K návrhu na zrušení § 123 odst. 6 písm. e) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů
U 1/76 SbNU 903
K návrhu na zrušení § 123 odst. 6 písm. e) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Usnesení pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa (soudce zpravodaj), Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 6. ledna 2015 sp. zn. Pl. ÚS 34/13 ve věci návrhu skupiny 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejichž jménem jedná poslanec Mgr. Roman Sklenák, na zrušení § 123 odst. 6 písm. e) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení. Řízení se zastavuje.
Odůvodnění
2. Podle navrhovatele tím, že zákonodárce formulací obecného zmocnění v § 123 odst. 6 písm. e) zákoníku práce bez jakýchkoli limitů plně delegoval na vládu určení "okruhu zaměstnanců", jejichž platový tarif může určovat zaměstnavatel podle své úvahy ve stanoveném rozmezí, stala se tak vláda v dané oblasti primárním normotvůrcem. V rozporu s čl. 78 větou první Ústavy tak bylo na vládu napadeným zákonným zmocněním přeneseno oprávnění k prvotní normotvorbě, která má zakládat (a zakládá) nové právní vztahy nemající oporu v úpravě zákona.
Z čl. 28 věty druhé Listiny ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny nadto vyplývá, že podrobnosti a meze práva zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci musí být stanoveny zákonem, a nikoli teprve nařízením vlády. Parlament tudíž nemůže úpravu vztahů, které jsou ústavně vyhrazeny zákonné úpravě, delegovat na moc výkonnou, a tím rezignovat na svoji zákonodárnou působnost, jak se to v případě platného ustanovení § 123 odst. 6 písm. e) zákoníku práce stalo. Napadené zákonné zmocnění má tedy vytvořit a také skutečně vytváří prostor pro selektivní snižování platů ve veřejné sféře, a to nikoli jen pro futuro, ale i u dosavadních zaměstnanců, kteří podle ostatních kritérií stanovených zákoníkem práce a nařízením vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, již získali nárok na takovou výši odměny za práci, která odpovídá jejich zařazení právě do určité platové třídy a stanovenému periodickému zvyšování platového stupně podle počtu let započitatelné praxe.
Těchto úspor ve veřejných financích je tak dosahováno za "cenu" destabilizace předvídatelnosti mechanismu určování výše platu, a to - jak je již shora rozvedeno - ústavně nekonformním způsobem. Napadená právní úprava tak způsobuje zásadní narušení principu právní jistoty, které spočívá v nejistotě, neurčitosti a nepředvídatelnosti toho, jak bude, resp. jak může zaměstnavatel ve veřejné sféře se svými zaměstnanci platově "manipulovat", jakož i jednoho z fundamentálních principů uplatňovaných ve veřejné správě - principu legitimního očekávání.
Ve srovnání s právním stavem do přijetí zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, (do 31. 12. 2010) tak obsahuje zákoník práce v napadeném ustanovení § 123 odst. 6 písm. e) právní úpravu platových poměrů, která je podle tvrzení navrhovatele v rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 78 Ústavy, jakož i čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 28 a čl. 41 odst. 1 Listiny.
3. Dále se navrhovatel pro případ, že Ústavní soud jeho návrhu vyhoví, domáhal toho, aby Ústavní soud postupem podle § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") rovněž vyslovil, že pozbývá platnosti ustanovení § 1 písm. d) a § 6 nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, a to také dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
5. Dále soudce zpravodaj podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyzval k vyjádření vládu a podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu veřejného ochránce práv. Za vládu sdělil její tehdejší předseda Jiří Rusnok, že vláda nevyužije svého práva a do zahájení řízení nevstoupí. Ve stejném duchu se vyjádřil i veřejný ochránce práv.
6. Konečně v rámci přípravy podkladů pro rozhodnutí požádal soudce zpravodaj podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu o vyjádření příslušný resort, tj. Ministerstvo práce a sociálních věcí. Za toto ministerstvo se k návrhu vyjádřil tehdejší ministr Ing. František Koníček, který jednak zdůraznil účel přijaté úpravy (úspora objemu prostředků na platy zaměstnanců ve státním rozpočtu) a jednak poukázal na provázanost napadeného zmocňovacího ustanovení s dalšími ustanoveními zákoníku práce a příslušného vládního nařízení č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů. Pro případ, že by přes předestřenou argumentaci ministerstva Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená právní úprava je v rozporu s ústavním pořádkem, ministr práce a sociálních věcí nastínil možné problémy se stanovením platů pro okruh adresátů napadeného ustanovení zákoníku práce s ohledem na to, že zaměstnavatelé již určitou dobu postupují podle této napadené úpravy, a to pro případ, že by vykonatelnost takového vyhovujícího nálezu nebyla odložena.
7. V průběhu řízení před Ústavním soudem soudce zpravodaj zjistil, že dne 26. 6. 2014 byl předložen Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky návrh poslanců Romana Sklenáka (zástupce navrhovatelů v tomto řízení), Jaroslava Faltýnka a Jiřího Junka na vydání zákona o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě (sněmovní tisk číslo 242/0, Poslanecká sněmovna, VII. volební období). Souhlasné stanovisko vlády bylo poslancům rozesláno dne 3. 7. 2014 jako sněmovní tisk číslo 242/1. Protože tento návrh zákona obsahoval zásadní změnu v textu napadeného ustanovení zákoníku práce, bylo Ústavním soudem vyčkáno výsledku jeho projednání.
8. Dne 17. 7. 2014 proběhlo ve věci tisku č. 242/0 první čtení, návrh zákona byl přikázán k projednání výborům. V rámci druhého čtení na 17. schůzi dne 23. 9. 2014 tento návrh prošel obecnou i podrobnou rozpravou, podané pozměňovací návrhy byly zapracovány jako sněmovní tisk číslo 242/4. Na 17. schůzi dne 26. 9. 2014 proběhlo třetí čtení a návrh zákona byl schválen. Následně byl návrh zákona předložen Senátu Parlamentu České republiky (senátní tisk číslo 342/0), který jej dne 23. 10. 2014 na 26. schůzi schválil. Prezident republiky zákon podepsal 6. 11. 2014. Zákon o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě byl vyhlášen dne 24. 11. 2014 ve Sbírce zákonů v částce 106 pod číslem 250 a nabyl účinnosti dne 1. 1. 2015.
9. V 54. části citovaného zákona bylo ustanovením čl. LV bodu 4 vloženo do zákoníku práce nové znění jeho ustanovení § 123 odst. 6 písm. e) v této podobě: "[Vláda stanoví nařízením] podmínky pro zvláštní způsob zařazení do platové třídy a určení platového tarifu pro zaměstnance, kteří vykonávají práce, jejichž úspěšné provádění závisí především na míře talentu nebo na fyzické zdatnosti, pro zaměstnance poskytovatele zdravotních služeb a pro zaměstnance vykonávající jednoduché obslužné nebo rutinní práce; výše platového tarifu určeného zvláštním způsobem pro zaměstnance poskytovatele zdravotních služeb musí být určena nejméně ve výši odpovídající platovému tarifu, který zaměstnanci jinak přísluší podle platové třídy a platového stupně, do kterých je zařazen podle odstavců 1 až 5."
10. Návrhem napadené ustanovení § 123 odst. 6 písm. e) zákoníku práce znělo takto: "[Vláda stanoví nařízením] okruh zaměstnanců, u kterých může zaměstnavatel určit platový tarif v rámci rozpětí platových tarifů stanovených pro nejnižší až nejvyšší platový stupeň příslušné platové třídy."
11. Pro srovnání uvádí Ústavní soud dikci ustanovení § 123 odst. 6 písm. f) zákoníku práce ve znění účinném do 31. 12. 2010, jehož znění se navrhovatelé na svou podporu dovolávají: "[Vláda stanoví nařízením] podmínky pro zvláštní způsob zařazení do platové třídy a určení platového tarifu pro zaměstnance, kteří vykonávají práce, jejichž úspěšné provádění závisí především na míře talentu nebo na fyzické zdatnosti, pro zaměstnance ve zdravotnických zařízeních a pro zaměstnance vykonávající jednoduché obslužné nebo rutinní práce."
13. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že v projednávané věci došlo k naplnění podmínek pro zastavení řízení ve smyslu § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a to ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu pro případy, kdy se napadené ustanovení neruší, nýbrž se mění jeho rozhodná a návrhem napadená část jako v nyní projednávaném případě [viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.)]. Po podání návrhu skupiny poslanců bylo napadené ustanovení ve znění navrženém ke zrušení změněno zákonem č. 250/2014 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě, který nabyl platnosti dne 14.
11. 2014 a účinnosti dne 1. 1. 2015. Nová právní úprava je přitom podstatně obsahově odlišná od právní úpravy, jež byla navrhovatelem napadena, takže se argumentace obsažená v návrhu stala irelevantní [resp. tato nová úprava představuje ve své podstatě "návrat" k původní právní úpravě (srov. bod 9 tohoto usnesení), jejíž změna byla právě důvodem pro podání souzeného návrhu]. Návrh na zrušení § 123 odst. 6 písm. e) zákoníku práce ve znění do 31. 12. 2014 byl podán v rámci tzv. abstraktní kontroly právních předpisů, tedy nikoli v souvislosti s probíhajícím soudním řízením (návrh podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) ani jako akcesorický návrh k ústavní stížnosti (§ 74 zákona o Ústavním soudu).
Vzhledem k tomu, že zákonodárce již sám vyjádřil formou platného zákona svou vůli upravit otázku zmocnění vlády k vydání nařízení stanovícího podmínky pro zvláštní způsob zařazení do platové třídy a určení platového tarifu pro tam blíže určené skupiny zaměstnanců, a protože s ohledem na okolnosti případu nepřicházela do úvahy okamžitá vykonatelnost případného nálezu, Ústavní soud dal v rámci doktríny sebeomezování přednost vlastní aktivitě zákonodárce. Stalo se tak i proto, že by případný hypotetický zásah Ústavního soudu již směřoval vůči úpravě, která by již neplatila.
Z toho důvodu nebylo třeba zabývat se postupem podle § 70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu (blíže sub 3), neboť s ohledem na změnu právní úpravy a zastavení řízení pro to odpadly podmínky.
14. Za daného stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že jsou splněny podmínky pro to, aby bylo řízení o návrhu na zrušení shora citovaného ustanovení zastaveno ve smyslu ustanovení § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.