V rozhodnutí o výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, rozhodne správní orgán po 1. 1. 2011 v případě, že orientační výše odvodů [§ 9 odst. 6
písm. d), odst. 7 uvedeného zákona] byla stanovena do 31. 12. 2010, podle sazeb rozhodných v době stanovení orientační výše odvodů.
V rozhodnutí o výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, rozhodne správní orgán po 1. 1. 2011 v případě, že orientační výše odvodů [§ 9 odst. 6
písm. d), odst. 7 uvedeného zákona] byla stanovena do 31. 12. 2010, podle sazeb rozhodných v době stanovení orientační výše odvodů.
2011. Tento souhlas byl využit v rozhodnutí
stavebního úřadu o změně využití území
a umístění stavby ze dne 8. 3. 2011, které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011. Součástí výroku byly pod bodem 19 podmínky vyjádřené v závazném stanovisku, jímž byl udělen
souhlas s trvalým odnětím půdy ze ZPF. Zahrnutím souhlasu k odnětí půdy ze ZPF do výroku územního rozhodnutí se souhlas stal závaznou součástí tohoto rozhodnutí. Podle
§ 10 odst. 1 věta druhá zákona o ochraně ZPF
bylo na žalobkyni, aby splnila podmínky to-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
hoto rozhodnutí od okamžiku, kdy územní
rozhodnutí nabylo právní moci. Teprve vydáním územního rozhodnutí byla založena práva a povinnosti žalobkyně podle zákona
o ochraně ZPF. To má význam pro aplikaci
předpisů o odvodech za odnětí půdy ze ZPF.
Odvod je podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně
ZPF povinen zaplatit ten, v jehož zájmu byl
vydán souhlas k odnětí půdy ze ZPF. Rozhodování je pak upraveno v odstavci 2 citovaného
ustanovení. K tomuto ustanovení se váže přechodné ustanovení obsažené v čl. V odstavci 2
zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon
č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny
z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony, podle něhož
se při rozhodování o odvodu vychází z právního stavu ke dni právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních předpisů.
Tímto rozhodnutím je územní rozhodnutí.
Přikazuje-li přechodné ustanovení při stanovení výše odvodu vycházet z právního stavu
ke dni právní moci tohoto rozhodnutí, pak
odvod se stanoví podle právní úpravy po
účinnosti zákona č. 402/2010 Sb. Právě touto
právní úpravou se správní orgány řídily. Podle krajského soudu na tom nemění nic ani
okolnost, že stanovisko má obsahovat orien-
je-li
tu
tační výpočet odvodu. Změnu způsobu výpočtu bylo možno předpokládat, protože závazné stanovisko bylo vydáno dne 18. 1. 2011,
tedy za účinnosti zákona o ZPF ve znění novelizace provedené v závěru roku 2010. Se
zřetelem k formulaci bodu 2 přechodného
ustanovení je jednoznačné, že nebylo možno
řídit se předpisy účinnými do 31. 12. 2010.
V závazném stanovisku se uvádí, že bude předepsán odvod za trvalé odnětí půdy ze ZPF,
jehož skutečná výše bude stanovená samostatným rozhodnutím. Orientační výpočet výše odvodu v závazném stanovisku sice uveden není, žalobkyni se dostalo pouze sdělení
o tom, že takový odvod bude předepsán. Chybí-li orientační údaj o výši odvodu v závazném stanovisku, nezbavuje to žalobkyni povinnosti odvod platit,
taková
povinnost stanovená zákonem a o konečné
výši odvodu se rozhoduje zvláštním rozhodnutím. Argumentace žalobkyně nabytými
právy na základě souhlasu k odnětí půdy ze
ZPF není přiléhavá, neboť do právní sféry žalobkyně bylo zasaženo až vydáním územního
rozhodnutí, jehož právní moc je určujícím
okamžikem pro volbu právní úpravy pro výpočet odvodu. Chybějící údaj o pouhé orientační výši odvodu neznamená, že výpočtem
výše odvodu podle právního stavu v době
právní moci územního rozhodnutí bylo zasaženo do dobré víry žalobkyně. Z § 11 odst. 2
věty druhé zákona o ochraně ZPF vyplývá, že
výše odvodů je závislá na třídách ochrany
ZPF. Třídy ochrany byly pak stanoveny vyhláškou č. 48/2011 Sb., o stanovení tříd
ochrany. Pro způsob výpočtu výše odvodu je
rozhodný smysl právní úpravy obsažené
v § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, ze kterého
je jednoznačně seznatelné, že odvod závisí na
třídě ochrany odnímaného pozemku, která závisí na její bonitě. Pozemky žalobkyně jsou bonitovány, a tudíž podřaditelné konkrétní třídě
ochrany. Úsudek žalovaného o tom, že pro výši odvodů je srovnávacím měřítkem třída
ochrany, je zcela zákonu odpovídající.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně
(stěžovatelka) kasační stížnost. V ní mimo jiné namítala, že krajský soud nesprávně vyložil a aplikoval přechodná ustanovení obsaže-
ná v čl. V zákona č. 402/2010 Sb., podle jehož
bodu 1. se řízení podle § 9 odst. 6 zákona
o ochraně ZPF zahájená přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů. Krajský soud
v důsledku tohoto pochybení jako zcela nepodstatné posoudil a bagatelizoval předchozí
pochybení správních orgánů při stanovování
orientační výše odvodů, resp. při jejím nestanovení, která měla být uvedena v souhlasu
s odnětím půdy ze ZPF ze dne 18. 1. 2011. Žalovaný měl orientační výši uvést v konkrétní
výši podle právní úpravy platné do 31. 12.
2011. Tento souhlas byl využit v rozhodnutí
stavebního úřadu o změně využití území
a umístění stavby ze dne 8. 3. 2011, které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011. Součástí výroku byly pod bodem 19 podmínky vyjádřené v závazném stanovisku, jímž byl udělen
souhlas s trvalým odnětím půdy ze ZPF. Zahrnutím souhlasu k odnětí půdy ze ZPF do výroku územního rozhodnutí se souhlas stal závaznou součástí tohoto rozhodnutí. Podle
§ 10 odst. 1 věta druhá zákona o ochraně ZPF
bylo na žalobkyni, aby splnila podmínky to-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
hoto rozhodnutí od okamžiku, kdy územní
rozhodnutí nabylo právní moci. Teprve vydáním územního rozhodnutí byla založena práva a povinnosti žalobkyně podle zákona
o ochraně ZPF. To má význam pro aplikaci
předpisů o odvodech za odnětí půdy ze ZPF.
Odvod je podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně
ZPF povinen zaplatit ten, v jehož zájmu byl
vydán souhlas k odnětí půdy ze ZPF. Rozhodování je pak upraveno v odstavci 2 citovaného
ustanovení. K tomuto ustanovení se váže přechodné ustanovení obsažené v čl. V odstavci 2
zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon
č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny
z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony, podle něhož
se při rozhodování o odvodu vychází z právního stavu ke dni právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních předpisů.
Tímto rozhodnutím je územní rozhodnutí.
Přikazuje-li přechodné ustanovení při stanovení výše odvodu vycházet z právního stavu
ke dni právní moci tohoto rozhodnutí, pak
odvod se stanoví podle právní úpravy po
účinnosti zákona č. 402/2010 Sb. Právě touto
právní úpravou se správní orgány řídily. Podle krajského soudu na tom nemění nic ani
okolnost, že stanovisko má obsahovat orien-
je-li
tu
tační výpočet odvodu. Změnu způsobu výpočtu bylo možno předpokládat, protože závazné stanovisko bylo vydáno dne 18. 1. 2011,
tedy za účinnosti zákona o ZPF ve znění novelizace provedené v závěru roku 2010. Se
zřetelem k formulaci bodu 2 přechodného
ustanovení je jednoznačné, že nebylo možno
řídit se předpisy účinnými do 31. 12. 2010.
V závazném stanovisku se uvádí, že bude předepsán odvod za trvalé odnětí půdy ze ZPF,
jehož skutečná výše bude stanovená samostatným rozhodnutím. Orientační výpočet výše odvodu v závazném stanovisku sice uveden není, žalobkyni se dostalo pouze sdělení
o tom, že takový odvod bude předepsán. Chybí-li orientační údaj o výši odvodu v závazném stanovisku, nezbavuje to žalobkyni povinnosti odvod platit,
taková
povinnost stanovená zákonem a o konečné
výši odvodu se rozhoduje zvláštním rozhodnutím. Argumentace žalobkyně nabytými
právy na základě souhlasu k odnětí půdy ze
ZPF není přiléhavá, neboť do právní sféry žalobkyně bylo zasaženo až vydáním územního
rozhodnutí, jehož právní moc je určujícím
okamžikem pro volbu právní úpravy pro výpočet odvodu. Chybějící údaj o pouhé orientační výši odvodu neznamená, že výpočtem
výše odvodu podle právního stavu v době
právní moci územního rozhodnutí bylo zasaženo do dobré víry žalobkyně. Z § 11 odst. 2
věty druhé zákona o ochraně ZPF vyplývá, že
výše odvodů je závislá na třídách ochrany
ZPF. Třídy ochrany byly pak stanoveny vyhláškou č. 48/2011 Sb., o stanovení tříd
ochrany. Pro způsob výpočtu výše odvodu je
rozhodný smysl právní úpravy obsažené
v § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, ze kterého
je jednoznačně seznatelné, že odvod závisí na
třídě ochrany odnímaného pozemku, která závisí na její bonitě. Pozemky žalobkyně jsou bonitovány, a tudíž podřaditelné konkrétní třídě
ochrany. Úsudek žalovaného o tom, že pro výši odvodů je srovnávacím měřítkem třída
ochrany, je zcela zákonu odpovídající.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně
(stěžovatelka) kasační stížnost. V ní mimo jiné namítala, že krajský soud nesprávně vyložil a aplikoval přechodná ustanovení obsaže-
ná v čl. V zákona č. 402/2010 Sb., podle jehož
bodu 1. se řízení podle § 9 odst. 6 zákona
o ochraně ZPF zahájená přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů. Krajský soud
v důsledku tohoto pochybení jako zcela nepodstatné posoudil a bagatelizoval předchozí
pochybení správních orgánů při stanovování
orientační výše odvodů, resp. při jejím nestanovení, která měla být uvedena v souhlasu
s odnětím půdy ze ZPF ze dne 18. 1. 2011. Žalovaný měl orientační výši uvést v konkrétní
výši podle právní úpravy platné do 31. 12.
2010. Argumentem pro to, že tak nepostupoval, byla novelizace zákona o ochraně ZPF zákonem č. 402/2010 Sb., dočasná neexistence
předpokládané prováděcí vyhlášky (vydané
později pod č. 48/2011 Sb.), a tedy údajná nemožnost uvedení konkrétní částky. Takový
postup správního orgánu byl však v rozporu
s bodem 1. čl. V. zákona č. 402/2010 Sb., neboť řízení, které probíhalo podle § 9 odst. 6
zákona o ZPF, mělo být dokončeno podle dosavadních právních předpisů. Krajský soud
ani žalovaný nezdůvodnili, proč nemohla být
konkrétní výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF
v souhlasném stanovisku uvedena, když toto
přechodné ustanovení je zcela jasné a bez
problému aplikovatelné. Krajský soud pominul, že souhlas s odnětím půdy ze ZPF ze dne
2010. Argumentem pro to, že tak nepostupoval, byla novelizace zákona o ochraně ZPF zákonem č. 402/2010 Sb., dočasná neexistence
předpokládané prováděcí vyhlášky (vydané
později pod č. 48/2011 Sb.), a tedy údajná nemožnost uvedení konkrétní částky. Takový
postup správního orgánu byl však v rozporu
s bodem 1. čl. V. zákona č. 402/2010 Sb., neboť řízení, které probíhalo podle § 9 odst. 6
zákona o ZPF, mělo být dokončeno podle dosavadních právních předpisů. Krajský soud
ani žalovaný nezdůvodnili, proč nemohla být
konkrétní výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF
v souhlasném stanovisku uvedena, když toto
přechodné ustanovení je zcela jasné a bez
problému aplikovatelné. Krajský soud pominul, že souhlas s odnětím půdy ze ZPF ze dne
18. 1. 2011, který měl obsahovat orientační
výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF se tím, že
se stal součástí rozhodnutí o umístění stavby,
které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011, stal
závazným, a to v celém svém rozsahu. Nabytím právní moci se rozhodnutí o umístění
stavby stalo závazným i pro správní orgány,
které následně rozhodovaly o stanovení odvodů podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně
ZPF, a které proto byly povinny je respektovat. V předmětné věci se stal závazným celý
souhlas s odnětím půdy, tj. včetně orientační
výše odvodů, která tak již nadále nebyla
orientační, ale závazná pro řízení podle citovaného ustanovení.
Krajský soud dále podle stěžovatelky pominul, že právní mocí územního rozhodnutí
jí nevznikly pouze povinnosti, ale také práva,
která jsou správní orgány povinny respekto-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
vat. Jedná se o právo na to, aby o konečné výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF bylo rozhodnuto v souladu s pravomocným rozhodnutím
o umístění stavby. V napadeném rozsudku
krajský soud opakovaně uvedl, že rozhodování podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF
vychází z právního stavu ke dni nabytí právní
moci rozhodnutí vydaného podle zvláštních
právních předpisů, nicméně za tento „právní
stav“ je považováno pouze znění zákona
o ZPF, což je v jednoznačném rozporu jak se
zněním přechodného ustanovení, tak i s právy nabytými stěžovatelkou. Navíc argumentace krajského soudu je v tomto směru nesrozumitelná. Není seznatelné, jak lze podle
krajského soudu volit právní stav podle přechodného ustanovení, a dokonce vůbec ani
to, co je to volba právního stavu. Napadeným
rozsudkem tak došlo k retroaktivnímu zásahu do stěžovatelkou dříve nabytých práv, tedy práva na to, aby v souladu s pravomocným
a vykonatelným rozhodnutím bylo rozhodnuto o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF podle
právní úpravy účinné do 31. 12. 2010.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že předmětem sporu je otázka, zda měly být v případě jeho rozhodnutí podle § 11
odst. 2 zákona o ochraně ZPF aplikovány
právní předpisy platné do 31. 12. 2010. Přijetím stěžovatelčiny argumentace, že uvedení
orientační výše odvodů v souhlase s odnětím
půdy ze ZPF podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF se jako součást rozhodnutí podle
zvláštních právních předpisů stává závazným, by se jevilo nadbytečným řízením podle
§ 11 odst. 2 citovaného zákona. Navíc je tento
názor jednoznačně popřen v § 9 odst. 7 citovaného zákona, podle kterého se výše odvodů stanovuje podle § 11 odst. 2 citovaného
zákona. Samozřejmě, že se souhlas s odnětím
půdy ze ZPF stává s právní moci rozhodnutí
podle zvláštních právních předpisů závazným jako celek. Ovšem pouze v rozsahu předpokládaném v § 9 odst. 6 a 7 zákona o ZPF.
Tím, že žalovaný uvedl orientační výši odvodů odkazem na způsob jejich výpočtu, měl
být žadatel o odnětí půdy ze ZPF upozorněn
na to, že výše odvodu bude odlišná od výpočtu předloženého spolu se žádostí. V době vy-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
dání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF bohužel nebyla vydána příslušná prováděcí vyhláška č. 48/2011 Sb., která by umožnila orientační výpočet výše odvodů. Nicméně po 8. 3.
2013 měla již stěžovatelka možnost takový výpočet provést. V době vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF přitom platila již nová
úprava výpočtu odvodů (§ 11 odst. 2 zákona
o ochraně ZPF). Žalovaný má za to, že čl. V zákona č. 402/2010 Sb. řeší dva rozdílné postupy orgánu ochrany ZPF. První z nich se týká
postupu při vydání závazného stanoviska
(souhlasu s odnětím půdy ze ZPF), druhý se
vztahuje na řízení o stanovení výše odvodů za
odnětí půdy ze ZPF podle § 11 odst. 2 zákona
o ZPF. Na základě § 9 odst. 7 zákona o ochraně ZPF lze dovodit, že v otázce odvodů je rozhodnutím podle zvláštních právních předpisů pouze stanovena povinnost platit odvody,
ale jejich výše je stanovována v samostatném
řízení podle § 11 odst. 2 citovaného zákona.
K retroaktivnímu zásahu do práv a povinností tak nemohlo dojít. Práva a povinnosti ve
vztahu k odnětí půdy stěžovatelce vznikly až
právní mocí rozhodnutí podle zvláštních
právních předpisů (12. 4. 2011) a správní orgán tak respektoval znění čl. V bod 2. zákona
č. 402/2010 Sb.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
Krajského soudu v Českých Budějovicích i žalovaného a tomuto věc vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Podle obsahu správního spisu podala stěžovatelka žádost o udělení souhlasu s odnětím
půdy ze ZPF dne 22. 11. 2010. Dne 18. 1. 2011
vydal žalovaný, jako příslušný orgán ochrany
ZPF, závazné stanovisko – souhlas k trvalému
odnětí zemědělské půdy ze ZPF, pro účel výstavby skladového a výrobního areálu stěžovatelky v k. ú. Němětice, o odnímané výměře
3,2621 ha. Toto závazné stanovisko bylo jedním z podkladů pro rozhodnutí stavebního
úřadu ve Volyni o změně využití území a rozhodnutí o umístění stavby ze dne 8. 3. 2011’
které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011.
V závazném stanovisku žalovaný orientační
výši odvodu stanovil tak, že odkázal na přílohu zákona o ZPF a uvedl, že skutečná výše od-
vodů bude stanovena samostatným rozhodnutím příslušného orgánu ochrany ZPF v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané
podle zvláštních předpisů. (...)
Předmětem posouzení v dané věci je pouze
správnost stanovení konkrétní výše odvodů za
odnětí půdy ze ZPF. Konkrétní výše odvodů se
odvíjí od kritérií, která jsou stanovena v příloze zákona o ochraně ZPF – sazebníku odvodů za odnětí půdy ze ZPF. Zákon o ochraně
ZPF byl v průběhu řízení o žádosti stěžovatelky o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF
novelizován zákonem č. 402/2010 Sb. tak, že
o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF rozhodne orgán ochrany ZPF ve smyslu § 11 odst. 2
podle přílohy k tomuto zákonu v návaznosti
na pravomocné rozhodnutí vydané podle
zvláštních předpisů s tím, že zákonodárce od
18. 1. 2011, který měl obsahovat orientační
výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF se tím, že
se stal součástí rozhodnutí o umístění stavby,
které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011, stal
závazným, a to v celém svém rozsahu. Nabytím právní moci se rozhodnutí o umístění
stavby stalo závazným i pro správní orgány,
které následně rozhodovaly o stanovení odvodů podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně
ZPF, a které proto byly povinny je respektovat. V předmětné věci se stal závazným celý
souhlas s odnětím půdy, tj. včetně orientační
výše odvodů, která tak již nadále nebyla
orientační, ale závazná pro řízení podle citovaného ustanovení.
Krajský soud dále podle stěžovatelky pominul, že právní mocí územního rozhodnutí
jí nevznikly pouze povinnosti, ale také práva,
která jsou správní orgány povinny respekto-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
vat. Jedná se o právo na to, aby o konečné výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF bylo rozhodnuto v souladu s pravomocným rozhodnutím
o umístění stavby. V napadeném rozsudku
krajský soud opakovaně uvedl, že rozhodování podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF
vychází z právního stavu ke dni nabytí právní
moci rozhodnutí vydaného podle zvláštních
právních předpisů, nicméně za tento „právní
stav“ je považováno pouze znění zákona
o ZPF, což je v jednoznačném rozporu jak se
zněním přechodného ustanovení, tak i s právy nabytými stěžovatelkou. Navíc argumentace krajského soudu je v tomto směru nesrozumitelná. Není seznatelné, jak lze podle
krajského soudu volit právní stav podle přechodného ustanovení, a dokonce vůbec ani
to, co je to volba právního stavu. Napadeným
rozsudkem tak došlo k retroaktivnímu zásahu do stěžovatelkou dříve nabytých práv, tedy práva na to, aby v souladu s pravomocným
a vykonatelným rozhodnutím bylo rozhodnuto o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF podle
právní úpravy účinné do 31. 12. 2010.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že předmětem sporu je otázka, zda měly být v případě jeho rozhodnutí podle § 11
odst. 2 zákona o ochraně ZPF aplikovány
právní předpisy platné do 31. 12. 2010. Přijetím stěžovatelčiny argumentace, že uvedení
orientační výše odvodů v souhlase s odnětím
půdy ze ZPF podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF se jako součást rozhodnutí podle
zvláštních právních předpisů stává závazným, by se jevilo nadbytečným řízením podle
§ 11 odst. 2 citovaného zákona. Navíc je tento
názor jednoznačně popřen v § 9 odst. 7 citovaného zákona, podle kterého se výše odvodů stanovuje podle § 11 odst. 2 citovaného
zákona. Samozřejmě, že se souhlas s odnětím
půdy ze ZPF stává s právní moci rozhodnutí
podle zvláštních právních předpisů závazným jako celek. Ovšem pouze v rozsahu předpokládaném v § 9 odst. 6 a 7 zákona o ZPF.
Tím, že žalovaný uvedl orientační výši odvodů odkazem na způsob jejich výpočtu, měl
být žadatel o odnětí půdy ze ZPF upozorněn
na to, že výše odvodu bude odlišná od výpočtu předloženého spolu se žádostí. V době vy-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
dání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF bohužel nebyla vydána příslušná prováděcí vyhláška č. 48/2011 Sb., která by umožnila orientační výpočet výše odvodů. Nicméně po 8. 3.
2013 měla již stěžovatelka možnost takový výpočet provést. V době vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF přitom platila již nová
úprava výpočtu odvodů (§ 11 odst. 2 zákona
o ochraně ZPF). Žalovaný má za to, že čl. V zákona č. 402/2010 Sb. řeší dva rozdílné postupy orgánu ochrany ZPF. První z nich se týká
postupu při vydání závazného stanoviska
(souhlasu s odnětím půdy ze ZPF), druhý se
vztahuje na řízení o stanovení výše odvodů za
odnětí půdy ze ZPF podle § 11 odst. 2 zákona
o ZPF. Na základě § 9 odst. 7 zákona o ochraně ZPF lze dovodit, že v otázce odvodů je rozhodnutím podle zvláštních právních předpisů pouze stanovena povinnost platit odvody,
ale jejich výše je stanovována v samostatném
řízení podle § 11 odst. 2 citovaného zákona.
K retroaktivnímu zásahu do práv a povinností tak nemohlo dojít. Práva a povinnosti ve
vztahu k odnětí půdy stěžovatelce vznikly až
právní mocí rozhodnutí podle zvláštních
právních předpisů (12. 4. 2011) a správní orgán tak respektoval znění čl. V bod 2. zákona
č. 402/2010 Sb.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
Krajského soudu v Českých Budějovicích i žalovaného a tomuto věc vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Podle obsahu správního spisu podala stěžovatelka žádost o udělení souhlasu s odnětím
půdy ze ZPF dne 22. 11. 2010. Dne 18. 1. 2011
vydal žalovaný, jako příslušný orgán ochrany
ZPF, závazné stanovisko – souhlas k trvalému
odnětí zemědělské půdy ze ZPF, pro účel výstavby skladového a výrobního areálu stěžovatelky v k. ú. Němětice, o odnímané výměře
3,2621 ha. Toto závazné stanovisko bylo jedním z podkladů pro rozhodnutí stavebního
úřadu ve Volyni o změně využití území a rozhodnutí o umístění stavby ze dne 8. 3. 2011’
které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011.
V závazném stanovisku žalovaný orientační
výši odvodu stanovil tak, že odkázal na přílohu zákona o ZPF a uvedl, že skutečná výše od-
vodů bude stanovena samostatným rozhodnutím příslušného orgánu ochrany ZPF v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané
podle zvláštních předpisů. (...)
Předmětem posouzení v dané věci je pouze
správnost stanovení konkrétní výše odvodů za
odnětí půdy ze ZPF. Konkrétní výše odvodů se
odvíjí od kritérií, která jsou stanovena v příloze zákona o ochraně ZPF – sazebníku odvodů za odnětí půdy ze ZPF. Zákon o ochraně
ZPF byl v průběhu řízení o žádosti stěžovatelky o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF
novelizován zákonem č. 402/2010 Sb. tak, že
o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF rozhodne orgán ochrany ZPF ve smyslu § 11 odst. 2
podle přílohy k tomuto zákonu v návaznosti
na pravomocné rozhodnutí vydané podle
zvláštních předpisů s tím, že zákonodárce od
1. 1. 2011 stanovil, že při rozhodování podle
§ 11 odst. 2 zákona vychází správní orgán
z právního stavu ke dni nabytí právní moci
prvního rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů.
Novelizace se tak dotkla přílohy a způsobu výpočtu odvodu s tím, že odvod bude závislý na třídách ochrany ZPF, které stanoví
Ministerstvo životního prostředí vyhláškou.
Novelizována byla tedy hmotněprávní úprava
určující konkrétní výši odvodů a odvod určený podle přílohy k zákonu o ZPF ve znění
účinném do 31. 12. 2010 by byl vypočítán v jiné výši než podle přílohy ve znění účinném
od 1. 1. 2011. V období od 1. 1. 2011 do 7. 3.
2011 pak konkrétní výši odvodu nebylo možno vypočítat, protože vyhláška č. 48/2011 Sb.
nabyla účinnosti až dne 8. 3. 2011. V přechodných ustanoveních této vyhlášky bylo
stanoveno, že při rozhodování o odvodech
podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, ve
znění zákona č. 402/2010 Sb., se pro výpočet
odvodů použije vyhláška č. 48/2011 Sb. ve
znění účinném ke dni nabytí právní moci
prvního rozhodnutí, jehož je souhlas podle
§ 9 zákona o ochraně ZPF závaznou součástí,
popř. ke dni nabytí právní moci rozhodnutí
o souhlasu podle § 9 zákona o ochraně ZPF.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že činnost správních orgánů je vázána principem
zákonnosti (viz nález Ústavního soudu ze dne
1. 1. 2011 stanovil, že při rozhodování podle
§ 11 odst. 2 zákona vychází správní orgán
z právního stavu ke dni nabytí právní moci
prvního rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů.
Novelizace se tak dotkla přílohy a způsobu výpočtu odvodu s tím, že odvod bude závislý na třídách ochrany ZPF, které stanoví
Ministerstvo životního prostředí vyhláškou.
Novelizována byla tedy hmotněprávní úprava
určující konkrétní výši odvodů a odvod určený podle přílohy k zákonu o ZPF ve znění
účinném do 31. 12. 2010 by byl vypočítán v jiné výši než podle přílohy ve znění účinném
od 1. 1. 2011. V období od 1. 1. 2011 do 7. 3.
2011 pak konkrétní výši odvodu nebylo možno vypočítat, protože vyhláška č. 48/2011 Sb.
nabyla účinnosti až dne 8. 3. 2011. V přechodných ustanoveních této vyhlášky bylo
stanoveno, že při rozhodování o odvodech
podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, ve
znění zákona č. 402/2010 Sb., se pro výpočet
odvodů použije vyhláška č. 48/2011 Sb. ve
znění účinném ke dni nabytí právní moci
prvního rozhodnutí, jehož je souhlas podle
§ 9 zákona o ochraně ZPF závaznou součástí,
popř. ke dni nabytí právní moci rozhodnutí
o souhlasu podle § 9 zákona o ochraně ZPF.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že činnost správních orgánů je vázána principem
zákonnosti (viz nález Ústavního soudu ze dne
15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, č. 145/2003
Sb. ÚS) a tomu také odpovídá, s ohledem na
základní právní principy jako je požadavek
právní jistoty, předvídatelnosti rozhodnutí
orgánů veřejné moci a zákazu tzv. pravé retroaktivity (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 8. 2012, čj. 1 Afs 27/2012-46,
č. 2706/2012 Sb. NSS), také požadavek bezrozpornosti právního řádu a právních norem.
Zákonodárce v přechodných ustanoveních zákona č. 402/2010 Sb. v čl. V bodu 1.
stanovil, že „[ř]ízení podle § 9 odst. 6 zákona
o ochraně ZPF zahájená přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona se dokončí podle
dosavadních právních předpisů“.
Citovaný článek tak jednoznačně stanoví
pravidlo, jak řešit střet staré a nové právní
úpravy určující výši odvodu (ničeho jiného
se předmětná novelizace netýkala) v řízení
o udělení souhlasu ve smyslu § 9 zákona
o ochraně ZPF. V případě stěžovatelky tedy
měl příslušný správní orgán určit orientační
výši odvodu podle přílohy k zákonu o ZPF ve
znění účinném do 31. 12. 2010.
Podle čl. V bodu 2. při rozhodování o odvodech podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně
ZPF orgán ochrany ZPF vychází z právního
stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních
předpisů.
Tento článek neobsahuje intertemporální
pravidlo, ale obsahově koresponduje s pravidlem vyjádřeným v § 11 odst. 2 zákona
o ZPF, že o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF
rozhodne orgán v návaznosti na pravomocné
rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů a vychází z právního stavu ke dni nabytí
právní moci tohoto rozhodnutí.
Otázkou, kterou je nutno ve vztahu ke stanovení konkrétní výše odvodů proto vyřešit,
je, zda ze zákona o ochraně ZPF vyplývá, že by
konkrétní výše odvodů měla být stanovena až
na základě právní úpravy účinné ke dni právní moci rozhodnutí podle zvláštních předpisů, jak dovodil žalovaný a krajský soud. Pokud
by tomu tak mělo být, musel by být ze zákona
o ZPF zcela zřejmý takový úmysl zákonodárce. Tedy to, že určení výše odvodu není před-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
mětem rozhodování příslušného správního
orgánu při vydání souhlasu s odnětím půdy,
a tudíž, že tento souhlas ani nemůže vytvořit
žádné legitimní očekávání účastníka řízení,
jaká bude výše odvodu, neboť ta bude stanovena až v rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ZPF, a to podle sazebníku ve znění ke dni
právní moci rozhodnutí podle zvláštních
právních předpisů. Tudíž vydání souhlasu by
neznamenalo nic jiného než samotný souhlas
s budoucím odnětím půdy ze ZPF s tím, že
konkrétní výši odvodů není příslušný správní
orgán oprávněn stanovit.
Ze zákona o ochraně ZPF vyplývá, že zákonodárce rozlišuje mezi vydáním souhlasu
s odnětím půdy ze ZPF se stanovením orientační výše odvodů a vydáním rozhodnutí
o povinnosti zaplatit odvod. Stanovil tak požadavek, aby správní orgán v závazném stanovisku stanovil orientační výši odvodů. Podmínkou pro vydání rozhodnutí o povinnosti
odvod skutečně zaplatit pak je pravomocné
rozhodnutí vydané podle zvláštních právních předpisů, v daném případě podle stavebního zákona z roku 2006. Jediným racionálním důvodem této právní úpravy je podle
Nejvyššího správního soudu to, že až výkonem
práva podle tohoto rozhodnutí dojde k faktickému zastavění půdy a naopak, i když je souhlas jako jeden z podkladů nezbytných pro vydání rozhodnutí podle stavebního zákona
účastníku řízení vydán, automaticky to neznamená, že k zastavění půdy skutečně dojde.
Tomu ostatně odpovídá i judikatura Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne
15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, č. 145/2003
Sb. ÚS) a tomu také odpovídá, s ohledem na
základní právní principy jako je požadavek
právní jistoty, předvídatelnosti rozhodnutí
orgánů veřejné moci a zákazu tzv. pravé retroaktivity (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 8. 2012, čj. 1 Afs 27/2012-46,
č. 2706/2012 Sb. NSS), také požadavek bezrozpornosti právního řádu a právních norem.
Zákonodárce v přechodných ustanoveních zákona č. 402/2010 Sb. v čl. V bodu 1.
stanovil, že „[ř]ízení podle § 9 odst. 6 zákona
o ochraně ZPF zahájená přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona se dokončí podle
dosavadních právních předpisů“.
Citovaný článek tak jednoznačně stanoví
pravidlo, jak řešit střet staré a nové právní
úpravy určující výši odvodu (ničeho jiného
se předmětná novelizace netýkala) v řízení
o udělení souhlasu ve smyslu § 9 zákona
o ochraně ZPF. V případě stěžovatelky tedy
měl příslušný správní orgán určit orientační
výši odvodu podle přílohy k zákonu o ZPF ve
znění účinném do 31. 12. 2010.
Podle čl. V bodu 2. při rozhodování o odvodech podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně
ZPF orgán ochrany ZPF vychází z právního
stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních
předpisů.
Tento článek neobsahuje intertemporální
pravidlo, ale obsahově koresponduje s pravidlem vyjádřeným v § 11 odst. 2 zákona
o ZPF, že o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF
rozhodne orgán v návaznosti na pravomocné
rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů a vychází z právního stavu ke dni nabytí
právní moci tohoto rozhodnutí.
Otázkou, kterou je nutno ve vztahu ke stanovení konkrétní výše odvodů proto vyřešit,
je, zda ze zákona o ochraně ZPF vyplývá, že by
konkrétní výše odvodů měla být stanovena až
na základě právní úpravy účinné ke dni právní moci rozhodnutí podle zvláštních předpisů, jak dovodil žalovaný a krajský soud. Pokud
by tomu tak mělo být, musel by být ze zákona
o ZPF zcela zřejmý takový úmysl zákonodárce. Tedy to, že určení výše odvodu není před-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
mětem rozhodování příslušného správního
orgánu při vydání souhlasu s odnětím půdy,
a tudíž, že tento souhlas ani nemůže vytvořit
žádné legitimní očekávání účastníka řízení,
jaká bude výše odvodu, neboť ta bude stanovena až v rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ZPF, a to podle sazebníku ve znění ke dni
právní moci rozhodnutí podle zvláštních
právních předpisů. Tudíž vydání souhlasu by
neznamenalo nic jiného než samotný souhlas
s budoucím odnětím půdy ze ZPF s tím, že
konkrétní výši odvodů není příslušný správní
orgán oprávněn stanovit.
Ze zákona o ochraně ZPF vyplývá, že zákonodárce rozlišuje mezi vydáním souhlasu
s odnětím půdy ze ZPF se stanovením orientační výše odvodů a vydáním rozhodnutí
o povinnosti zaplatit odvod. Stanovil tak požadavek, aby správní orgán v závazném stanovisku stanovil orientační výši odvodů. Podmínkou pro vydání rozhodnutí o povinnosti
odvod skutečně zaplatit pak je pravomocné
rozhodnutí vydané podle zvláštních právních předpisů, v daném případě podle stavebního zákona z roku 2006. Jediným racionálním důvodem této právní úpravy je podle
Nejvyššího správního soudu to, že až výkonem
práva podle tohoto rozhodnutí dojde k faktickému zastavění půdy a naopak, i když je souhlas jako jeden z podkladů nezbytných pro vydání rozhodnutí podle stavebního zákona
účastníku řízení vydán, automaticky to neznamená, že k zastavění půdy skutečně dojde.
Tomu ostatně odpovídá i judikatura Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne
23. 1. 2014, čj. 7 As 123/2013-28, Nejvyšší
správní soud vyslovil, že k odnětí půdy ze
ZPF nedochází rozhodnutím správních orgánů, nýbrž až následným jednáním adresáta
rozhodnutí. Např. na rozdíl od odnětí podle
zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně
a doplnění některých zákonů (lesní zákon).
V rozsudku ze dne 22. 5. 2014, čj. 9 As
175/2012-25, je blíže vymezeno, kdy může orgán ochrany ZPF přistoupit k vyměření odvodu. První podmínkou je vydání rozhodnutí
podle stavebního zákona, na které již nemá
navazovat rozhodnutí další. Druhou podmínkou je skutečný zábor půdy. Důvodem tako-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
vého postupu je, že předpokládaný a skutečný rozsah záboru pozemků se může lišit: „Připuštění možnosti zmenšit skutečný zábor
pozemků oproti předpokládanému rozsahu
odnětí ze zemědělského půdního fondu odpovídá i zásadě minimalizace odnětí zemědělské půdy. S ohledem na zásadní význam
zemědělské půdy pro ostatní složky životního prostředí je třeba pro nezemědělské účely
využívat především nezemědělskou půdu.
Musí-li však v nezbytných případech dojít
k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, je mimo jiné třeba odnímat jen nejnutnější plochu [§ 4 písm. b) zákona o ochraně
zemědělského půdního fondu]. Povinnost řídit se zásadami ochrany zemědělského půdního fondu při zpracování zadání staveb
a jejich umisťování tak, aby došlo k co nejmenším ztrátám zemědělské půdy, výslovně
plyne z § 7 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Na zásadu minimalizace odnětí zemědělské půdy úzce navazuje účel odvodu za odnětí ze zemědělského
půdního fondu jako ekonomického nástroje
ochrany životního prostředí. Odvody za odnětí se vztahují jen na odnímanou zemědělskou
půdu (§ 11 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu) a mají motivovat
žadatele o odnětí půdy k tomu, aby omezil
své požadavky na zábor zemědělské půdy
skutečně nezbytný.“ Souhlas k odnětí půdy,
jakkoliv se stává součástí závazného rozhodnutí orgánu ochrany ZPF, je pouhým souhlasem k odnětí, ne příkazem k odnětí. Je třeba
jej chápat jako oprávnění k využití pozemku
odlišným způsobem, nikoliv povinnost ho využít. Souhlas k odnětí půdy, respektive územní rozhodnutí, které tento souhlas přejímá, je
tedy pro věc zásadní v tom smyslu, že určuje,
v jakém největším rozsahu je možné pozemky ze ZPF odejmout. Beze změny souhlasu
k odnětí půdy, která se děje v řízení o změně
územního rozhodnutí (§ 10 odst. 2 zákona
o ochraně ZPF) nelze odejmout pozemky ve
větším rozsahu. Zábor pozemků však nemusí
být uskutečněn v plném rozsahu, jak byl vymezen v rozhodnutí o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF.
Pokud jde o stanovení konkrétní výše odvodů, není jistě povinnost stanovit ji v závazném stanovisku orientačně samoúčelná. Zákonodárce blíže nestanovil, jaká má být podoba
„orientační výše“ odvodů, z logiky věci však
jejím účelem má být seznámit účastníka řízení s výší odvodů, v jaké bude povinen je,
v souvislosti s realizací své další aktivity, např.
stavební, zaplatit, odvést. Orientační výše odvodů by se proto v zásadě neměla lišit od jejich výše, která bude stanovena rozhodnutím
v návaznosti na pravomocné rozhodnutí podle stavebního zákona. Může se lišit např.
v důsledku upřesnění výměry půdy, která bude na základě pravomocného rozhodnutí podle stavebního zákona nakonec vyjmuta ze
ZPF apod. V tomto kontextu lze odkázat na
rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové
ze dne 16. 2. 2001, čj. 31 Ca 136/2000-13,
č. 866/2001 SJS, ve kterém je výstižně uvedeno,
že „výše odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, která byla stanovena
v souhlasu k odnětí půdy ze zemědělského
půdního fondu, vydaném podle § 9 odst. 6
zákona, a který se stává závaznou součástí
rozhodnutí o umístění stavby či stavebního
povolení, nemusí být totožná s výší odvodů,
jak o nich nakonec rozhodne orgán ochrany
zemědělského půdního fondu podle § 11
odst. 2 zákona. Konečná výše odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu
tak může doznat změny nejen např. v důsledku úpravy velikostí záboru, ale i v souvislosti s poopraveným právním náhledem
na věc v průběhu řízení. Na překážku tomu
přitom nemůže být vzhledem k citovanému
ustanovení § 9 odst. 7 zákona ani skutečnost,
že se výše odvodů stanovená v souhlasu k odnětí půdy stala součástí pravomocných rozhodnutí, vydaných podle [stavebního zákona
z roku 1976]. Na rozdíl od předchozí právní
úpravy odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, platné do 24. května
1999, se tak v současnosti rozhoduje o jejich
výši podle § 11 odst. 2 zákona a nic na tom
nemůže změnit skutečnost, že se tak děje
v návaznosti na pravomocná rozhodnutí,
vydaná podle stavebního zákona. Tuto návaznost je totiž třeba spatřovat zejména
v ověření toho, že k odnětí půdy ze zeměděl-
ského půdního fondu skutečně došlo, v jakém rozsahu apod., nikoliv v tom, že by jimi
byl orgán ochrany zemědělského půdního
fondu vázán při rozhodování o výši odvodů.“ Výklad, který zastává žalovaný a krajský
soud, že orientační stanovení výše odvodů
není v podstatě nijak závazné, popírá smysl
této zákonem stanovené povinnosti a je v rozporu se zásadou ochrany právní jistoty žadatele o vyjmutí pozemku ze ZPF i zásadou minimalizace prováděných záborů. Při zvažování
konkrétní výstavby působí i orientační výše
odvodů motivačním způsobem, protože
umožňuje posoudit, nakolik se omezená zástavba promítne do výše celkových nákladů.
V citovaném rozsudku čj. 9 As 175/2012-25
proto Nejvyšší správní soud doplnil, že
„[p]rvotním účelem odvodů za odnětí půdy
totiž nemá být plnění státní (a obecní) pokladny, ale motivace investorů, aby zemědělskou půdu využívali pro své záměry jen
tehdy, pokud nelze jinak (za tím účelem
ostatně došlo k výraznému zvýšení odvodů
již zmiňovaným zákonem č. 402/2010 Sb.).
Pokud zákon o ochraně zemědělského půdního fondu preferuje co nejmenší zábory zemědělské půdy, není možné zamezit případnému zmenšení plochy záboru. To by
naopak motivovalo k využití zemědělské půdy v maximálním přípustném rozsahu, což
zcela popírá smysl zákona. Stejně tak není
možné vybírat odvod za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu u půdy, která zemědělskému půdnímu fondu odňata nebyla
(srov. ústavní zákaz vybírat daně a poplatky bez zákonné opory v čl. 11 odst. 5 Listiny
základních práv a svobod).“
Souhlas s odnětím půdy je závaznou součástí rozhodnutí vydaného podle zvláštních
předpisů, konkrétně podle stavebního zákona, a to v celém svém rozsahu včetně orientačního určení výše odvodů. Tento závěr Nejvyšší
správní soud potvrdil zejména v rozsudku ze
dne 31. 8. 2012, čj. 5 Ans 6/2011-60, ve kterém
uvedl, že „[s]ouhlas podle § 9 odst. 6 zákona
o ochraně ZPF považuje Nejvyšší správní
soud za jeden celek, o čemž svědčí i znění zákona, podle něhož [...] vydá k tomuto odnětí
souhlas, ve kterém zejména [...] a pak násle-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
Společnost s ručením omezeným JIMI NIHOŠOVICE proti Krajskému úřadu Jihočeského
kraje o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, o kasační stížnosti žalobkyně. č. 145/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 666/02).