Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Michala Bartoně, Lucie Dolanské Bányaiové, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové ve věci návrhu skupiny 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr. PhDr. Pavlem Uhlem, Ph.D., Ph.D., advokátem, sídlem Kořenského 15, Praha 5 - Smíchov, na posouzení souladu Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsané v Praze dne 24. října 2024, s ústavním pořádkem, za účasti Parlamentu České republiky, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, vlády a prezidenta republiky, jako účastníků řízení, takto: Soudce Martin Smolek je vyloučen z projednávání a rozhodování věci vedené pod spisovou značkou Pl. ÚS 8/25.
1. Skupina 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky navrhla posouzení souladu Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsané v Praze dne 24. října 2024 (dále jen "konkordátní smlouva"), s ústavním pořádkem. V průběhu řízení se stal soudcem Ústavního soudu Martin Smolek, který ve své předchozí funkci jako náměstek pro řízení sekce konzulární a právní Ministerstva zahraničí byl pověřen vyjednáváním této smlouvy za českou stranu, jednání vedl až do jejího podpisu a poté byl pověřen její obhajobou ve výborech obou komor Parlamentu.
2. Soudce Martin Smolek ve svém vyjádření pro posouzení otázky vyloučení z projednávání a rozhodování v této věci před Ústavním soudem mimo jiné uvedl, že se podílel na "zpracování podkladu pro Úřad vlády za účelem vyjádření vlády [v nynějším řízení]". Z jeho podrobnějšího vysvětlení před plénem Ústavního soudu vyplynulo následující: Úřad vlády má speciální útvar na zpracovávání vyjádření v řízení před Ústavním soudem a oslovuje všechny rezorty, přičemž každý resort se může vyjádřit ve dvou fázích: zda má vláda vůbec vstupovat do řízení a k přípravě samotných podkladů, které v konečném důsledku zpracovává útvar Úřadu vlády.
Ministerstvo zahraničních věcí v první fázi potvrdilo, že by vláda měla vstoupit do řízení. Ve druhé fázi bylo Ministerstvo zahraničních věcí resortem, který zpracoval podklady pro vyjádření vlády. Tyto podklady byly v zásadě plně, až na pár slov, převzaty do vyjádření vlády v řízení před Ústavním soudem. Martin Smolek se na zpracování podkladů osobně podílel přípravou zhruba poloviny textu a zároveň je podepsal jako vrchní ředitel sekce právní a konzulární.
3. Podle § 36 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je soudce vyloučen z projednání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, účastníkům, vedlejším účastníkům nebo jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti. Podle zvláštního pravidla obsaženého v § 36 odst. 2 téhož zákona je pak soudce "též vyloučen, jestliže byl v téže věci činný při výkonu jiné funkce nebo povolání, než je funkce soudce Ústavního soudu". Podle § 36 odst. 3 se za činnost ve smyslu ustanovení odstavce 2 "nepovažuje účast na přípravě, projednávání a schvalování právních předpisů". V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 29/09
ze dne 27. 10. 2009 Ústavní soud konstatoval "zásadní analogii mezi řízením o kontrole norem a řízením o souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem".
4. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda nejsou ve věci dány zvláštní důvody pro vyloučení podle § 36 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
5. Důvod pro vyloučení podle § 36 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je dán i v případech, kdy byl soudce dříve ve věci činný například jako zaměstnanec správního úřadu. Ústavní soud již též rozhodl o vyloučení soudce Martina Smolka ve věci sp. zn. Pl. ÚS 42/25
, neboť byl v dané věci činný v rámci svého předchozího působení v pozici ředitele sekce právní a konzulární Ministerstva zahraničních věcí (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 42/25
ze dne 3. 12. 2025).
6. Zpracování podkladů pro vyjádření účastníka v řízení před Ústavním soudem zároveň nelze považovat za účast na přípravě, projednávání a schvalování právních předpisů, proto se ve věci nemůže uplatnit výjimka podle § 36 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Proces sjednávání mezinárodní smlouvy a proces vyslovování souhlasu obou komor Parlamentu s ratifikací mezinárodní smlouvy byl již ukončen. Ústavní soud se proto soustředil při svých úvahách výlučně na posouzení činnosti soudce v jeho předešlé funkci vztahující se k probíhajícímu řízení o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy a § 71a a násl. zákona o Ústavním soudu.
7. Soudce Martin Smolek se v rámci nyní probíhajícího řízení osobně podílel ze své pozice vrchního ředitele sekce právní a konzulární Ministerstva zahraničních věcí na zpracování podkladů pro vyjádření vlády, které byly následně v zásadě plně převzaty do textu vyjádření vlády v tomto řízení. Byl v této věci činný při výkonu jiné funkce nebo povolání, než je funkce soudce Ústavního soudu. Vláda je v tomto řízení účastníkem. Činnost spočívající ve zpracování podkladu pro procesní úkon účastníka řízení je důvodem vzniku pochybností o nepodjatosti soudce pro poměr k věci a účastníku řízení.
8. Na základě těchto skutečností dospěl Ústavní soud k závěru, že v dané věci existuje důvod podle § 36 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu k vyloučení soudce Martina Smolka z projednávání a rozhodování věci sp. zn. Pl. ÚS 8/25
.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 28. ledna 2026
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu
1. S připuštěním změny návrhu spočívajícím v jeho rozšíření o návrh na posouzení souladu čl. 4 odst. 1 tzv. konkordátní smlouvy nesouhlasím, a uplatňuji proto podle § 14 zákona o Ústavním soudu odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění tohoto usnesení.
2. V historii Ústavní soud dosud vydal jen dva nálezy v řízení o preventivní kontrole mezinárodních smluv podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky, a to se oba týkaly jen jedné mezinárodní smlouvy - Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (nález Pl. ÚS 19/08 , tzv. Lisabon I, a nález Pl. ÚS 29/09 , tzv. Lisabon II). Není to tedy u Ústavního soudu frekventovaná agenda, nicméně vždy jde o rozhodování mimořádně závažné z hlediska ústavního pořádku, dělby moci mezi klíčovými ústavními institucemi, vnitrostátní politiky i vztahů České republiky s jinými státy a subjekty mezinárodního práva. Tak tomu bylo zejména u nálezu Lisabon II, neboť Česká republika byla tehdy posledním státem Evropské unie, který dosud neratifikoval Lisabonskou smlouvu, a k Ústavnímu soudu se onoho listopadového podvečera upínaly oči celé Evropy. Plénem jednomyslně přijatý nález kromě svého mimořádného ústavněprávního a politického významu pro celou Evropskou unii přinesl řešení i řady sporných procesních otázek, vyvolaných tehdejším postupem navrhovatelů, nejprve Senátu ve věci Lisabon I, pak skupiny senátorů ve věci Lisabon II, a nakonec posledního potenciálního navrhovatele, prezidenta republiky. I tyto právní závěry Ústavního soudu jsou podle čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky závazné pro všechny orgány a osoby, počítaje v to samozřejmě i Ústavní soud sám.
3. V bodech 122 a 123 nálezu Lisabon II, v němž byla navrhovatelem tak jako nyní skupina senátorů, Ústavní soud uvedl:
"122. ... Navrhovatel po podání návrhu na zahájení řízení již návrhem dále nedisponuje. Zpětvzetí návrhu na zahájení řízení z tohoto důvodu není stejně jako v řízení o zrušení zákonů možné. ... Zásadně nepřípustná je z tohoto důvodu i změna návrhu, ať už v podobě rozšíření či zúžení návrhového žádání (petitu). Rozšíření návrhu by bylo nutno kvalifikovat jako další nový návrh, který musí splňovat všechny náležitosti a podmínky řízení jako návrh samostatný. V části, kdy se nový návrh na zahájení řízení překrývá s původním návrhem, o němž již řízení běží, by byl namístě postup podle 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, tj. odmítnutí této části pro nepřípustnost vzhledem k překážce litispendence s tím, že odmítnutý navrhovatel má pak právo účastnit se dříve zahájeného řízení jako vedlejší účastník.
123. Doplnění návrhu, které skupina senátorů předložila dodatečně, po uplynutí dalších dvou týdnů, a rovněž druhé doplnění, předložené dokonce až na ústním jednání před Ústavním soudem, jsou svým obsahem rozšířením návrhu, neboť se navrhovatel domáhá posouzení dalších ustanovení mezinárodní smlouvy (nejde tedy jen o rozvedení, prohloubení argumentace, k čemuž může dojít v průběhu celého řízení včetně závěrečných řečí). Ústavní soud však v daném případě doplnění návrhu procesně akceptoval z obdobných důvodů, z jakých akceptoval již původní návrh, přestože byl podán dávno po uplynutí lhůty pro jeho podání.
Za této situace by částečné odmítnutí tohoto doplnění (v rozsahu původního návrhu) pro nepřípustnost vzhledem k překážce litispendence (§ 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) a posouzení nového rozšiřujícího petitu jako návrhu zcela nového, který by nakonec stejně musel být - pro obsahovou souvislost - spojen s původním řízením, postrádalo procesní ekonomii. Napříště by však i takové doplnění nutně stíhal závěr o jeho opožděnosti a k odmítnutí takového návrhu by Ústavní soud přistoupil bez dalšího."
4. Dnes přijaté usnesení věrně v bodech 1 až 6 popisuje dosavadní průběh řízení. Považuji za vhodné pro úplnost pouze dodat, že řízení se stalo podle § 71d odst. 1 zákona o Ústavním soudu naléhavým, neboť vláda jako účastnice řízení požádala dne 17. 4. 2025 o projednání věci mimo pořadí a bez zbytečného odkladu.
5. Při konzultaci procesního postupu v plénu jsem podpořil, aby Ústavní soud u prezidenta republiky ověřil, zda ve skutečnosti sám není navrhovatelem, když výrazně rozsahem i důrazem překročil argumentaci navrhovatelky v neprospěch ústavnosti konkordátní smlouvy. I já jsem totiž vycházel z mylné domněnky, že mu již vzniklo návrhové oprávnění. Už to byl postup řekněme ne zcela standardní.
Nicméně poté, co byla tato domněnka vyvrácena, je procesní stav zjevně takový, že navrhovatelka předmět řízení vymezila původním návrhem, s návrhem již nedisponuje a prezident republiky je toliko v pozici účastníka řízení, který se vyjadřuje k návrhu a není oprávněn vznášet návrh svůj, natož rozšiřovat návrh navrhovatelky, ani jeho rozšíření iniciovat, neboť jemu návrhové oprávnění teprve vznikne, až mu bude konkordátní smlouva předložena k ratifikaci dle § 71a odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu.
Pokud si navrhovatelka, byvši zřejmě poněkud znejistěna ne zcela standardním postupem Ústavního soudu, iniciativu prezidenta republiky z procesní opatrnosti osvojila a návrh podáním ze dne 13. 9. 2025 rozšířila o přezkum čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy, navzdory tomu, že ve svém návrhu tvrdila, že vůči němu žádné výhrady nemá, je zřejmé, že se tak stalo půl roku poté, co řízení zahájila, a pět měsíců poté, co se řízení stalo ze zákona naléhavým (srov. ony dva týdny v cit. bodě 123 nálezu Lisabon II!).
Stalo se tak poté, co Ústavní soud již shromáždil vyjádření a důkazní návrhy od všech účastníků i od dalších subjektů k původnímu návrhu a obdržená vyjádření účastníkům řízení přeposlal k případným replikám; jinými slovy poté, co se věc stala procesně zralou pro rozhodnutí nálezem. To vše se nyní po rozšíření návrhu musí zopakovat.
6. Má-li si Ústavní soud zachovat respekt, musí postupovat předvídatelně a dodržovat pravidla stanovená zákonem o Ústavním soudu a upřesněná vlastním výkladem Ústavního soudu podaným v jeho nálezech, jinak se zbytečně vystavuje riziku podezření z jejich ohýbání v závislosti na povaze a okolnostech věci a konkrétních osobách, které v řízení v jednotlivých procesních rolích vystupují. Proto v okamžiku, kdy se stalo zřejmým, že prezident republiky není navrhovatelem, jsme měli procesní novátorství, vedené snahou o procesní ekonomii, opustit. Odkaz na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 23/22
v bodě 8 není přiléhavý, neboť zaprvé nešlo o řízení o preventivní kontrole mezinárodní smlouvy s postupným náběhem návrhového oprávnění různým subjektům v průběhu schvalovacího a ratifikačního procesu (§ 71a odst. 1 zákona o Ústavním soudu), což bylo důvodem výkladu Ústavního soudu v nálezech Lisabon I a Lisabon II, zadruhé tehdy došlo k rozšíření návrhu v řízení o kontrole norem proto, že se změnil napadený cenový předpis. Nic obdobného se v nynějším řízení o přezkumu konkordátní smlouvy nestalo.
7. Ústavní soud tedy měl návrh skupiny senátorů na rozšíření návrhu odmítnout jako nepřípustný a jako opožděný, jak nekompromisně ("napříště"!) avizoval v bodech 122 a 123 svého nálezu Lisabon II - deklarovaná důslednost Ústavnímu soudu pohříchu nevydržela ani do prvního dalšího řízení. Měli jsme rozšíření návrhu odmítnout i s vědomím, že by po dokončení tohoto řízení prezident republiky mohl zahájit svým návrhem další řízení o preventivním přezkumu konkordátní smlouvy v jiných částech a z jiných perspektiv. Ostatně i Lisabonskou smlouvu Ústavní soud posuzoval nadvakrát, takže by to nebylo nic nového pod sluncem. V Brně 7. 10. 2025 Tomáš Langášek