I. Je-li napadený akt opatřením obecné povahy, je žaloba na ochranu před nezá- konným zásahem proti takovémuto aktu nepřípustná (§ 85 s. ř. s.). II. Vyhlášení voleb do zastupitelstva obce (§ 58 odst. 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí) je opatřením obecné povahy.
I. Je-li napadený akt opatřením obecné povahy, je žaloba na ochranu před nezá- konným zásahem proti takovémuto aktu nepřípustná (§ 85 s. ř. s.). II. Vyhlášení voleb do zastupitelstva obce (§ 58 odst. 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí) je opatřením obecné povahy.
[10] Zákon nedává na výběr, jakými právními prostředky proti určitému aktu brojit.
Žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s. je takovýmto
právním prostředkem pouze tehdy, pokud
sporný akt není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s.
nebo opatřením obecné povahy (§ 101a násl.
s. ř. s.). Pokud je akt rozhodnutím nebo opatřením obecné povahy, nelze ho současně napadat žalobou na ochranu před nezákonným
zásahem. Není proto ani v procesní dispozici
žalobce volit, kterou z žalob bude pro sebe
považovat za výhodnější, a které řízení tedy
bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání žaloby je tedy povaha napadeného úko-
nu (srov. přiměřeně rozsudek ze dne 19. 1.
2005, čj. 1 Afs 16/2004-90, č. 1541/2008 Sb. NSS,
rozsudek ze dne 4. 8. 2005,
nebo
čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS).
[11] Podle § 85 je zásahová žaloba „nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky“. Jakkoliv
zákonodárce počínaje 1. 1. 2012 rozšířil podmínky přípustnosti zásahové žaloby (§ 85 věta
za středníkem s. ř. s.), předpokladem přípustnosti žaloby na určení nezákonnosti zásahu je
vždy to, že o nezákonný zásah vůbec jde.
[12] V nyní posuzované věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že vyhlášení voleb ministrem vnitra podle § 58 odst. 4 zákona o volbách není zásahem, ale opatřením
obecné povahy.
[13] V českém právním řádu je nutno pod
opatřením obecné povahy rozumět správní
akt s individuálně vymezeným předmětem
a obecně určenými adresáty (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).
[14] Základním definičním znakem opatření obecné povahy, jehož naplnění je třeba
zkoumat ve zde projednávané věci, je na
prvém místě především individuálnost vymezení předmětu, a to v protikladu s jeho obecností. Obecností co do předmětu se rozumí,
že akt obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že neřeší jedinečný případ. Vyhlášení voleb ministrem naplňuje co do individuálnosti vymezení svého předmětu povahu
opatření obecné povahy. Tímto aktem totiž
byly na den 14. 7. 2012 vyhlášeny nové volby
mj. do zastupitelstva obce Třebovle. Předmět
aktu je regulován jednorázově, jedná se o konání jedněch konkrétních voleb do zastupitelstva obce. Napadený akt ministra vnitra
tak upravuje jedinečný případ, tedy s ohledem na čas, místo a ostatní okolnosti jedinečný skutkový stav (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao
4/2010-195, č. 2140/2010 Sb. NSS – členění hlavního města Prahy na volební obvody pro obecní
volby konané 15.–16. 10. 2010, body 56–57).
[14] Základním definičním znakem opatření obecné povahy, jehož naplnění je třeba
zkoumat ve zde projednávané věci, je na
prvém místě především individuálnost vymezení předmětu, a to v protikladu s jeho obecností. Obecností co do předmětu se rozumí,
že akt obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že neřeší jedinečný případ. Vyhlášení voleb ministrem naplňuje co do individuálnosti vymezení svého předmětu povahu
opatření obecné povahy. Tímto aktem totiž
byly na den 14. 7. 2012 vyhlášeny nové volby
mj. do zastupitelstva obce Třebovle. Předmět
aktu je regulován jednorázově, jedná se o konání jedněch konkrétních voleb do zastupitelstva obce. Napadený akt ministra vnitra
tak upravuje jedinečný případ, tedy s ohledem na čas, místo a ostatní okolnosti jedinečný skutkový stav (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao
4/2010-195, č. 2140/2010 Sb. NSS – členění hlavního města Prahy na volební obvody pro obecní
volby konané 15.–16. 10. 2010, body 56–57).
[15] Vyhlášení voleb ministrem vnitra je
namířeno na neurčitý a přesně ani neurčitel-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
ný počet osob. Jeho adresátem je obec a současně ve smyslu § 4 zákona o volbách všechny osoby, které budou mít právo volit v rámci
komunálních voleb, konaných 14. 7. 2012 do
zastupitelstva obce Třebovle. Konkrétní vymezení jednotlivých adresátů nemohlo být
v době vyhlášení voleb určeno zejména proto, že okruh adresátů se v průběhu běhu času
až do dne konání voleb mohl měnit (viz vymezení okruhu osob s právem volit v § 4
odst. 1, které vedle dalších obecně stanovených podmínek jako rozhodnou skutečnost
pro právo volit určuje přihlášení osoby k trvalému pobytu v obci v den voleb). Adresáty vyhlášení voleb jsou pak též osoby s pasivním
volebním právem (právo být volen) podle § 5
zákona o volbách, jakož i volební strany ve
smyslu § 20 téhož zákona (viz body 61 a 62 výše citovaného rozsudku čj. 4 Ao 4/2010-195).
[16] O jedinečně vymezeném předmětu
a současně o obecnosti vymezení adresátů
aktu ministra vnitra podle § 58 odst. 4 zákona
o volbách tedy nemůže být pochyb. Vyhlášení
voleb ministrem vnitra proto splnilo všechny
definiční znaky opatření obecné povahy (pro
obdobné názory v právní vědě srov. Šimíček, V.
Materiální ohnisko ústavního pořádku, jeho
ochrana a nález Ústavního soudu ve věci
M. Melčáka. In: Klokočka, V. Liber Amicorum.
Praha : Linde 2009, s. 228–230).
[16] O jedinečně vymezeném předmětu
a současně o obecnosti vymezení adresátů
aktu ministra vnitra podle § 58 odst. 4 zákona
o volbách tedy nemůže být pochyb. Vyhlášení
voleb ministrem vnitra proto splnilo všechny
definiční znaky opatření obecné povahy (pro
obdobné názory v právní vědě srov. Šimíček, V.
Materiální ohnisko ústavního pořádku, jeho
ochrana a nález Ústavního soudu ve věci
M. Melčáka. In: Klokočka, V. Liber Amicorum.
Praha : Linde 2009, s. 228–230).
[17] Na rozhodnutí ministra o vyhlášení
voleb podle § 58 odst. 4 nelze nahlížet jako
na rozhodnutí organizační povahy sui generis. Opačným výkladem by Nejvyšší správní
soud odepřel včasný apriorní soudní přezkum těchto aktů, které přitom evidentně
mohou zkrátit některé osoby na jejich veřejných subjektivních právech. Toliko následný
přezkum na základě návrhu na vyslovení neplatnosti voleb nebo hlasování podle § 90 s. ř. s.
ve spojení s § 60 zákona o volbách by byl nástrojem nedostatečným, spojeným s rizikem
masivního dotčení práv všech zúčastněných
subjektů, jakož i vznikem škod. Těm může být
umožněním apriorního přezkumu účinně zabráněno. Stěžovatelka totiž nenamítá, že by
vyhlášení voleb mělo volby ovlivnit. Naopak
jasně tvrdí, že samotné jejich vyhlášení je protiprávní. Z toho důvodu pak není nutné čekat
na konání voleb, neboť předmětem argumen-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
tace stěžovatelky je posouzení zákonnosti samotného aktu jejich vyhlášení. Pokud by Nejvyšší správní soud upřednostnil toliko soudní přezkum následný, nedostál by svým
povinnostem zajišťovat účinnou a efektivní
ochranu zákonnosti a minimalizovat dotčení
na právech v době, kdy tomu lze ještě efektivně předejít (čl. 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod, obdobně bod 67 citovaného
rozsudku čj. 4 Ao 4/2010-195; nutnost předběžné kontroly zákonnosti a ústavnosti vyhlášení
voleb plyne též z nálezu ze dne 10. 9. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 27/09, N 199/54 SbNU 445,
č. 318/2009 Sb., v kauze Melčák ve spojení
s usnesením ze dne 15. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS
24/09, U 18/54 SbNU 621, č. 18/2009 Sb. ÚS).
[18] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší
správní soud shrnuje, že městský soud nesprávně dovodil přípustnost žaloby. Správně
měl zásahovou žalobu odmítnout podle § 46
odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit, před tím
než přistoupí k věcnému přezkumu žaloby,
zda se lze v daném případě domáhat ochrany
nebo nápravy jinými právními prostředky
(§ 85 s. ř. s.). V daném případě se stěžovatelka
mohla domáhat soudní ochrany návrhem na
zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části (§ 101a s. ř. s.), což ostatně v souběžně vedeném řízení před městským soudem učinila.
Proto měl městský soud její žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem odmítnout.
IV.
Závěr a náklady řízení
[18] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší
správní soud shrnuje, že městský soud nesprávně dovodil přípustnost žaloby. Správně
měl zásahovou žalobu odmítnout podle § 46
odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit, před tím
než přistoupí k věcnému přezkumu žaloby,
zda se lze v daném případě domáhat ochrany
nebo nápravy jinými právními prostředky
(§ 85 s. ř. s.). V daném případě se stěžovatelka
mohla domáhat soudní ochrany návrhem na
zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části (§ 101a s. ř. s.), což ostatně v souběžně vedeném řízení před městským soudem učinila.
Proto měl městský soud její žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem odmítnout.
IV.
Závěr a náklady řízení
[19] Soudní řád správní jasně stanoví
přednost návrhu na zrušení opatření obecné
povahy před žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Ze subsidiarity zásahové
žaloby (§ 85 s. ř. s.) vyplývá, že žaloba na
ochranu před nezákonným zásahem je v posuzovaném případě nepřípustná. Jelikož důvody pro odmítnutí žaloby byly dány již v řízení před městským soudem, Nejvyšší
správní soud postupem podle § 110 odst. 1
s. ř. s. (věta za středníkem) ve spojení s § 46
odst. 1 písm. d) s. ř. s. prvým výrokem zrušil
napadený rozsudek a druhým výrokem žalobu odmítl. (...)
Obec Třebovle proti Ministerstvu vnitra o ochranu před nezákonným zásahem, o kasač- ní stížnosti žalobkyně.