1 Afs 234/2021 – Nejvyšší správní soud

1 Afs 234/2021- 46 - text

1 Afs 234/2021 - 49 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: P. K., zastoupen Mgr. Jakubem Hajdučíkem, advokátem se sídlem Sluneční náměstí 14, Praha 5, proti žalovanému: Finanční úřad pro Plzeňský kraj, Hálkova 14, Plzeň, o žalobě před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 5. 2021, č. j. 30 Af 45/2018 116,

Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 5. 2021, č. j. 30 Af 45/2018 116, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

401357. [2] Podle žalobce byly zajišťovací příkazy zrušeny rozhodnutími Odvolacího finančního ředitelství ze dne 29. 6. 2018, č. j. 30109/18/5100 41458 711233 a č. j. 30114/18/5100 41458

711233. Žalovaný byl tak povinen předepsat úrok podle § 254 daňového řádu na jeho osobní daňový účet, ale neučinil tak. Žalobce proto před podáním žaloby neúspěšně brojil proti této nečinnosti žalovaného podnětem podle § 38 daňového řádu, který Odvolací finanční ředitelství odložilo a vyrozumělo o tom žalobce přípisem ze dne 21. 8. 2018, čj. 37211/18/5100 41458

711233. [3] Žalobce se zásahovou žalobou nebyl úspěšný. [4] Krajský soud zjistil, že Finanční úřad pro Plzeňský kraj v žalobcově věci vydal rozhodnutí ze dne 16. 4. 2018, čj. 820151/18/2301 52521 401357, které bylo následně potvrzeno rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství ze dne 14. 11. 2018, čj. 49951/18/5100 41458

711233. Jím byl žalobci přiznán úrok z neoprávněného jednání správce daně ve výši 346 565 Kč. Předmětem zásahové žaloby vedené před krajským soudem však bylo období, „nepokryté“ nejen tímto, ale ani žádným jiným rozhodnutím. [5] Podle krajského soudu v daném případě nelze žalobci poskytnout ochranu, neboť o případném úroku za uvedené období musí být nejdříve rozhodnuto správcem daně. Pokud takové rozhodnutí vydáno nebylo, může žalobce (domnívá li se, že vydáno být mělo) postupovat podle § 79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) při ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Bylo li správcem daně rozhodnuto, je žalobci k dispozici žaloba proti rozhodnutí příslušného správce daně podle § 65 a násl. s. ř. s. Prostor pro žalobu podle § 82 s. ř. s. si lze představit jen tam, kde rozhodnutí o úroku vydáno bylo a správce daně takový úrok přesto nepředepsal na osobní daňový účet daňového subjektu. To však nebyl případ souzené věci. [6] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. [7] Stížnostní důvod pramenil z § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a týkal se výhradně posouzení správnosti právní otázky, zda se lze zásahovou žalobou domáhat ochrany před neformálním odmítnutím správce daně předepsat na osobní daňový účet žalobce úrok přiznaný podle § 254 daňového řádu, přestože mu to odst. 3 téhož ustanovení ukládá. [8] Nejvyšší správní soud již v dané věci rozhodoval. Rozsudkem ze dne 23. 10. 2020, č. j. 1 Afs 74/2019 23, zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil s tím, že pokud krajský soud spojoval vznik práva žalobce na úrok podle § 254 daňového řádu s rozhodnutím správce daně, a proto se odmítl věcně zabývat důvody pro poskytnutí ochrany stěžovateli před nezákonným zásahem žalovaného, nesprávně posoudil právní otázku v předcházejícím řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a contrario. Úrok totiž vzniká přímo ze zákona bez vazby na rozhodnutí správce daně. [9] V dalším řízení před krajským soudem stěžovatel zaslal soudu podání označené jako „změna žaloby“. Pro určitost petitu žalobce vymezil čtyři skutečnosti: od kdy úrok vzniká, do kdy úrok vzniká, v jaké sazbě a z jaké částky. [10] Jde li o první skutečnost, poukazuje stěžovatel na to, že v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2020, č. j. 3 Afs 155/2019 40, k použití sazby dle § 254 odst. 2 daňového řádu není nezbytné zrušit exekuční příkazy. Úrok proto vznikl od 19. 7. 2016. [11] Druhá skutečnost souvisí s uplynutím patnácti dnů „ode dne účinnosti rozhodnutí, kterým bylo rozhodnutí o stanovení daně zrušeno“. V souzené věci tedy 17. 7. 2018 včetně. [12] Úrok dle rozsudku č. j. 3 Afs 155/2019 23 vzniká v sazbě dle § 254 odst. 2 daňového řádu. [13] Na otázku, z jaké částky úrok vzniká, stěžovatel nabízí tvrzení, že úrok je vypočten vždy jen z částky, kterou žalovaný vymohl na úhradu zajišťovaných částek posléze zrušených rozhodnutí. [14] Pro výše uvedené stěžovatel změnil petit. Navrhl, aby soud vyslovil, že Finanční úřad pro Plzeňský kraj je povinen zaevidovat na osobní daňový účet žalobce úrok podle § 254 odst. 1 v sazbě podle § 254 odst. 2 daňového řádu z částek neoprávněně vymožených na úhradu zajišťovacích příkazů ze dne 19. 7. 2016, č. j.1398615/16/2301 52521 404947, č. j. 1398685/16/2301 52521 404947, č. j. 1398725/16/2301 52521 404947, č. j. 1398773/16/2301 52521 404947, č. j. 1398852/16/2301 52521 404947, č. j. 1397749/16/2301 52521 404947, č. j. 1397877/16/2301 52521 404947, č. j. 1398096/16/2301 52521 404947, č. j. 1398204/16/2301 52521 404947, č. j. 1398265/16/2301 52521 404947, č. j. 1398345/16/2301 52521 404947, č. j. 1398396/16/2301 52521 404947, č. j. 1398461/16/2301 52521 404947, č. j. 1398500/16/2301 52521 404947, č. j. 1398547/16/2301 52521 404947, č. j. 1398954/16/2301 52521 404947, a to za dobu neoprávněně vedeného exekučního řízení ode dne 19. 7. 2016 do dne 16. 7. 2018, snížený o částku úroku přiznaného rozhodnutím ze dne 16. 4. 2018, čj. 820151/18/2301 52521

401357. [15] Krajský soud žalobu opět zamítl. V odůvodnění svého rozsudku uvedl, že k úbytku stěžovatelova majetku nedošlo na základě zajišťovacích příkazů, nýbrž příkazů exekučních. Připsání úroku se však žalobce domáhal na základě zrušení zajišťovacích příkazů. [16] V textu žaloby označeném jako „změna žaloby“ dochází k odklonu od původních žalobních tvrzení. Stěžovatel cílí svoji argumentaci na vznik úroku podle § 254 odst. 2 daňového řádu, tedy na základě neoprávněného vymáhání skrze exekuční příkazy (nikoliv příkazy zajišťovací jako v průběhu celého předchozího řízení). [17] Takovou změnu však soud vyhodnotil jako uplatnění nových žalobních námitek po uplynutí lhůt podle § 84 odst. 1 s. ř. s. a nepřihlédl k nim. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [18] Stěžovatel proti rozsudku krajského soudu podal opakovanou kasační stížnost. [19] V ní uvádí, že krajský soud nesprávně uzavřel, že změna žaloby byla podána po lhůtě dle § 84 odst. 1 s. ř. s. V původním petitu totiž požadoval zaevidovat úrok dle § 254 odst. 2 daňového řádu z částek neoprávněně vymožených. Je přitom zřejmé, že vymáhání je spojené s exekučním řízením. Pro krajský soud nemohl být požadavek stěžovatele na změnu žaloby ničím novým, neboť nárok konstruovaný v žalobě zůstal nezměněn. Ze strany stěžovatele se jednalo o reakci na nový a ojedinělý závěr vyslovený krajským soudem v rozsudku ze dne 13. 7. 2020, č. j. 30 Af 1/2019

85. V řízení nedošlo ke zrušení žádných exekučních příkazů, stěžovatel se tak nedomáhá nového nároku. [20] Krajským soudem citovaná žalobní tvrzení stěžovatele (bod 56 napadeného rozhodnutí) směřují jen k odůvodnění požadavku stěžovatele, aby bylo žalovanému uloženo přiznat úrok ve dvojnásobné sazbě podle § 254 odst. 2 daňového řádu a nikoliv, že tím dochází ke změně příčiny předepsání ze zrušení zajišťovacích příkazů na zrušení exekučních příkazů. Krajskému soudu musí být z jeho úřední činnosti známo, že ve vztahu k zajišťovacím příkazům žádné zrušené exekuční příkazy ze dne 19. 7. 2016 neexistují. [21] Jelikož se jednalo o trvající zásah, nemohla být změna nároku podána opožděně. I kdyby k tomu došlo, měl krajský soud nejprve v souladu s § 95 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), rozhodnout o (ne)připuštění změny návrhu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2020, č. j. 1 Afs 271/2017 191, č. 4163/2021 Sb. NSS, nebo ze dne 9. 6. 2020, č. j. 1 Afs 22/2020 34, č. 4040/2020 Sb. NSS). Krajský soud tedy na jedné straně připustil změnu žaloby, kterou však jedním dechem označil za opožděnou. Stěžovateli přitom nedal prostor k objasnění, co bylo změnou míněno (šlo o argumentaci k určení sazby úroku, ne o změnu žalobního nároku). [22] Závěrem stěžovatel uvádí, že § 95 odst. 2 o. s. ř. neumožňuje krajskému soudu povolit změnu žaloby, pro kterou by výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu. Krajský soud zamítl žalobu, protože připustil její změnu, ač měl „nedovolenou“ změnu žaloby usnesením nepřipustit. Působí to dojmem, jako by krajský soud hledal nejjednodušší procesní okliku, jak se zbavit složitého případu. [23] Pro výše uvedené navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. [24] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že souhlasí se závěry krajského soudu a odkázal na vyjádření k žalobě.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [25] Nejprve se Nejvyšší správní soud musel zabývat přípustností podané kasační stížnosti, jelikož jde v pořadí již o druhou kasační stížnost v dané věci podanou žalobcem. Podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem soudu. [26] Smyslem výše uvedeného ustanovení je zamezit tomu, aby se Nejvyšší správní soud musel zabývat znovu věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil, a krajský soud se tímto právním názorem řídil. Ostatně i samotný kasační soud je svým předchozím právním názorem vázán, jestliže rozhoduje za jinak nezměněných poměrů v téže věci o kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského soudu. K výkladu uvedeného ustanovení se vyslovil rozšířený senát v usnesení ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009

165, č. 2365/2011 Sb. NSS, kde uvedl: „Ze zákazu opakované kasační stížnosti judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu dovodila nad rámec doslovného znění § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze vztáhnout zejména na případy, kdy Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva. […] Lze tedy shrnout, že ustanovení § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným.“

[27] V prvním rozsudku č. j. 1 Afs 74/2019

23 soud posuzoval otázku, zda proti odmítnutí správce daně předepsat na osobní daňový účet žalobce lze podat zásahovou žalobu bez existujícího rozhodnutí správce daně. V nyní projednávané věci však stěžovatel vznáší kasační námitky odlišné, vztahující se k otázce změny žaloby a doplňování žalobních bodů po lhůtě dle § 84 odst. 1 s. ř. s. Kasační námitky tak směřují zásadně proti otázkám, které nebyly krajským soudem v prvním řízení přezkoumatelně vypořádány. Kasační stížnost je proto přípustná. Navíc je včasná, projednatelná i důvodná.

[28] Podle § 95 odst. 1 o. s. ř. může žalobce (navrhovatel) za řízení se souhlasem soudu měnit návrh na zahájení řízení. Změněný návrh je třeba ostatním účastníkům doručit do vlastních rukou, pokud nebyli přítomni jednání, při němž ke změně došlo. Podle odst. 2 téhož ustanovení soud nepřipustí změnu návrhu, jestliže by výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu. V takovém případě pokračuje soud v řízení o původním návrhu po právní moci usnesení.

[29] Podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s je kasační stížnost dále nepřípustná proti rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení.

[30] V současné judikatuře správních soudů není sporu o tom, že navrhovatel (žalobce) může postupem podle § 95 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. za řízení se souhlasem soudu měnit návrh na zahájení řízení (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020

100). O připuštění či nepřipuštění změny návrhu rozhoduje soud usnesením (§ 95 odst. 2 o. s. ř.). Soud může připustit změnu návrhu i při jednání (§ 95 odst. 1 věta druhá o. s. ř.), avšak stále tak musí učinit formálně usnesením, jež v takovém případě vyhlásí (§ 55 odst. 1 s. ř. s., resp. § 168 odst. 1 o. s. ř.). Kasační stížnost však proti usnesení o (ne)připuštění změny návrhu přípustná není, neboť jde o usnesení, kterým se upravuje vedení řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 3 As 2/2021 48).

[31] Usnesení o (ne)připuštění změny návrhu neupravuje záležitosti ryze procesního rázu. Toto rozhodnutí totiž do značné míry určuje, jak bude vypadat konečné rozhodnutí, neboť se jím mění předmět řízení. Přesto však žádného účastníka bezprostředně nezkracuje v jeho právech, neboť k tomuto zásahu může dojít až rozhodnutím, kterým se řízení končí. Námitky proti (ne)připuštění změny návrhu jako jiné vadě řízení před soudem proto lze uplatnit v kasační stížnosti proti konečnému rozhodnutí krajského soudu. Teprve v rámci posouzení zákonnosti tohoto rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumá též průběh řízení, které tomuto rozhodnutí předcházelo, vč. případného (ne)připuštění změny návrhu. Shledá li takovou vadu s vlivem na zákonnost, konečné rozhodnutí i jen z tohoto důvodu zruší. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze 17. 1. 2008, č. j. 1 Aps 3/2006

69, č. 1590/2008 Sb. NSS, uvedl, že „[k]rajský soud tím, že změnu žalobního petitu nepřipustil, zatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí, a rozhodnutí krajského soudu by mohlo být již jen z tohoto důvodu zrušeno.“

[32] Usnesení o (ne)připuštění změny návrhu není třeba v takovém případě formálně rušit či jinak odstraňovat, neboť o změně návrhu soud může rozhodnout opětovně. Toto usnesení netvoří překážku věci pravomocně rozhodnuté (viz též rozsudek Nejvyššího soudu z 25. 4. 2012, sp. zn. 29 Cdo 3084/2011). Soud tedy takovým usnesením není vázán, což je významný argument pro závěr, že jde o rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení; k tomu viz bod 23 usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 7 Afs 1/2007

64, č. 2116/2010 Sb. NSS, ze kterého plyne, že „[v] případě usnesení, jímž se toliko upravuje vedení řízení, jde v zásadě jen o rozhodnutí, u nichž zabránění možnosti podat proti nim kasační stížnost stěžovatele v jeho právech účastníka řízení nikterak nezkracuje. Jde vesměs o rozhodnutí méně významná, která nezavazují ani soud, protože je může změnit.“ Tímto způsobem ostatně Nejvyšší správní soud v nedávné době již několikrát postupoval. V rozsudku ze dne 9. 4. 2020, č. j. 7 As 440/2019 18, zavázal městský soud, aby v dalším řízení posoudil návrh na změnu petitu optikou závazného právního názoru vysloveného v kasačním rozsudku; nebo v rozsudku č. j. 1 Afs 22/2020 34 soud přímo zavázal městský soud, aby připustil změnu žalobního typu.

[33] Z výše uvedeného tedy plyne, že samotné nevydání usnesení o (ne)připuštění změny žaloby nemá vliv na zákonnost rozsudku krajského soudu.

[34] Samotná změna žaloby představuje typicky změnu v předmětu řízení (procesním nároku). Buď se mění předmět procesního nároku, tedy žalobní návrh, jestliže se žalobce domáhá něčeho jiného (např. namísto ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu se domáhá ochrany proti nečinnosti správního orgánu) nebo jestliže žalobní návrh rozšíří (např. o původně nenapadený výrok rozhodnutí správního orgánu). Nebo se mění základ procesního nároku, tedy skutková tvrzení, kterými žalobce žalobní návrh odůvodňuje (srov. rozsudek č. j. 8 As 34/2020 100). Pouhé upřesnění žalobního návrhu za změnu žaloby považovat nelze (např. upřesní li žalobce bližší okolnosti nezákonného zásahu, proti kterému se žalobou brání). O upřesnění žalobního návrhu proto soud samostatným usnesením nerozhoduje (srov. DVOŘÁK, B. § 95. In: LAVICKÝ, P. a kol. Občanský soudní řád (§ 1 až 250l). Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 394.).

[35] V souzené věci krajský soud uzavřel, že se ze strany stěžovatele jednalo o „uplatnění žalobních námitek nových, a to po uplynutí lhůt podle § 84 odst. 1 s. ř. s.“ Soud však v této souvislosti pominul § 92 odst. 5 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. a možnost připuštění i rozšíření návrhu právě skrze změnu žaloby.

[36] Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdil, že u trvajících zásahů lhůta dle § 84 odst. 1 s. ř. s. po dobu jejich trvání nemůže uplynout (ani začít plynout). Jde li o rozlišování mezi trvajícími zásahy a jednorázovými zásahy s trvajícími následky, poskytl vodítko k jejich odlišení nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18. Stěžovatel v žalobě vymezil, že požaduje úroky z titulu zrušení rozhodnutí žalovaného rozhodnutími ze dne 29. 6. 2018 (blíže bod [2] výše). V žalobě přesně vymezil období (i poslední den), za které tyto úroky požaduje. Jednalo se proto o ukončený zásah, jehož následky stále trvají – jednorázový s trvajícími následky. Jde li tedy o začátek běhu lhůty k podání žaloby, soud o něm uvážil následovně. O namítané nečinnosti jako možném prostředku ochrany dle § 85 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016, č. j. 9 As 244/2015 – 47) rozhodl žalovaný v rozhodnutí ze dne 21. 8. 2018, č. j. 37211/18/5100 41458

711233, lhůta pro připsání úroků tudíž běžela nejpozději od právní moci tohoto rozhodnutí. Stěžovatel podal „změnu žaloby“ dne 24. 5. 2021. Subjektivní dvouměsíční lhůta dle § 84 s. ř. s. pro podání zásahové žaloby proti jednorázovému zásahu s trvajícími následky tedy zjevně uplynula.

[37] V rámci posouzení možné změny žaloby je však záhodno krajský soud upozornit na skutečnost, že stěžovatel se již podáním ze dne 7. 1. 2019 označeným jako „replika k vyjádření žalovaného/změna žaloby“ domáhal dvojnásobné úrokové sazby dle § 254 odst. 2 daňového řádu za neoprávněně vedené exekuční řízení. V petitu pak hovořil o úroku podle § 254 odst. 1 daňového řádu v sazbě dle § 254 odst. 2 téhož zákona z částek neoprávněně vymožených na úhradách zajišťovacích příkazů. Krajský soud tento návrh (změnu žaloby či rozhojnění žalobních bodů), který byl zjevně podán po uplynutí lhůty dle § 84 s. ř. s., bez dalšího přijal.

[38] Pro výše uvedené nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu, než zrušit rozsudek krajského soudu, neboť dostatečně neposoudil požadovanou změnu žaloby, resp. při tomto posuzování nezohlednil všechny relevantní okolnosti posuzované věci (viz např. bod [37] výše).

IV. Závěr a náklady řízení

[39] Pro výše uvedené nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu, než zrušit rozsudek krajského soudu a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první, část věty před středníkem s. ř. s.), neboť dostatečně neposoudil požadovanou změnu žaloby. V dalším řízení bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.), tedy v novém řízení posoudí stěžovatelem žádanou změnu žaloby i v souladu s judikaturou správních soudů a zohlední všechny relevantní okolnosti věci.

[40] V dalším řízení rozhodne krajský soud též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 5. ledna 2023

JUDr. Josef Baxa předseda senátu

Plný text rozhodnutí