K přezkumu ústavnosti již zrušeného ustanovení zákona a přezkumné pravomoci soudů ve věcech služebních poměrů s ohledem na princip rovnosti
5/2010 Sb.
N 239/55 SbNU 311
K přezkumu ústavnosti již zrušeného ustanovení zákona a přezkumné pravomoci soudů ve věcech služebních poměrů s ohledem na princip rovnosti
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila (soudce zpravodaj) a Jiřího Nykodýma ze dne 19. listopadu 2009
sp. zn. Pl. ÚS 10/07
ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky jako účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 5/2010 Sb.).
Výrok
Ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., pokud vylučovalo přezkumnou pravomoc soudu ve věcech nároků uplatňovaných podle § 124 zákona č. 154/1994 Sb., bylo v rozporu s článkem 1, článkem 36 odst. 1 a 2, článkem 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a s článkem 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Odůvodnění
14. Z připojeného spisu Nejvyššího správního soudu vedeného pod sp. zn. 5 As 65/2006 (k němuž byl připojen spis Městského soudu v Praze sp. zn. 8 Ca 57/2006) se zjišťuje, že Bc. E. R. (v dřívějším řízení v procesním postavení žalobkyně) se žalobou podanou proti Bezpečnostní informační službě domáhala zrušení rozhodnutí ředitele BIS ze dne 10. 1. 2006 č. j. 29-7/2005-BIS-1, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11. 2005 o přiznání úmrtného po jejím zemřelém manželovi ve výši 112 491 Kč (podle ustanovení § 124 zákona o BIS), které bylo přiznáno jí (a poměrně rozděleno) i jejím dvěma nezletilým dětem. S tímto rozdělením přiznané částky žalobkyně nesouhlasila, neboť podle jejího názoru mělo být úmrtné v uvedené výši přiznáno každému z pozůstalých, nikoli poměrně rozděleno.
15. Žalobkyně uvedla, že převzetí rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11. 2005 potvrdila svým podpisem až dne 7. 12. 2005, i když s jeho zněním byla již dříve seznámena. Opravný prostředek podala k poštovní přepravě dne 22. 11. 2005, tedy podle jejího názoru v zákonné lhůtě.
16. Rozhodnutím ředitele BIS ze dne 10. 1. 2006 č. j. 29-7/2005-BIS-1 bylo odvolání žalobkyně (doručené řediteli BIS dne 28. 11. 2005) z důvodu "promlčení odvolací lhůty" zamítnuto.
17. Jak se uvádí v jeho odůvodnění, žalobkyně převzala rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 11. 2005 č. j. 11-31/2005-BIS-1 oproti podpisu již dne 8. 11. 2005. Patnáctidenní lhůta k odvolání jí tedy začala běžet dnem 9. 11. 2005 a skončila 23. 11. 2005. Pokud bylo odvolání řediteli BIS doručeno dne 28. 11. 2005, stalo se tak až po zákonné odvolací lhůtě.
18. Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 5. 2006 č. j. 8 Ca 57/2006-27 žalobu odmítl (výrok I.). Důvodem odmítnutí byla skutečnost, že v dané věci nejde o rozhodnutí služebního orgánu o propuštění ze služebního poměru podle § 40 odst. 1 písm. c) nebo d) zákona o BIS ani nejde o rozhodnutí o náhradě škody s částkou přesahující 5 000 Kč. Protože přezkum jiných rozhodnutí služebního orgánu není možný (§ 139 odst. 1 zákona o BIS) a žaloba byla podána proti rozhodnutí, které je z přezkumu soudu vyloučeno, shledal Městský soud v Praze žalobu nepřípustnou [§ 68 písm. e) a § 46 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního].
19. Odmítavé usnesení Městského soudu v Praze napadla žalobkyně kasační stížností z důvodu uvedeného v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) soudního řádu správního.
20. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu, podepsaném jejím předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem, uvedla, že napadené ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS bylo v nezměněné podobě součástí tohoto zákona až do jeho zrušení zákonem č. 362/2003 Sb. s účinností k 1. 1. 2007. Zákon o BIS (sněmovní tisk 1015) byl schválen na 21. schůzi Poslanecké sněmovny dne 7. 7. 1994 a dne 27. 7. 1994 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 49 pod č. 154/1994 Sb.
21. Zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, (sněmovní tisk 257) byl schválen dne 2. 7. 2003 na 18. schůzi Poslanecké sněmovny a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 31. 10. 2003 pod č. 362/2003 Sb., přičemž nabyl účinnosti dne 1. 1. 2007 (ustanovení čl. II zákona č. 530/2005 Sb.). Oba zákony, tedy jak zákon o BIS, tak i zákon č. 362/2003 Sb., byly řádně přijaty, podepsány a vyhlášeny. Zákonodárce vycházel z přesvědčení, že přijatá zákonná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, i když bylo napadené ustanovení zákona o BIS zákonodárcem později zrušeno.
22. Poslanecká sněmovna nesdílí právní výklad článku 95 odst. 2 Ústavy obsažený především v nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 33/2000
(k němuž se přiklonil i Nejvyšší správní soud). Tímto výkladem si prý Ústavní soud "dovodil kompetenci neuvedenou v čl. 87 Ústavy", přičemž takový právní výklad údajně nebere na vědomí úmysl zákonodárce, který citovaný článek Ústavy zasadil do konkrétního ústavního kontextu dále dotvářeného zákonem o Ústavním soudu.
23. V další části vyjádření jsou podrobovány kritice argumenty navrhovatele, jimiž se snažil podpořit svůj názor o nezbytnosti a nezastupitelnosti úlohy Ústavního soudu při posuzování návrhu na vyslovení protiústavnosti konkrétního ustanovení zákona. Účastník řízení tvrdí, že i když zákonodárce přijme právní úpravu, která se ukáže jako "neefektivní", je (pouze) na zákonodárci, aby efektivnost právní úpravy vyhodnotil a poté ji případně nahradil jinou, dokonalejší právní úpravou.
24. Obecné soudy však prý nic neopravňuje k tomu, aby z vlastního rozhodnutí zákonnou úpravu neaplikovaly, i když se jim jeví jako neefektivní. Není totiž věcí soudu (obecného), aby podle svého vnitřního přesvědčení posuzoval, "co je a co není v souladu s ústavním pořádkem". Argument uváděný navrhovatelem se v této souvislosti redukuje na konstrukci dovozované přímé aplikace článku 95 odst. 2 Ústavy, tj. na "oprávnění obecných soudů na konzultaci s Ústavním soudem". Jestliže zákonodárce takovou kompetenci Ústavnímu soudu neposkytl, není zde zákonná možnost opravňující obecné soudy se jí dovolávat.
25. Právní situaci nastalou v projednávané věci srovnává účastník řízení s jí podobnou, řešenou v nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 33/2000
, a dovozuje, že obecný soud měl nejprve sám zkoumat, zda zpochybňované ustanovení nelze vyložit způsobem ústavně konformním, případně zda je jeho aplikace v projednávané věci nezbytná a správná. Navrhovateli pak vytýká, že zvolil složitý postup, pokud si z možných výkladů tzv. obyčejného práva zvolil ten, který ho nutí aplikovat již neplatné ustanovení zákona o BIS o vyloučení soudního přezkumu, aby vzápětí konstatoval rozpornost napadeného ustanovení s ústavním pořádkem České republiky a inicioval jeho přezkum Ústavním soudem s jediným cílem - napadené ustanovení v jím řešeném případu neaplikovat. Navrhovatel prý dostatečně nepřihlédl ke skutečnosti, že napadené ustanovení již v době jeho posouzení neplatilo a nová právní úprava obsažená v zákoně č. 362/2003 Sb., účinná od 1. 1. 2007, již v obdobných případech soudní přezkum nevylučuje.
26. I když účastník řízení vychází z platné právní úpravy stanovující, že soud při přezkoumávání rozhodnutí správního orgánu vychází ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu, má za to, že po zrušení dosavadní právní úpravy by jí již rozhodující soud neměl být nadále vázán, pokud "její užití neukládají ani přechodná ustanovení nové právní úpravy". V rámci těchto úvah vyslovuje účastník řízení své přesvědčení, že není zřejmé, jaké hodnoty právního státu či jaká základní práva a svobody by navrhovatel porušil, pokud by s ohledem na novou právní úpravu připustil soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu, které podle dosavadní právní úpravy přezkoumávat nebylo možné.
27. Účastník řízení považuje návrh navrhovatele na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS za nepřípustný.
28. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel ve svém návrhu, tak i předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a i vzhledem k tomu, že Ústavní soud měl za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
29. Ústavní soud se nejprve zabýval posouzením, zda mu přísluší meritorně projednávat podaný návrh, protože navrhovatel se nedomáhá zrušení napadeného zákonného ustanovení, nýbrž jen vyslovení jeho protiústavnosti. Takový petit návrhu ovlivnila skutečnost, že dnem 31. 10. 2003 nabyl platnosti a dnem 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jímž došlo nejen ke změně zákona o BIS, ale také celé řady dalších právních předpisů.
30. Zákon č. 362/2003 Sb. zrušil návrhem napadené ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS (srov. část čtvrtá čl. IV bod 3). Tuto problematiku nyní upravuje jiný zákon, a to zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který v ustanovení § 196 odst. 1 umožňuje přezkoumávání všech rozhodnutí, která byla vydána v řízení podle tohoto zákona, soudem. Podle tvrzení navrhovatele bylo napadené ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS v řízení před Městským soudem v Praze, ve znění před novelizací, aplikováno, tedy i v řízení o podané kasační stížnosti bude muset být aplikace napadeného ustanovení přezkoumána, což bylo zásadním důvodem, proč se navrhovatel podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy obrátil na Ústavní soud.
31. Ústavní soud již v předchozích judikátech dospěl k závěru, že z článku 95 odst. 2 Ústavy vyplývá, že jeho povinností je přezkoumat ústavnost napadeného ustanovení zákona, i když již bylo zrušeno (změněno), a to za podmínky, že adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti je veřejná moc, tedy nikoli subjekt soukromého práva, a za podmínky, že napadené ustanovení zákona má být při řešení dosud neskončené věci použito obecným soudem. Takový právní názor je vysloven např. v nálezu ze dne 10. 1. 2001
sp. zn. Pl. ÚS 33/2000
(viz výše), jakož i v nálezech dalších [např. nález
sp. zn. Pl. ÚS 72/06
ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), nález
sp. zn. Pl. ÚS 38/06
ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)].
32. Tyto podmínky jsou v projednávané věci splněny.
33. V projednávané věci je nutné zodpovědět otázku, zda napadené ustanovení bylo ve věci vedené Městským soudem v Praze pod sp. zn. 8 Ca 57/2006 skutečně aplikováno v rozsahu, jehož přezkum je navrhován, a pokud tomu tak nebylo, byť v odůvodnění usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2006 č. j. 8 Ca 57/2006-27 je na ně odkazováno, zda a do jaké míry je této skutečnosti nutné přiznat relevanci právě v řízení o kontrole norem před Ústavním soudem.
34. Jak vyplývá z popisu předmětného řízení u obecného soudu, je zřejmé, že předmětem řízení ve věci samé bylo úmrtné přiznané pozůstalým po příslušníkovi BIS, které patří s ohledem na právní úpravu uvedenou v hlavě osmé části čtvrté zákona o BIS, ve znění účinném do 31. 12. 2006, mezi nároky související se skončením služebního poměru [§ 124 ve vztahu k ustanovení § 38 písm. e) citovaného zákona].
35. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud je oprávněným navrhovatelem, a jsou tak splněny podmínky jeho aktivní legitimace v řízení o kontrole norem ve vztahu k ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS.
36. Ústavní soud dále přikročil k obsahovému posouzení (části) napadeného zákonného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky, přičemž vzal v úvahu, že petitem návrhu je napadeno nikoli celé ustanovení § 139 zákona o BIS, ale jen jeho odstavec 1, který upravuje výjimku z pravidla, že soud nepřezkoumává rozhodnutí služebního orgánu.
37. Výjimky z pravidla nepřezkoumávat rozhodnutí služebního orgánu se zjevně týkají oblasti nároků spojených se skončením služebního poměru příslušníka BIS při jeho propuštění (§ 38 a 40 zákona o BIS); v souvislosti se skončením služebního poměru příslušníka BIS vznikají nároky na výplatu některých dávek, jako je odchodné (§ 116), platové vyrovnání (§ 117), příspěvek za službu (§ 119); pokud skončí služební poměr příslušníka BIS úmrtím, vyplácí se pozůstalým úmrtné (§ 124).
38. Problematikou příspěvku za službu i výsluhového příspěvku se Ústavní soud ve svých rozhodnutích zabýval již několikrát [viz např. nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 9/95
ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), usnesení
sp. zn. II. ÚS 164/01
a
sp. zn. III. ÚS 209/01
(ve SbNU neuveřejněna, dostupná na http://nalus.usoud.cz) a nález
sp. zn. IV. ÚS 150/01
ze dne 9. 10. 2003 (N 117/31 SbNU 57)].
39. V nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 9/95
se Ústavní soud přiklonil ke stanovisku Ministerstva práce a sociálních věci a konstatoval, že "v právním řádu České republiky jsou tyto dávky koncipovány jako určitá forma finanční kompenzace za práce vykonávané ve ztížených podmínkách a určitých osobních omezení vyplývajících z charakteru práce v ozbrojených složkách státu (resp. bezpečnostních sborech). Jsou součástí dávek sociálního charakteru souvisejících s ukončením služebního poměru příslušníků těchto sborů".
40. Ve smyslu výše uvedeném lze bezesporu nahlížet i na úmrtné jako na jednu ze sociálních dávek. Úmrtné je součástí práva na přiměřené hmotné zabezpečení při ztrátě živitele, chráněného článkem 30 odst. 1 Listiny.
41. Podle článku 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených Listinou jen zákonem, přičemž musí být šetřena podstata a smysl základních práv a svobod (čl. 4 odst. 4 Listiny). S podmínkou šetření základních práv a svobod není slučitelná taková právní úprava, která vylučuje soudní přezkum rozhodnutí služebního orgánu o nárocích sociálního charakteru.
42. Novelou zákona o BIS provedenou zákonem č. 362/2003 Sb. s účinností od 1. 1. 2007 byla ustanovení § 22 až 146a včetně poznámek pod čarou č. 8) až 28) a 30) zrušena, tedy včetně napadeného ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS. Je tedy zjevné, že zákonodárce, vědom si nerovného postavení příslušníků bezpečnostních sborů s ostatními státními zaměstnanci, novou právní úpravou umožnil přezkoumání všech pravomocných rozhodnutí služebních orgánů vydaných v řízení podle označeného zákona soudem.
43. I když v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových je to stát, kterému je umožněno preferenční zacházení s určitými skupinami jinak složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak rozvrstvené společnosti, přičemž zákonodárce realizuje přijímáním právních norem své představy o přípustných mezích faktických nerovností uvnitř společnosti, je stále patrnější snaha zaručovat příslušníkům bezpečnostních sborů stejný standard ochrany jejich procesních práv, jako je tomu u ostatních státních zaměstnanců, a poskytnout jim možnost domoci se ochrany jejich základních práv ve smyslu čl. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 37 odst. 3 Listiny u nezávislého a nestranného soudu. Takový standard v napadeném ustanovení § 139 odst. 1 písm. a) zákona o BIS nebyl respektován. Novou právní úpravou bylo vyjádřeno přesvědčení zákonodárce, že pro další trvání rozdílného přístupu v této oblasti právní úpravy nejsou relevantní důvody.
44. Ústavní soud ostatně již v nálezu ze dne 9. 10. 2003
sp. zn. IV. ÚS 150/01
(viz výše), v němž se zabýval problematikou příspěvku za službu a jeho dopadem do právní sféry stěžovatele, vyjádřil názor, že pokud dosavadní (tj. ke dni 31. 12. 2006) právní úprava neumožňuje, aby veškerá rozhodnutí správních orgánů o občanských právech a závazcích podléhala přezkumu soudem nebo jiným nezávislým orgánem tak, jak to má na mysli čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva"), je možno takový postup považovat za nežádoucí exces.
45. Ústavní soud se zabýval otázkou, zda soudní výluka přezkoumávání rozhodnutí funkčního orgánu ve věcech nároků na úmrtné podle § 124 zákona o BIS (s výjimkami uvedenými v napadeném ustanovení § 139 odst. 1 zákona o BIS) zaručovala účastníkům řízení nezávislost a nestrannost rozhodování, a tedy i spravedlnost řízení vedeného podle zákona o BIS, a dospěl k závěru, že tomu tak nebylo. Exekutivní orgán, který reprezentuje své zájmy v oblasti služebních vztahů, vydával nejen prvoinstanční rozhodnutí, ale současně rozhodoval v druhé instanci o opravném prostředku proti němu. Za situace, v níž neexistoval přezkum nezávislým a nestranným orgánem, záviselo rozhodnutí na vůli jediné instituce, kterou již z povahy věci nelze považovat za nezávislou či nestrannou. Je zřejmé, že taková úprava odporuje obecně uznávanému smyslu a účelu čl. 36 odst. 2 Listiny, stejně jako čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 4 Ústavy, který stanoví, že základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci.
46. Ústavní soud si je vědom specifických rysů rozhodování o služebních záležitostech týkajících se příslušníků zpravodajských služeb. Informace vyšlé najevo v průběhu takového rozhodování se dotýkají oblasti bezpečnostních rizik a zájmů státu, což se může projevit v omezení garancí některých běžných procesních záruk řádného, a tedy i spravedlivého procesu, jako je např. veřejnost jednání. Obdobnou situaci posuzoval Ústavní soud v nálezu
sp. zn. II. ÚS 377/04
ze dne 6. 9. 2007 (N 136/46 SbNU 283) v souvislosti s projednáváním ústavní stížnosti napadající rozhodování ve věcech utajovaných skutečností a zde zdůraznil, že "i v takovém typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na ochranu soudem, byť podle povahy věci ... na ochranu zvláštní a diferencovanou". Z hlediska ochrany základních práv a svobod nemůže veřejný zájem na nezveřejňování těchto konkrétních okolností znamenat úplnou rezignaci na ochranu základních lidských práv a svobod, zejména na soudní přezkum správních rozhodnutí.
47. Ústavní soud z důvodů výše uvedených dospěl k závěru, že ustanovení § 139 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, je v rozporu s čl. 1, čl. 36, čl. 37 odst. 3 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a proto návrhu Nejvyššího správního soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy vyhověl.
48. S ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou orgány veřejné moci povinny důsledky shledané protiústavnosti promítnout do své rozhodovací praxe, tedy neaplikovat citované ustanovení při řešení konkrétních případů.