zájem na ochraně životního prostředí, je třeba podle stěžovatelky respektovat z ústavy plynoucí limity jeho aplikace, k nimž řadí přiměřenost ukládaných sankcí a zákaz likvidačních sankcí (k němu odkazuje na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 a sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ze dne 9. 9. 2014).
9. V případě, že se subjekt dopustí přestupku tím, že nevyřadí z obchodování stanovený počet emisních povolenek, vede se podle stěžovatelky jen zcela formální přestupkové řízení, v němž je jakákoli obhajoba podložená konkrétními okolnostmi věci odmítnuta odkazem na veřejný zájem na ochraně životního prostředí a klimatu. Tím se podle stěžovatelky vytváří "nová kategorie deliktní odpovědnosti".
10. Ustanovení § 20 odst. 2 zákona č. 383/2012 Sb. považuje stěžovatelka za neústavní, protože nestanoví žádnou maximální výši pokuty, a to i na rozdíl od pokut, které lze uložit jako trest v rámci trestní odpovědnosti právnických osob. Ve stěžovatelčině případě má pokuta jen represivní funkci, když de facto vede k zákazu činnosti, ačkoli takový výsledek postrádá racionální a legitimní důvod.
11. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Ústavní stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a řádně zastoupenou advokátem v souladu s požadavky § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka před jejím podáním vyčerpala zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
12. Ústavní soud připomíná, že jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržování ústavnosti, tj. zda v řízeních nebyla dotčena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 45/94 ze dne 25. 1. 1995).
13. Ústavní soud dospěl k tomu, že z tohoto pohledu napadená rozhodnutí obstojí. Přitom vycházel ze svých dřívějších závěrů uvedených v usnesení sp. zn. IV. ÚS 1063/25
. Ačkoli toto rozhodnutí stěžovatelka označila za "judikatorní exces", Ústavní soud nenalezl přesvědčivý důvod, proč se od svých předchozích závěrů odchýlit. Setrvává především na závěru, že veřejný zájem na ochraně životního prostředí a klimatu převažuje nad eventuálními zájmy stěžovatelky (i navzdory významu její činnosti pro průmyslovou výrobu a domácnosti) a že se tato převaha zájmu projevuje v právní úpravě vynucování povinnosti vyřadit příslušný počet emisních povolenek, a tím kompenzovat újmu vznikající emisemi CO2.
14. Ve světle tohoto závěru shledává Ústavní soud zjevně neopodstatněnou pokračující polemiku stěžovatelky s tím, jak má být eurokonformně vykládán § 20 odst. 2 zákona č. 383/2012 Sb. Vzhledem k tomu, že jde v této rovině o spor o výklad podústavní právní úpravy, Ústavní soud především konstatuje, že se oba správní soudy podrobně a srozumitelně vypořádaly s odůvodněním, proč právní úprava neumožňuje správnímu orgánu diskreci ohledně výše pokuty, i se stěžovatelčinými námitkami proti aplikovatelnosti závěrů rozsudku Soudního dvora Billerud, případně i usnesení téhož soudu ze dne 17. 12. 2015, Sandra Bitter proti Bundesrepublik Deutschland, C-580/14. Tím dostály požadavkům na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí, plynoucím z práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny, viz např. usnesení sp. zn. I. ÚS 2808/22 ze dne 6. 12. 2022).
15. K tomu, že stěžovatelka svou argumentaci opakuje i v ústavní stížnosti, Ústavní soud podotýká, že opomíjí reflektovat právní závěry správních soudů reagující na její námitky. Ústavní soud tak nepovažuje za potřebné se stěžovatelčinou argumentací znovu podrobně zabývat, pouze dodává, že Soudní dvůr zcela jasně setrvává na východiscích přiléhavě shrnutých správními soudy i ve své novější judikatuře, a to též v případě pochybností vnitrostátních soudů o přiměřenosti výše pokuty určené na základě směrnice (z pohledu čl. 49 odst. 3, čl. 20 a čl. 47 Listiny základních práv EU), jež opakovaně s odkazy na rozsudek Billerud odmítá (viz usnesení Soudního dvora ze dne 26. 3. 2020, Luxaviation SA proti Ministre de l'Environnement, C-113/19, zejm. body 31 až 42).
16. Namítá-li stěžovatelka v této souvislosti porušení svého práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny), pak jí nemůže Ústavní soud přisvědčit. Právo na spravedlivý (řádný) proces nelze vykládat tak, že by garantovalo úspěch v řízení či právo na rozhodnutí odpovídající představám stěžovatelky. Uvedené základní právo zajišťuje jen právo na spravedlivé (řádné) soudní řízení, v němž se uplatní všechny zásady soudního rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními principy. V tomto ohledu Ústavní soud žádnou ústavně relevantní vadu v napadených rozhodnutích neshledal.
17. Co se týče námitky údajně likvidační výše uložené pokuty a z ní plynoucího porušení čl. 11 odst. 1 Listiny, v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (Cukerné kvóty III) sice Ústavní soud odmítl uznat doktrínu Soudního dvora, pokud vyžaduje absolutní přednost komunitárního práva. Konstatoval, že delegace části pravomocí vnitrostátních orgánů na orgány EU může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány orgány EU způsobem slučitelným se zachováním základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje samotnou podstatu materiálního právního státu.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 66/04 ze dne 3. 5. 2006 (Eurozatykač) ale doplnil, že pokud k této výjimečné a vysoce nepravděpodobné situaci nedojde, Ústavní soud nebude přezkoumávat individuální normy komunitárního práva z hlediska jejich souladu s českým ústavním pořádkem. Kde delegace pravomoci nedává členskému státu žádný prostor pro uvážení, pokud jde o výběr prostředků, tj. tam, kde česká právní úprava reflektuje závaznou normu evropského práva, doktrína přednosti komunitárního práva zásadně neumožňuje Ústavnímu soudu přezkoumávat takovouto českou normu z hlediska konformity s ústavním pořádkem České republiky, s právě uvedenou výjimkou.
Ustanovení § 20 odst. 2 zákona č. 383/2012 Sb. přitom implementuje čl. 16 odst. 3 směrnice 2003/87, který nedává členským státům žádný prostor pro uvážení co do výše pokuty (viz bod 25 rozsudku Soudního dvora Billerud). O výše popsaný výjimečný případ se současně nejedná a stěžovatelka to ani netvrdí.
18. Už v usnesení sp. zn. IV. ÚS 1063/25
Ústavní soud k podstatě argumentace stěžovatelky konstatoval, že omezené zkoumání individuálních okolností porušení povinnosti vyřadit z obchodování příslušný počet emisních povolenek odráží skutečnost, že veřejný zájem na ochraně životního prostředí je tak zásadní, že individuální zájmy stěžovatelky, stejně jako význam její činnosti pro průmyslovou výrobu i domácnosti, není do té míry podstatný.
19. Ústavní soud odkazuje především na závěry Nejvyššího správního soudu v bodě 46 jeho rozsudku, kde vyložil, že pokuta není ukládána v paušální výši zcela odtržené od okolností jednotlivé věci, ale že se odvíjí (přímo úměrně) od míry porušení uložené povinnosti a současně svou výší souvisí s újmou, která vzniká vytvořením emisí CO2 v daném množství. Je-li tedy konkrétním výsledkem uložení velmi vysoké pokuty (přičemž Ústavní soud nepopírá, že právě o takový případ jde u stěžovatelky), odpovídá to z povahy věci intenzitě porušení veřejného zájmu na ochraně životního prostředí a klimatu, k němuž protiprávní jednání vedlo.
Přestože tak konstrukce pevně stanovené výše pokuty podle právě popsaného vzorce oslabuje možnosti přihlédnout ke konkrétním majetkovým a finančním poměrům potrestaného (k nim např. stěžovatelkou odkazovaný nález Pl. ÚS 38/02 nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020, bod 265) zabezpečuje současně, že pokuta jako celek zůstává přiměřená sledovanému cíli. Jde tedy o zjevně zcela odlišnou situaci, než když se Ústavní soud ? sic v čistě vnitrostátním kontextu ? opakovaně zabýval nepřiměřenou minimální výší pokuty nezaručující dostatečnou míru individualizace sankce (nálezy sp. zn. Pl.
ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 nebo sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ).
20. Je tedy pravdou, že § 20 zákona č. 383/2012 Sb. v návaznosti na čl. 16 odst. 3 směrnice 2003/87 nastavuje přísný mechanismus odpovědnosti za řádné nevyřazení emisních povolenek. Ve světle řečeného to však neznamená, že přestupkové řízení mělo "jen formální charakter", jak tvrdí stěžovatelka. Ústavní soud zdůrazňuje, že stěžovatelka ani netvrdí, že v přestupkovém řízení či navazujícím soudním řízení nemohla účinně uplatnit svá procesní práva v míře, že jí byla odepřena spravedlnost (odkaz na nález sp. zn. I. ÚS 444/18 ze dne 22. 6. 2021 tak Ústavní soud shledává nepřípadným). Svou námitkou k "nové formě přestupkové odpovědnosti" spíše opětovně brojí proti konstrukci přestupku a pokuty, k níž se Ústavní soud vyjádřil už výše.
21. Svou poslední námitkou stěžovatelka tvrdí, že uložená výše pokuty neodpovídá systémovým vazbám mezi trestním právem a správním právem trestním, respektive tomu, že v rámci správního trestání má být postihováno společensky méně závažné protiprávní jednání, a přesto § 20 odst. 2 zákona č. 383/2012 Sb. nestanoví žádnou nejvyšší hranici uložitelné pokuty. V této námitce však neshledává Ústavní soud rozměr dotčení ústavně zaručených práv stěžovatelky. Ústavní soud je obecně zdrženlivý v hodnocení, které jednání má být ze strany zákonodárce postihováno a jak (srov. Pl. ÚS 30/16 , body 263 až 264). To, zda vede zákonem a směrnicí stanovená výše pokuty k optimálnímu naplnění represivní a preventivní funkce takové sankce, proto Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit. Jak plyne z předchozího, v individuálním případě stěžovatelky nedospěl k závěru o porušení jejích ústavně chráněných práv.
22. Ústavní soud proto odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení jako návrh zjevně neopodstatněný [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Návrh na zrušení vybraných ustanovení zákona č. 383/2012 Sb. sdílí osud ústavní stížnosti, jelikož jde podle § 74 zákona o Ústavním soudu o návrh akcesorické povahy (srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 101/95 ze dne 3. 10. 1995). Vzhledem k tomu, že ústavní stížnost nebyla způsobilá věcného projednání, nerozhodoval Ústavní soud samostatně ani o návrhu na odložení vykonatelnosti, protože by takový postup byl zjevně neúčelný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 14. července 2025
Dita Řepková v. r. předsedkyně senátu