Slovenské důchody XVII - aplikace Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení, závazky z mezinárodního a unijního práva
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 31. ledna 2012
sp. zn. Pl. ÚS 5/12
ve věci ústavní stížnosti K. H. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. srpna 2011 č. j. 6 Ads 52/2009-88 a rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 29. ledna 2009 č. j. 52 Cad 35/2008-40 o stanovení stěžovatelova starobního důchodu, za účasti České správy sociálního zabezpečení, se sídlem 225 08 Praha 5, Křížová 25, jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. srpna 2011 č. j. 6 Ads 52/2009-88, rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 29. ledna 2009 č. j. 52 Cad 35/2008-40 a rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 8. února 2008 č. j. 450 811 075/428 se zrušují.
Odůvodnění
Stěžovatel předem namítá, že Nejvyšší správní soud, jakož i Krajský soud v Hradci Králové v ústavní stížností napadených rozhodnutích dospěly k nesprávnému závěru, podle něhož jeho zaměstnavatel v předmětné době měl sídlo na území Slovenské republiky, přičemž vycházely z čl. 15 odst. 1 Správního ujednání. Dle jeho názoru uvedené ustanovení ve smyslu přílohy III nařízení nezůstalo v platnosti, výklad, dle něhož je ono použitelné kromě článků výslovně zde uvedených, považuje za rozporný s dikcí nařízení i s jeho intencí. Poukazuje v této souvislosti na nález
sp. zn. III. ÚS 939/10
ze dne 3. 8. 2010 (N 153/58 SbNU 295), v němž se Ústavní soud podrobně zabýval interpretací čl. 15 Správního ujednání ve vztahu k čl. 20 Smlouvy a k § 61 zákona č. 155/1995 Sb. a shodně s názorem veřejného ochránce práv dospěl k závěru, že organizační jednotka Československé státní dráhy, Správa přepravních tržeb se sídlem v Bratislavě, neměla právní subjektivitu, a tudíž nebyla ani subjektem oprávněným uzavírat pracovní smlouvy. Polemizuje v této souvislosti s názorem Nejvyššího správního soudu, dle něhož nelze na základě izolovaného čl. 20 Smlouvy dovozovat, že sídlo zaměstnavatele stěžovatele se nenacházelo ke dni rozdělení federace na "adrese ústředí ČSD v Praze", neboť svoji pracovní činnost nevykonával na ústředí ČSD v Praze, což ani nikdy netvrdil - jako strojvůdce lokomotivy vykonával svoji pracovní činnost běžně a pravidelně na území České republiky, když řídil vlakové soupravy zejména na trasách Komárno - Bratislava - Brno - Praha - Ústí nad Labem a zpět nebo na trase Košice - Praha a zpět. Zastává názor, dle něhož argument faktickým výkonem pracovní činnosti na celém území tehdejšího Československa umožňuje prolomit pravidlo plynoucí z čl. 20 odst. 1 Smlouvy a čl. 15 odst. 1 Správního ujednání. Stěžovatel dále poukázal na ustálenou judikaturu Ústavního soudu [zejména pak na nálezy
sp. zn. IV. ÚS 228/06
ze dne 11. 3. 2008 (N 54/48 SbNU 619),
sp. zn. II. ÚS 405/02
ze dne 3. 6. 2003 (N 80/30 SbNU 245),
sp. zn. III. ÚS 252/04
ze dne 25. 1. 2005 (N 16/36 SbNU 173),
sp. zn. Pl. ÚS 4/06
ze dne 20. 3. 2007 (N 54/44 SbNU 665)] v obdobných věcech. V souvislosti s odlišením posouzení nároků občanů České republiky na dávky sociálního zabezpečení vzhledem k uznání dob pojištění plynoucích z pracovních vztahů se zaměstnavatelem, jenž měl do 31. 12. 1992 sídlo na území současné Slovenské republiky, uplatněných před a po vstupu České republiky do Evropské unie, stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu
sp. zn. I. ÚS 1375/07
ze dne 3. 3. 2009 (N 41/52 SbNU 417) - právní závěry z něj plynoucí dopadají dle jeho přesvědčení i na nároky uplatněné po vstupu České republiky do Evropské unie. Ve vztahu ke stanovisku ESD vyjádřenému v jeho rozsudku ze dne 22. 6. 2011 č. C-399/09 stěžovatel uvádí, že splňuje podmínky, jež z něj pro vyplácení vyrovnávacího příspěvku ke starobnímu důchodu vyplývají. Pro uvedené, tj. pro porušení základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří dle čl. 30 Listiny, základního práva plynoucího z principu rovnosti a zákazu diskriminace dle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a základního práva na soudní a jinou právní ochranu dle čl.
36 Listiny, domáhá se stěžovatel zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. srpna 2011 sp. zn. 6 Ads 52/2009 a rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 29. ledna 2009 č. j. 52 Cad 35/2008-40.
Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. l zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podal k předmětné ústavní stížnosti vyjádření účastník řízení. Vyjádření bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 20. prosince 2011. Uvádí se v něm, že v posuzované věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že doby zaměstnání získané stěžovatelem do 31. 12. 1992 nelze považovat za české doby důchodového pojištění. V tomto směru vycházel ve věci rozhodující senát 6 Ads z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2011 č. j. 3 Ads 130/2008-204, který byl vydán ve věci, v níž byly položeny ESD předběžné otázky. Ve svém postupu zohlednil i to, že od závěru rozsudku ESD by se případně nemohl odchýlit ani rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v případě, že by mu byla sporná otázka postoupena k rozhodnutí. Za této situace je ve vyjádření vysloveno přesvědčení, že v řízení před soudy nebyla porušena základní práva stěžovatele uvedená v čl. 30 a 36 Listiny. Účastník řízení stěžovateli přisvědčuje v tom, že podle rozsudku ESD: "jakmile byla konstatována diskriminace, která je v rozporu s právem Unie, a dokud nebyla přijata opatření k obnovení nerovného zacházení, lze dodržení zásady rovnosti zaručit pouze tím, že osobám patřícím do znevýhodněné kategorie jsou přiznány stejné výhody, jako jsou ty, jichž využívají osoby patřící do zvýhodněné kategorie, což je režim, který je v případě, že nedochází ke správnému uplatňování práva Unie, jediným platným referenčním systémem.". Nejvyšší správní soud však dle svého vyjádření v ústavní stížností napadeném rozhodnutí vycházel z toho, že pro posouzení nároku na dávky, které vznikly po 30. 4. 2004, v důsledku rozhodnutí ESD neexistuje žádné vnitrostátní pravidlo, jež by bylo možno považovat za závazné a na jehož základě by měl nositel pojištění povinnost provádět zápočet dob zaměstnání získaných účastníky důchodového zabezpečení bývalé ČSFR do 31. 12. 1992 v českém systému důchodového pojištění ve větším rozsahu, než určuje čl. 20 Smlouvy, na základě státního občanství a trvalého pobytu žadatele o důchod. V důsledku neaplikace pravidla na nároky přiznávané ode dne 1. 5. 2004 zde také není ani žádná správní praxe, která by mohla u žadatelů o důchod vzbudit legitimní očekávání, že jejich požadavkům na zápočet dob zaměstnání získaných v systému důchodového zabezpečení bývalé ČSFR do 31. 12. 1992 nad rámec čl. 20 odst. 1 Smlouvy bude vyhověno a vyrovnávací příspěvky budou přiznány. Ustálenou správní praxi z hlediska definice podané v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ads 88/2006-132 ze dne 21. 7. 2009 pak dle účastníka řízení nepředstavuje specifický případ bývalých zaměstnanců ČSD, správních tržeb, neboť zápočet dob jim byl přiznán ve zcela zanedbatelném počtu případů a praxe trvá relativně krátce od vydání nálezu Ústavního soudu
sp. zn. III. ÚS 939/10
ze dne 3. 8. 2010 (N 153/58 SbNU 295). Se zřetelem k závěrům rozsudku ESD, které rozhodující senát aplikoval ve shodě s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn.
3 Ads 130/2008, se ve vyjádření vyslovuje přesvědčení, že vydaným rozhodnutím nedošlo ani k porušení základního práva plynoucího z principu rovnosti a zákazu diskriminace podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Za situace, kdy dle názoru Nejvyššího správního soudu rozsudek ESD označil pravidlo vycházející z nálezu Ústavního soudu za diskriminační (bod 50 rozsudku), nebylo možné požadavku stěžovatele na poskytnutí vyrovnávacího příspěvku vyhovět. Jakkoliv by bylo lze namítat například to, že ESD neměl k dispozici všechny rozhodné okolnosti (rozsudek v bodu 47 uvádí, že mu nebyla předložena žádná skutečnost, která mohla diskriminační zacházení odůvodnit), jeho závěry o tom, že v rámci výkladu příslušných ustanovení nařízení je kritérium státního občanství diskriminační a kritérium bydliště nepřímo diskriminační, jsou dle přesvědčení účastníka řízení jednoznačné. Vycházeje z takto vyložených důvodů, Nejvyšší správní soud navrhuje, aby Ústavní soud předmětnou ústavní stížnost zamítl. K výzvě Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vedlejší účastník Česká správa sociálního zabezpečení ve svém vyjádření doručeném Ústavnímu soudu dne 25. ledna 2012 po rekapitulaci průběhu věci, zejména pak jejího skutkového stavu, odkazuje na relevantnost čl. 20 Smlouvy a čl. 15 odst. 1 Správního ujednání pro její posouzení. Uvádí přitom, že "smyslem čl. 20 Smlouvy bylo vytvořit kritérium pro hodnocení dob důchodového zabezpečení získaných za existence federace tak, aby se rozdělily náklady na výplatu důchodů mezi nástupnické státy". Ustanovení čl. 15 odst. 1 Správního ujednání je pak dle vedlejšího účastníka reakcí na existenci podniků s celostátní působností a na nutnost v těchto případech stanovit jako hledisko rozložení nákladů sídlo organizační jednotky podniku. Z tohoto pohledu vznáší námitky vůči důsledkům plynoucím dle něj z právního názoru obsaženého v nálezu
sp. zn. III. ÚS 939/10
(viz výše), v důsledku nichž by v takovýchto případech nesl celé náklady na výplatu důchodů nástupnický stát, na jehož území bylo sídlo podniku s celostátní působností. Připojuje se dále plně k závěrům, k nimž dospěl v předmětné problematice účastník řízení (zejména pak v rozsudcích č. j. 6 Ads 14/2009-41, 3 Ads 37/2009-62, 4 Ads 80/2009-198, 6 Ads 25/2010-146, 3 Ads 130/2008-204). K námitce stěžovatele, že by měl být přiznán vyrovnávací příspěvek k dávce ve stáří, vedlejší účastník uvádí, že podmínky nároku na požadovaný vyrovnávací příspěvek k dávce ve stáří nejsou upraveny žádným právním předpisem a v současnosti je jeho přiznání, popř. přiznání obdobných dávek vyloučeno s ohledem na § 106a zákona č. 155/1995 Sb., ve znění zákona č. 428/2011 Sb., podle něhož za doby důchodového zabezpečení (pojištění) získané podle československých právních předpisů přede dnem rozdělení ČSFR, tj. před 1. lednem 1993, které se podle čl.
20 Smlouvy považují za doby důchodového zabezpečení (pojištění) Slovenské republiky, nelze přiznat ani zvýšit důchod z českého důchodového pojištění (zabezpečení) a ani nelze s přihlédnutím k těmto dobám poskytnout vyrovnání, dorovnání, příplatky a obdobná plnění k důchodu nebo jeho části nebo poskytovaná místo důchodu nebo jeho části. Dále dle názoru České správy sociálního zabezpečení dosavadní judikatura Ústavního soudu nedopadá na případy, v nichž byl důchod přiznán po vstupu České republiky do Evropské unie, neboť "se do všech důsledků nezabývá vztahem vnitrostátních předpisů a koordinačních nařízení, především kolizí základních ústavních hodnot v podobě jednostranné ochrany státních občanů České republiky se zásadou rovného zacházení zakotvenou již v primárním právu Evropských společenství". Závěrem je ve vyjádření vysloveno přesvědčení, dle něhož vedlejší účastník při posouzení důchodových nároků stěžovatele vycházel z respektu k "nezpochybnitelnému účelu čl. 15 odst. 1 Správního ujednání" a postupoval v souladu s českými právními předpisy.
Dle čl. 1 odst. 1 písm. j) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 9. srpna 2011 č. Org. 40/11 o atrahování působnosti plénum Ústavního soudu podle § 11 odst. 2 písm. k) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, na návrh kteréhokoli soudce senátu příslušného k projednání a rozhodování věci, odůvodněného její mimořádnou závažností, rozhodne o její atrakci, a to se souhlasem všech soudců příslušného senátu, jakož i účastníků řízení.
K výzvě Ústavního soudu jak stěžovatel v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 11. ledna 2012, tak i účastník řízení v podání doručeném Ústavnímu soudu téhož dne vyslovili s atrakcí souhlas. K návrhu všech soudců III. senátu, příslušného k projednání a rozhodnutí věci vedené pod
sp. zn. III. ÚS 3536/11
dle rozvrhu práce na rok 2012 (Org. 1/12), plénum Ústavního soudu rozhodlo o atrakci předmětné věci usnesením ze dne 24. ledna 2012 č. j.
Pl. ÚS 5/12-1
.
VI.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že účastníci, tj. stěžovatel konkludentně k výslovné výzvě Ústavního soudu, Nejvyšší správní soud v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 18. ledna 2012, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od něj v předmětné věci upuštěno.
Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních práv a svobod se skládá z několika komponentů [nález
sp. zn. III. ÚS 102/94
ze dne 15. 12. 1994 (N 61/2 SbNU 175), nález
sp. zn. III. ÚS 114/94
ze dne 16. 2. 1995 (N 9/3 SbNU 45), nález
sp. zn. III. ÚS 84/94
ze dne 20. 6. 1995 (N 34/3 SbNU 257), nález
sp. zn. III. ÚS 142/98
ze dne 4. 6. 1998 (N 65/11 SbNU 131), nález
sp. zn. III. ÚS 224/98
ze dne 8. 7. 1999 (N 98/15 SbNU 17) a další]. Prvním je posouzení ústavnosti aplikovaného ustanovení právního předpisu (což vyplývá z § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Dalšími komponenty jsou hodnocení dodržení ústavních procesních práv a konečně posouzení ústavně konformní interpretace a aplikace hmotného práva.
Z pohledu jednoduchého práva relevantního v rozsahu ústavněprávního posouzení na předmětnou věc dopadají ustanovení § 61 zákona č. 155/1995 Sb. a dále čl. 20 Smlouvy a čl. 15 odst. 1 Správního ujednání.
V předmětné věci Ústavní soud důvod pro postup dle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, u § 61 zákona č. 155/1995 Sb. neshledal, ve vztahu k bezprostředně aplikovatelným ustanovením mezinárodních smluv není nadán pravomocí posuzovat jejich ústavnost.
K problematice ústavnosti vztahu ustanovení § 61 zákona č. 155/1995 Sb. k čl. 20 Smlouvy vyjádřil se Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí [viz výše uvedené nálezy
sp. zn. II. ÚS 405/02
,
sp. zn. III. ÚS 252/04
,
sp. zn. IV. ÚS 158/04
,
sp. zn. IV. ÚS 301/05
,
sp. zn. IV. ÚS 298/06
,
sp. zn. I. ÚS 365/05
,
sp. zn. II. ÚS 156/06
,
sp. zn. IV. ÚS 228/06
,
sp. zn. I. ÚS 366/05
,
sp. zn. I. ÚS 257/06
,
sp. zn. I. ÚS 1375/07
,
sp. zn. Pl. ÚS 4/06
,
sp. zn. III. ÚS 939/10
,
sp. zn. III. ÚS 1012/10
ze dne 12. 8. 2010 (N 161/58 SbNU 383)].
Ústavní soud toliko připomíná a opakuje, že jejich tenorem je respektování ústavního principu rovnosti, tj. vyloučení neodůvodněné nerovnosti, v daném případě mezi občany České republiky. Již v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 31/94
ze dne 24. 5. 1995 (N 25/3 SbNU 175; 164/1995 Sb.) Ústavní soud deklaroval akceptaci mezinárodně uznávané zásady, dle které ratifikací mezinárodních smluv nejsou dotčena výhodnější práva, ochrana a podmínky poskytované a zaručené vnitrostátním zákonodárstvím. V případě, v němž speciální inkorporační norma, obsažená v § 61 zákona č. 155/1995 Sb., zakládá přednost mezinárodní smlouvy před vnitrostátním právem, kdy je aplikace práva tudíž ovládána výkladovým pravidlem lex specialis derogat legi generali, jelikož Ústavní soud není nadán pravomocí posuzovat ústavnost ratifikovaných mezinárodních smluv, musí uvedený výkladový princip o přednosti speciální před obecnou úpravou ustoupit principu ústavnímu, dopadajícímu na aplikaci a interpretaci relevantního jednoduchého práva, a to principu jeho ústavně konformní interpretace a aplikace. V posuzované věci tímto ústavním principem je základní právo plynoucí z ústavního principu rovnosti občanů a vyloučení jejich neodůvodněného odlišování v právech. Jak bylo již uvedeno, k účelu Smlouvy se pak explicitně Ústavní soud vyslovil v nálezu
sp. zn. I. ÚS 1375/07
. Uvedl, že "smyslem uzavření mezinárodní smlouvy nemůže být krácení důchodových nároků vlastních občanů, kterým vyšší důchodový nárok vzniká nezávisle na takové smlouvě podle vnitrostátních předpisů". Za ústavně nepřípustnou diskriminaci jedné vůči jiným skupinám občanů České republiky označil nerovnost založenou "jen v důsledku specifické okolnosti mající svůj původ v zániku tehdejší československé federace". Podle nálezu
sp. zn. IV. ÚS 228/06
ze dne 11. 3. 2008 (N 54/48 SbNU 619) skutečnost, že Česká republika uzavřela se Slovenskou republikou smlouvu o provádění sociálního zabezpečení (Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, publikovaná pod č. 228/1993 Sb.), nemůže být na újmu českému občanovi ve výši jeho důchodových nároků, byť byl zaměstnán ke dni rozdělení ČSFR na Slovensku. V nálezu
sp. zn. I. ÚS 1375/07
ze dne 3. 3. 2009 (N 41/52 SbNU 417) pak úvahy předchozí sumarizoval takto: "Otázkou aplikace této mezinárodní smlouvy se Ústavní soud zabýval již ve svých rozhodnutích
sp. zn. II. ÚS 405/02
a
III. ÚS 252/04
. K těmto závěrům a zejména pak k jejich výkladu se Ústavní soud vyjádřil podrobně v nálezu pléna ze dne 20. 3. 2007
sp. zn. Pl. ÚS 4/06
. V uvedených rozhodnutích konstatoval, že ,Česká republika a Slovenská republika vznikly k 1. 1. 1993 rozdělením společného československého státu. Tento společný stát charakterizoval jednotný systém důchodového pojištění. Z hlediska tehdejšího práva bylo právně irelevantní, ve které části československého státu občan byl zaměstnán, resp. kde měl sídlo jeho zaměstnavatel.'."
Z tohoto pohledu se pak úvahy Ústavního soudu k intepretaci čl. 15 odst. 1 Správního ujednání obsažené v nálezu
sp. zn. III. ÚS 939/10
ze dne 3. 8. 2010 (N 153/58 SbNU 295) vztahují na právo podústavní a z pohledu argumentace týkající se poměru práva České republiky a evropského práva a výkladu čl. 30 odst. 1 Listiny z hlediska ústavního principu rovnosti se jeví pouze jako podpůrné.
Na okraj argumentace vedlejšího účastníka, dle níž by v případu stěžovatele a jemu obdobných případech nesl celé náklady na výplatu důchodů nástupnický stát, na jehož území bylo sídlo podniku s celostátní působností, Ústavní soud důrazně připomíná a opakuje právní názor, jenž vyslovil v nálezu
sp. zn. III. ÚS 939/10
: "Ústavní soud zároveň zdůrazňuje, že přiznání důchodu v předmětné věci ve smyslu Dohody a ustanovení § 4 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, lze dle ústavněprávní interpretace čl. 20 Smlouvy, čl. 15 odst. 1 Správního ujednání a § 61 zákona č. 155/1995 Sb. akceptovat toliko ve významu nároku na zprostředkovanou výplatu dávky poskytované Sociální pojišťovnou v Bratislavě, doplněnou o rozdíl do výše důchodu, na který by měla oprávněná osoba nárok, pokud by byla Česká správa sociálního zabezpečení příslušná k hodnocení veškerých dob pojištění (zaměstnání) včetně náhradních dob, které tato osoba získala, tj. i dob před rozdělením společného státu. Za těchto okolností předmětná úprava představuje toliko úpravu rozdělení podílu obou nástupnických států na úhradě důchodu, nedotýká se ale chráněné ústavněprávní pozice občana České republiky, plynoucí z judikatury Ústavního soudu (viz nálezy
sp. zn. II. ÚS 405/02
,
III. ÚS 252/04
,
IV. ÚS 158/04
,
IV. ÚS 301/05
,
IV. ÚS 298/06
,
I. ÚS 365/05
,
II. ÚS 156/06
,
IV. ÚS 228/06
,
I. ÚS 366/05
,
I. ÚS 257/06
,
I. ÚS 1375/07
i Pl. ÚS 4/06 ...).".
Ústavní soud pro uvedené, tj. pro porušení čl. 30 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 a čl. 3 odst. 1 Listiny, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. srpna 2011 sp. zn. 3 Ads 52/2009, rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 29. ledna 2009 č. j. 52 Cad 35/2008-40 a rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 8. února 2008 č. j. 450 811 075/428 zrušil [§ 82 odst. 1, odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu]. Ústavní soud vztáhl důvody kasace i na rozhodnutí vedlejšího účastníka z důvodu procesní ekonomie, jakož i skutečnosti, že protiústavní zásah do základních práv a svobod stěžovatele byl založen již jeho rozhodnutím.
Zákonem č. 428/2011 Sb. ze dne 6. listopadu 2011, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém spoření a zákona o doplňkovém penzijním spoření, se článkem XII bodem 18 zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, mění a doplňuje tak, že se za § 106 vkládá nový § 106a, který včetně nadpisu zní:
"§ 106a
Hodnocení některých dob za období před rokem 1993
Za doby důchodového zabezpečení získané před 1. lednem 1993 podle československých právních předpisů, které se podle Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení ze dne 29. října 1992 považují za doby důchodového zabezpečení nebo pojištění Slovenské republiky, nelze přiznat ani zvýšit důchod z českého důchodového pojištění (zabezpečení) a ani nelze s přihlédnutím k těmto dobám poskytnout vyrovnání, dorovnání, příplatky a obdobná plnění k důchodu nebo jeho části nebo poskytovaná místo důchodu nebo jeho části; k těmto dobám lze v souladu s čl. 4 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, přihlédnout pouze za podmínek a v rozsahu stanoveném touto smlouvou nebo tímto zákonem (§ 61)."
Dle přechodného ustanovení čl. XIII předmětného zákona pak platí: "Žádosti o poskytnutí vyrovnání, dorovnání, příplatků a obdobných plnění uvedených v § 106a zákona č. 155/1995 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se odloží a řízení o nich se nevede; byly-li tyto žádosti podány přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, řízení o nich se zastaví. Opatření učiněná přede dnem účinnosti tohoto zákona na základě těchto žádostí zůstávají nedotčena s tím, že příslušné plnění náleží po vyúčtování zálohové výplaty za rok 2011 ve výsledné výši beze změny, pokud trvá podle právních předpisů České republiky i Slovenské republiky nárok na důchod, který byl důvodem pro přiznání tohoto plnění; zánikem nároku na důchod podle právních předpisů některého z uvedených států zaniká trvale i nárok na příslušné plnění."
Ve smyslu čl. XXVI zákona č. 428/2011 Sb. ustanovení čl. XII bodu 18 a čl. XIII nabývají účinnosti dnem jeho vyhlášení, přičemž tímto dnem je den 28. prosinec 2011, kdy byla rozeslána částka 149/2011 Sbírky zákonů, v níž byl zákon č. 428/2011 Sb. publikován. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona přijatého pod č. 428/2011 Sb. zdůvodnění ustanovení čl. XII a XIII neobsahuje. Předmětné ustanovení bylo totiž navrženo ve druhém čtení sněmovního projednávání předmětného vládního návrhu (tisk 414) dne 30. srpna 2011 poslankyní Gabrielou Peckovou, a to jako reakce na rozsudek ESD ve věci Landtová: "Poskytování vyrovnávacího příspěvku vychází z dřívější judikatury Ústavního soudu České republiky. Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že dorovnání slovenských důchodů formou vyrovnávacího příspěvku není možné omezovat podmínkou českého občanství a bydliště v České republice, neboť takové omezení představuje z pohledu práva Evropské unie nepřípustnou diskriminaci.
V návaznosti na toto rozhodnutí navrhuji přijetí zákonné úpravy, která by dorovnávání slovenských důchodů obecně vylučovala."
(Viz http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/022schuz/s022029.htm.)
Jak ve svém vyjádření správně uvádí vedlejší účastník, podmínky nároku na požadovaný vyrovnávací příspěvek k dávce ve stáří nejsou upraveny žádným právním předpisem. Ustanovení § 106a zákona č. 155/1995 Sb., ve znění zákona č. 428/2011 Sb., tudíž zakotvuje zákaz vyplácení sociální dávky, kterou zákon neupravuje. To je určitě contradictio in adiecto, to je určitě zákonné ustanovení, jež bez dalšího nedává rozumný smysl. Nutno totiž zodpovědět otázku, zdali vyrovnávací příspěvek, jenž se váže na uplatnění Smlouvy, skutečně není založen žádným jiným právně relevantním titulem a zdali je zásah zákonodárce vůči němu zásahem relevantním. Ze stenografického záznamu sněmovního projednání návrhu předmětného zákona plyne, že předkladatelka pozměňovacího návrhu k němu, a tím i celá sněmovna, si byly vědomy skutečnosti, že "poskytování vyrovnávacího příspěvku vychází z dřívější judikatury Ústavního soudu České republiky". Byla-li účelem přijetí ustanovení § 106a zákona č. 155/1995 Sb., ve znění zákona č. 428/2011 Sb., a čl. XIII zákona č. 428/2011 Sb. reakce na důsledky rozsudku ESD ze dne 22. 6. 2011 č. C-399/09 s "derogačními" důsledky vůči judikatuře Ústavního soudu, pak nelze než uzavřít, že nosným důvodem tohoto nálezu Ústavního soudu, jímž je konstatování postupu ultra vires ESD v předmětné věci, je založena obsolence uvedených zákonných ustanovení (§ 106a zákona č. 155/1995 Sb., ve znění zákona č. 428/2011 Sb., a čl. XIII zákona č. 428/2011 Sb.), a to na základě právního principu cessante ratione legis cessat lex ipsa (odpadnutím účelu zákona zaniká samotný zákon). Nepřikročil-li Ústavní soud k zahájení řízení o kontrole norem u § 106a zákona č. 155/1995 Sb., ve znění zákona č. 428/2011 Sb., a čl. XIII zákona č. 428/2011 Sb., stalo se tak z toho důvodu, že v posuzované věci nebyly naplněny podmínky postupu podle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, tj. předmětná zákonná ustanovení nebyla uplatněna v řízeních, z nichž vzešla ústavní stížností napadená rozhodnutí. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Nykodýma
S většinovým názorem pléna rušícího rozsudek Nejvyššího správního soudu pro porušení ústavního principu rovnosti občanů a vyloučení jejich neodůvodněného odlišování v právech při poskytování přiměřeného hmotného zabezpečení dle čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod nesouhlasím. Důvody mého nesouhlasu navazují na argumentaci uplatněnou v odlišném stanovisku podaném k nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 4/06
ze dne 20. 3. 2007 (N 54/44 SbNU 665), jejíž relevantní body níže rekapituluji a celkově na ně odkazuji. Zaprvé. Za správný nepovažuji závěr, že na nároky občanů České republiky plynoucí ze sociálního zabezpečení do 31. 12. 1992 nelze vztáhnout evropské právo, tj. nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze 14.
června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství (dále též jen "nařízení"), a tudíž že předmětný rozsudek ESD ze dne 22. 6. 2011 č. j. C-399/09 dopadající na případy obdobné stěžovatelovu je excesem unijního orgánu. Česká republika vstoupila 1. 5. 2004 do Evropské unie (dále též jen "EU"). EU koordinuje prostřednictvím výše uvedeného nařízení národní důchodové systémy tak, aby bylo možno mj. zajistit jednu ze čtyř základních svobod - volný pohyb osob. Smyslem úpravy je zajistit, aby osoba zaměstnaná ve více zemích neztratila své nároky na sociální dávky z důvodu jiného občanství, bydliště či proto, že v žádné zemi nesplnila potřebnou dobu pojištění stanovenou předpisy té které země. Koordinace má čtyři základní principy: zakazuje veškerou diskriminaci z důvodu státní příslušnosti (čl. 7), uplatňuje se právní řád jediného státu - právní řád státu, kde zaměstnaná osoba pracuje, bez ohledu na místo bydliště (čl. 13), sčítají se doby pojištění ve všech členských státech (čl. 45 pro důchody), nároky na dávky lze uplatňovat bez ohledu na místo bydliště, dávky se vyplácejí do ciziny. Podle čl. 6 nařízení č. 1408/71 nahrazuje toto nařízení ustanovení kterékoli smlouvy o sociálním zabezpečení mezi dvěma členskými státy, čl. 7 pak částečně omezuje úpravu čl. 6, a to tak, že odchylně od čl. 6 zůstávají použitelné úmluvy o sociálním zabezpečení uvedené v příloze III [čl. 7 odst. 2 písm. c)]. Obsah čl. 20 Smlouvy o převzetí závazků Českou a Slovenskou republikou v oblasti důchodového zabezpečení za dobu do zániku ČSFR pak byl v souvislosti se vstupem České a Slovenské republiky do Evropské unie zapracován do přílohy III nařízení č. 1408/71 (Smlouvou o přístupu k EU), stal se tedy právem ES a jde o ustanovení závazné pro všechny členské státy. Ve své dosavadní judikatuře k čl. 7 ESD prozatím nikterak nevybočil ze svého respektu k vůli členských států zachovat určité smluvní zvláštnosti pocházející z dob před vstupem do EU projevené právě v příloze III k nařízení č. 1408/71. V odlišném stanovisku k nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 4/06
(viz výše) jsem již poukazoval na v tomto ohledu inspirující rozhodnutí ESD č. 305/92 Hoorn ze dne 28. 4. 1994. Ustanovení čl. 20 Smlouvy je tedy od 1. 5. 2004 součástí práva EU a jako takové je exekutivou aplikováno a bude aplikováno i na neskončené věci, které byly započaty před vstupem a nebyly doposud skončeny (čl. 118 nařízení č. 574/72). Jde o pravidlo vypořádání závazků z důchodového zabezpečení mezi dvěma členskými státy, ESD proto měl pravomoc se k otázce vyslovit a pravidlo interpretovat. Ve svém rozsudku s ohledem na znění nařízení nevyloučil možnost, aby Česká republika zavedla takové pravidlo, na základě kterého bude vyplácen dorovnávací příspěvek, s tím ovšem, že nebude diskriminovat příslušníky ostatních členských států. Zadruhé. Nesouhlasím dále s tím, že rušené rozsudky správních soudů nerespektovaly ústavní princip rovnosti, resp. nezajistily ve vztahu ke stěžovateli vyloučení neodůvodněné nerovnosti mezi občany České republiky.
Právo na zabezpečení ve stáří je základním lidským právem, ale domáhat se ho lze jen v mezích zákona. Nerovnost ve výši dávky přitom nelze chápat v rovině ústavněprávní, neboť se nikomu nezaručuje, že bude mít stejný důchod jako jiný občan. Podstatou ústavní stížnosti, z níž nynější nález vzešel, je právě nespokojenost s výší vyměřeného důchodu. Rozdíl ve výši důchodu vypočteného dle zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a českého předpisu a důchodu oproti výši, na kterou vznikne nárok při aplikaci čl. 20 Smlouvy o převzetí závazků Českou a Slovenskou republikou v oblasti důchodového zabezpečení za dobu do zániku ČSFR, je důsledkem zániku ČSFR, rozvržení jejích závazků mezi nástupnické státy a následného rozdílného právního a ekonomického vývoje těchto států. Nutno v této souvislosti poznamenat, že úroveň výše zabezpečení se sbližuje a není vyloučeno, že bude v budoucnu ta slovenská příznivější, například ve vztahu k některým skupinám pojištěnců; znamená to, že osoby nyní pravidlem dotčené pak budou naopak ústavně nepřijatelně zvýhodněny? Smlouva o převzetí závazků Českou a Slovenskou republikou v oblasti důchodového zabezpečení za dobu do zániku ČSFR musela respektovat určité ústavní meze dané ústavním zákonem č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky. Jako rozumnou vnímám snahu rozvrhnout břemeno závazků tak, aby povinným subjektem nebyla v převážné míře jen Česká republika, kde většina zaměstnavatelů působících na území celého tehdejšího Československa sídlila. Je možné, že mohlo být jako vhodnější zvoleno kritérium místa výkonu práce, nicméně to je v tuto chvíli již jen akademická otázka. V jednotlivých případech - a případ stěžovatele je evidentně jedním z nich - mohlo na některé pojištěnce toto opatření, resp. způsob rozvržení závazků zaniklého státu dopadnout tvrdě. K závěru o neústavnosti to ovšem nestačí. Principy jistoty a předvídatelnosti práva jsou nezpochybnitelnými znaky právního státu. Obecně byly tyto principy respektovány přihlášením se k právní kontinuitě, konkrétně v oblasti důchodového zabezpečení zachováním nároku jako takového a započítáním získaných dob pojištění. To je z pohledu ústavních garancí podstatné. Nesouhlasím s tím, že by občané České republiky nemohli být ve svých důchodových právech odlišeni podle toho, kde pracovali. Existence Československa jako společného státu a jeho zánik neodůvodňuje z hlediska ústavních principů nutnost, aby každý občan České republiky obdržel za doby získané do roku 1992 tzv. český důchod. Nález argumentuje tím, že státní občané České republiky zaměstnaní do 31. 12. 1992 u zaměstnavatele se sídlem na území dnešní Slovenské republiky mají nárok na vyrovnávací příspěvek k úhrnu dílčích důchodů přiznaných českým a slovenským nositelem pojištění. Zákon o důchodovém pojištění ovšem žádnou dorovnávací dávku nezná. Neupravuje techniku výpočtu takové dorovnávací dávky. Navíc zákon o důchodovém pojištění ve znění novely označované jako tzv. "malá důchodová reforma" dorovnávání výslovně zapovídá. Orgán rozhodující v důchodových věcech tak dostává protichůdné pokyny, jež je zavázán respektovat. Zatřetí.
Nesouhlasím s celkovou koncepcí přístupu Ústavního soudu k otázce tzv. "slovenských důchodů". Z předchozí rozhodovací činnosti týkající se této problematiky je zřejmé, že jde o skutkově širokou a pestrou škálu případů: od případu stěžovatele, kdy jakési obecně spravedlivé cítění vede k přesvědčení, že by byl "český důchod" adekvátní, po případy, kdy pojištěnec získal podstatnou část doby zaměstnání ve slovenské části společné republiky, na Slovensku celou dobu žil a v době rozpadu společného státu měl slovenské občanství. Čili případy, které by dokonce ani nevyžadovaly speciální smluvní režim a byly řešitelné dle základní zásady, totiž že Česká republika v oblasti veřejných subjektivních práv převzala jen závazky vůči těm osobám, které měly na jejím území ke dni zániku společného státu trvalý pobyt. Ústavní soud se pokouší přijetím obecného výkladu ve věci se zcela specifickým skutkovým rámcem nahradit zákonodárce, resp. vlády České republiky a Slovenské republiky, na nichž je eventuálně upravit režim dohodnutý při rozpadu společného státu zmiňovanou smlouvou. Teprve budoucí nápad žalob a ústavních stížností může odhalit rizika, která tento postup přináší.