Při rozhodování o odvodech za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 11 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění účinném od 1. 4. 2015 vychází orgán ochrany zemědělského půdního fondu z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného ve věci podle zvláštních právních předpisů, popřípadě rozhodnutí o souhlasu ve smyslu § 21 tohoto zákona (viz § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu). Výpočet odvodu tedy provede podle právní úpravy účinné ke dni nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
[16] Pro posouzení věci je podstatný výklad § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, který do zákona nově vtělil pravidlo, jež stanovuje, podle jakého právního stavu se má postupovat při rozhodování o odvodech za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Důvodová zpráva k zákonu č. 41/2015 Sb. uvádí, že účelem zakotvení tohoto pravidla bylo odstranit „nejasnosti, které vznikají v důsledku skutečnosti, že od vydání souhlasu podle § 9 do realizace záměru může uběhnout značný čas. V tom mezidobí se často stává, že situace s právními dopady se změní. Proto stav rozhodný, ze kterého se má vycházet, se musí jasně stanovit.“ Zákonodárce se tak zjevně snažil o jednoznačné vyřešení situace, kdy v rozmezí mezi vydáním souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu a realizací záměru, na kterou je vázáno následné rozhodování o odvodu, dojde ke změně právního stavu. Typicky se bude jednat o změnu právní úpravy, resp. odlišné stanovení sazeb v Sazebníku odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Zákon o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném před touto novelou totiž řešení této situace nijak neupravoval. Obdobné pravidlo bylo obsaženo (poněkud nevhodně) pouze v přechodných ustanoveních v čl. V bodu 2 zákona č. 402/2010 Sb., který novelizoval zákon o ochraně zemědělského půdního fondu s účinností od 1. 1. 2011 (zde bylo uvedeno: „Při rozhodování o odvodech podle § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů.“).
[17] Ustanovení § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015 je tedy třeba vykládat tak, že pokud bylo ve věci vydáno rozhodnutí dle zvláštních právních předpisů (podle stavebního zákona z roku 2006), mají správní orgány při stanovení výše odvodu postupovat dle právního stavu ke dni právní moci tohoto rozhodnutí (konkrétně se jedná o první rozhodnutí ve věci). Pokud však ve věci takové rozhodnutí vydáno nebylo, bude pro stanovení odvodu rozhodný právní stav ke dni právní moci rozhodnutí o souhlasu s odnětím půdy dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Ustanovení § 11 odst. 3 zároveň výslovně odkazuje na § 21, který nově specifikuje, v jakých případech se souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu považuje za rozhodnutí vydané ve správním řízení: „Souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 9 je rozhodnutím vydaným ve správním řízení, nevyžaduje-li záměr povolení podle jiného právního předpisu, jehož závaznou součástí by se jinak souhlas stal, nebo nemá-li toto povolení formu rozhodnutí.“ Z § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu tak lze jednoznačně dovodit, že pro rozhodování o odvodu není rozhodný právní stav ke dni vydání souhlasu dle § 9, pokud nejde o rozhodnutí ve správním řízení.
[17] Ustanovení § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015 je tedy třeba vykládat tak, že pokud bylo ve věci vydáno rozhodnutí dle zvláštních právních předpisů (podle stavebního zákona z roku 2006), mají správní orgány při stanovení výše odvodu postupovat dle právního stavu ke dni právní moci tohoto rozhodnutí (konkrétně se jedná o první rozhodnutí ve věci). Pokud však ve věci takové rozhodnutí vydáno nebylo, bude pro stanovení odvodu rozhodný právní stav ke dni právní moci rozhodnutí o souhlasu s odnětím půdy dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Ustanovení § 11 odst. 3 zároveň výslovně odkazuje na § 21, který nově specifikuje, v jakých případech se souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu považuje za rozhodnutí vydané ve správním řízení: „Souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 9 je rozhodnutím vydaným ve správním řízení, nevyžaduje-li záměr povolení podle jiného právního předpisu, jehož závaznou součástí by se jinak souhlas stal, nebo nemá-li toto povolení formu rozhodnutí.“ Z § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu tak lze jednoznačně dovodit, že pro rozhodování o odvodu není rozhodný právní stav ke dni vydání souhlasu dle § 9, pokud nejde o rozhodnutí ve správním řízení.
[18] V posuzované věci jsou podstatné následující skutkové okolnosti. Dne 11. 2. 2015 byl stěžovatelce vydán souhlas s trvalým odnětím pozemků ze zemědělského půdního fondu, ve kterém byla stanovena orientační výše odvodu 4 523 159 Kč. Tento souhlas se stal součástí společného územního rozhodnutí a stavebního povolení stavby „Závod ACL technology – Solnice – Kvasiny“ ze dne 21. 4. 2015, které nabylo právní moci dne 28. 4. 2015.
[19] Podle stěžovatelky měly správní orgány při stanovení výše odvodu za trvalé odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu postupovat dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015, resp. vyměřit stěžovatelce odvod ve výši 597 002,46 Kč, nikoliv v souladu s předchozím zněním tohoto zákona v částce desetkrát vyšší. Správní orgány a krajský soud naopak dovodily, že výše odvodu má být stanovena podle právní úpravy účinné ke dni vydání souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu. Vycházely přitom ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 38/2013-30 vztahujícího se ovšem k předchozímu znění zákona o ochraně zemědělského půdního fondu účinnému do 31. 3. 2015. Nejvyšší správní soud zde interpretoval výše zmiňované pravidlo stanovené v přechodných ustanoveních zákona č. 402/2010 Sb. tak, že „[v] rozhodnutí o výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, rozhodne správní orgán po 1. 1. 2011 v případě, že orientační výše odvodů [§ 9 odst. 6 písm. d), odst. 7 uvedeného zákona] byla stanovena do 31. 12. 2010, podle sazeb rozhodných v době stanovení orientační výše odvodů“.
[19] Podle stěžovatelky měly správní orgány při stanovení výše odvodu za trvalé odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu postupovat dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015, resp. vyměřit stěžovatelce odvod ve výši 597 002,46 Kč, nikoliv v souladu s předchozím zněním tohoto zákona v částce desetkrát vyšší. Správní orgány a krajský soud naopak dovodily, že výše odvodu má být stanovena podle právní úpravy účinné ke dni vydání souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu. Vycházely přitom ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 38/2013-30 vztahujícího se ovšem k předchozímu znění zákona o ochraně zemědělského půdního fondu účinnému do 31. 3. 2015. Nejvyšší správní soud zde interpretoval výše zmiňované pravidlo stanovené v přechodných ustanoveních zákona č. 402/2010 Sb. tak, že „[v] rozhodnutí o výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, rozhodne správní orgán po 1. 1. 2011 v případě, že orientační výše odvodů [§ 9 odst. 6 písm. d), odst. 7 uvedeného zákona] byla stanovena do 31. 12. 2010, podle sazeb rozhodných v době stanovení orientační výše odvodů“.
[20] Jádro sporu tedy spočívá v otázce, jak se má vykládat pojem „právní stav“ ve smyslu § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Konkrétně je nutno posoudit, zda právním stavem ke dni právní moci prvního rozhodnutí dle zvláštních právních předpisů je také obsah závazného stanoviska (souhlasu dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu), které stanoví orientační výši odvodů, jak v souladu s rozsudkem čj. 7 As 38/2013–30 dovodily správní orgány a krajský soud.
[21] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že pojem „právní stav“ nelze ztotožňovat pouze se stavem právních předpisů. Obecně se právním stavem rozumí kromě stavu právního řádu (tedy účinných právních předpisů a mezinárodních smluv, které jsou dle článku 10 Ústavy součástí českého právního řádu), také stav konkrétních právních vztahů. Právním stavem je zcela jistě také obsah existujících rozhodnutí správních orgánů (viz např. Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha : C. H. Beck, 2016; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2010, čj. 7 As 9/2010-255, č. 2377/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje s krajským soudem a správními orgány v tom, že by za právní stav dle § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu měl být považován také obsah souhlasu s odnětím půdy dle § 9 tohoto zákona.
[21] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že pojem „právní stav“ nelze ztotožňovat pouze se stavem právních předpisů. Obecně se právním stavem rozumí kromě stavu právního řádu (tedy účinných právních předpisů a mezinárodních smluv, které jsou dle článku 10 Ústavy součástí českého právního řádu), také stav konkrétních právních vztahů. Právním stavem je zcela jistě také obsah existujících rozhodnutí správních orgánů (viz např. Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha : C. H. Beck, 2016; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2010, čj. 7 As 9/2010-255, č. 2377/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje s krajským soudem a správními orgány v tom, že by za právní stav dle § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu měl být považován také obsah souhlasu s odnětím půdy dle § 9 tohoto zákona.
[22] Ustanovení § 9 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu uvádí: „K odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu pro nezemědělské účely je třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Záměr, který vyžaduje odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, nelze povolit podle zvláštních právních předpisů bez tohoto souhlasu, s výjimkou případů uvedených v odstavci 2. Při posouzení odnětí orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z celkové plochy zemědělské půdy požadované pro cílový záměr.“ V tomto souhlasu orgán ochrany zemědělského půdního fondu mimo jiné „vymezí, zda a v jaké výši budou předepsány odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu: [§ 9 odst. 8 písm. d) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu]“. Podle § 9 odst. 9 tohoto zákona „[v]ýši odvodů vymezí orgán ochrany zemědělského půdního fondu pouze orientačně. Konečná výše odvodů se stanoví podle § 11.“
[23] Zákon o ochraně zemědělského půdního fondu tedy rozlišuje mezi vydáním souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, ve kterém je také orientačně stanovena výše odvodu, a vydáním rozhodnutí o povinnosti platit odvod v konkrétní výši dle § 11 tohoto zákona, které navazuje až na realizaci předmětného záměru.
[24] Souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu je (pokud na něj navazuje rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu – viz § 21 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu) závazným stanoviskem ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu („Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.“).
[24] Souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu je (pokud na něj navazuje rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu – viz § 21 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu) závazným stanoviskem ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu („Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.“).
[25] Charakterem závazných stanovisek se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS, ve kterém konstatoval, že „[z]ávazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu nejsou rozhodnutími ve smyslu § 67 správního řádu, ani § 65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti“. Dále uvedl, že „[s]kutečnost, že dle § 149 odst. 1 správního řádu je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí.“
[26] Souhlas dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve formě závazného stanoviska – kromě toho že umožňuje odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle jiných právních předpisů – také podává informaci, zda odnětí půdy podléhá odvodu a v jaké výši by byl odvod dle aktuální právní úpravy vyměřen. Vymezení výše odvodu je však pouze orientační (viz § 9 odst. 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu), a nelze jej proto chápat jako absolutní v tom smyslu, že by nemohla být výše odvodu následně v samostatném rozhodnutí o odvodu dle § 11 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu změněna, typicky v souvislosti s úpravou konkrétní výměry odnímaného pozemku, ale také v souvislosti se změnou právní úpravy.
[27] Je také třeba vzít v úvahu, že výše odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, resp. stanovení kritérií pro jejich výpočet uvedených v příloze zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, koresponduje s veřejným zájmem na ochraně zemědělské půdy, a odráží tak jakousi společenskou hodnotu zemědělské půdy v daném časovém okamžiku. Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku čj. 9 As 175/2012-25 zmínil, že prvotním účelem odvodů za odnětí půdy nemá být plnění státní (a obecní) pokladny, ale motivace investorů, aby zemědělskou půdu využívali jen v nezbytně nutných případech.
[27] Je také třeba vzít v úvahu, že výše odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, resp. stanovení kritérií pro jejich výpočet uvedených v příloze zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, koresponduje s veřejným zájmem na ochraně zemědělské půdy, a odráží tak jakousi společenskou hodnotu zemědělské půdy v daném časovém okamžiku. Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku čj. 9 As 175/2012-25 zmínil, že prvotním účelem odvodů za odnětí půdy nemá být plnění státní (a obecní) pokladny, ale motivace investorů, aby zemědělskou půdu využívali jen v nezbytně nutných případech.
[28] Vzhledem k tomu, že účinky souhlasu s odnětím půdy se aktivují právní mocí správního rozhodnutí, do kterého je včleněno, neboť až na základě tohoto rozhodnutí může dojít k faktickému odnětí půdy, logicky také cenu za toto odnětí nelze závazně určit dopředu, ale až v návaznosti na toto rozhodnutí, resp. na realizaci záměru. A právě proto zákon v § 11 odst. 3 stanovuje, že pro výši odvodu je rozhodný právní stav ke dni právní moci prvního rozhodnutí ve věci vydaného podle stavebního zákona. Ze smyslu ani textu zákona o ochraně zemědělského půdního fondu tak zcela jistě nelze dovodit, že by výše odvodu měla být konzervována podle právní úpravy účinné ke dni vydání souhlasu s odnětím půdy, a nemohla by doznat změn v souvislosti s pozdější změnou sazeb odvodů odrážejících aktuální hodnotu zemědělské půdy.
[28] Vzhledem k tomu, že účinky souhlasu s odnětím půdy se aktivují právní mocí správního rozhodnutí, do kterého je včleněno, neboť až na základě tohoto rozhodnutí může dojít k faktickému odnětí půdy, logicky také cenu za toto odnětí nelze závazně určit dopředu, ale až v návaznosti na toto rozhodnutí, resp. na realizaci záměru. A právě proto zákon v § 11 odst. 3 stanovuje, že pro výši odvodu je rozhodný právní stav ke dni právní moci prvního rozhodnutí ve věci vydaného podle stavebního zákona. Ze smyslu ani textu zákona o ochraně zemědělského půdního fondu tak zcela jistě nelze dovodit, že by výše odvodu měla být konzervována podle právní úpravy účinné ke dni vydání souhlasu s odnětím půdy, a nemohla by doznat změn v souvislosti s pozdější změnou sazeb odvodů odrážejících aktuální hodnotu zemědělské půdy.
[29] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že obsah souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu nelze chápat jako součást právního stavu dle § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Ač je tento závěr do určité míry v rozporu s rozsudkem tohoto soudu čj. 7 As 38/2013-30 a na něj navazujícím rozsudkem čj. 2 As 18/2016-27, Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě neshledal důvod pro předložení věci rozšířenému senátu. Odlišný závěr předchozí judikatury totiž nerespektuje závěry usnesení rozšířeného senátu čj. 2 As 75/2009-113 týkající se charakteru závazných stanovisek a přiznává souhlasu dle § 9 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu právní účinky, které mu, coby závaznému stanovisku ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu, nepřísluší. V této souvislosti je nutno připomenout stanovisko samotného rozšířeného senátu, že „[p]okud senáty NSS nevezmou při rozhodování v úvahu právní závěr rozšířeného senátu, který na rozhodování v dané věci dopadá, jedná se o exces proti povinnosti respektovat rozhodnutí rozšířeného senátu (§ 17 odst. 1 s. ř. s. a contrario). Takové pochybení, byť třebas i opakované, však bez dalšího nezakládá konflikt judikatury, a tím pádem ani povinnost dalšího senátu předložit věc k posouzení rozšířenému senátu, aplikuje-li senát právní závěr vyjádřený v rozhodnutí rozšířeného senátu“ (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016-48, č. 3539/2017 Sb. NSS, či též rozsudek ze dne 29. 9. 2010, čj. 1 As 77/2010-95). Nyní posuzovaná věc se navíc týká nové právní úpravy, tj. zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015, jenž výslovně upozorňuje na rozdíl mezi souhlasem o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, který je rozhodnutím ve správním řízení, a souhlasem, který představuje závazné stanovisko samo o sobě nevyvolávající právní účinky (§ 21).
[30] Námitka stěžovatelky, že odvod za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu byl stanoven nesprávně dle právní úpravy účinné ke dni vydání souhlasu, je tedy důvodná. Nejvyšší správní soud se tak ztotožnil se stěžovatelkou v tom, že správní orgán měl výši odvodu stanovit dle právní úpravy účinné ke dni právní moci společného rozhodnutí zahrnujícího územní rozhodnutí a stavební povolení, tj. podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015.
[30] Námitka stěžovatelky, že odvod za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu byl stanoven nesprávně dle právní úpravy účinné ke dni vydání souhlasu, je tedy důvodná. Nejvyšší správní soud se tak ztotožnil se stěžovatelkou v tom, že správní orgán měl výši odvodu stanovit dle právní úpravy účinné ke dni právní moci společného rozhodnutí zahrnujícího územní rozhodnutí a stavební povolení, tj. podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve znění účinném od 1. 4. 2015.
[31] Zbylá argumentace stěžovatelky v neprospěch aplikace dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu je však neopodstatněná. Za relevantní v tomto ohledu nelze považovat zejména odkaz na judikaturu Ústavního soudu zakotvující obecné pravidlo pro řešení časového střetu staré a nové právní úpravy, podle něhož od účinnosti nové právní úpravy se i právní vztahy vzniklé podle předchozí právní úpravy řídí novou právní úpravou. Oproti tomu vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly i vykonané právní úkony se řídí zrušenou právní úpravou. Toto pravidlo je samozřejmě obecně platné, není však namístě ho aplikovat v případech, kdy sám zákon upravuje, jakým způsobem se mají případné střety staré a nové právní úpravy řešit. V případě § 11 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu se navíc nejedná o pravidlo řešící střet právních úprav, a proto stěžovatelčin odkaz na uvedenou judikaturu ústavního soudu není případný.
[32] Stěžovatelce nelze přisvědčit ani v tom, že by se v případě placení odvodu měla použít pozdější právní úprava, pokud je pro ni příznivější. Odvod za odnětí půdy ze zemědělského pozemkového fondu totiž zcela jistě nemá povahu trestu, jak dovozuje stěžovatelka z toho, že negativně dopadá do její majetkové sféry. Pak by totiž nesmyslně musely být považovány za trest například i veškeré daně a poplatky. Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS, na které stěžovatelka v této souvislosti odkazuje, lze za trest sui generis považovat daňové penále, jež má samo o sobě povahu daňové sankce, nikoliv jakýkoliv odvod či poplatek.