Ústavnost zákazu pochůzkového a podomního prodeje ve Františkových Lázních
108/2014 Sb.
N 99/73 SbNU 607
Ústavnost zákazu pochůzkového a podomního prodeje ve Františkových Lázních
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu a soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové, Jiřího Zemánka a Michaely Židlické ze dne 20. května 2014
sp. zn. Pl. ÚS 57/13
ve věci návrhu Ing. Romana Rokůska, ředitele Krajského úřadu Karlovarského kraje, na zrušení nařízení města Františkovy Lázně č. 1/2013, zákaz pochůzkového a podomního prodeje, za účasti města Františkovy Lázně, zastoupeného JUDr. Liborem Janků, advokátem, se sídlem v Chebu, Mánesova 13, jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 108/2014 Sb.).
Výrok
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
1. Dne 11. prosince 2013 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Ing. Romana Rokůska, ředitele Krajského úřadu Karlovarského kraje, (dále jen „navrhovatel“) na zrušení nařízení města Františkovy Lázně č. 1/2013, zákaz pochůzkového a podomního prodeje, (dále též jen „napadené nařízení“) z důvodu, že k jeho vydání mělo dojít v rozporu se zmocněním podle § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatel zastává názor, že odstavec 3 uvedeného ustanovení neumožňuje samostatně stanovit zákaz některých druhů prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděných mimo provozovnu v obci nebo její části. V něm obsažený odkaz na odstavec 1 je totiž třeba vztáhnout nejen k formě nařízení obce, což by jej vzhledem k obdobnému znění první věty odstavce 1 a úvodní části odstavce 3 činilo nadbytečným, nýbrž též k jím předpokládané regulaci, jejíž součástí je i vymezení míst, kde tato činnost může být provozována. Jak lze nakonec usuzovat již ze samotného pojmu „tržní řád“, jeho prostřednictvím by mělo být chování subjektů regulováno jak prostřednictvím restrikcí, tak i oprávnění. Kromě toho navrhovatel namítá, že zákaz pochůzkového a podomního prodeje nesmí být stanoven plošně, v souvislosti s čímž poukazuje na nález ze dne 31. ledna 2012
sp. zn. Pl. ÚS 19/11
(N 23/64 SbNU 223; 132/2012 Sb.; všechna citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou přístupná také na http://nalus.usoud.cz). Ustanovení § 18 odst. 1 živnostenského zákona představuje garanci, že bude existovat alespoň jedno místo v obci, kde bude možné nabízet a prodávat zboží a poskytovat služby mimo provozovnu, a tedy že nedojde ke znemožnění či nepřiměřenému paralyzování svobodného výkonu podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti, v důsledku čehož by byla narušena svoboda garantovaná čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
2. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal návrh městu Františkovy Lázně jako účastníkovi řízení a veřejnému ochránci práv, který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník řízení.
3. Město Františkovy Lázně ve svém vyjádření ze dne 5. února 2014, podepsaném starostou Ivem Mlátilíkem, neshledalo nesoulad napadeného nařízení se zákonem nebo ústavním pořádkem. Jestliže byla dodržena forma nařízení obce, pak z hlediska § 18 živnostenského zákona postačí zakotvit v něm předmětný zákaz. Není totiž povinností obce, aby současně vymezila místa pro prodej a poskytování služeb mimo provozovnu k tomuto účelu určenou, a k takovéto regulaci ji ani nelze nutit. V daném případě stanoví nařízení zcela konkrétní zákaz. Vzhledem k tomu, že se nevztahuje na veškerou tuto činnost, nýbrž je konkretizován co do druhu prodeje zboží nebo poskytování služeb, přitom není dán ani jeho rozpor s právním názorem uvedeným v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 19/11
. Pokud jde o otázku případného zásahu do práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny, to může být zákonem omezeno, přičemž takovýmto zákonem je nepochybně § 18 živnostenského zákona. O porušení uvedeného práva by se jednalo teprve tehdy, jestliže by město povolilo podomní či pochůzkový prodej pouze určitého druhu zboží, zatímco v případě jiného druhu zboží by ho zakázalo. Závěrem svého vyjádření město namítá, že navrhovatel vůči němu nepostupuje stejně jako vůči jiným subjektům, neboť obsahově shodné nařízení města Cheb č. 7/2012, tržní řád, jím bylo ponecháno nedotčené.
4. Dne 16. ledna 2014, tedy v zákonem stanovené desetidenní lhůtě, obdržel Ústavní soud sdělení zástupce veřejného ochránce práv JUDr. Stanislava Křečka, v té době vykonávajícího pravomoci veřejného ochránce práv z důvodu uvolnění této funkce, že podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Ve svém následném vyjádření ze dne 31. ledna 2014 uvedl, že obec se pohybuje v mantinelech stanovených § 18 živnostenského zákona i tehdy, pokud tržní řád omezí pouze pochůzkový a podomní prodej. Tím projeví svou vůli regulovat tyto dva druhy prodeje, přičemž ostatní druhy prodeje a poskytování služeb prováděné mimo provozovnu ponechá bez dodatečné regulace. Výklad navrhovatele ohledně vztahu ustanovení § 18 odst. 1 a 3 živnostenského zákona proto není správný a nelze na něm založit ani závěr o rozporu napadeného nařízení se zákonem. Ve zbylé části svého vyjádření se zabýval otázkou, zda nařízením stanovený zákaz, jenž představuje omezení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 Listiny, odpovídá zásadě proporcionality. Podle § 18 odst. 3 živnostenského zákona může obec tržním řádem zakázat jen některé druhy prodeje, a tedy právo podnikat může být stále realizováno jinými způsoby. Problém ale spatřuje ve vymezení pojmu pochůzkový prodej v čl. 2 odst. 1 napadeného nařízení, které se nepřidržuje tradičního chápání tohoto institutu, podle něhož prodejce s neseným zařízením (nebo z ruky) nabízí a prodává zboží, a fakticky zakazuje umístění a provozování přenosného zařízení (stánku, pultu apod.) na určité místo. V kombinaci s absencí pozitivní úpravy alespoň určující povolená místa pro prodej a poskytování služeb podle § 18 odst. 1 živnostenského zákona tak nařízení – bez ohledu na výjimky uvedené v jeho čl. 3 – fakticky vyprazdňuje množinu dovolených druhů prodeje zboží a poskytovaných služeb prováděných mimo provozovnu v obci, v důsledku čehož je v rozporu se zásadou proporcionality. Zamýšleného cíle, kterým je ochrana spotřebitele, lze přitom jistě dosáhnout i mírnějším opatřením v podobě úžeji formulovaného zákazu některých druhů prodeje. Závěrem svého vyjádření proto navrhl, aby Ústavní soud zrušil pouze čl. 2 odst. 1 a čl. 4 písm. a) napadeného nařízení.
5. Obě vyjádření byla zaslána navrhovateli, který ve své replice ze dne 26. února 2014 setrval na svém původním návrhu. Podle jeho názoru postavil zákonodárce logiku § 18 živnostenského zákona na jisté proporcionalitě možnosti omezení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, kdy je nejprve nutno stanovit podnikatelům oprávnění (místa, kde lze mimo provozovnu podnikat) a teprve následně přistoupit k restrikci, tedy např. k vyslovení zákazu určitého druhu prodeje. Tímto postupem se může obec bez nutnosti dalších složitých interpretačních metod vyvarovat možných výrazných zásahů do tohoto práva. Právě v této skutečnosti přitom spočívá důvod, pro který nebyl obdobný rozpor z jeho strany shledán i v případě zmíněného nařízení města Cheb, které tato oprávnění naopak stanovilo. Ponechání pouhé možnosti restrikcí vyhovuje spíše regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, které touto formou reagují na jisté patologické jevy v obci. Nařízení však mají velmi často charakter jistého řádu, v jehož rámci je nezbytné stanovit pravidla regulace širším způsobem. Ve vztahu k argumentaci zástupce veřejného ochránce práv navrhovatel uvedl, že její akceptace by vedla k nezdravému testování § 18 odst. 3 živnostenského zákona ze strany obcí, kdy by různé mistrné formulace zákazů (např. zákaz pouličního prodeje) byly předmětem sporů o to, zda lze či nelze určitou formu regulace připustit. Takovýto výklad by zcela jistě nepřispěl k posílení zásady předvídatelnosti práva. I z tohoto důvodu je podle navrhovatele žádoucí, aby nařízení vždy současně vymezilo místa, kde lze mimo provozovnu k tomuto účelu určenou vykonávat podnikatelskou činnost. Tím se předejde případnému diskriminačnímu, neproporcionálnímu nebo nepředvídatelnému omezení práva podnikat. Závěrem dodal, že trvání na zákazu pouze některých druhů prodeje zboží nemusí mít z hlediska práva podnikat v obci zásadní význam, neboť nelze vyloučit stav, kdy bude určitý druh prodeje sice povolen, fakticky jej však obec v rámci své politiky nebude připouštět (např. neuzavíráním nájemních smluv na stánky).
6. Ústavní soud si za účelem tohoto řízení vyžádal spisový materiál umožňující posoudit, zda bylo nařízení vydáno a vyhlášeno způsobem stanoveným zákonem. Dokumenty osvědčující postup Krajského úřadu Karlovarského kraje (dále jen „krajský úřad“), jenž předcházel podání návrhu, byly Ústavnímu soudu doručeny spolu s návrhem na zrušení napadeného nařízení.
7. Ve smyslu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo lze očekávat další objasnění věci.
8. Navrhovatel se domáhá zrušení nařízení, jehož znění je (včetně pořadí jednotlivých je-ho článků a bez úprav pravopisných a legislativně-technických nepřesností) následující:
„MĚSTO FRANTIŠKOVY LÁZNĚ
NAŘÍZENÍ MĚSTA
1/2013
ZÁKAZ POCHŮZKOVÉHO A PODOMNÍHO PRODEJE
Zastupitelstvo města Františkovy Lázně se na svém zasedání dne 27. května 2013, usnesením č. 258/2013, usneslo vydat podle § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a v souladu s ustanovením § 11, § 102 odst. 2 písm. d) a odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozděj-ších předpisů, toto nařízení města Františkovy Lázně:
Čl. 1
Úvodní ustanovení
Účelem tohoto nařízení města (dále jen „nařízení“) je stanovit, které druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu určenou k tomuto účelu kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona1) na území města Františkovy Lázně jsou zakázány.
Čl. 2
Vymezení základních pojmů
Pro účely tohoto nařízení se vymezují pojmy:
(1) Pochůzkovým prodejem je nabízení, prodej zboží nebo poskytování služeb s použitím přenosného nebo neseného zařízení (konstrukce, tyče, závěsného pultu, ze zavazadel, tašek a podobných zařízení) nebo přímo z ruky. Nerozhoduje, zda ten, kdo zboží nebo služby nabízí, prodává a poskytuje, se přemísťuje nebo stojí na místě.
(2) Podomním prodejem se pro účely tohoto nařízení rozumí nabízení, prodej zboží nebo služeb provozované formou pochůzky, kdy je bez předchozí objednávky v bydlišti fyzické osoby nebo sídle či provozovně právnické osoby nabízeno, prodáváno zboží nebo poskytovány služby.
(3) Předzahrádka je místo zřizované bezprostředně u provozovny určené k hostinské činnosti, na němž jsou poskytovány služby nebo realizován prodej zboží v rámci živností „hostinská činnost“ nebo „pekařství a cukrářství“2), je vybaveno odpovídajícím zařízením a má stejného provozovatele jako provozovna.
Čl. 4
Zakázané druhy prodeje zboží a poskytování služeb
Na území města Františkovy Lázně se zakazuje provozovat:
a) pochůzkový prodej s výjimkou jeho provozování ve sportovních zařízeních a otevřených koupalištích k tomu účelu určených kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního předpisu1);
b) podomní prodej.
Čl. 3
Druhy prodeje zboží a poskytování služeb, na které se toto nařízení nevztahuje
Toto nařízení se nevztahuje na prodej zboží a poskytování služeb mimo provozovnu v předzahrádkách, při slavnostech, sportovních podnicích nebo jiných podobných akcích, na prodej zboží pomocí automatů obsluhovaných spotřebitelem3), na vánoční prodej ryb a stromků, jmelí a chvojí a na velikonoční prodej kraslic a pomlázek. Toto nařízení se rovněž nevztahuje na akce organizované podle zákona č. 117/2001 Sb., o veřejných sbírkách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Čl. 5
Účinnost
Toto nařízení nabývá účinnosti dnem 15. června 2013.
Ivo Mlátilík
starosta města
Milan Ščislák
místostarosta města
1) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
2) Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
3) § 17 odst. 10 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů.“
9. V řízení o kontrole norem je Ústavní soud v souladu s čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") příslušným rozhodovat o návrhu na zrušení nařízení obce. Oprávnění ředitele krajského úřadu k podání takovéhoto návrhu vyplývá z § 64 odst. 2 písm. i) zákona o Ústavním soudu, je však podmíněno tím, že se krajský úřad pokusil přimět obec ke zjednání nápravy protizákonného stavu postupem podle § 125 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Z dokumentace předložené navrhovatelem vyplývá, že uvedená podmínka je v projednávané věci splněna. Dne 21. června 2013 byla městu Františkovy Lázně doručena výzva č. j. 423/LP/13, jejímž prostřednictvím mu byly sděleny důvody, pro které bylo napadené nařízení shledáno v rozporu se zákonem, a byla mu uložena zákonná šedesátidenní lhůta ke zjednání nápravy. Po jejím marném uplynutí byla rozhodnutím krajského úřadu ze dne 18. října 2013 č. j. 654/LP/13 za tímto účelem poskytnuta městu další lhůta třiceti dnů. Současně jím došlo k pozastavení účinnosti napadeného nařízení. Navrhovatel pak podal návrh ve lhůtě třiceti dnů ode dne uplynutí lhůty pro nápravu. Protože Ústavní soud nezjistil ani některý z důvodů nepřípustnosti návrhu, mohl přistoupit k jeho věcnému projednání.
10. Vlastní posouzení souladu napadeného podzákonného právního předpisu standardně sestává z několika kroků, reflektujících rozsah přezkumu ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud postupně zkoumá:
a) zda orgán, který napadený podzákonný právní předpis přijal, k tomu měl pravomoc a zda tak učinil ústavně konformním způsobem,
b) zda podzákonný právní předpis byl vydán v mezích zákonného zmocnění, a nikoliv mimo zákonem stanovenou působnost (ultra vires), tedy zda upravuje právní vztahy, pro které mu otevírá prostor zmocňovací zákon, a zda zároveň nezasahuje do věcí, které jsou vyhrazeny zákonu nebo jinému právnímu předpisu, a
c) zda není dán obsahový nesoulad podzákonného právního předpisu s ústavním pořádkem nebo se zákonem.
V posledně uvedeném kroku je předmětem posouzení také to, zda přijetí podzákonného právního předpisu nesledovalo zákonem neaprobované, nelegitimní cíle nebo zda nebylo vedeno nerelevantními úvahami (zda nedošlo ke zneužití pravomoci), zda tento právní předpis není zjevně nerozumný (zda neodporuje zákazu svévole) a zda splňuje obecná kritéria tvorby právních předpisů, spočívající zejména v požadavcích jejich určitosti, srozumitelnosti a adekvátní interpretovatelnosti [k uvedeným kritériím srov. nález ze dne 24. března 2009
sp. zn. Pl. ÚS 27/06
(N 66/52 SbNU 649; 119/2009 Sb.), bod 17; obecně ke kritériím přezkumu podzákonných právních předpisů dále např. nález ze dne 14. února 2001
sp. zn. Pl. ÚS 45/2000
(N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), nález ze dne 18. srpna 2004
sp. zn. Pl. ÚS 7/03
(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) nebo nález ze dne 22. října 2013
sp. zn. Pl. ÚS 19/13
(N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.), bod 38; se zřetelem ke zvláštnímu základu normotvorby obcí v oblasti přenesené působnosti srov. též test ústavnosti dovozený Ústavním soudem pro obecně závazné vyhlášky, viz nález ze dne 22. března 2005
sp. zn. Pl. ÚS 63/04
(N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.) nebo nález ze dne 11. prosince 2007
sp. zn. Pl. ÚS 45/06
(N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.)].
11. Není-li dále uvedeno něco jiného, Ústavní soud přezkoumal napadený právní předpis pouze v rozsahu námitek uplatněných navrhovatelem nebo vyplývajících z vyjádření účastníka nebo vedlejšího účastníka řízení.
29. Vzhledem k tomu, že navrhovatel neuplatnil žádné další námitky, jež by zpochybňovaly soulad napadeného nařízení obce s ústavním pořádkem nebo zákonem, omezil se Ústavní soud v tomto směru na zjištění, že v něm obsaženou právní úpravu neshledává ani nerozumnou, ani nesplňující obecná kritéria tvorby právních předpisů. Ze strany obce rovněž nedošlo k zneužití její pravomoci.
30. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadené nařízení obce není v rozporu s čl. 105 ve spojení s čl. 79 odst. 3 Ústavy a § 18 živnostenského zákona a čl. 26 odst. 1 Listiny, pročež mu nezbylo než návrh na jeho zrušení podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítnout.