Právo člena zastupitelstva městské části hlavního města Prahy předkládat zastupitelstvu městské části návrhy na projednání [§ 51 odst. 2 písm. a) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze] není veřejným subjektivním právem fyzické osoby, kterému by měla být poskytnuta ochrana ve správním soudnictví. Člen zastupitelstva se proto nemůže bránit proti postupu rady městské části hlavního města Prahy, která nezařadila jím navrhované body na program jednání zastupitelstva, žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. Nezařazení bodu do návrhu programu zasedání zastupitelstva totiž nepředstavuje vrchnostenský akt namířený vůči členu zastupitelstva coby adresátovi veřejné správy, nýbrž se jedná o vztah mezi jednotlivými orgány téže samosprávy městské části, tj. radou, zastupitelstvem a jeho členem, při sestavování a schvalování programu jednání zastupitelstva.
[13] Soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností napadl usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze založit pouze na námitkách nezákonnosti rozhodnutí podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (např. rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2005, čj. 6 As 4/2004-53). Předmětem posouzení v dané věci je tedy toliko otázka, zda městský soud postupoval správně, pokud žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalované podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
[14] Městský soud založil svůj závěr o nepřípustnosti žaloby na tom, že žalovaná, resp. její rada, nevystupovala vůči stěžovateli v postavení správního orgánu při výkonu veřejné správy, neboť zde nebylo dáno její vrchnostenské postavení. Nejvyšší správní soud se s tímto názorem z níže předestřených důvodů ztotožnil.
[15] Nejprve soud připomíná, že podle § 2 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem.
[16] Podle § 87 odst. 3 zákona o hl. m. Praze se na postavení a jednání zastupitelstva městské části a na práva a povinnosti jeho členů „obdobně použijí ustanovení vztahující se na postavení a jednání zastupitelstva hlavního města Prahy a na práva a povinnosti členů zastupitelstva hlavního města Prahy, není-li zákonem stanoveno jinak. Na rozhodování zastupitelstva městské části se použije ustanovení vztahující se na rozhodování zastupitelstva hlavního města Prahy, není-li zákonem nebo Statutem stanoveno jinak.“
[17] Podle § 51 odst. 2 zákona o hl. m. Praze má člen zastupitelstva hlavního města Prahy při výkonu své funkce právo
„a) předkládat zastupitelstvu hlavního města Prahy návrhy na projednání,
b) vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu hlavního města Prahy a její jednotlivé členy, na předsedy výborů zastupitelstva hlavního města Prahy, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je hlavní město Praha, a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které hlavní město Praha založilo nebo zřídilo; písemnou odpověď musí obdržet do 30 dnů,
c) požadovat od zaměstnanců hlavního města Prahy zařazených do Magistrátu hlavního města Prahy, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které hlavní město Praha založilo nebo zřídilo, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jeho funkce, nestanoví-li zákon jinak.“
[18] Ustanovení § 64 odst. 1 zákona o hl. m. Praze uvádí, že „[n]ávrh programu jednání zastupitelstva hlavního města Prahy stanoví a předkládá zastupitelstvu hlavního města Prahy ke schválení rada hlavního města Prahy“. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení „[o] zařazení návrhů dalších bodů programu, přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva hlavního města Prahy, rozhodne zastupitelstvo hlavního města Prahy“.
[18] Ustanovení § 64 odst. 1 zákona o hl. m. Praze uvádí, že „[n]ávrh programu jednání zastupitelstva hlavního města Prahy stanoví a předkládá zastupitelstvu hlavního města Prahy ke schválení rada hlavního města Prahy“. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení „[o] zařazení návrhů dalších bodů programu, přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva hlavního města Prahy, rozhodne zastupitelstvo hlavního města Prahy“.
[19] V posuzované věci se stěžovatel domáhal soudní ochrany proti postupu rady žalované, která nezařadila jeho dva návrhy na program jednání zastupitelstva.
[20] Nejvyšší správní soud nejprve poznamenává, že možnost soudního přezkumu napadeného postupu rady je výrazně omezena ústavním pořádkem. Článek 8 Ústavy zaručuje samosprávu územních samosprávných celků, jimiž jsou podle jejího čl. 99 obce a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Podle čl. 100 odst. 1, věty první, Ústavy platí: „Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu“. Čl. 102 Ústavy zakládá zastupitelskou formu práva na samosprávu, pro jehož ochranu je určující čl. 101 odst. 4: „Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.“
[21] Citované ustanovení připouští podle nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02, č. 113/2002 Sb. ÚS, ingerenci státní moci, včetně moci soudní, pouze za kumulativního splnění obou těchto podmínek: nezbytnosti z důvodu ochrany zákona a způsobu stanoveného zákonem. Byť se tento nález týkal problematiky zveřejňování programu zasedání zastupitelstva obce a jeho změny (§ 93 a § 94 obecního zřízení), jeho obecné závěry jsou významné i pro nyní posuzovanou věc.
[22] Ústavní soud zde konstatoval, že stát může zasáhnout do práva územních samosprávných celků na samosprávu pouze tehdy, pokud to nepochybně vyžaduje ochrana zákona (srov. čl. 101 odst. 4 Ústavy). Požadavek ochrany zákona však nelze dovodit extenzivním výkladem nemajícím oporu v zákonné úpravě, byť by byl takový výklad logický a nevzbuzující pochybnosti o jeho účelnosti a rozumném smyslu. Zásah státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu je přípustný pouze za situace, kdy je porušení zákona ze strany územního samosprávného celku dovozeno subsumpcí pod právní normu vyloženou secundum et intra, nikoliv již praeter legem. Jedná se o ústavně založenou výjimku zasahující do jednoho ze znaků demokratického právního státu, kterou je třeba vykládat a používat restriktivním způsobem.
[23] Na zmiňovaný nález posléze navázala i judikatura Nejvyššího správního soudu, konkrétně například rozsudek ze dne 30. 9. 2013, čj. 8 Aps 2/2013-71, č. 2975/2014 Sb. NSS, v jehož právní větě Nejvyšší správní soud konstatoval: „Konkrétní obsah programu zasedání zastupitelstva obce a seřazení jeho jednotlivých bodů je součástí práva obce na samosprávu. Zařazení nového bodu na program zasedání zastupitelstva až v průběhu tohoto zasedání připouští § 94 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Schválení takto nově zařazeného bodu je možné jen tehdy, je-li takový návrh věcně připraven ke schválení a nebrání-li schválení jiné zákonné ustanovení.“
[23] Na zmiňovaný nález posléze navázala i judikatura Nejvyššího správního soudu, konkrétně například rozsudek ze dne 30. 9. 2013, čj. 8 Aps 2/2013-71, č. 2975/2014 Sb. NSS, v jehož právní větě Nejvyšší správní soud konstatoval: „Konkrétní obsah programu zasedání zastupitelstva obce a seřazení jeho jednotlivých bodů je součástí práva obce na samosprávu. Zařazení nového bodu na program zasedání zastupitelstva až v průběhu tohoto zasedání připouští § 94 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Schválení takto nově zařazeného bodu je možné jen tehdy, je-li takový návrh věcně připraven ke schválení a nebrání-li schválení jiné zákonné ustanovení.“
[24] I v souvislosti s nyní posuzovanou věcí je nutno konstatovat, že stanovení návrhu programu jednání zastupitelstva je nepochybně součástí práva městské části na samosprávu. Rada městské části návrh programu schválí usnesením a poté jej předkládá ke schválení zastupitelstvu (§ 64 odst. 1 zákona o hl. m. Praze). Nejvyšší správní soud přitom s ohledem na výše uvedené nevidí prostor pro zásah soudní moci do tohoto postupu rady.
[25] Shodně s městským soudem je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že v posuzované věci nebyla žaloba stěžovatele na ochranu před nezákonným zásahem žalované přípustná.
[26] Podle § 82 s. ř. s. se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, domáhat žalobou u soudu ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[27] Správní orgán je definován obecně v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to jako 1) orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, 2) pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob 3) v oblasti veřejné správy.
[27] Správní orgán je definován obecně v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to jako 1) orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, 2) pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob 3) v oblasti veřejné správy.
[28] Pro posouzení věci je rozhodné, že stěžovatel ve věci vystupoval v postavení člena zastupitelstva městské části, kterému zákon o hl. m. Praze přiznává určitá práva a povinnosti vůči zastupitelstvu i ostatním orgánům městské části. Z titulu výkonu této funkce mu, mimo jiné, náleží právo předkládat zastupitelstvu městské části návrhy na projednání [§ 51 odst. 2 písm. a) zákona o hl. m. Praze]. Nejedná se však o veřejné subjektivní právo fyzické osoby, kterému by měla být poskytnuta ochrana v rámci správního soudnictví, jak se domnívá stěžovatel, nýbrž o zákonné oprávnění spojené právě s výkonem funkce zastupitele (k tomu srov. usnesení ÚS ze dne 7. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 115/14, č. 3/2014 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vysvětlil, že „orgán či člen orgánu veřejné moci nemůže cestou ústavní stížnosti domáhat oprávnění, jímž disponuje z titulu své funkce, a to ani prostřednictvím základního práva fyzických a právnických osob na spravedlivý proces“). Městský soud tak správně uvedl, že rada žalované nevystupovala vůči stěžovateli jako správní orgán při výkonu veřejné správy, tj. ve vrchnostenském postavení. Nezařazení bodu do návrhu programu zasedání zastupitelstva nepředstavuje vrchnostenský akt namířený vůči stěžovateli (členu zastupitelstva), coby podřízenému subjektu. Naopak je třeba přisvědčit městskému soudu, že jde de facto o vztah mezi „orgány“ samosprávy (městské části), tj. radou a zastupitelstvem, resp. jeho členem, při sestavování a schvalování programu jednání zastupitelstva.
[29] Nejvyšší správní soud přitom nesdílí názor stěžovatele, že by v důsledku výše uvedených závěrů právo zastupitele předkládat návrhy dle § 51 odst. 2 písm. a) zákona o hl. m. Praze v podstatě ztrácelo smysl. Je třeba připomenout, že o návrhu programu jednání zastupitelstva stanoveném radou dále jedná zastupitelstvo (§ 64 odst. 1 zákona o hl. m. Praze), a v rámci tohoto jednání pak může každý zastupitel navrhovat korekce radou předloženého návrhu programu, tedy jak vypuštění některých bodů programu, tak jeho doplnění o další body [jak vyplývá právě z § 51 odst. 2 písm. a) zákona o hl. m. Praze]. Stejně tak může zastupitel kdykoliv v průběhu zasedání zastupitelstva navrhnout zařazení dalších bodů programu (§ 64 odst. 2 zákona o hl. m. Praze). Se stěžovatelem tak ani nelze souhlasit, že ho rada žalované svým postupem – tj. nezařazením jím navrhovaných bodů na program jednání zastupitelstva – zkrátila na jeho právu zastupitele předkládat zastupitelstvu návrhy na projednání, neboť své návrhy mohl uplatnit i později v rámci jednání o návrhu programu, resp. též v průběhu samotného zasedání zastupitelstva.
[29] Nejvyšší správní soud přitom nesdílí názor stěžovatele, že by v důsledku výše uvedených závěrů právo zastupitele předkládat návrhy dle § 51 odst. 2 písm. a) zákona o hl. m. Praze v podstatě ztrácelo smysl. Je třeba připomenout, že o návrhu programu jednání zastupitelstva stanoveném radou dále jedná zastupitelstvo (§ 64 odst. 1 zákona o hl. m. Praze), a v rámci tohoto jednání pak může každý zastupitel navrhovat korekce radou předloženého návrhu programu, tedy jak vypuštění některých bodů programu, tak jeho doplnění o další body [jak vyplývá právě z § 51 odst. 2 písm. a) zákona o hl. m. Praze]. Stejně tak může zastupitel kdykoliv v průběhu zasedání zastupitelstva navrhnout zařazení dalších bodů programu (§ 64 odst. 2 zákona o hl. m. Praze). Se stěžovatelem tak ani nelze souhlasit, že ho rada žalované svým postupem – tj. nezařazením jím navrhovaných bodů na program jednání zastupitelstva – zkrátila na jeho právu zastupitele předkládat zastupitelstvu návrhy na projednání, neboť své návrhy mohl uplatnit i později v rámci jednání o návrhu programu, resp. též v průběhu samotného zasedání zastupitelstva.
[30] Pro úplnost soud poznamenává, že o odlišnou situaci by se jednalo v případě, kdy by se stěžovatel domáhal ochrany svých práv vůči orgánu městské části nikoliv v postavení člena zastupitelstva při výkonu svých zákonných oprávnění vyplývajících z výkonu jeho funkce, ale jako občan hlavního města Prahy, kterému náleží práva dle § 7 zákona o hl. m. Praze. Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře například dovodil, že nezákonným zásahem, proti němuž se lze bránit zásahovou žalobou, může být podle okolností postup, kdy předsedající při zasedání zastupitelstva neumožní konkrétnímu jednotlivci realizovat právo dle § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení [jedná se o obdobu § 7 písm. d) zákona o hl. m. Praze] vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem své stanovisko k projednávané věci. Půjde o situace, kdy konkrétní občan požádá o slovo ke konkrétnímu bodu programu nebo v rámci rozpravy před hlasováním o programu a předsedající (či zastupitelstvo) mu neumožní vystoupit výslovným sdělením, uplatněním síly, technickým opatřením (vypnutí mikrofonu apod.), případně jiným obdobným způsobem, a podle okolností též přehlížením (viz rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2018, čj. 6 As 48/2018-35, č. 3791/2018 Sb. NSS). V takovém případě by zastupitelstvo vůči občanu jednalo ve vrchnostenském postavení a jeho jednáním by občan mohl být zkrácen na svém veřejném subjektivním právu občana obce (či obdobně hlavního města Prahy).
[30] Pro úplnost soud poznamenává, že o odlišnou situaci by se jednalo v případě, kdy by se stěžovatel domáhal ochrany svých práv vůči orgánu městské části nikoliv v postavení člena zastupitelstva při výkonu svých zákonných oprávnění vyplývajících z výkonu jeho funkce, ale jako občan hlavního města Prahy, kterému náleží práva dle § 7 zákona o hl. m. Praze. Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře například dovodil, že nezákonným zásahem, proti němuž se lze bránit zásahovou žalobou, může být podle okolností postup, kdy předsedající při zasedání zastupitelstva neumožní konkrétnímu jednotlivci realizovat právo dle § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení [jedná se o obdobu § 7 písm. d) zákona o hl. m. Praze] vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem své stanovisko k projednávané věci. Půjde o situace, kdy konkrétní občan požádá o slovo ke konkrétnímu bodu programu nebo v rámci rozpravy před hlasováním o programu a předsedající (či zastupitelstvo) mu neumožní vystoupit výslovným sdělením, uplatněním síly, technickým opatřením (vypnutí mikrofonu apod.), případně jiným obdobným způsobem, a podle okolností též přehlížením (viz rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2018, čj. 6 As 48/2018-35, č. 3791/2018 Sb. NSS). V takovém případě by zastupitelstvo vůči občanu jednalo ve vrchnostenském postavení a jeho jednáním by občan mohl být zkrácen na svém veřejném subjektivním právu občana obce (či obdobně hlavního města Prahy).
[31] Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na rozsudek čj. 14 A 94/2018-36, ve kterém městský soud v obdobné věci dospěl k odlišnému závěru, tedy že práva zastupitele ve vztahu k radě a zastupitelstvu předkládat návrhy týkající se programu jednání zastupitelstva, „jsou svým charakterem veřejná subjektivní práva, jejichž ochrany se může žalobce domáhat žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, byť se jedná o orgány jednající v této věci v rámci samostatné působnosti obce.“ Městskému soudu lze jistě vytknout, že v nyní přezkoumávaném rozhodnutí postupoval v rozporu se svou předchozí rozhodovací praxí, aniž by se k odklonu od svého původního názoru výslovně vyjádřil. Z jeho rozhodnutí je nicméně zřejmé, z jakých důvodů nyní zaujal odlišné stanovisko k otázce přípustnosti zásahové žaloby. Pro Nejvyšší správní soud nadto nejsou závěry rozsudku čj. 14 A 94/2018-36 závazné. Jak vysvětlil výše, právo zastupitele předkládat zastupitelstvu návrhy na projednání za veřejné subjektivní právo fyzické osoby považovat nelze.
[32] Komentář k obecnímu zřízení (Potěšil, L., Furek, A., Hejč, D., Chmelík, V., Rigel, F., Škop, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2019), na který stěžovatel v kasační stížnosti odkazoval, v otázce přípustnosti zásahové žaloby toliko odkazuje na uvedený rozsudek městského soudu, jehož závěr Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný. Stěžovatelovu argumentaci nepodporuje ani další jím odkazovaný komentář k obecnímu zřízení (Průcha, P. Kopecký, M., Havlan, P., Janeček, J. Zákon o obcích, komentář, 2. vydání. Praha : Wolters Kluwer, Praha, 2016), který se k této otázce nijak výslovně nevyjadřuje.
[32] Komentář k obecnímu zřízení (Potěšil, L., Furek, A., Hejč, D., Chmelík, V., Rigel, F., Škop, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2019), na který stěžovatel v kasační stížnosti odkazoval, v otázce přípustnosti zásahové žaloby toliko odkazuje na uvedený rozsudek městského soudu, jehož závěr Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný. Stěžovatelovu argumentaci nepodporuje ani další jím odkazovaný komentář k obecnímu zřízení (Průcha, P. Kopecký, M., Havlan, P., Janeček, J. Zákon o obcích, komentář, 2. vydání. Praha : Wolters Kluwer, Praha, 2016), který se k této otázce nijak výslovně nevyjadřuje.
[33] Stěžovatel rovněž argumentoval rozsudkem čj. 8 Aps 5/2012-47, č. 2844/2013 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že „[p]ro poskytování informací členům zastupitelstva obce podle § 82 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, je třeba použít procesní úpravu obsaženou v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je-li povinný subjekt podle zákona o obcích zároveň povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím“. Proti neposkytnutí informace podle § 82 zákona o obcích se pak člen zastupitelstva obce může bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti (§ 79 s. ř. s.). K charakteru oprávnění člena zastupitelstva dle § 82 obecního zřízení (obdobně dle § 51 odst. 2 zákona o hl. m. Praze) se však soud nijak nevyjadřoval, a ani implicitně nelze z jeho odůvodnění dovodit, že by případné dotčení těchto oprávnění mělo požívat ochrany ve správním soudnictví prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem.
[34] Nejvyšší správní soud proto přisvědčil městskému soudu, že v posuzované věci není dána pravomoc soudů ve správním soudnictví rozhodovat o žalobě stěžovatele jako člena zastupitelstva žalované směřující proti postupu rady při sestavování programu jednání zastupitelstva.