Rozhodné období pro určení nároku na restituci
79/1998 Sb. N 41/10 SbNU 277
Rozhodné období pro určení nároku na restituci Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Plénum Ústavního soudu rozhodlo ve věci návrhu A. P., zastoupené Mgr. J. M., advokátem se sídlem v P., na zrušení části ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a to v části věty vyjádřené slovy "od 25. února 1948", za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, zastoupené místopředsedkyní, t a k t o :
Návrh se z a m í t á . O d ů v o d n ě n í :
Ústavnímu soudu byla dne 12. 6. 1997 doručena ústavní stížnost, doplněná podáním doručeným dne 19. 9. 1997, která směřuje proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 3. 1997, č. j. 28 Ca 381/96-17, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Okresního úřadu Louny - okresního pozemkového úřadu - ze dne 3. 9. 1996, č. j. 1508/96-R/4668/93/Ver. Z těchto rozhodnutí vyplývá, že stěžovatelkou v rámci restituce požadované nemovitosti nelze vydat, neboť k přechodu majetku na stát došlo dne 13. 8. 1947, tedy před rozhodným obdobím vymezeným od 25.
2. 1948 do 1.1.1990. Spolu s touto ústavní stížností podala stěžovatelka návrh na prohlášení neplatnosti zákona č. 143/1947 Sb., o převodu vlastnictví majetku hlubocké větve Schwarzenbergů na zemi Českou, pro rozpor s čl. 1, čl. 3 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod, čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Dále bylo navrženo zrušení části ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o půdě) v části věty in fine "od 25.
února 1948", a to s obdobnou argumentací o porušení zásady rovnosti a zákazu diskriminace. Obdobné návrhy spojila stěžovatelka s dalšími, více než dvaceti ústavními stížnostmi. Pokud jde o návrh na zrušení zákona č. 143/1947 Sb., dospěl soudce zpravodaj ke stejnému závěru jako soudkyně zpravodajka ve věci sp. zn. Pl. ÚS 43/96 , tj. že napadený zákon v žádném řízení, které předcházelo podání ústavní stížnosti, přímo aplikován nebyl. S odvoláním se na důvody usnesení sp. zn. Pl. ÚS 43/96 ze dne 13.
5. 1997 proto návrh odmítl jako podaný osobou zjevně neoprávněnou [§ 43 odst. 1 písm.d) zákona č. 182/1993 Sb.], a to usnesením sp. zn. IV. ÚS 207/97 , ze dne 25. 11. 1997. Pokud jde o návrh na zrušení části ustanovení § 4 odst. 1 zákona o půdě, a to v části vyjádřené slovy "od 25. února 1948",je nesporné, že toto ustanovení v předchozím řízení bezprostředně aplikováno bylo a podmínky § 74 cit. zákona o Ústavním soudu splněny jsou. Přesto, že ve výše uvedené obdobné věci sp. zn. Pl. ÚS 43/96 bylo, i pokud jde o tento návrh, vydáno odmítavé usnesení a návrh byl podle ust.
§ 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb. odmítnut jako zjevně neopodstatněný, IV. senát řízení přerušil usnesením sp. zn. IV. ÚS 207/97 , ze dne 25. 11. 1997, a předložil věc k posouzení plénu.
V odůvodnění svého návrhu na zrušení části ustanovení § 4 odst. l zákona o půdě navrhovatelka zdůrazňuje, že dr. A. S. (od něhož navrhovatelka své nároky odvíjí) byl postižen svévolnými akty jak nacistů, tak i poválečných československých orgánů. Poukazuje na politické pozadí, které vedlo k přijetí zákona č. 143/1947 Sb., jehož vydání bylo motivováno touhou části české vlády postihnout majetek hlubocké větve Schwarzenbergů a rozvádí podrobně argumenty, pro které by měl být tento zákon jako protiústavní zrušen.
Uvedený zákon také podle jejího názoru představuje v historii českého zákonodárství výjimečný akt tím, že nebyl aplikován obecně, ale byl a je svévolným a diskriminačním aktem přímo namířeným proti jedné větvi jedné rodiny, aniž by se vůbec snažil předstírat, že byl vydán ve veřejném zájmu nebo jako spravedlivý trest. Uvádí dále, že v porovnání se zákonem č. 142/1947 Sb., o revizi první pozemkové reformy, byl také mnohem tvrdší, přísnější a více diskriminační, neboť odnímal v podstatě bez náhrady vlastníkům veškerý majetek, nikoliv tedy jen majetek nemovitý.
V této souvislosti pak navrhovatelka uvádí, že zákon č. 142/1947 Sb. mohl být použit i v případě hlubocké větve Schwarzenbergů, přesto však jejich majetek byl zabrán samostatným zákonem. Ačkoliv osoby, kterým byl majetek vyvlastněn na základě zákona č. 142/1947 Sb., jsou oprávněny k restituci na základě § 6 odst. l písm. b) zákona o půdě, navrhovatelce, jako dědičce dr. A. S., je stále odpírán restituční nárok na majetek dr. A. S., který byl vyvlastněn zákonem č. 143/1947 Sb. Účinek ustanovení § 4 odst. l zákona o půdě je vůči ní diskriminační, neboť mezi zákonem č. 142/1947 Sb. a zákonem č. 143/1947 Sb. je činěn neopodstatněný rozdíl.
Poukazuje dále na zákon ČNR č. 243/1992 Sb., který rozšířil restituce majetku na občany ČR, kteří ztratili svůj majetek podle dekretů prezidenta republiky č. 12/1945 Sb. a 108/1945 Sb., a v těchto souvislostech se dovolává článků 2, 14 a 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"). Zdůrazňuje, že aplikace zásady nediskriminace, obsažená v čl. 26 Paktu, není omezena pouze na práva uvedeným Paktem zaručená. Navrhovatelka se dovolává rovněž rozhodnutí Výboru pro lidská práva v Ženevě (dále jen "Výbor") ve věci Š.
V uvedené věci, ve které byli navrhovatelé postiženi vylučující podmínkou státního občanství v zákoně č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, Výbor mimo jiné konstatoval, že právo vlastnit majetek jako takové není sice pod ochranou Paktu, nicméně dále uvedl, že konfiskace osobního majetku nebo odmítnutí státu platit náhradu za takovou konfiskaci může znamenat porušení Paktu, jestliže příslušné chování či opomenutí chování bylo založeno na diskriminačních podkladech v rozporu s čl. 26 Paktu.
Při posuzování, zda podmínky pro restituci či náhradu jsou v souladu s Paktem, posuzoval Výbor všechny relevantní skutečnosti, včetně původního vlastnického titulu k dotčenému majetku, jakož i povahu konfiskace.
Zdůraznil pak, že speciální zákon upravující formy restitucí nesmí rozlišovat mezi oběťmi předchozí konfiskace, jelikož všechny oběti jsou oprávněny k náhradě bez rozdílu. V označené věci Výbor dospěl k závěru, že zákon č. 87/1991 Sb. porušil práva navrhovatelů zaručená čl. 26 Paktu. Těchto názorů Výboru se v závěru svého návrhu navrhovatelka dovolává a uvádí, že požadavek části napadeného ustanovení a z něho plynoucí vyloučení navrhovatelky, jako dědičky dr. A. S., z práva na příslušnou náhradu, má pro ni diskriminační účinek v porovnání s ostatními oběťmi konfiskací a porušuje tak její práva zaručená čl.
26 Paktu. Navrhuje proto, aby požadavek stanovený v § 4 odst. l zákona o půdě, který stanoví, že oprávněnou osobou je osoba, jejíž majetek byl převeden na stát v době od 25.2.1948 do 1.1.1990, byl zrušen, případně, aby nebyl v případě navrhovatelky uplatňován. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření k návrhu odkázala na vyjádření, které k obdobnému návrhu učinila dne 11. 2. 1997 ve věci Pl. ÚS 45/96. V tomto vyjádření Poslanecká sněmovna především poukazuje na účel zákona o půdě, kterým je provést restituci neprávem zabraného majetku tam, kde jej původní vlastník pozbyl v důsledku protiprávních aktů nebo pod tlakem vyvolaným celkovým bezprávním společenským klimatem v období časově ohraničeném dobou od 25.2.1948 do 1.1.1990.
Obecná zásada restitucí, tj. že den 25.2.1948 je nepřekročitelným mezníkem, byla zde uplatněna shodně s ostatními restitučními zákony, jejichž smyslem je odstranění nebo alespoň zmírnění následků pouze některých majetkových a jiných křivd, neboť provést úplnou rehabilitaci nebo úplné odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné. Ve vyjádření se dále potvrzuje, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění ČSFR dne 21.5.1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
V závěru je pak vyjádřeno stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem a je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí. Podstatou návrhu je tvrzení o porušení zásady rovnosti, resp. porušení zásady zákazu diskriminace, kterého se podle názoru navrhovatelky zákonodárce dopustil tím, že vymezením rozhodného období neumožnil odškodnění majetkových křivd osobám a jejich nástupcům postiženým na majetku zákonem č. 143/1947 Sb. tak, jak to učinil v poměru k osobám, u nichž došlo ke ztrátě vlastnického práva podle zákona č. 142/1947 Sb., popřípadě jak to učinil zákonem ČNR č. 243/1992 Sb. Článek 26 Paktu, kterého se navrhovatelka výslovně dovolává, stanoví, že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoliv diskriminace.
Zákon zakáže jakoukoliv diskriminaci a zaručí všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoliv důvodů, např.
podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národního nebo sociálního původu, majetku a rodu. Výbor pro lidská práva v Ženevě, který podle Mezinárodního paktu o občanských a politických právech rozhoduje, citovaný článek vykládá tak, že právo, které tento článek zaručuje, je v rámci Paktu právem nezávislým a jeho působení se neomezuje pouze na práva upravená Paktem. Z tohoto pohledu je tedy nerozhodné, že navrhovatelkou tvrzená diskriminace se týká nároků restitučních.
Samotnou diskriminaci pak Výbor vykládá obdobně jako evropské orgány rozhodující podle Úmluvy o základních právech a lidských svobodách, totiž jako odlišování, které se neopírá o "rozumné a objektivní" důvody. Československý stát, který se po listopadu 1989 rozhodl odčinit majetkové i jiné křivdy, k nimž došlo v přecházejícím období v důsledku nedemokratických postupů předchozího režimu, musel vyřešit způsob, jak to učiní. Rozhodl se vyjít z principu alespoň částečného zmírnění vzniklých křivd, vědom si toho, že provést úplnou rehabilitaci nebo úplné odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné.
Z několika možných koncepcí pak byla zákonodárcem v restitučních předpisech zvolena ta, která výslovně neruší právní předpisy, na jejichž základě ke ztrátě vlastnictví došlo, ale naopak předpokládá v rámci zvláštního řízení zjistit, zda jsou naplněny všechny podmínky stanovené zákonodárcem ve zvláštních restitučních předpisech pro nápravu majetkové křivdy. Základní zákonnou podmínku představuje právě přechod věcí na stát v tzv. rozhodném období, které v napadeném ustanovení zákonodárce vymezil. Jeho počátek určil datem 25.2.1948, tedy datem nástupu režimu, který již zcela vědomě, programově a trvale porušoval principy právního státu.
Stanovení tohoto data nelze vykládat tak, že by zákonodárce považoval "předúnorový" režim zcela a bezvýjimečně za režim respektující principy právního státu, ale pouze za výraz politické shody v otázce, zda k restitucím (ke kterým jiné postkomunistické země nepřistoupily vůbec) přistoupit a pokud ano, jakým způsobem. V tom je nepochybně zákonodárce suverénem. Navrhovatelce lze přisvědčit v tom, že počátkem procesu zániku demokracie u nás byl již mnichovský diktát a že demokracii do určité míry negoval i poválený režim Národní fronty.
Ostatně tento náhled na období tzv. třetí republiky je obsažen i v některých nálezech Ústavního soudu. V rámci vymezeného rozhodného období byly v zákonech sledujících majetkovou restituci - tedy i v posuzovaném zákoně o půdě - vymezeny tzv. restituční tituly, tj. restituční skutkové podstaty, zakládající (při splnění dalších podmínek) nárok oprávněných osob na restituci majetku.
O diskriminační pojetí procesu nápravy majetkových křivd by mohlo jít za situace, kdy by mezi případy zjevně spadající do rozhodného období byly zařazeny takové restituční tituly, které by intenzitou zásahu do vlastnického práva byly, ve srovnání s tituly nezařazenými, zásahy mírnějšími. Riziko takové situace však zákonodárce vyloučil zařazením tzv. "generálních skutkových podstat" - § 6 odst. l písm. p) a r) v zákoně o půdě, resp. § 6 odst. 2 v zákoně č. 87/1991 Sb., (ztráta majetku v důsledku politické perzekuce nebo postupu porušujícího obecně uznávaná lidská práva a svobody a dále ztráta majetku bez právního důvodu).
Takto široce koncipované restituční tituly umožňují, aby v každém jednotlivém případě tvrzené majetkové křivdy, ke kterým došlo v rozhodném období a které by jinak nebyly podřaditelné pod pojmenované skutkové situace, byly zváženy a bylo o nich individuálně rozhodnuto. Zásadní otázkou v projednávané věci bylo posouzení tvrzené diskriminační povahy počátku tzv. rozhodného období na základě srovnání postavení navrhovatelky, jako údajné právní nástupkyně osoby postižené zákonem č. 143/1947 Sb., ve vztahu k osobám, které pozbyly majetek podle dekretů prezidenta republiky č. 12 a 108 z roku 1945, u nichž došlo ke ztrátě vlastnických práv ex lege ke dni účinnosti těchto dekretů, tedy před rozhodným obdobím.
I když připustíme, že ve vztahu k těmto případům ztráty majetku došlo k určitému prolomení rozhodného období, třeba uvést, že se tak stalo metodou speciálně vymezených znaků oprávněné osoby v § 2 zákona ČNR č. 243/1992 Sb., přijatého na základě zmocnění, obsaženého v § 7 odst. 2 zákona o půdě. Již sama skutečnost, že restituční "vstup" před datum 25.2.1948 nemá povahu novelizace ustanovení § 4 odst. l zákona o půdě - zakotvujícího zmíněné rozhodné období jako princip - ale dochází k němu vydáním zákona ČNR č. 243/1992 Sb., naznačuje, že zákonodárce chápal tento předpis jen jako výjimku související se specifikem dekretů prezidenta republiky č. 12/1945 Sb. a 108/1945 Sb., jakož i s úpravou podmínek nabývání a pozbývání státního občanství, tedy předpis reagující na zvláštní situaci osob, kterým bylo v padesátých letech navráceno československé státní občanství, jejichž majetkové nároky však, vzhledem k politickým změnám, které v mezidobí nastaly, již nikdo neřešil.
Připuštění takové výjimky je třeba chápat jako manifestní projev politické vůle zákonodárce, který však nic nezměnil na zásadě principiálně podmiňovat restituční nároky i nadále existencí zmíněného rozhodného období. Po zvážení všech výše uvedených skutečností dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že v ustanovení § 4 odst. l zákona o půdě nelze spatřovat nic, co by nasvědčovalo protiústavní povaze tohoto ustanovení. Ústavní soud ostatně již ve svém nálezu sp. zn. I.
ÚS 59/93, konstatoval, že po listopadu 1989 řešil tehdejší československý stát prostřednictvím svého nejvyššího zastupitelského sboru otázku odčinění majetkových křivd, které nastaly po 25. únoru 1948, a že se nepostavil na stanovisko, že budou odčiněny všechny křivdy, nýbrž pouze křivdy některé, a to v rozsahu a za podmínek, které stanoví zákon. Bylo věcí suverénního rozhodnutí státu, zda vůbec, a pokud ano, v jakém rozsahu, budou majetkové křivdy odčiněny. Lze konstatovat, že stanovení tzv. rozhodného období, konkrétně pak jeho počátku, se opírá o "rozumné a objektivní důvody", když zákonodárce byl nucen jasně vymezit časovou hranici, za kterou v zásadě již nelze jít, bez nebezpečí dalšího řetězení odškodnění až do doby předmnichovské republiky, či ještě dále.
Z pohledu legislativně-technického třeba konečně zmínit i to, že vyhovění návrhu by znamenalo, bez pozitivní úpravy, neexistenci jakékoli spodní časové hranice pro uplatnění restitučních nároků. Ze všech uvedených důvodů plénum Ústavního soudu návrh zamítlo. P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat