499/2002 Sb.
N 135/28 SbNU 153
Cukerné kvóty II
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Plénum Ústavního soudu rozhodlo o návrhu skupiny poslanců na
zrušení § 13 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském
intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon
o Státním zemědělském intervenčním fondu), a § 4 odst. 3, § 5
odst. 3, § 7 a § 13 nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení
produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, za
účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky
a vlády České republiky jako účastníků řízení a Veřejného ochránce
práv jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ustanovení § 4 odst. 3, § 5 odst. 3, § 7 a § 13 nařízení
vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na
kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, se ruší dnem vyhlášení tohoto
nálezu ve Sbírce zákonů.
Návrh na zrušení § 13 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním
zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů
(zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), se zamítá.
Odůvodnění
1 písm. a) a b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64
odst. 1 písm. b) a odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, tvrdí, že zákon č. 256/2000 Sb., o Státním
zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů
(zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), zakazuje výrobu
zemědělského zboží. V jeho úpravě nachází rozpor se svobodou
podnikání podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod ( dále jen
"Listina"). Svobodu podnikání jako výkon určitých povolání
a činností lze podle Listiny zákonem pouze omezit nebo pro ně
stanovit podmínky, úplný zákaz však možný není. Takový zákaz podle
navrhovatele představuje sankční odvod ve výši 115 % minimální
nebo regulované ceny zemědělského výrobku za překročení
individuální produkční kvóty (§ 13 zákona o Státním zemědělském
intervenčním fondu). Jde přitom o sankci, jež dopadá na jednání
zákonem výslovně nezakázané. Regulace prostřednictvím produkčních
kvót vedla k vymezení preferované kategorie tzv. strategických
výrobců cukru, aniž by výběr mohli ostatní výrobci ovlivnit. Ve
spojení této diferenciace se svobodou podnikání nastává nerovnost
podle čl. 1 a čl. 3 odst.1 Listiny. Tu odráží bezplatné rozdělení
produkčních kvót mezi současné výrobce a na ostatní potenciální
výrobce zbývá k rozdělení jen malá rezerva. Opomenuti mohou podle
skupiny poslanců být i ti výrobci - vlastníci zařízení, kteří je
s vysokými finančními náklady v období před účinností zákona
renovovali a v referenčním období cukr nevyráběli. V obdobném
postavení jsou i ti, již zařízení zakoupili. Diskriminace mezi
podnikateli s přidělenou produkční kvótou a podnikateli, kteří ji
nemají, vytváří diskriminaci v právu na vlastnictví. To má totiž
podle čl. 11 Listiny stejný zákonný obsah a ochranu. Zmíněným
vlastníkům výrobního zařízení je zákonem fakticky zakázáno vyrábět
příslušnou komoditu rozhodnutím státu, a to bez náhrady. Jejich
vlastnictví je uplatňováním produkčních kvót znehodnoceno, a tím
se mu dává jiný obsah a snižuje jeho ochrana. Skupina poslanců
připomíná, že vláda se už dříve pokusila regulovat výrobu cukru
nařízením č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu
na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru
a stabilizaci trhu s cukrem. Tento předpis Ústavní soud nálezem č. 96/2001 Sb. sice zrušil, nicméně od 14.3.2000 do 12.3.2001 platil. Za toto období vytvořil pro případné nové žadatele nepříznivé
podmínky pro zahájení výroby a posléze pro přidělení kvóty podle
nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Skupina poslanců připouští, že zákonodárce má při vydávání
běžných zákonů brát v úvahu obecný zájem na úpravě poměrů
v hospodářských odvětvích, na druhé straně však má zvažovat
existenci veřejného zájmu. Zásah ovšem musí respektovat rovnováhu
mezi obecným zájmem a individuálními právy. Mezi použitými
prostředky a sledovanými cíli musí být proporcionalita. Jinak, jak
zdůraznil Ústavní soud již nálezem z 15.2.1994 sp. zn. Pl. ÚS
35/93 (vyhlášen pod č.
49/1994 Sb.), se příslušná regulace dostává
do rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Regulaci zemědělské produkce
podle skupiny poslanců svědčí veřejný zájem, a to nejen
v souvislosti s přípravou na vstup do Evropské unie. Zákon
o Státním zemědělském intervenčním fondu ovšem určuje omezení
svobody podnikání v zemědělství pomocí produkčních kvót
nepřiměřeně obecně, neboť nestanoví okruh zemědělských výrobků,
jež lze regulaci podrobit. Zmocňuje tak Státní zemědělský
intervenční fond (dále jen "Fond") k zásahu do práv producentů bez
bližšího zákonného vymezení. Tím hrozí jeho zneužití. Zákonný
poukaz na mezinárodní smlouvy (§ 1 odst. 2) chápe skupina poslanců
jako odkaz na předpisy Evropského společenství, zejména nařízení
Rady ES č. 2038/1999. Jimi vytvářená regulace výroby cukru se
uplatňuje pouze po omezenou dobu, zatímco zákon o Státním
zemědělském intervenčním fondu předpokládá opakované, a tím
neomezené uplatňování kvót. Skupina poslanců dovozuje odepření soudního přezkumu (čl. 36
Listiny) ve výslovném omezení (§ 5 odst. 5 zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu) použití správního řádu pouze na
žádosti o podpory a nikoli na ostatní rozhodování, mimo jiné
rozhodování o přidělování kvót nebo uložení sankčního odvodu. Skupina poslanců připomíná, že za neústavní je třeba
považovat podzákonnou delegaci k tvorbě práva (§ 4 odst. 3
nařízení vlády č. 114/2001 Sb.), jestliže Fond stanoví výši
rezervy, jež se zveřejní ve Věstníku Ministerstva zemědělství. Za
neústavní též považuje pověření Ministerstva financí k určování
minimální ceny cukru. V obou případech se odvolává na nález
Ústavního soudu č. 96/2001 Sb., podle nějž zákonodárce nemůže
oblast úpravy vztahů určených pro úpravu zákonem delegovat na moc
výkonnou a tím vlastně rezignovat na svoji zákonodárnou povinnost;
tím spíše si výkonná moc nemůže právo na tuto úpravu přisvojit
sama. Obě ustanovení jsou proto v rozporu s čl. 79 Ústavy a první
také s § 12 odst. 3 a druhé s § 12 odst. 4 zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu. Napadené nařízení vlády dále nevymezuje žádné jakostní znaky
cukru, na který se stanoví produkční kvóty. Za ně nelze považovat
odkaz v poznámce pod čarou na vyhlášku č. 334/1997 Sb., kterou se
provádí § 18 písm. a), d), j) a k) zákona č. 110/1997 Sb.,
o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění
některých souvisejících zákonů, pro přírodní sladidla, med,
nečokoládové cukrovinky, kakaový prášek a směsi kakaa s cukrem,
čokoládu a čokoládové cukrovinky, ve znění vyhlášky č. 94/2000 Sb. Ústavní soud judikoval, že účelem poznámek pod čarou je jen
zpřehlednění předpisů a že nemají žádný právní význam. Vymezení
soustavy produkčních kvót jako neúplné nesplňuje požadavek zákona. V rozšíření návrhu, jež Ústavní soud připustil, skupina
poslanců žádá též zrušení § 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb.
Důvodem je podle navrhovatele nedostatek zákonného zmocnění pro
delegaci rozdělování produkčních kvót cukru a rezervy z vlády na
Fond, aniž jej zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu
k tomu výslovně zmocňuje. Jasné zmocnění obsahují až § 4, 7 a 16
nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Za nedostatečné považuje
navrhovatel oprávnění Fondu soustavy kvót využívat podle § 1 odst
2. písm. d) zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Ve
vztahu k produkčním kvótám jsou naopak nejrozmanitější kompetence
svěřeny vládě [§ 3 odst. 3 písm. a), § 12 zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu]. Ustanovení § 4, 6 a 7 nařízení
vlády č. 114/2001 Sb. jsou neústavní, neboť zakládají nezákonnou
delegaci k výkonu veřejné moci. Postavení orgánu veřejné správy se
navíc Fondu výslovně přiznává jen při rozhodování o podpoře (§ 5
zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu). Skupina poslanců
navrhla zrušení § 13 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. pro jeho
rozpor s čl. 79 Ústavy, neboť vláda delegovala svou zákonnou
povinnost na jiný orgán, když zmocnila Ministerstvo financí, aby
stanovilo minimální cenu cukru uváděného na trh v České republice,
čímž byl porušen § 12 odst. 4 zákona o Státním zemědělském
intervenčním fondu.
poslanců je neopodstatněný, neboť každý má možnost se svobodně
rozhodnout, zda a za jakých podmínek bude v určité oblasti
podnikat. Zasahování státu musí respektovat přiměřenou rovnováhu
mezi požadavkem obecného zájmu a požadavkem na ochranu základních
práv. Musí existovat rozumný vztah proporcionality mezi použitými
prostředky a sledovanými cíli. Zavedení sankcí v rámci systému
produkčních kvót nesleduje omezení zaručeného práva podnikat pro
všechny bez rozdílu, cílem je garance vyváženosti mezi produkcí
a odbytem. Ani v Evropské unii není chápána regulace zemědělství
jako porušení zásady rovného práva podnikat. Zákonodárce proto
může v mezích daných garantovanými základními právy vymezit nebo
ovlivnit druh a počet subjektů působících v určitém odvětví anebo
poněkud omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu. Poslanecká sněmovna poukazuje na limity určené čl. 41 odst. 1
Listiny. Tato práva jsou zásadně odlišná od základních práv
a možnost zákonodárce stanovit jejich omezení je větší. Poslanecká
sněmovna se ztotožňuje se stanovisky k problematice regulace,
která Ústavní soud zaujal v nálezech č. 231/2000 Sb. a č. 410/2001 Sb. Připomíná, že § 13 zákona o Státním zemědělském
intervenčním fondu přijala jako pozměňovací návrh. Vládní návrh
byl podle jejího hodnocení těžko v praxi realizovatelný. I proto
nepovažuje návrh za odůvodněný. Právní stav v rámci systému
produkčních kvót by se zrušením tohoto ustanovení nezlepšil. Poslanecká sněmovna uvádí, že zákon byl řádně schválen, podepsán
příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. Je
přesvědčena, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním
pořádkem a naším právním řádem. Senát ve vyjádření k návrhu připomíná, že v průběhu
projednání návrhu zákona nebyly vznášeny ústavní námitky, a proto
v tomto ohledu nejednal. Sankce podle § 13 zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu považuje za nástroj, jímž stát
předvídanou stabilizaci agrárního trhu vynucuje. Sankce
nepředstavují podle něj prostředek diskriminace mezi podnikateli. Rovnost je zaručená § 12 odst. 7 zákona o Státním zemědělském
intervenčním fondu, jenž umožňuje novým subjektům vstup na trh. Neztotožňuje se s názorem, že správní řád se na rozhodování
o odvodu podle § 13 zákona o Státním zemědělském intervenčním
fondu neuplatní. Rozhodnutí jsou též přezkoumatelná soudem podle
čl. 36 Listiny. Vláda České republiky ve svém vyjádření k návrhu uvádí, že
hlavním cílem systému produkčních kvót cukru je stabilizace trhu
a ochrana všech jeho účastníků před negativními výkyvy. Ke
spornému nařízení vlády uvádí, že úprava je zcela v souladu
s pravidly uplatňovanými v Evropské unii a zakládá se na tuzemském
a vývozním podílu kvóty. Hlavní motivací je snaha udržet výrobu
cukrovky na historicky nedávné úrovni včetně určité nadvýroby. Jiný systém regulace by byl v rozporu s modelem uplatňovaným
v Evropské unii.
Tím by Česká republika nedodržela aproximační
závazek podle Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou
republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich
členskými státy na straně druhé č. 7/1995 Sb. ( čl. 69 až 71). Vláda dále uvádí, že stanovila způsob naplňování a uvolňování
rezervy. Zveřejňování souvisejících údajů ve Věstníku Ministerstva
zemědělství má pouze informační charakter. K údajné diskriminaci
mezi podnikateli, kteří vyráběli nebo nevyráběli cukr, uvádí, že
je obecně možné kvótu odkoupit nebo požádat o poskytnutí kvóty
z rezervy. Přísnější podmínky pro ty, kteří cukr nevyráběli, jsou
pochopitelné, neboť není osvědčena jejich schopnost cukr vyrábět. K ustanovení § 5 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. uvádí, že
obsahuje jen povinnost uvádět určité údaje v žádosti. Vláda
poukazuje v této souvislosti na argumentaci o povaze a mezích
rovnosti vyjádřené v nálezu Ústavního soudu č. 410/2001 Sb. K návrhu na zrušení ustanovení o zmocnění Ministerstva financí
poukazuje na jeho příslušnost podle zákona č. 526/1990 Sb.,
o cenách, ve znění pozdějších předpisů. Tvrdí proto, že napadená
ustanovení nařízení vlády č. 114/2001 Sb. neporušují ústavně
zaručená práva výrobců. Navrhuje proto zamítnutí návrhu. Ve vyjádření k rozšířenému návrhu vláda připomíná, že důvodem
pro vytvoření soustavy produkčních kvót cukru je zavedení principů
komunitárního práva do českého právního řádu jak kvůli požadavkům
asociační dohody, tak z důvodu předcházení nepříznivým vlivům na
citlivé zemědělství po připravovaném vstupu do Evropské unie,
a připomíná přitom institut národních produkčních kvót. K námitce
vyslovené v rozšíření návrhu vláda uvádí, že Fond je výkonným
orgánem, jenž bez prostoru pro volnou úvahu provádí politiku
určenou nařízením vlády. K takovému uplatňování produkčních kvót
je povolán nejen nařízením vlády č. 114/2001 Sb., ale především
zákonem o Státním zemědělském intervenčním fondu, jehož § 1 odst. 2 písm.d) stanoví, že v souladu s tímto zákonem a mezinárodními
smlouvami a na základě nařízení vlády vydaných k provedení tohoto
zákona provádí opatření a zavádí tržní pořádky pro stabilizaci
trhů se zemědělskými výrobky a potravinami také využíváním
produkčních kvót. Vláda poukazuje na akceptaci soustavy
produkčních kvót mléka Ústavním soudem, jenž samotný způsob
stanovení produkčních kvót neústavním neshledal. Proto navrhuje,
aby návrh byl zamítnut v celém rozsahu. K návrhu zaujaly stanovisko také Ministerstvo zemědělství
(dále jen "ministerstvo") a Státní zemědělský intervenční fond. Obě stanoviska jsou obsahově totožná. Oba úřady připomínají, že
cílem systému produkčních kvót cukru je stabilizace trhu
s ohledem na jeho zvláštnosti, které ještě deformují vnější
vztahy. Základním krokem pro zavedení systému bylo přijetí zákona
o Státním zemědělském intervenčním fondu, jenž dále pověřuje vládu
k jeho konkretizaci v rámci harmonogramu sjednaného v souvislosti
s jednáním o vstupu České republiky do Evropské unie.
Zákonný
rámec je tedy dán. Vláda je zmocněna k vydávání nařízení vedle
zákona i Ústavou (čl. 78). Cílem stabilizace je snaha o zachování
určitého objemu výroby i pro vývoz. Systém vychází ze systému
uplatňovaného v Evropské unii (nařízení Rady č. 1260/2001/ES
o společné organizaci trhů v sektoru cukru). Česká republika
vytvořením identického systému naplňuje ujednání vyplývající
z Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na
jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy
na straně druhé (č. 7/1995 Sb.) o závazku převzít tzv. acquis
communautaire v oblasti zemědělství (čl. 69 až 71). K námitce, že
produkční kvóty cukru představují protiústavní omezení svobody
podnikání, připomíná, že toto právo je právem výběru. Ústavní soud
v nálezu ze 3.4.1996 sp. zn. Pl. ÚS 32/95
(vyhlášen pod
č.112/1996 Sb.) základní práva kategorizoval. Hospodářských,
sociálních a kulturních práv se lze domáhat jenom v mezích zákona,
který je vymezuje (čl. 41 Listiny). Totéž je stanoveno přímo
u svobody podnikání (čl. 26 odst. 2 Listiny). Zkoumaná úprava je
přitom předmětem právě této zákonné a na jejím základu
a v souladu s Ústavou vydané podzákonné úpravy. Dosud zavedené
kvótové systémy (mléko a cukr) odpovídají poměrům v Evropské unii. Každý subjekt, který má zájem vyrábět cukr, může nabýt kvóty od
jiného producenta nebo požádat o přidělení z rezervy. Není pravda,
že přístup na trh je uzavřen. K námitkám skupiny poslanců
k sankčnímu odvodu ministerstvo i Fond poukazují na názor
vyslovený Ústavním soudem v nálezu č. 410/2001 Sb. Zákonodárce
podle něj i dalších smí podle své úvahy regulovat produkci
v určitém odvětví a stanovit druh a počet subjektů zde působících
nebo omezit smluvní svobodu. To je především úkolem zákonodárce. Úřady poukazují na to, že smyslem sankčního odvodu je právě
odrazování od nadbytečné produkce. Pokud ji stát může zakázat,
může od ní také odrazovat sankčním odvodem. Sankce jsou nezbytným
doplňkem soustavy produkčních kvót. Ministerstvo i Fond
připomínají, že i v Evropské unii se při rozdělování kvót berou
v potaz pouze nynější výrobci. Podzákonná úprava nevybočuje proto
z mezí stanovených zákonem. Při rozlišení kvóty přidělené skupině
dosavadních výrobců byla vzata na zřetel minulá produkce. Novým
ani stávajícím producentům není bráněno v nabytí kvót koupí od
jiného producenta či rozdělením z rezervy. Upřednostnění
současných výrobců při prvním rozdělení kvót je nezbytné pro
vyloučení spekulantů. I s ohledem na nutnost jistého znevýhodnění
nových výrobců poukazují ministerstvo i Fond na nález Ústavního
soudu o kvótách mléka. Stejně tak reagují na námitku porušení
základního práva na vlastnictví. Systém kvót představuje formu
kontroly užívání majetku ve veřejném zájmu. V moderním tržním
hospodářství demokratických států západní Evropy jsou taková
opatření běžná. Veřejným zájmem je stabilizace trhu s cukrem
a udržení výroby cukrovky za přijatelnou cenu pro pěstitele.
Ministerstvo i Fond považují použitý nástroj za přiměřený. Připomínají, že nedochází k žádnému vyvlastnění. Nad kvótu
vyrobený cukr je pouze zatížen odvodem, není výrobci odnímán. K údajnému rozporu s úpravou v Evropské unii poukazují
ministerstvo i Fond na nové nařízení Rady ES č. 1260/2001. Nástroje tam užívané jsou shodné s nástroji uplatňovanými v České
republice. Rovněž polemizují s tvrzením skupiny poslanců, že
v Evropské unii se provádí regulace cenou. Odmítají tvrzení, že
úprava platná v Evropské unii je časově omezená, zatímco v České
republice nikoli. Ministerstvo i Fond nesdílejí stanovisko skupiny
poslanců o vyloučení správního řádu z rozhodování o přidělení kvót
nebo o sankčních odvodech ani o vyloučení soudního přezkumu. Z použití anebo vyloučení uplatnění správního řádu stanoveného pro
rozhodování o jednotlivých druzích zemědělských podpor nelze
vyvozovat nic pro jiné rozhodování podle zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu. Vyloučen výslovně v žádném právním
předpisu není ani soudní přezkum příslušných rozhodnutí. Ministerstvo i Fond mají za to, že vláda nemusí výši rezervy určit
vůbec. Publikování stanoveného údaje ve Věstníku Ministerstva
zemědělství má pro daný kvótový rok informační charakter
o rozdělování kvót v daném kvótovém roce. Ministerstvo i Fond mají
za to, že jakostní znaky cukru jako regulovaného výrobku jsou
stanoveny nezávisle na předpisech o tržní regulaci zemědělství
vyhláškou č. 334/1997 Sb. Odmítají tvrzení, že odkaz na tuto
vyhlášku pod čarou je v rozporu s judikaturou Ústavního soudu. Ke
způsobu stanovování minimální ceny cukru poukazují na skutečnost,
že Ministerstvo financí je kompetentní k jejímu stanovování podle
zákona č. 526/1990 Sb. Uvádějí, že není žádoucí stanovovat cenu na
pět kvótových roků. Navrhují proto zamítnutí návrhu skupiny
poslanců. Veřejný ochránce práv sdílí přesvědčení o neústavnosti
kompetence Fondu stanovovat rezervu produkčních kvót stejně jako
zmocnění Ministerstva financí ke stanovení minimální ceny cukru,
obojí s poukazem na znění § 12 odst. 3 a 4 zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu. Je přesvědčen o porušení zásady
rovného přístupu a požadavku objektivního způsobu výpočtu kvót
podle § 12 odst. 6 zákona o Státním zemědělském intervenčním
fondu. Zdůrazňuje, že poškozuje výrobce, kteří cukr ve více než
třech letech z rozhodných pěti nevyráběli či jej vyráběli jen
v malém množství. Odmítá v tomto ohledu argumentaci opřenou
o takovou interpretaci judikatury Ústavního soudu, která umožňuje
faktické rozdělení žadatelů do skupin se zcela nerovnoprávným
postavením. Schopnost vyrábět cukr je dána ne minulou produkcí,
ale dispozicí zařízením splňujícím zákonné požadavky. Připomíná,
že § 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. vytváří neobjektivní způsob
rozdělení produkčních kvót, kdy není vzata na zřetel možnost
prodeje či pronájmu výrobního zařízení.
splněny.
Návrh byl podán oprávněným navrhovatelem, napadené právní
předpisy byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Zákon o Státním
zemědělském intervenčním fondu platí v původním znění, nařízení
vlády č. 114/2001 Sb. bylo sice změněno nařízením vlády č.
296/2002 Sb. vyhlášeným 2.července 2002 a od toho dne také
účinným,napadená ustanovení jím však nebyla dotčena.
produkčních kvót vyjádřil nálezy o návrzích na zrušení právních
předpisů dvakrát.
Nálezem č. 96/2001 Sb. (
sp. zn. Pl. ÚS 45/2000
ze 14.2.2001)
vyhověl návrhu Cukrovaru V., s.r.o., na zrušení nařízení vlády č.
51/2000 Sb. Podle Ústavního soudu vláda nevydala nařízení
k provedení a v mezích zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, jak
jí určuje čl. 78 Ústavy. Úvodní ustanovení zákona (§ 1 až 2)
omezení podnikání v zemědělství (čl. 26 a 41 Listiny) v podobě
produkčních kvót nepředpokládají. Ústavní soud tak učinil
s vědomím, že zatím Parlament České republiky přijal zákon č.
256/2000 Sb., jenž produkční kvóty zná, ale zkoumané nařízení
vlády nebylo přijato k jeho provedení.
Nálezem č. 410/2001 Sb. (sp. zn.
Pl.ÚS 5/01
ze 16.10.2001)
Ústavní soud rozhodl o návrhu skupiny poslanců na zrušení nařízení
vlády č. 445/2000 Sb., o stanovení produkčních kvót mléka na léta
2001 až 2005. Návrhu vyhověl částečně a zrušil jeho § 4 odst. 2
kvůli nedostatku zákonného zmocnění pro omezení rozdělování
produkčních kvót z rezervy na zemědělce hospodařící v systému
ekologického chovu skotu a § 14 odst. 2 kvůli neústavnosti
a nezákonnosti delegace rozhodování o výši rezervy na Ministerstvo
zemědělství (ministra). Produkční kvóty mléka samotné neústavními
a nezákonnými Ústavní soud ovšem neshledal. V odůvodnění nálezu
Ústavní soud shledal sankční odvod podle § 13 zákona č. 256/2000
Sb. ústavním, přičemž ovšem zdůraznil, že příslušné ustanovení
skupina poslanců v odůvodnění návrhu sice označila za neústavní,
ke zrušení je ale nenavrhla (vzhledem k velikosti skupiny poslanců
tak ani úspěšně učinit nemohla).
V současném řízení Ústavní soud bude hodnotit právní úpravu,
která se podobá úpravě, jíž se už zabýval. Argumentace dnešní
skupiny poslanců je podobná. Nežádá ovšem zrušení celého
prováděcího nařízení vlády, ale jenom jeho vybraných ustanovení.
Navíc je navrženo zrušení ustanovení zákona o Státním zemědělském
intervenčním fondu. Ústavní soud by proto při svém rozhodování měl
vycházet ze svého dřívějšího hodnocení, ledaže shledá zásadní
odlišnosti anebo změní právní názor. Hodnocení řešené věci proto
bude navazovat na odůvodnění nálezu č. 410/2001 Sb.
Smyslem uplatňování produkčních kvót je omezování
nemonopolizované výroby na sledovaný objem. Pohnutkou pro něj bývá
snaha po stabilizaci cen na trzích, aniž by se prosazovala
regulace cen a odběratelům ukládal smluvní přímus. Stabilizace
trhu nenastává působením tržních sil, jestliže je ochromují
masivní státní subvence a protekcionismus. Základem úpravy je
národní (státní) produkční kvóta, jež se podle určitého klíče
rozděluje mezi současné výrobce. Těm se pak výroba (odběr,
zpracování) produkce nad kvótu zakazuje nebo jsou od ní odrazováni
sankčním odvodem. Nové kvóty se neudělují vůbec nebo jen málo
a staré se mohou krátit. Užití kvót v moderním demokratickém státě
s tržní ekonomikou je vzácné. V západní Evropě se uplatňují
v zemědělství a části potravinářského průmyslu, jež ovlivňuje
celní protekcionismus a rozsáhlé subvencování, vyvolané jak
politickým uznáním obecného zájmu na jeho prosperitě, tak
působením zemědělců a zemědělských podniků jako silné zájmové
skupiny. V rámci společné zemědělské politiky Evropského
společenství (Evropské unie) se používá dnes jen u mléčných
výrobků a cukru. Podobné cíle a účinky jako produkční kvóty
má zákaz obdělávání půdy nebo rozšiřování pěstitelských kultur,
například vína.
Klíčovou otázkou řešeného případu, stejně jako případu
rozhodnutého nálezem č. 410/2001 Sb., je ústavní přijatelnost
omezení množství zemědělské výroby prosazovaná sankčním odvodem za
nadprodukci. Jejich hodnocení ve světle základních (ústavních)
právních zásad a základních lidských práv nezbytně sklouzává
k oddělenému hledání odpovědí na jednotlivé otázky, jak naznačuje
současný návrh skupiny poslanců i citovaný nález.
Ústavní soud přitom ve své judikatuře odmítá odtrhávat
základní zásady právního státu, jakými jsou rovnost (čl. 1
Listiny) a přiměřenost právní úpravy (čl. 4 Listiny) od
jednotlivých lidských práv a svobod, jakými jsou zde základní
právo na vlastnictví (čl. 11 Listiny) a svoboda podnikání (čl. 26
Listiny). Porušení základních zásad shledal důvodem pro svůj zásah
jen tehdy, pokud nebyly respektovány při úpravě výkonu základních
práv a svobod.
Dotčená základní práva jsou sice zařazena Listinou i vnímána
jako práva různých kategorií (první jako základní oproti druhému
jako hospodářskému a sociálnímu), přesto spolu úzce souvisejí.
Svoboda podnikání bývá dokonce označovaná jako svoboda odvozená od
práva na vlastnictví. Tomuto názoru lze dát za pravdu jen
částečně. Podnikání a další hospodářská činnost představuje jistě
zejména činnost zaměřenou na vytváření majetkových hodnot
potřebných k zajištění životních potřeb. Jejich každodenním
výsledkem je majetek (v moderním hospodářství peníze), jejž chrání
na ústavní i mezinárodní evropské úrovni základní právo na
vlastnictví. Vlastnictví majetku (kapitálu) bývá navíc
předpokladem zahájení podnikání a pokračování v něm. Vedle toho
ovšem podnikání představuje způsob osobní i skupinové
seberealizace. Dokonce vlastnické právo, nemá-li být pojímáno
samoúčelně, samo zprostředkovává využití jiných základních
a dalších práv.
dotýkající se svobody podnikání lze vycházet z hodnocení nálezu
č. 410/2001 Sb. Podle čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo na
svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat
a provozovat jinou hospodářskou činnost. Podle odstavce 2 zákon
může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo
činností. Ústavní soud dále zdůraznil, že ani ústavní pořádek ani
mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách
nezakazují zákonodárci omezení množství produkce, distribuce nebo
spotřeby statků. Zákonodárce proto smí (v mezích daných ústavně
garantovanými základními zásadami, lidskými právy a svobodami)
podle své úvahy zavést cenovou nebo kvantitativní regulaci
produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit druh
a počet subjektů v něm působících či omezit smluvní svobodu při
uplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin a výrobních
zařízení. Tvrzení skupiny poslanců, že omezeními mohou být jen
kvalifikační a podobné předpoklady, označil za nepřiměřeně úzký
výklad tohoto ustanovení. Z čl. 41 odst. 1 Listiny je navíc
zřejmé, že hospodářských, sociálních a kulturních práv, k nimž
patří i svoboda podnikání, se lze domáhat pouze v mezích zákonů.
Ústavní soud neshledal jako hodnotu ústavní důležitosti volný trh
prostý veškeré regulace. Poukázal přitom na meze svobody podnikání
v Evropské unii, kde se tržní hospodářství přímo deklaruje jako
ústavní zásada ve zřizovací smlouvě. Odmítl názor, že každé
omezení svobody podnikání lze provést jedině zákonem. K provedení
zákona Ústava připouští z praktických důvodů přijímání
podzákonných předpisů, pohybují-li se jimi stanovená pravidla
v mezích zákonů. Ústavní soud připomněl, že produkční kvóty se
uplatňují v zemědělství demokratických států západní Evropy,
v zemích Evropské unie pak podle společného modelu, přičemž nebyly
shledány neslučitelné s celosvětovým ani evropským mezinárodním,
případně u státních systémů s vnitrostátním ústavním standardem
lidských práv.
O svobodě podnikání jako základním právu celosvětové
mezinárodní pakty o lidských právech mlčí. Ani evropský poválečný
standard Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
a dodatkových protokolů ji nezná. Její odvozování z garance
vlastnického práva a osobní svobody představuje nepřiměřeně široký
výklad, který nenachází jakoukoli oporu v judikatuře Evropského
soudu pro lidská práva. Ten se ostatně podobnou odvětvovou právní
úpravou hospodářských činností nikdy nezabýval. Teprve Charta
základních práv Evropské unie zná svobodu podnikání (hospodářské
aktivity), ovšem počítá s jejími omezeními evropským i národním
právem. Charta navíc nezískala charakter mezinárodní smlouvy, je
jen politickou deklarací. K vymezení pojetí české garance svobody
podnikání podle čl.26 Listiny je tedy povolán jen Ústavní soud.
Současné zahraniční vzory přitom spíše potvrzují Ústavním
soudem zastávané omezené pojetí svobody podnikání jako práva,
které smí zákonodárce poměrně široce omezovat.
V Německu Spolkový ústavní soud neodmítá poukazy na svobodu
povolání (čl. 12 Základního zákona) v souvislosti se způsobem
úpravy výkonu povolání, nicméně uznává široký prostor daný pro
úpravu zákonodárce. Přísnější postoj, v jehož světle by česká
legislativní praxe mnohdy asi neobstála, zaujímá jen vůči mnohým
omezením a nárokům spojeným s přístupem do oboru. Spolkový ústavní
soud se ovšem nezabýval regulací zemědělské nebo jiné produkce
prostřednictvím produkčních kvót nebo podobných opatření, neboť je
upravuje přednostní a přímo účinné právo Evropského společenství.
Pojetí ústavně vyjádřené svobody podnikání, o které by se
mohla opřít skupina poslanců, by bylo možno hledat v judikatuře
Nejvyššího soudu USA do 30. let 20. století. Jeho pojetí smluvní
svobody a práva na vlastnictví nepřipouštělo v podstatě jakákoli
hospodářsko-politická opatření. Od doby velké hospodářské krize
ovšem Nejvyšší soud proti nediskriminačním politickým zásahům do
poměrů v jednotlivých hospodářských odvětvích přestal zasahovat.
V nálezu č. 410/2001 Sb. Ústavní soud již na okraj
konstatoval, že sankční odvod podle § 13 zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu ve výši 115 % minimální nebo
regulované ceny představuje nezbytnou součást soustav produkčních
kvót. Představuje přiměřený postih za výrobu překročivší
individuální kvótu. K tomu lze dodat, že možný podstatně méně
účinný postih za nadprodukci představuje jen odepření veřejné
podpory.
K námitce skupiny poslanců, že výroba cukru nad produkční
kvótu není zakázána, lze uvést, že právní úprava mnohé činnosti
výslovně nezapovídá, nicméně je znevýhodňuje a tím od nich
odrazuje. Připomenout lze zpoplatnění provozu výherních automatů
anebo spotřební daně. Znevýhodňování určité činnosti je běžným
právním nástrojem, zvláště když by přímý zákaz prosazovaný
správními nebo trestními sankcemi (pokutami, zákazem výkonu
povolání nebo odnětím svobody) byl přehnaný. Ústavní soud
v citovaném nálezu uvedl, že je-li možný zákaz nadprodukce,
znamená to samozřejmě otevření prostoru pro její znevýhodňování.
Konečně lze uvést, že ani běžná formulace ustanovení o skutkových
podstatách trestných činů ("Kdo ., bude potrestán .") v trestním
zákoně trestné činy doslovně nezakazuje. O jejich zákazu však není
pochyb. Poukaz na neústavnost sankčního odvodu bez výslovného
zákazu jednání, od kterého se sankčním odvodem odrazuje, lze proto
odmítnout.
i vnitrostátní pojetí základního práva na vlastnictví. Odmítl
stanovisko, že omezení produkce představuje vyvlastnění, které
není odůvodněno veřejným zájmem, bez náhrady. Konstatoval, že
navrhovateli není vlastnictví k mléku vyrobenému nad produkční
kvótu odňato. Sankční odvod podporující soustavu produkčních kvót
samozřejmě znesnadňuje nebo dokonce znemožňuje prodej nadprodukce.
Zdůraznil, že nárok na dosažení určité ceny na trhu však není
základním právem. Připomněl, že soustava produkčních kvót
představuje formu kontroly užívání majetku, jež je zavedena kvůli
veřejnému zájmu. Ústavní soud zdůraznil, že použité omezující
prostředky mají být přiměřené sledovaným cílům. Akceptoval, že
existuje veřejný zájem pro stabilizaci trhu s mlékem, a použité
nástroje shledal jako přiměřené. Připomněl, že rovněž jiná
opatření upravující podnikání nebo jinou hospodářskou činnost mají
zásadní dopady na jeho (její) rentabilitu. Odmítl názor, že
soustava produkčních kvót zcela znemožňuje vstup do odvětví
s poukazem na možnost jejich získání koupí nebo přidělením
z rezervy. Ústavní soud se necítil být povolán k posouzení, zda
soustava produkčních kvót představuje řešení optimální
a ekonomicky nejvýhodnější. Připomněl, že soustava produkčních
kvót má bránit nadvýrobě, již vyvolávají rozsáhlé státní subvence
do zemědělství. Ústavní soud zdůraznil, že uplatňování soustavy
produkčních kvót (omezení množství výroby) sleduje veřejný zájem
na odrazování od investic v odvětví s nadprodukcí. Ve své
argumentaci Ústavní soud připomněl, že ani Evropský soudní dvůr
(orgán ES) neshledal v podobném komunitárním opatření - zákazu
výsadby vinic - narušení evropského standardu vlastnictví podle
čl.1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod.
Argumentace použitá v nálezu č. 410/2001 Sb. v obecné rovině
platí i pro posouzení soustavy produkčních kvót cukru podle
nařízení vlády č. 114/2001 Sb. Skupina poslanců v současné věci
nezdůrazňuje, na rozdíl od předchozího návrhu, odnětí vlastnictví
k cukru vyrobenému nad limit. K odmítnutí argumentace o odnětí
vlastnictví k vyrobenému mléku Ústavním soudem v citovaném nálezu
lze jen dodat, že v odvětvích, jejichž objem výroby je regulován
soustavami produkčních kvót, se výroba přesahující limity objevuje
jen v minimální míře, neboť odbyt je uložením sankčního odvodu
v podstatě znemožněn.
Současnou námitkou skupiny poslanců je pouze poukaz na
diskriminaci mezi těmi vlastníky cukrovarnického zařízení, kteří
produkční kvótu obdrží a mohou vyrábět bez faktických omezení,
a těmi, kteří jí nedisponují a jejich produkce je následkem
uplatňování sankčního odvodu znemožněna. Otázku nerovnosti ve
vlastnictví je proto třeba řešit v souvislosti s otázkou obecné
rovnosti při uplatňování soustavy produkčních kvót cukru.
Jenom na okraj a v podobě dalšího rozvíjení argumentace
Ústavního soudu v nálezu č. 410/2001 Sb. je proto možno odkázat na
judikaturu Evropského soudního dvora. Ten ve svém rozsudku
o žalobě Metallurgiki Halyps proti Komisi (258/81) zdůraznil, že
komunitární omezení produkce oceli ve veřejném zájmu, byť dokáží
ohrozit rentabilitu podniku, nepředstavují žádné porušení práva na
vlastnictví. Lze také zdůraznit, že Evropský soud pro lidská práva
nikdy nehodnotil obecná právní opatření členských států Rady
Evropy, jež regulovala objem hospodářské produkce s ohledem na
jejich slučitelnost se evropským standardem základního práva na
vlastnictví.
Omezené uplatňování soustav produkčních kvót zejména
v zemědělství je obvyklé v Evropské unii a v některých dalších
vyspělých státech se sociálně tržní ekonomikou. Současná
judikatura ústavních a nejvyšších soudů členských států Evropské
unie ani dalších demokratických právních států nenaznačuje, že by
omezení výroby z důvodů stabilizace cen na trhu na určité výši,
jsou-li spravedlivě uložena všem stávajícím výrobcům, byla
považována za neslučitelná s národním standardem vlastnictví. Toto
konstatování samozřejmě nevylučuje jejich politickou kritiku, jež
je silná. Užívání této formy řízení hospodářství je vzácné. Není
ovšem důvod, aby Ústavní soud vykládal čl. 11 Listiny jinak. Nelze
přehlédnout, že jedním z hlavních pohnutek pro zavedení soustavy
produkčních kvót některých zemědělských a potravinářských výrobků
bylo vytvoření rámce, který se uplatňuje v Evropské unii.
Radikální zásah Ústavního soudu proti soustavám produkčních kvót
by představoval krok k takovému pojetí vnitrostátně garantovaných
základních práv, které by neobstálo po připravovaném vstupu České
republiky do Evropské unie.
Je třeba zdůraznit, že soustavu produkčních kvót cukru
(mléka), resp. sankční odvod za nadprodukci, jímž je prosazována,
není vhodné srovnávat s cenovou regulací ve prospěch odběratelů,
je-li spojena se smluvním přímusem nebo nuceným zachováním
dosavadních smluvních vztahů. Ústavní soud prohlásil nálezem č.
231/2000 Sb. (
sp. zn. Pl.ÚS 3/2000
z 21.6.2000) za neslučitelnou
se základním právem na vlastnictví regulaci bytového nájemného
podle vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za
plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů,
s poukazem na skutečnost, že majitelům bytů neumožňuje nyní
placené nájemné ani jejich údržbu, a tak se znehodnocuje jejich
vlastnictví. V případě produkčních kvót zemědělské výroby nikdo
není nucen vyrábět tak, aby musel odvod platit. Smyslem odvodu je
naopak odrazovat výrobce od společensky nežádoucí nadvýroby.
Sankční odvod proto lze srovnat spíše s daněmi a poplatky,
jejichž smyslem je zvýšení ceny určitého zboží nebo služby
a snížení jejich spotřeby (spotřební daně na alkoholické nápoje,
cigarety či uhlovodíková paliva nebo poplatky za provoz výherních
hracích automatů). Dovolávání se ústavní a mezinárodní garance
vlastnictví v těchto případech, kdy část užívaných zařízení po
zavedení nebo zvýšení uvedených daní nebude moci být využívána
jako dosud a ztratí na ceně, neboť po zvýšení cen poklesne
poptávka, by jistě bylo považováno za neodůvodněné. Hodnocení
regulace zemědělství nemůže být opačné, byť společenské a z něj se
odvíjející právní ohodnocení zemědělské nadvýroby není tak příkré.
Přitom je třeba připomenout, že pokles využitelnosti
výrobních zařízení - a tak jejich ceny - není výrazný, jestliže
zavedená omezení produkce nenutí dosavadní výrobce ke snížení
současné výroby. Tak je tomu obecně také u posuzovaných
produkčních kvót cukru.
neústavní diskriminaci představuje rozdílné právní postavení těch
výrobců, kteří kvótu obdrží, a těch, kteří o ni nežádají.
Diferenciace je věcí volby. Požadavek na žádost o kvótu
představuje administrativní registraci výrobců.
Ústavní soud rovněž nepřisvědčil tvrzení o neústavní
nerovnosti mezi současnými a novými výrobci. Připomněl, že
znevýhodnění nových podnikatelů (kteří si musí kvóty koupit od
současných výrobců nebo doufat v jejich nejisté přidělení
z rezervy, přičemž ovšem soupeří s nynějšími výrobci) je nedílnou
součástí jakéhokoli omezování množství produkce. Cílem
znevýhodnění vstupu do odvětví je zájem na znemožnění nežádoucího
rozšiřování výrobních kapacit.
Nelze ovšem vyloučit diskriminaci mezi výrobci, kteří o kvótu
požádají a dostanou ji v plné výši, a výrobci, kterým bude
odepřena nebo udělena jenom zčásti. Ustanovení § 12 odst. 6 zákona
o Státním zemědělském intervenčním fondu požaduje, aby se způsob
prvotního rozdělení produkčních kvót mezi žadatele řídil zásadou
rovnosti a objektivního způsobu výpočtu. Tento obecný pokyn, jenž
není než odrazem zásady rovnosti podle čl. 1 Listiny a čl. 1
Ústavy, musí mít na paměti vláda při určování způsobu výchozího
rozdělení kvót v rámci jednotlivých soustav produkčních kvót
s ohledem na rysy a zvláštnosti výroby komodit, jejichž výroba je
předmětem omezení. Ústavní soud proto může posoudit klíč použitý
při původním rozdělování kvót.
Ústavní soud v nálezu č. 410/2001 Sb. jednoroční referenční
období spolu s obecně stanovenými dílčími úpravami uznal za
přiměřené. Přiznal přitom, že ani podrobně propracovaný klíč, jenž
pamatuje na pravidelné příčiny výkyvů objemu výroby, nemůže vzít
zřetel na všechny okolnosti. V jednotlivých případech proto může
dojít i k nespravedlnosti, jež však nedosahuje ústavní závažnosti.
Postavil se přitom s ohledem na možné zneužití zdrženlivě ke
zmírňování tvrdosti na základě správního uvážení.
U výroby cukru vláda předpokládá určení individuální
produkční kvóty na základě objemu výroby tří z hlediska množství
nejúspěšnějších výrobních sezón z posledních pěti (§ 7 odst.1
nařízení vlády č. 114/2001 Sb.), a pokud se nevyrábělo více než
tři sezóny, podle sezón, kdy se vyrábělo. V této souvislosti nelze
opomenout skutečnost, na kterou poukazuje skupina poslanců.
Postavení jednotlivých provozovatelů cukrovarů totiž ovlivnila
právní úprava podle nařízení vlády č. 51/2000 Sb. před svým
zrušením Ústavním soudem. To bylo zrušeno pro nedostatek zákonné
opory. Dodatečně lze ovšem konstatovat, že jím předpokládané
rozlišování cukrovarů na strategické a nestrategické včetně
taxativního výčtu prvních přímo v textu, jejichž provozovatelé se
těší okamžitému udělení produkční kvóty přímo, lze důvodně
považovat za podezřelou kvalifikaci (suspect qualification podle
metodiky Nejvyššího soudu USA). Představuje svévolné a stěží
odůvodnitelné rozlišování mezi jednotlivými provozovateli
cukrovarů. Na tomto místě je ale třeba popřít tvrzení skupiny
poslanců, že také současná úprava zavádí takovéto rozlišení.
Způsob výpočtu individuálních produkčních kvót nežádoucí
dopady jak z formálních důvodů neústavní, tak věcně diskriminační
podle minulé právní úpravy jen zmírňuje tím, že neodvozuje
rozhodnou průměrnou roční kvótu od objemu výroby ze všech pěti
sezón, který je předmětem hlášení v žádosti dle § 5 odst. 3
nařízení vlády č.114/2001 Sb., nýbrž počítá se skutečností, že
některé cukrovary nebyly po všechny sezóny v provozu, a bere
v úvahu tři sezóny, kdy se vyrábělo nejvíce, nebo ty sezóny, kdy
se vyrábělo, pokud se vyrábělo po tři nebo méně sezón.
Je ovšem zřejmé, že nerovnost se neodstraňuje. Vyvolává ji
již skutečnost, že na základě opatření již z formálních důvodů
neústavního a věcně diskriminačního mohli někteří výrobci výrobu
zvýšit, neboť byli chráněni před konkurencí, jež produkční kvótu
neměla a nemohla tak bez zátěže sankčním odvodem vyrábět. Vláda
dnešní formálně korektní úpravou pro budoucnost zachovává
nežádoucí stav, jejž vyvolala svou dřívější jak formálně, tak
materiálně neústavní úpravou.
Opomenout nelze ani skutečnost, na kterou skupina poslanců
poukazuje letmo již odmítnutou argumentací o diskriminaci mezi
dosavadními a novými výrobci. Regulace výroby cukru provedená
nařízením vlády č. 114/2001 Sb. nijak nepamatuje na případy, kdy
jeden cukrovar (závod) provozoval v minulosti jiný subjekt než
dnes. K výrobě převzatého závodu v rozhodném období se nepřihlíží.
Prodeje podniků a závodů a fúze společností přitom nelze vyloučit.
Zvolený klíč rozdělování individuálních produkčních kvót se
tak ocitá v rozporu se zákonným požadavkem objektivního způsobu
výpočtu (§ 12 odst. 6 zákona o Státním zemědělském intervenčním
fondu) a zejména ústavním požadavkem rovnosti podle čl. 1 Listiny,
což zároveň zakládá ústavně nepřípustný nestejný zákonný obsah
vlastnictví výrobních zařízení podle čl. 11 odst.1 Listiny
a neospravedlnitelné rozlišování mezi jednotlivými podniky, jež se
těší stejné (tedy stejně upravované) svobodě podnikání podle čl.
26 Listiny.
Za neústavní lze ovšem stěží mít samu o sobě povinnost
žadatelů sdělit v žádosti o produkční kvótu svoji výrobu cukru
v cukrovarnických sezónách 1996/97 až 2000/01 podle § 5 odst. 3
nařízení vlády č. 114/2001 Sb.
produkčních kvót mléka je odůvodněné, neboť sleduje veřejný zájem.
Tím je garance minimální ceny v prostředí, kde státní subvence
přispívají ke zvyšování výroby, které by poptávka nevyvolávala.
Státní zásahy do zemědělství jsou motivovány jeho sociálními,
ekonomickými a ekologickými zvláštnostmi. Ústavní soud uznal, že
soustavy produkčních kvót zemědělských výrobků existují
v Evropské unii, a odmítl, že by vnitrostátní standard lidských
práv požadoval čistou tržní ekonomiku, prostou státních zásahů.
Vyjádřil se přitom zdrženlivě k požadavku, aby podroboval přísné
kontrole z hlediska její nezbytnosti a skutečné potřebnosti právní
úpravu, jíž stát zasahuje do hospodářství. Zdůraznil, že k volbě
hospodářské politiky je příslušný Parlament České republiky jako
politický orgán, jenž nese politickou odpovědnost vůči voličům za
rozpoznávání problémů v hospodářství a za výběr nástrojů k jejich
řešení.
Obdobně se o přednostním povolání politických orgánů při
vytváření soustav produkčních kvót pěstování pšenice ve věci
Wickard v. Filburn [317 U.S 111(1942)] vyjádřil také Nejvyšší soud
USA. Jeho rozhodnutí je příkladem zdrženlivosti soudní kontroly
(judicial restraint).
Ústavní soud se touto argumentací, již lze v podstatě
uplatnit i pro posouzení produkčních kvót cukru, přihlásil
k přístupu, který zaujímá např. Nejvyšší soud USA od 30. let 20.
století, kdy skončil s praxí označování hospodářských a sociálních
předpisů za neslučitelné s absolutizovanou smluvní svobodou
a právem na vlastnictví a uznal, že obecné formování hospodářské
politiky včetně restrikcí podnikání je především věcí politických
orgánů. Při hodnocení právní úpravy postačí rational basis test,
tedy zběžné ověření, zda zavedené opatření může vést ke
sledovanému cíli. Soustava produkčních kvót sleduje omezení
produkce, jež je narušena státní subvenční politikou. To platí
i tehdy, jde-li o opatření potřebná pouze při přípravě na vstup do
Evropské unie, kde takové poměry existují.
Příklon k přísnému hodnocení soustavy produkčních kvót by
nutil Ústavní soud k hodnocení nezbytnosti a užitečnosti státní
politiky subvencování a privilegování zemědělství. Ústavní soud by
se musel v takovém případě přiklonit k některé
ekonomicko-politické doktríně, zde k liberalismu. Takový krok ale
neodpovídá relativní politické neutralitě Listiny a Ústavy.
produkčních kvót cukru nelze vést bez srovnání s modelem jednotně
uplatňovaným v Evropské unii, zvláště s ohledem na přípravu České
republiky na vstup do ní. Omezení množství výroby cukru má
v Evropském společenství již dlouhou tradici. Poprvé byla jako
odpověď na nadprodukci zavedena v 60. letech. Tímto
i v zemědělství výjimečně přísným společným opatřením odpovědělo
Evropské společenství na nadprodukci, kterou ovšem zapříčinila
dílem společná zemědělská politika i zásahy členských států
zahrnující subvence, dotace a intervence na trzích, dílem
intenzifikace a koncentrace cukrovarnictví, jež vedla k rušení
cukrovarů. Základem úpravy jsou nařízení Rady ES o jednotném
tržním řádu přijímaná na více let. Na to navazují prováděcí
nařízení Evropské komise. Pro sezóny 2001/2002 až 2005/2006 je
základním předpisem nařízení Rady ES č. 1260/2001 o společné
organizaci trhů v sektoru cukru. Bylo přijato v rámci dílčí
reformy společné zemědělské politiky. Jeho cílem je snížit její
fiskální náročnost a omezit nadprodukci. Zahrnuje snížení
produkčních kvót cukru.
Nařízení určuje národní kvóty pro jednotlivé členské státy.
Vyráběný cukr je pro účely produkčních kvót rozdělen na skupiny.
Cukr A a cukr B se smějí vyrábět, přestože i je tíží odvody.
U cukru A činí zanedbatelná 2 % intervenční ceny. Výrobu cukru
B zatěžuje odvod výraznější, jenž produkci jistě dokáže ovlivnit,
ve výši 30 -37,5 % intervenční ceny. Jeho výroba se netěší takové
podpoře a ochraně jako výroba cukru A, ale naopak ji nestíhá osud
nadprodukce. Ta se označuje jako cukr C. Ten se smí sice vyrábět,
nesmí se však uvádět na trh ES. Jediné legální využití cukru C je
tedy jeho vývoz. Případné nevyvezení se postihuje odvodem. Jeho
výši a způsob určení upravuje natrvalo přijaté prováděcí nařízení
Komise č. 2670/81 tak, že cukr C, jehož výroba je doložena, ale
chybí doklad o vývozu do třetích států, se zatěžuje odvodem
odpovídajícím nejvyššímu celnímu zatížení dovozů ze třetích států.
Toto celní zatížení je vysoké, neboť jednotná vnější obchodní
politika ES zůstává přes liberalizační kroky WTO (World Trade
Organisation - Světová obchodní organizace) ve spojení se
společnou zemědělskou politiku ochranářská. Stejně jak se obecně
nevyplácí dovoz cukru do Společenství, nevyplácí se ani nadvýroba
cukru. Rozdílný přístup k cukru A, B a C se navíc odráží
v protikladné subvenční a intervenční politice. Výroba,
zpracování, skladování, odbyt a vývoz cukru C se oproti cukru
A a B netěší žádným intervencím k udržení žádoucí vysoké
intervenční ceny ani subvencím k zajištění dostatečných příjmů
zemědělců a zpracovatelů.
V České republice se pro cukr využívá jednotný model
sankcionování nadprodukce ve výši 115 % minimální ceny (ta je
srovnatelná s intervenční cenou). Vzorem tohoto způsobu určení
odvodu za nadprodukci byla úprava produkčních kvót mléka ve
Společenství podle nařízení Rady č. 3950/92. Zpoplatnění
nadprodukce cukru v ES je tedy ve svém výsledku srovnatelné
s opatřeními dnes uplatňovanými v České republice, byť způsob
postihu nadprodukce není stejný. Česká republika dnes například na
rozdíl od Polska neprosazuje srovnatelnou soustavu produkčních
kvót, nicméně záměr ES omezovat produkci cukru z důvodů
ochranářských se sleduje a výsledky jsou srovnatelné. Výroba cukru
nad stanovené kvóty se nevyplácí, a proto se od ní upouští.
Jestliže Česká republika v následujících letech vstoupí do
Evropské unie, pak se, nedojde-li k zásadní reformě společné
zemědělské politiky v oblasti cukru, komunitární standard se
srovnatelnými účinky postupně (vzhledem k řadě předpokládaných
přechodných období) začne uplatňovat i na ni. V těchto měsících se
dokončuje jednání o přístupu. Jedna z nejtěžších kapitol jednání
je č. 7 "Zemědělství". Tu dosud žádný z kandidátských států
neuzavřel předběžnou shodou o způsobu a rozvrhu zapojení svého
zemědělství do společného zemědělského trhu a zavedení společné
zemědělské politiky. Hlavní spor se vede o objem přímých dotací
zemědělců kandidátských států. U zemědělských komodit, jejichž
výroba se omezuje produkčními kvótami, ovšem též nepanuje shoda.
Kandidátské státy chtějí, aby jejich zemědělství smělo bez sankcí
vyrábět více, než dnes Evropské společenství a současné členské
státy chtějí povolit.
V případě výroby cukru v České republice rozdíl nepředstavuje
násobek, ale není ani zanedbatelný. Česká republika požaduje 505
tisíc tun národní produkční kvóty cukru, což odpovídá dnešní
souhrnné produkční kvótě a rezervě podle nařízení vlády
č.114/2001. Evropské společenství nabízí pro cukr A 441 tisíc tun
a pro cukr B cca 4 tisíce tun. Zemědělství je bezpochyby politicky
mimořádně citlivé jak v západní, tak ve východní Evropě. Výroba
cukru v České republice i jinde vykazuje nemalé sezónní výchylky
(v tisíci tunách 1996/7 610, 1997/8 532, 1998/9 470, 1999/2000
395, 2000/1 434 a 2001/2 491). V posledních dvou sezónách přitom
produkci už tlumily soustavy produkčních kvót. V České republice
se vyrábí nadbytek cukru. Objem vyváženého cukru soustavně
převyšuje objem dováženého cukru (počítá se i cukr v potravinách
a nápojích). Dovoz cukru do České republiky je přitom omezován
dovozními cly i kvótami, naopak vývoz se podporuje.
Soustava produkčních kvót cukru zavedená dnes v České
republice přes své zvláštnosti není nesouměřitelná se soustavou
ES. Tlak na snižování výroby cukru v České republice z jeho strany
trvá, což poskytuje důvod pro zavedení a uplatňování českých
produkčních kvót cukru.
Je proto třeba odmítnout názor, že každá soustava produkčních
kvót cukru opřená o zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu
a zajištěná sankčním odvodem podle jeho § 13 představuje
z hlediska mezinárodního a evropského srovnání neobvyklou úpravu.
Na základě ustanovení společného všem soustavám produkčních
kvót v českém zemědělství se navíc zakládá soustava produkčních
kvót mléka, přičemž zde je sankční odvod určen a ukládán stejně
jako v Evropském společenství. Ke zrušení § 13 zákona proto není
důvod.
podzákonnou delegaci, podle níž dle dikce posuzovaného nařízení
o publikaci výše rezervy pro následující roky ve Věstníku
Ministerstva zemědělství stanoví ministerstvo (ministr). Současná
situace je obdobná. Ustanovení § 4 odst. 3 nařízení vlády
č.114/2001 Sb. povolává k určování výše rezervy k rozdělení Fond. Názor Ústavního soudu nemůže být opačný. Výše rezervy k rozdělení
je náležitostí soustavy produkčních kvót podle § 12 odst. 3 a 4
zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, kterou má
vytvářet vláda svým nařízením. Tvrzení některých účastníků řízení o příslušnosti
Ministerstva financí k určování minimální ceny cukru na základě
zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je
nesprávné. Přehlíží výslovné ustanovení § 12 odst. 4 zákona
o Státním zemědělském intervenčním fondu. Tato kompetenční norma
je jednoznačně lex specialis k obecným cenovým předpisům. Kompetence k určování minimální ceny přísluší vládě, která tak má
učinit svým nařízením. Poukaz na nevhodnost takového způsobu
stanovení ceny nařízením uplatňovaným po dobu více let je
bezpředmětný. Úsilí o přenos kompetence na jiný orgán, který
používá právně problematickou formu cenového výměru, je jen
výsledkem neochoty respektovat doporučení § 12 odst. 5 zákona
o Státním zemědělském intervenčním fondu, aby se nařízení
o soustavách produkčních kvót přijímala "zpravidla" na období
jednoho roku. Hodnocení kompetence Fondu není ve světle zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu jednoznačné. Ten sice nepovolává
Fond k rozdělování kvót, stanovuje však, že soustav produkčních
kvót využívá [§ 1 odst. 2 písm. d)], čímž provádí opatření
a zavádí tržní pořádky ke stabilizaci trhu se zemědělskými
a potravinářskými výrobky (§ 1 odst. 2). Zmocnění k rozdělování
produkčních kvót přinejmenším vyplývá z kontextu zákona a obecných
ustanovení o činnosti Fondu. Ustanovení § 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb., jež je na základě námitky nekompetence navrhováno ke
zrušení, se přitom jeví jako neústavní především kvůli konzervaci
neospravedlnitelného rozlišování mezi jednotlivými výrobci. XI. Skupina poslanců zpochybňuje model, kdy vláda nařízením může
zavádět soustavy produkčních kvót v rozsahu, který výrazně
přesahuje jejich používání v Evropské unii. Lze potvrdit, že zákon
o Státním zemědělském intervenčním fondu neurčuje blíže zemědělské
a potravinářské výrobky, jejichž výroba může být omezována
soustavami produkčních kvót. Míra prostoru pro uplatňování
závažných omezení, jakými jsou produkční kvóty, se dostává na samu
hranici přijatelnosti z hlediska ústavních zásad dělby moci. Pouze
právně nezřetelné omezení představuje poukaz na závazky
vyplývající z jednání o přistoupení do Evropské unie podle § 12
odst. 3 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. O přílišném sklonu k úpravě podzákonnými předpisy svědčí
i srovnání se zahraničím.
Například Polsko, jež také usiluje
o vstup do Evropské unie, zavádí soustavy produkčních kvót
zemědělské produkce a činí tak zvláštním zákonem (Ustawa
o regulacji rynku cukru z roku 2001). Skupina poslanců však
nenavrhuje zrušení příslušných ustanovení zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu o věcné působnosti zákona (rozsahu
hospodářského odvětví podrobeného regulaci). XII. Oproti nařízení vlády č.445/2000 Sb., jež specifikuje
kvalitativní znaky kravského mléka, nařízení vlády č. 114/2001 Sb. v poznámce pod čarou odkazuje na jiný právní předpis. Nelze sdílet
stanovisko skupiny poslanců o absenci definice cukru, neboť tento
právní předpis určuje ústavně zcela přijatelným způsobem (vyhláška
Ministerstva zemědělství č. 334/1997 Sb., vydaná na základě
a v mezích zákona č. 110/1997 Sb.) kvalitativní znaky cukru,
pochopitelně tedy vyráběného v objemech určených produkčními
kvótami. Nelze sdílet stanovisko, že § 5 odst. 5 zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu vylučuje uplatnění správního řádu
pro rozhodování Fondu o kvótách tím, že omezuje jeho použití pouze
na rozhodování o žádostech o podporu podle § 1 odst. 2. Skupina
poslanců opomíjí systematické zařazení uvedeného ustanovení, jež
se uplatňuje pouze na poskytování podpor. Vyloučení správního řádu
nijak samo o sobě neotvírá prostor pro správní uvážení a z něj
vyvozovanou nemožnost soudního přezkumu. Ústavní soud již dříve
uvedl, že v případech výkladové nejasnosti mají správní i soudní
orgány volit takový výklad, jenž zajišťuje větší respekt
k základním právům a svobodám, kam náleží též právo na řádné
správní řízení a spravedlivý soudní proces. Jak již bylo řečeno, vláda při koncipování nařízení vlády č. 114/2001 Sb. pominula zákonné doporučení k vydávání nařízení na
jeden rok. Není ovšem důležité, zda soustava produkčních kvót může
být zaváděna nařízeními vlády opakovaně či nikoli bez zásahu
zákonodárce. Skupina poslanců nežádá ani po Ústavním soudu zrušení těch
ustanovení zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu nebo
nařízení vlády č. 114/2001 Sb., jež podle ní zakládají
nepřijatelnou formu vymezení cukru, vyloučení soudního přezkumu
ani nedostatek časového omezení uplatňování soustav produkčních
kvót. I kdyby Ústavní soud uznal tyto námitky, nemohl by v tomto
rozsahu rozhodnout. XIII. Z uvedených důvodů rozhodlo plénum Ústavního soudu podle §
70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákona č. 48/2002 Sb.,
o zrušení § 4 odst. 3, § 5 odst. 3, § 7 a § 13 nařízení vlády č. 114/2001 Sb., a to u § 4 odst. 3 pro rozpor s čl. 78 Ústavy, u §
7 pro rozpor s čl. 1 Listiny, čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 26
odst. 1 a 2 Listiny a také § 12 odst. 6 zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu a u § 13 pro rozpor s čl. 79 odst. 3 Ústavy a také s § 12 odst. 4 zákona o Státním zemědělském
intervenčním fondu. Ustanovení § 5 odst. 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb.
sice
samo o sobě v rozporu s ústavním zákonem nebo zákonem být nemusí,
Ústavní soud však zrušil i je, protože s ostatními uvedenými
ustanoveními úzce souvisí. Tento osud by mohl potkat řadu jiných
ustanovení nařízení vlády č. 114/2001 Sb., jejich zrušení však
nebylo navrženo a Ústavní soud je při svém rozhodování vázán
návrhem. Návrh na zrušení § 13 zákona o Státním zemědělském
intervenčním fondu byl z důvodů uvedených v odůvodnění nálezu
zamítnut podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 30. října 2002
Odlišné stanovisko
soudců JUDr. P. H. a JUDr. V. J. k výroku nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 39/01
, jímž se zamítá návrh skupiny poslanců na
zrušení § 13 zák. č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském
intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon
o Státním zemědělském fondu)
Odlišné stanovisko, podané k výroku nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 39/01
, jímž se zamítá návrh skupiny poslanců na
zrušení § 13 zákona o Státním zemědělském fondu, se zakládá na
těchto důvodech:
V nálezu ve věci stanovení hodnoty bodu ve zdravotním
pojištění (sp. zn. Pl. ÚS 24/99
) Ústavní soud vyjádřil
ústavněprávní kvalifikaci cenové regulace restriktivním způsobem:
"Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana
svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva
vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním
komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením
výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek."
V nálezu ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 3/2000
Ústavní soud opakovaně
řešil otázku cenové regulace, tentokráte v souvislosti
s posuzováním ústavnosti právní úpravy nájemného. Vycházel přitom
zejména z čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod, jenž poskytuje státům
právo přijímat takové zákony, které považují za nezbytné ke
kontrole užívání majetku v souladu s obecným zájmem, a dále
z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Podle ní jsou
takové zákony obzvláště potřebné a obvyklé v oblasti bydlení, jež
se v moderních společnostech stává ústřední otázkou sociální
a hospodářské politiky, přičemž za tím účelem musí legislativa mít
široký prostor k úvaze (hodnocení) ("margin of appreciation"),
a to jak při zjišťování, zda existuje veřejný zájem opravňující
k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž co se
týče výběru podrobných pravidel pro uskutečnění takových opatření. Jak Evropský soud pro lidská práva zdůraznil v případě James et
al., zasahování státu musí respektovat princip přiměřené
(spravedlivé) rovnováhy ("fair balance") mezi požadavkem obecného
zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv
jednotlivce. Musí zde existovat rozumný (opodstatněný) vztah
proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli.
Ústavní soud v této věci tudíž akceptoval možnou cenovou
regulaci nájemného, avšak za podmínky uplatnění principu
proporcionality (komplexně ke všem komponentům principu
proporcionality viz nálezy Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 4/94
,
Pl. ÚS 15/96,
Pl. ÚS 16/98
). Jakkoli Ústavní soud uznal přítomnost
prvního z komponentů, tj. vhodnosti použitého prostředku ve vztahu
ke sledovanému cíli, konstatoval nedodržení zásady potřebnosti,
tj. subsidiarity použitého prostředku ve vztahu k jiným možným
prostředkům, a to z pohledu tím omezeného základního práva (v dané
věci vlastnického): "Aby již konstatovaným povinnostem vlastníci
nájemních domů mohli dostát a aby se tak reálně dostalo ke slovu
i právo jednotlivce na řádné bydlení ve smyslu čl. 11
Mezinárodního paktu o hospodářských a sociálních právech, mohla
být kupříkladu zvolena cesta, kterou šlo již prvorepublikové
zákonodárství, které v ustanovení § 9 odst. 4 zákona č. 32/1934
Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňovalo zvýšení nájemného
z důvodu úhrady nákladu učiněného na občasné nebo mimořádné nutné
opravy a obnovy domu." Na základě uvedené argumentace dospěl
Ústavní soud k závěru o porušení čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, a to
ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny. Z obecného hlediska Ústavní soud v předmětném nálezu
formuloval i další kriterium posuzování ústavnosti cenové
regulace: "Cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti,
nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato vzhledem ke všem
prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost
alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně
implikovala popření účelu a všech funkcí vlastnictví."
Rozhodoval-li Ústavní soud o otázce produkčních kvót cukru, a to
při posuzování ústavnosti nařízení vlády č. 51/2000 Sb., v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 45/2000
se omezil ve své argumentaci toliko na
otázku dodržení kautel, obsažených v čl. 78 Ústavy, v nálezu
dalším, ve věci vedené pod
sp. zn. Pl. ÚS 5/01
, pak v důsledku
absence příslušného návrhu protiústavnost § 13 zákona o Státním
zemědělském fondu nebyla posuzována. Systém produkčních kvót mléka dle zák. č. 256/2000 Sb. a nařízení vlády č. 445/200Sb. je založen na sankční cenové
regulaci dle § 13 uvedeného zákona, dopadající na tu část
produkce, jíž výrobce překračuje stanovené kvóty. Z obecného
pohledu považuje zákon o cenách za akceptovatelné důvody zavedení
cenové regulace ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže
nebo mimořádnou tržní situací (§ 1 odst. 6 zák. č. 526/1990 Sb.,
o cenách, ve znění pozdějších předpisů). V tomto směru plně
koresponduje i paradigmatům demokratického ekonomického myšlení
(viz P. A. Samuelson - W. Nordhaus, Ekonomie, Praha 1991). Zákon
o Státním zemědělském intervenčním fondu, pokud zakládá možnost
cenové regulace v oblasti zemědělství, představuje k zákonu
o cenách lex specialis.
Z hlediska dosavadní judikatury Ústavního
soudu odůvodnění obsažené ve většinovém vótu nedostálo všem
kautelám, jež z principu proporcionality vyplývají. Neanalyzovalo
zejména naplnění podmínky subsidiarity k možným alternativním
prostředkům, umožňujícím dosažení sledovaného cíle tak, jak to
Ústavní soud učinil kupř. ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 3/2000
. Ve věci
sp. zn. III. ÚS 31/97
Ústavní soud aplikoval evropské komunitární
právo v postavení interpretačního nástroje vnitrostátního práva,
a to když konstatoval, že vychází ze stejných hodnot a principů,
na nichž je založen i ústavní řád České republiky, a představuje
tudíž vyjádření evropských standardů demokratického právního
myšlení. V nálezu ve věci Pl. ÚS 5/01 Ústavní soud za podmínky
dodržení ústavních kautel připustil možnost cenové regulace
i v systému svobody vlastnictví a tržního hospodářství. Cenová
regulace, obsažená v § 13 zákona o Státním zemědělském fondu,
zakotvuje však výrazně intenzivnější sankční systém a představuje
tím výrazně závažnější zásah do vlastnického práva, než
srovnatelná evropská úprava, jež je dána nařízením Rady ES č. 1260/2001. Z uvedeného plyne danost plurality alternativních
prostředků cenové regulace, přičemž český zákonodárce, aniž by
svůj postup transparentním způsobem zdůvodnil, neakceptoval
požadavek subsidiarity, dle něhož lze-li zákonodárcem sledovaného
účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak
ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu
omezuje v míře nejmenší. Dle názoru autorů tohoto odlišného
stanoviska je tímto, čili porušením principu proporcionality, dán
důvod zrušení § 13 zákona o Státním intervenčním fondu pro jeho
rozpor s čl. 11 Listiny základních práv a svobod a s čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod. V Brně dne 30. října 2001
Odlišné stanovisko soudců JUDr. E. W.,
JUDr. V. Č. a JUDr. E. Z. k části výroku nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 39/01
, jímž se zamítá návrh skupiny poslanců na
zrušení § 13 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském
intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon
o Státním zemědělském intervenčním fondu)
Zaujímáme odlišné stanovisko k části výroku shora uvedeného
nálezu, jímž se zamítá návrh na zrušení ust. § 13 zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu. Připouštíme, že systém kvót představuje svou povahou
a efektem nástroj odlišný od prosté cenové regulace, která je
spojena s nucenými zásahy do obsahu smluvních vztahů. Již v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 5/01
Ústavní soud judikoval, že
samotný sankční odvod ve stanovené výši odvozené od minimální ceny
mléka za dodávku produkce v množství překračujícím individuální
produkční kvótu podle § 13 zákona č. 256/2000 Sb. představuje
nutný nástroj, kterým musí stát disponovat při prosazování
jakékoliv - tedy i kvantitativní - regulace hospodářského života.
Přesto se domníváme, že zvolený způsob a zejména míra
sankcionování produkce nad úroveň přidělené kvóty či bez přidělené
kvóty podle § 13 porušuje princip proporcionality, a to zvláště
v komparativní perspektivě s právní úpravou prováděnou v rámci
evropského práva (nařízení Rady ES č. 1260/2001). Pokud je hlavním
argumentem pro zachování systému produkčních kvót a sankcionování
jejich překročení skutečnost, že se podobný systém uplatňuje
v rámci práva Evropských společenství, pak považujeme za nutné,
aby právní úprava v ČR zachovávala stejnou míru a intenzitu zásahů
do vlastnického práva. S ohledem na to nemůžeme ani akceptovat názor, že radikální
zásah Ústavního soudu by v daném případě představoval krok
k takovému pojetí vnitrostátně garantovaných základních práv,
které by neobstálo po připravovaném vstupu ČR do Evropské unie. Postup aproximace českého práva má být prováděn tak, aby byly
zachovány stejné principy, které jsou uplatňovány v rámci práva
evropského. To platí také pro případ zachování proporcionality
právní úpravy, tj. slaďování jak účelů, tak také prostředků, jichž
je využíváno. Ostatně samotný závazek aproximace a recepce
evropského práva je vystavěn na zásadě přibližování a postupného
slaďování, nikoliv vytváření přísnějších režimů, jež zasahují do
základních práv a svobod jednotlivců ve větší míře. V takovém
případě navíc považujeme odkaz na evropskou úpravu za přinejmenším
neseriózní a například i politicky kontraproduktivní. Samotný odkaz na úpravu produkčních kvót v rámci evropského
práva tak ukazuje, že zákonodárce měl jinou, přiměřenější
alternativu. Nerespektování zásady proporcionality je v daném případě o to
závažnější, že zákonodárce ponechal výběr komodit, u nichž je
stanovován systém kvót, na orgánech výkonné moci. Tímto dle mého
názoru zákonodárce rezignoval na svou kompetenci, kterou
nezdůvodnitelně přenechal moci výkonné. Přitom postulátu
proporcionality rovněž odpovídá stav, kdy je systém sankčních
odvodů bezprostředně vázán na soustavu kvótování té které
produkce, u níž to ospravedlňuje veřejný zájem na stabilizaci
daného tržního sektoru. Za daného legislativního stavu se však
jednotný a paušální systém sankčních odvodů může uplatňovat na
jakékoliv komodity, jejichž kvótování stanoví výkonná moc. I v tomto aspektu právní úpravy není reflektován systém
uplatňovaný uvnitř práva ES. Princip proporcionality byl jako princip veřejného práva
dovozen Soudním dvorem Evropských společenství z principu právního
státu za účelem ochrany osob před zásahy státních orgánů ES
a národních orgánů veřejné moci. Soudní dvůr ES (rozhodnutím č. 4/73 Nold v. Commission /1974/) navázal především na judikaturu
německou a francouzskou, jejíž vývoj lze charakterizovat jako
soudní odpověď na růst moci správních orgánů a jako prostředek
mírnící volnou správní úvahu (T. Tridimas, The General Principles
of EC Law, Oxford University Press, 2000).
Při interpretaci principu proporcionality a důsledně vzato
především principu právního státu, nemůže Ústavní soud ČR
přehlížet evropský rozměr těchto principů, má-li jeho judikatura
plnit i integrační funkci. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se domníváme, že byl
dán důvod k tomu, aby Ústavní soud zrušil také navrhovateli
napadený § 13 zákona č. 256/2000 Sb., a to pro rozpor s čl. 1
odst. 1 Ústavy a čl. 11 Listiny základních práv a svobod. V Brně dne 30. října 2002