Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Langáška (soudce zpravodaj), soudkyně Dity Řepkové a soudce Jana Wintra o ústavní stížnosti stěžovatelky Commexim Group a.s., sídlem Pražská 160, Radlík, Jílové u Prahy, zastoupené Mgr. Petrem Keltnerem, advokátem, sídlem Barákova 237/8, Říčany, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. října 2024 č. j. 30 Cdo 1112/2024-950, rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. listopadu 2023 č. j. 11 Co 128/2023-928 a rozsudku Okresního soudu v Litoměřicích ze dne 9. prosince 2022 č. j. 9 C 277/2015-895, za účasti Nejvyššího soudu, Krajského soudu v Ústí nad Labem a Okresního soudu v Litoměřicích jako účastníků řízení a obce Sulejovice, sídlem Náves 5, Sulejovice, zastoupené JUDr. Jiřím Císařem, advokátem, sídlem Revoluční 551/6, Ústí nad Labem, jako vedlejší účastnice řízení takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka ústavní stížností napadá rozhodnutí obecných soudů v řízení o náhradě škody způsobené orgánem veřejné moci - obcí Sulejovice (vedlejší účastnicí). Obec nezákonně změnila územní plán, čímž měla stěžovatelce způsobit škodu v podobě zmaření investice. Soudy však žalobu zamítly pro nedostatek příčinné souvislosti. Podle stěžovatelky porušily především její právo na spravedlivý proces.
2. Stěžovatelka v roce 2007 zakoupila v obci Sulejovice průmyslový areál se záměrem výroby feromolybdenu a ferovanadu. Následně založila společnost VÝZKUMNÝ A VÝVOJOVÝ ÚSTAV SPECIÁLNÍCH SLITIN s.r.o. (dále jen "VVÚSS"), která měla vytvořit a provozovat výzkumné a vývojové centrum recyklace kovů v části areálu.
3. V září 2009 obec Sulejovice přijala změnu územního plánu, kterou zakázala veškerou chemickou a hutní výrobu na vymezeném území obce, v důsledku čehož se měly záměry stěžovatelky ocitnout v rozporu s územním plánem. Stěžovatelka poté přistoupila k fúzi se společností VVÚSS a stala se její právní nástupkyní. Po přibližně dvou letech od přijetí změny územního plánu obce správní soud tuto změnu zrušil, jelikož nebyla přijata zákonem stanoveným postupem. Stěžovatelka následně uplatnila vůči obci žalobu na náhradu škody ve výši 15 mil. Kč, a to jako skutečnou škodu spočívající v marně vynaložených nákladech na přípravu projektů.
4. Okresní soud v Litoměřicích (dále jen "okresní soud") žalobu stěžovatelky zamítl. Dospěl k tomu, že sice došlo k nezákonnému rozhodnutí (změně územního plánu), ale není naplněn předpoklad příčinné souvislosti mezi ním a vzniklou škodou. Podle okresního soudu příslušné orgány vyjádřily vesměs negativní stanoviska k záměru stěžovatelky, zejména odkázal na posouzení vlivu na životní prostředí (EIA). S ohledem na tyto další podmínky pro realizaci záměru samotná nezákonná změna územního plánu nemohla být jedinou a právně podstatnou příčinnou vzniku tvrzené škody.
5. Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") jako soud odvolací závěrům okresního soudu zcela přisvědčil. Zdůraznil, že stěžovatelka zůstala ve zjišťovacím řízení EIA nečinná. Výzva k dopracování dokumentace byla stěžovatelce doručena více než rok před změnou územního plánu, navíc stěžovatelka v dopracování podkladů nepokračovala ani po zrušení nezákonné změny územního plánu. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce, že došlo k zásahu do legitimního očekávání stěžovatelky, na určitou podobu územního plánu totiž není právní nárok. Ve vztahu k druhému záměru - VVÚSS - dovodil, že se ho jak proces EIA, tak i změna územního plánu stěžovatelky vůbec netýkaly, takže v realizaci záměru mohla pokračovat.
6. Nejvyšší soud dovolání stěžovatelky odmítl, jelikož je neshledal přípustným. Ve vztahu k posouzení příčinné souvislosti obecně uvedl, že dovolání stěžovatelky převážně představuje pouhé pokračování polemiky se soudy obou stupňů. Identifikoval v dovolání pouze tři právní otázky. Zaprvé, zda bylo možné realizovat projekt VVÚSS, i když nevyžadoval provedení procesu EIA. Zadruhé, zda došlo k přerušení příčinné souvislosti, pokud stěžovatelka nepokračovala v procesech a řízeních potřebných pro jeho realizaci (včetně procesu EIA). Zatřetí, zda mohla stěžovatelka projekt realizovat (a všechny ostatní povolovací procesy) i navzdory územnímu plánu.
7. Ani tyto otázky přípustnost dovolání podle Nejvyššího soudu založit nemohly. Ke druhé z nich uvedl, že stěžovatelka nepřípustně předkládá vlastní skutková zjištění. Pokud pak jde o třetí otázku, tak na jejím vyřešení rozhodnutí odvolacího soudu nezávisí, poněvadž ani příznivý územní plán nezaručuje úspěch v dalších potřebných řízeních. Nejvyšší soud dále uvedl, že i pokud by odpověď na všechny tři otázky byla pro stěžovatelku příznivá, vylučovalo by existenci příčinné souvislosti to, že se žalobkyně rozhodla v projektech nepokračovat ani po zrušení nezákonné změny územního plánu.
8. Stěžovatelka podala prostřednictvím svého právního zástupce ústavní stížnost proti rozhodnutím okresního, krajského i Nejvyššího soudu. Podle stěžovatelky soudy porušily její právo na spravedlivý proces a soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (dále jen "Úmluva") a právo na ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Podle stěžovatelky také došlo k porušení čl. 1 a 4 Listiny a čl. 14 Úmluvy a právní jistoty jako jednoho z atributů demokratického právního státu dle čl. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky.
9. Stěžovatelka zejména namítá, že obecné soudy nerozlišovaly zmíněné dva projekty - její projekt a projekt její právní předchůdkyně (VVÚSS). Projekt VVÚSS podle stěžovatelky nepodléhal procesu EIA, nevyžadoval povolení či ohlášení stavby, ale přesto byl nerealizovatelný kvůli nezákonné změně územního plánu. To, že nebylo možné projekt zrealizovat, vyplývá z územně plánovací informace, kterou obdržela VVÚSS od Městského úřadu v Lovosicích. Ve vztahu k oběma projektům obecné soudy podle stěžovatelky nesprávně vyhodnotily otázku příčinné souvislosti. Nepřiměřeně si osobovaly pravomoc správních orgánů a nahrazovaly jejich činnost vlastním hodnocením realizovatelnosti záměrů. Přestože u projektu stěžovatelky bylo v rámci zjišťovacího řízení procesu EIA konstatováno, že je dokumentaci třeba dopracovat, nešlo o zákaz realizace projektu. Obecné soudy podle stěžovatelky dostatečně nevzaly v potaz ani to, že ke změně územního plánu došlo čistě účelově, šlo o zjevné zneužití práva s cílem poškodit konkrétní subjekty. Nejvyšší soud podle stěžovatelky porušil její ústavně zaručená práva tím, že se odmítl zabývat jejím dovoláním věcně, protože nesprávně považoval příčinnou souvislost za skutkovou otázku.
10. Krajský soud ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatelka svou ústavní stížnost staví na nepravdivých informacích o projektu VVÚSS a její argumentace je vnitřně rozporná. Na jednu stranu uvádí, že změna územního plánu znemožnila realizovat záměr VVÚSS, na druhou stranu podle ní posouzení EIA nebylo pro tento záměr vůbec nutné. Krajský soud souhlasí se stěžovatelkou pouze v tom, že stanovisko EIA nebylo nutné. Avšak v řízení před obecnými soudy nebylo prokázáno, že by projekt VVÚSS zahrnoval chemickou či hutní výrobu, přitom pouze tuto činnost nezákonná změna územního plánu na daném území zakazovala. Ústavní stížnost stěžovatelky proto nepovažuje za důvodnou.
11. Nejvyšší soud reagoval na ústavní stížnost stěžovatelky tak, že je podle něj nedůvodná. Zdůraznil, že se odmítl zabývat dovoláním stěžovatelky pouze ve vztahu k její skutkové polemice. Právnímu posouzení příčinné souvislosti se však věnoval a považoval závěry odvolacího soudu, že změna územního plánu nebyla právně podstatnou příčinou vzniku škody, za souladné se svou judikaturou. Na snahu o získání potřebných podkladů navíc rezignovala ještě před nezákonnou změnou územního plánu a nepokračovala ve svých záměrech ani po jejím zrušení. Dále Nejvyšší soud zdůraznil, že kromě toho reagoval i na všechny tři výslovně formulované otázky stěžovatelkou.
12. Vedlejší účastnice navrhla, aby Ústavní soud stěžovatelčinu ústavní stížnost odmítl. Podle ní stěžovatelka v ústavní stížnosti jen opakuje argumentaci, kterou už uplatňovala v předchozích fázích řízení. Změna územního plánu se podle vedlejší účastnice projektu VVÚSS vůbec nedotýkala, takže stěžovatelce nic nebránilo v realizaci záměru.
13. Stěžovatelka se ve své replice ohradila vůči tvrzení krajského soudu, že nezákonná změna územního plánu neměla vliv na realizaci projektu VVÚSS. Stěžovatelka měla legitimní očekávání o opaku vzhledem k územně plánovací informaci, kterou obecné soudy zcela pominuly. Podle stěžovatelky pak Nejvyšší soud ve svém vyjádření nadále nedostatečně reflektuje odlišnost projektu stěžovatelky a VVÚSS. Vůči argumentu, že stěžovatelka nepokračovala v projektech po zrušení změny územního plánu, namítá, že Nejvyšší soud nezohlednil ztrátu dotací, což prakticky zabránilo realizovatelnosti projektů.
14. Ústavní soud dospěl k závěru, že je ústavní stížnost zjevně neopodstatněná.
15. Ústavní soud ustáleně opakuje, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti a k zásahu do rozhodovací činnosti obecných soudů přistupuje pouze v případě porušení základních práv jednotlivce (čl. 83, čl. 87 odst. 1 a čl. 91 odst. 1 Ústavy České republiky). Vícekrát se též přihlásil k tomu, že ve věcech odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (nároků plynoucích z čl. 36 odst. 3 Listiny) je posouzení existence podmínek pro vznik této odpovědnosti státu především v pravomoci obecných soudů [srov. např. nález ze dne 26. září 2013 sp. zn. I. ÚS 215/12 (N 169/70 SbNU 581, bod 22), nález ze dne 16. května 2013 sp. zn. IV. ÚS 3377/12 (N 86/69 SbNU 373, bod 26), či nález ze dne 17. ledna 2020 sp. zn. II. ÚS 141/19 ].
16. Pro vznik odpovědnosti státu za škodu je, jak Ústavní soud setrvale dovozuje, nutné kumulativní naplnění tří předpokladů, a sice: 1. nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup, 2. vznik škody a 3. příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem a vznikem škody [např. nález ze dne 8. října 2018 sp. zn. II. ÚS 3625/17 (N 164/91 SbNU 49), bod 18; nález ze dne 5. května 2015 sp. zn. II. ÚS 3005/14 (N 87/77 SbNU 273), bod 16; nález ze dne 24. července 2014 sp. zn. II. ÚS 1430/13 (N 143/74 SbNU 215), bod 23; nález ze dne 27. března 2012 sp. zn. I. ÚS 216/09 (N 58/64 SbNU 705)]. Samotné nezákonné rozhodnutí tedy automaticky neznamená vznik odpovědnosti státu za škodu. Neodškodňuje se totiž samotný nesprávný úřední postup či nezákonné rozhodnutí, ale jím způsobená újma (viz též usnesení ze dne 31. ledna 2013 sp. zn. II. ÚS 4245/12 , bod 8).
17. V nálezu ze dne 9. prosince 2010 sp. zn. III. ÚS 1320/10 (N 247/59 SbNU 515) dále Ústavní soud uvedl, že "do samotného zhodnocení konkrétních okolností případu, z pohledu zmíněných zákonných kritérií obecnými soudy, Ústavní soud zásadně není oprávněn vstupovat, ledaže by příslušné závěry bylo možno označit za skutečně ‚extrémní', vymykající se zcela smyslu a účelu dané právní úpravy. Pak totiž by takový postup mohl být shledán jako rozporný s ústavně zaručenými základními právy účastníka řízení ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny."
18. Obecné soudy založily svá rozhodnutí v této věci na tom, že nebyl naplněn předpoklad příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a tvrzenou škodou. Kromě souladu s územním plánem byl záměr stěžovatelky podmíněn dalšími povoleními, přičemž příslušné orgány vyjádřily převážně negativní stanoviska, zejména v rámci zjišťovacího řízení v rámci posouzení vlivu na životní prostředí (EIA). Stěžovatelka v získávání dalších povolení nepokračovala ani po zrušení příslušné změny územního plánu. Obecné soudy v napadených rozhodnutích tedy vysvětlily, proč s ohledem na tyto okolnosti nelze za jedinou právně podstatnou příčinu vzniku škody (zmaření investice) považovat to, že byla nezákonně přijata změna územního plánu.
19. Ústavní soud ve vztahu k projektu stěžovatelky považuje tento závěr o přerušení příčinné souvislosti za dostatečně odůvodněný a na napadená rozhodnutí lze zcela odkázat. Pouze s ohledem na námitky stěžovatelky dodává, že obecným soudům nelze vytýkat to, že přihlédly k (byť ne konečným) závěrům správních orgánů a k postupu stěžovatelky. Obecné soudy neposuzovaly v této věci (např. jako otázkou předběžnou - i s tím však počítá § 135 odst. 2 občanského soudního řádu), jestli by stěžovatelka příslušná povolení dostala, jen vzaly v potaz, že záměr stěžovatelky dalším povolovacím procesům podléhal. To, že soulad s územním plánem byla jen jednou z podmínek pro realizaci záměru, může nepochybně při posouzení příčinné souvislosti hrát roli. Z pohledu ústavněprávního přezkumu taková argumentace tedy obstojí.
20. Stěžovatelka nicméně v ústavní stížnosti především napadá to, že uvedený závěr nelze paušálně vztáhnout i na projekt VVÚSS, u nějž proces EIA, ale ani jiné povolení nebyly vůbec potřeba. Stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že okresní soud se druhému projektu v napadeném rozsudku prakticky vůbec nevěnoval a krajský soud se jím zabýval jen velmi stručně. Přesto lze z rozsudku krajského soudu dovodit, že u projektu VVÚSS nepovažoval předpoklad příčinné souvislosti naplněný z jiného důvodu než s ohledem na nutnost získat potřebná povolení, ale proto, že se jej nezákonná změna územního plánu vůbec nedotýkala. Jinými slovy, podle krajského soudu mohla společnost VVÚSS (popřípadě sama stěžovatelka) v tomto záměru pokračovat, protože nebyl v rozporu s tehdejší podobou územního plánu.
21. Takto chápe danou pasáž napadeného rozhodnutí i stěžovatelka a v ústavní stížnosti spíše rozporuje to, jak k závěru krajský soud došel a že je v rozporu s provedenými důkazy. Zejména poukazuje na obdrženou územně plánovací informaci, v níž Městský úřad v Lovosicích sdělil, že realizace projektu VVÚSS by byla v rozporu s příslušnou částí územního plánu (která byla později pro nezákonnost zrušena). Je pravda, že z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmý postup, jak se krajský soud s tímto důkazem vypořádal (ačkoliv tento argument uplatnila stěžovatelka i v odvolání). Ústavní soud přesto dospěl k tomu, že pouze v tomto nedostatku nelze spatřovat porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky, které by opodstatňovalo jeho kasační zásah.
22. Ústavní soud s ohledem na obsah spisu a celkové zdůvodnění napadených rozhodnutí dospěl k tomu, že řízení před obecnými soudy lze jako celek pokládat za spravedlivé a že napadená rozhodnutí nejsou stižena takovými vadami (včetně výše uvedeného nedostatku nevypořádání se s důkazem - územně plánovací informací), které by měly za následek porušení ústavnosti [viz např. nález ze dne 25. ledna 2021 sp. zn. II. ÚS 3395/20 (N 15/104 SbNU 131), bod 13]. Nikoliv každé opomenutí důkazu (resp. nevypořádání se s důkazem) totiž nutně automaticky vede k porušení práva na spravedlivý proces (viz nález ze dne 10. ledna 2024 sp. zn. II. ÚS 1318/23 , bod 31). Lze jistě připustit, že územně plánovací informace mohla vyvolat ve stěžovatelce přesvědčení o nesouladu projektu s územním plánem, nelze ale opomíjet, k jakému účelu tento institut slouží. Především je informace závazná jen po dobu její platnosti (viz též usnesení ze dne 29. srpna 2017 sp. zn. I. ÚS 2290/17 ). Územně plánovací informaci vydal navíc odlišný orgán oproti obci v pozici žalované. Pokud by tedy byla případně nesprávná, mohla by spíše založit případný nárok stěžovatelky na náhradu škody vůči orgánu, který ji vydal.
23. Z rozsudku okresního soudu lze navíc vyvodit (bod 14 in fine), že pro posouzení příčinné souvislosti hraje roli i to, že stěžovatelka v projektu nepokračovala dále ani po zrušení nezákonného rozhodnutí (k čemuž se přiklonil a založil na tom své rozhodnutí i Nejvyšší soud). To lze přitom vztáhnout jak na projekt stěžovatelky, tak na projekt VVÚSS. Stěžovatelka tento závěr téměř nerozporuje - pouze uvádí, že pro ni realizace projektu již postrádala smysl, mj. kvůli ztrátě dotací. Ze spisu také vyplývá, že od smlouvy o poskytnutí dotace stěžovatelka sama odstoupila (u projektu stěžovatelky dokonce téměř rok před přijetím změny územního plánu, ve spise viz č. l. 173). Přestože lze mít do jisté míry pro kroky stěžovatelky v takové situaci pochopení, jedná se též o relevantní faktor při hodnocení příčinné souvislosti. Tato skutečnost také dokládá, proč samotné nevypořádání se s územně plánovací informací není natolik závažnou vadou zakládající porušení práva na spravedlivý proces.
24. Co se týče argumentace stěžovatelky, že obec přijímala změnu územního plánu účelově a s cílem poškodit stěžovatelku, obecné soudy se jí blíže nezabývaly vzhledem k závěru o příčinné souvislosti. Přestože z judikatury Ústavního soudu plyne, že i změnou územního plánu může v určitých případech dojít k porušení vlastnického práva (například pokud zásah nemá ústavně legitimní důvod nebo je činěn diskriminačním způsobem; viz zejména nález ze dne 19. listopadu 2024 sp. zn. III. ÚS 229/24 ), jedná se o důvody směřující ke zrušení územního plánu, a tedy jeho zákonnosti. Pro vznik odpovědnosti státu za škodu je však potřeba naplnění všech třech výše zmíněných předpokladů, včetně příčinné souvislosti. Obecným soudům tedy nelze vytýkat, že po závěru o nenaplnění jednoho z nich nevzaly v potaz další okolnost, která by nemohla přinést jiný závěr.
25. Podle Ústavního soudu neporušil práva stěžovatelky ani Nejvyšší soud při odmítnutí dovolání. Po přezkoumání obsahu dovolání Ústavní soud souhlasí s tím, že s výjimkou třech formulovaných otázek stavěla stěžovatelka dovolání především na polemice se závěry odvolacího soudu, aniž by vymezila relevantní právní otázky a vyložila, v čem spatřuje jejich přípustnost. Učinila tak jen ve třech případech, kterými se Nejvyšší soud zabýval. Byť se nevypořádal adresně se všemi, uvedl, že ani v jednom z nich nemůže jejich jiné řešení zajistit stěžovatelce úspěch ve věci, protože příčinnou souvislost vylučuje i to, že stěžovatelka nepokračovala ve svém záměru po zrušení nezákonného územního plánu. Přestože na tomto závěru odvolací soud své rozhodnutí výslovně nezaložil, neodchýlil se tím Nejvyšší soud od zjištěného skutkového stavu, pouze tuto okolnost zdůraznil také jako relevantní pro přerušení příčinné souvislosti. Ani na tom nelze spatřovat nic ústavně nesouladného.
26. Ústavní soud tedy s ohledem na výše uvedené neshledal, že by obecné soudy napadenými rozhodnutími porušily ústavně zaručená práva stěžovatelky. Proto Ústavní soud odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 19. listopadu 2025
Tomáš Langášek v. r. předseda senátu