Etapizací ve smyslu § 19 odst. 1 písm. f) stavebního zákona z roku 2006 se rozumí stanovení pořadí provádění takových změn v území, které vyplývají ze schválené územně plánovací dokumentace. Takovou změnou nejsou změny podmínek chráněných území nebo ochranných pásem, vyhlášených podle zvláštních právních předpisů.
Etapizací ve smyslu § 19 odst. 1 písm. f) stavebního zákona z roku 2006 se rozumí stanovení pořadí provádění takových změn v území, které vyplývají ze schválené územně plánovací dokumentace. Takovou změnou nejsou změny podmínek chráněných území nebo ochranných pásem, vyhlášených podle zvláštních právních předpisů.
[22] V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud vadu ve smyslu výše nastíněné judikatury neshledal . Krajský soud zrušil územní plán v rozsahu navrhovatelem vlastněných pozemků parc . č . 305/1 a 309/1 v k . ú . Chválkovice, a to v regulativu využití ploch a dohodě o parcelaci .
[23] Dohoda o parcelaci DP-25: Chválkovice – V loukách je stanovena jako podmínka pro využití ploch 09/068Z, 09/066Z, 09/069P a 09/067P . Rozhodování o změnách v těchto plochách je tak podmíněno smlouvou s vlastníky pozemků a staveb, dotčených navrhovaným záměrem, jejímž obsahem musí být souhlas s tímto záměrem .
[24] Stěžovateli je třeba přisvědčit v tom, že institut dohody o parcelaci v zásadě slouží „spravedlivému“ řešení poměrů v území, neboť umožňuje rozložit dopady regulace jeho využití na všechny vlastníky těch pozemků, v zájmu jejichž efektivního využití je regulace stanovena .
[25] Zrušil-li však krajský soud regulativ využití předmětných pozemků, bylo též zcela namístě zrušit vázanost využití těchto pozemků dohodou o parcelaci . Pozemky stěžovatele totiž v důsledku zrušení části územního plánu nemohou být dotčeny záměry využití výše uvedených ploch mimo předmětné pozemky a bylo by v rozporu se samotným účelem dohody o parcelaci, aby realizace takových záměrů byla podmíněna souhlasem navrhovatele . Ze stejného důvodu pak nemůže být ani využití předmětných pozemků navrhovatele podmíněno dohodou o parcelaci s dalšími vlastníky pozemků v plochách zahrnutých v dohodě o parcelaci . V opačném případě by totiž zachování podmínky dohody o parcelaci znamenalo de facto trvání zrušené regulace využití pozemků navrhovatele . Soud na druhou stranu nemohl za dané situace ani zrušit podmínku dohody o parcelaci jako celek, neboť tím by v rozporu s § 101d odst . 1 s . ř . s . překročil „žalobní “ návrh .
[26] Nic z výše uvedeného samozřejmě nebrání tomu, aby při novém stanovení regulace využití pozemků navrhovatele byly tyto pozemky opět zahrnuty do požadavku dohody o parcelaci .
[27] Zrušení dohody o parcelaci ve vztahu k pozemkům navrhovatele je proto logickým důsledkem zrušení regulativů využití těchto pozemků a rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný jen proto, že soud samostatně neodůvodnil zrušení dohody o parcelaci .
V.B Soulad návrhu územního plánu s vypořádáním námitky navrhovatele ke konceptu územního plánu a s pokyny pro zpracování návrhu územního plánu
[28] Stěžovatel namítal nesprávnost závěru krajského soudu, že byl návrh územního plánu v rozporu s pokyny .
[28] Stěžovatel namítal nesprávnost závěru krajského soudu, že byl návrh územního plánu v rozporu s pokyny .
[29] Pokud jde o relevantní skutkové okolnosti, Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil, že v konceptu územního plánu bylo veřejné prostranství VP-107 vedeno prakticky zcela mimo pozemky ve vlastnictví města . Ke konceptu podal navrhovatel dne 29 . 7 . 2010 námitku, v níž nesouhlasil s vedením
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
komunikace přes jím vlastněné pozemky parc . č . 309/1, 305/1, 304/2, 281, 305/2, 736, 737 a 738 v k . ú . Chválkovice . Poukazoval na to, že takto vedená komunikace by výrazně znehodnotila jeho nemovitosti, přičemž pro vlastní dopravní obslužnost není potřeba .
[30] V pokynech pro zpracování návrhu územního plánu, jež schválilo Zastupitelstvo města Olomouce dne 23 . 2 . 2011, je na s . 278–279 navrhovatelova námitka vypořádána následovně: „námitka je zohledněna v pokynech: trasa veřejného prostranství VP- 107 bude vedena po pozemcích parc. č. 311/1 a 1417/1 v katastrálním území Chválkovice ve vlastnictví SMOl, až po ul. Chválkovickou“ . Podle odůvodnění tohoto vypořádání představuje navržené veřejné prostranství logické prodloužení stávající ulice Gorkého severovýchodním směrem . Vymezení veřejného prostranství je nezbytnou podmínkou pro realizaci případné výstavby jak v zastavitelné ploše, tak ve stabilizované ploše 056/01, v zadních částech pozemků při ulici Chválkovické (vč . předmětných pozemků) . Logická trasa veřejného prostranství je z velké části v ose historické cesty na pozemku parc . č . 1417/1 při severní hranici uvedených pozemků, v souladu s územní studií daného území .
[31] Na s . 8 pokynů je uvedeno: „Bod 8. Trasa veřejného prostranství VP-107 bude vedena po pozemcích parc. č. 311/1 a 1417/1 v katastrálním území Chválkovice ve vlastnictví SMOl, až po ul. Chválkovickou.“
[32] Na základě schválených pokynů byl zpracován návrh územního plánu, který byl nejprve projednán s dotčenými orgány . Na základě jejich stanovisek a následných dohod byl upraven a v upravené podobě byl veřejně projednán . Veřejné prostranství VP-107 bylo v návrhu vymezeno z části na pozemcích parc . č . 311/1 a 1417/1 v k . ú . Chválkovice, které jsou ve vlastnictví statutárního města Olomouc . Z daleko větší části byly však i nadále vymezeny na pozemcích navrhovatele, a to dokonce v podstatně větším rozsahu, než tomu bylo v konceptu územního plánu, proti němuž směřovala námitka navrhovatele . K upravenému návrhu územního plánu
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
podal navrhovatel společnou námitku, v níž opětovně nesouhlasil s vedením veřejného prostranství přes jeho pozemky . Této námitce stěžovatel nevyhověl .
[32] Na základě schválených pokynů byl zpracován návrh územního plánu, který byl nejprve projednán s dotčenými orgány . Na základě jejich stanovisek a následných dohod byl upraven a v upravené podobě byl veřejně projednán . Veřejné prostranství VP-107 bylo v návrhu vymezeno z části na pozemcích parc . č . 311/1 a 1417/1 v k . ú . Chválkovice, které jsou ve vlastnictví statutárního města Olomouc . Z daleko větší části byly však i nadále vymezeny na pozemcích navrhovatele, a to dokonce v podstatně větším rozsahu, než tomu bylo v konceptu územního plánu, proti němuž směřovala námitka navrhovatele . K upravenému návrhu územního plánu
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
podal navrhovatel společnou námitku, v níž opětovně nesouhlasil s vedením veřejného prostranství přes jeho pozemky . Této námitce stěžovatel nevyhověl .
[33] Podle § 49 odst . 2 písm . d) stavebního zákona pořizovatel k návrhu pokynů pro zpracování územního plánu připojí odůvodnění, které obsahuje mj . „vyhodnocení, jak byly zohledněny námitky a připomínky“ . Oproti tomu o námitkách k návrhu správní orgán rozhoduje (srov . § 172 správního řádu) .
[34] Námitky ke konceptu tedy mají jiný charakter než námitky k návrhu územního plánu . Zatímco v případě prvních zákon ukládá povinnost je vyhodnotit, v případě druhých o nich zastupitelstvo rozhodne . I přes odlišný režim námitek podávaných v jednotlivých fázích územního plánování však nelze souhlasit se stěžovatelem, který tvrdí, že z textu odůvodnění vypořádání námitky navrhovatele ke konceptu neplyne, že by námitce mělo být vyhověno .
[35] V pokynech byly námitky dotčených osob i připomínky veřejnosti ke konceptu územního plánu vypořádány tak, že byly buď zohledněny, částečně zohledněny, vzaty na vědomí nebo nezohledněny . Jestliže byla navrhovatelova námitka vypořádána jako zohledněná, spolu s jednoznačně formulovaným pokynem „trasa veřejného prostranství VP-107 bude vedena po pozemcích parc. č. 311/1 a 1417/1 v katastrálním území Chválkovice ve vlastnictví SMOl“, mohl navrhovatel oprávněně nabýt dojmu, že jeho námitce bylo vyhověno v tom smyslu, že veřejné prostranství nebude vedeno po jeho pozemcích .
[36] Výsledek však byl právě opačný . Veřejné prostranství bylo v návrhu územního plánu vymezeno oproti konceptu šířeji . Ač bylo nově vedeno (v souladu s pokyny) ve větší míře také na pozemcích stěžovatele, zabíralo i nadále rovněž pozemky navrhovatele, a to dokonce v podstatně větším rozsahu, než tomu bylo v konceptu územního plánu .
[36] Výsledek však byl právě opačný . Veřejné prostranství bylo v návrhu územního plánu vymezeno oproti konceptu šířeji . Ač bylo nově vedeno (v souladu s pokyny) ve větší míře také na pozemcích stěžovatele, zabíralo i nadále rovněž pozemky navrhovatele, a to dokonce v podstatně větším rozsahu, než tomu bylo v konceptu územního plánu .
[37] Na druhou stranu, již v rozsudku ze dne 24 . 11 . 2010, čj . 1 Ao 5/2010-169,
č . 2266/2011 Sb . NSS, Nejvyšší správní soud zdůraznil dynamiku procesu pořizování územně plánovací dokumentace, jejíž obsah se proměňuje v čase tak, jak tento proces prochází jednotlivými fázemi . Uvedl, že „[s]ta- vební zákon v § 50 odst. 1 požaduje, aby návrh změny územního plánu byl zpracován na základě schváleného zadání změny územního plánu nebo schválených pokynů pro zpracování návrhu změny územního plánu (to v případě, že by byl pořizován koncept). Použité spojení ‚na základě‘ nelze vnímat jako příkaz, aby návrh změny územního plánu byl identický s obsahem schváleného zadání, nýbrž jako pokyn, aby návrh vycházel ze schváleného zadání.“
[38] Tento závěr zcela dopadá i na posuzovaný případ a soud neshledává důvod se od něj odchýlit . Neučinil tak ovšem ani krajský soud . Ten nekonstatoval nezákonnost projednávané části územního plánu pro rozpor s pokyny . Vznesl „pouze“ zcela oprávněný požadavek, aby v takovém případě, kdy se v návrhu územního plánu přijaté řešení odchyluje od způsobu vypořádání připomínek a námitek ke konceptu územního plánu, bylo takové řešení obzvláště podrobně a přesvědčivě odůvodněno . Ani tato námitka proto není důvodná .
V.C Bloková zástavba
[39] Stěžovatel dále namítal nesprávnost závěru krajského soudu, podle něhož je odůvodnění územního plánu v části, v níž argumentuje souvislou blokovou výstavbou, v rozporu se spisovým materiálem .
[40] Stěžovatel v odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatele uvedl, že „šířka nově vymezeného veřejného prostranství odpovídá šířce stávajícího parkově upraveného předprostoru školy, na který přirozeně navazuje, čímž je vytvořen ucelený veřejný prostor. Je tak přirozeně rozvíjena stávající bloková urbanistická struktura, kde ulice zpravidla vytvářejí pravidelnou pravoúhlou mřížovou síť, vymezující jednotlivé bloky, a umožňující optimální využití pozemků.“
[41] Krajský soud při posuzování námitky navrhovatele, který tvrdil, že taková struk-
tura v daném území neexistuje a stěžovatel ji navzdory historickému stavu v území násilně a na úkor soukromých vlastníků v území tvoří, vyšel z mapových podkladů, na jejichž základě dospěl k závěru, že v bezprostředním okolí předmětných ploch bloková zástavba v klasické podobě (blok s vnitřním nádvořím) zcela chybí .
[41] Krajský soud při posuzování námitky navrhovatele, který tvrdil, že taková struk-
tura v daném území neexistuje a stěžovatel ji navzdory historickému stavu v území násilně a na úkor soukromých vlastníků v území tvoří, vyšel z mapových podkladů, na jejichž základě dospěl k závěru, že v bezprostředním okolí předmětných ploch bloková zástavba v klasické podobě (blok s vnitřním nádvořím) zcela chybí .
[42] Zvolený postup byl nesprávný, při posuzování námitky měl krajský soud vyjít z vymezení typů struktur zástavby v územním plánu . V něm je na s . 92 blokový typ zástavby vymezen následovně: „Blokový typ je druh zástavby vymezený zpravidla stavebními (uličními) čarami. V případě, že blok není ze všech stran vymezen uličními čarami, stanoví se další pomocné čáry tak, aby bylo možno nade vší pochybnost stanovit plochu bloku. Vnější hrana zástavby vymezuje veřejné prostranství, vnitřní hrana zpravidla soukromý nebo polosoukromý prostor uvnitř bloku.“
[43] V blízkém okolí plochy lze nalézt např . stabilizované plochy 09/065S, 09/071S a 09/077S, jejichž zástavba splňuje znaky blokového typu, jak jej vymezuje územní plán . Závěr krajského soudu, podle něhož je argumentace souvislou blokovou zástavbou v rozporu se spisovým materiálem, je nesprávný a je namístě závěry krajského soudu v této otázce korigovat .
[44] Na druhou stranu nelze přehlédnout, že právě u plochy 09/070S je požadavek blokového typu zástavby ve výše vymezeném smyslu dodržen jen zčásti . Je tomu tak právě na pozemcích navrhovatele, zatímco na severní straně plochy je (na rozdíl od konceptu) respektována diagonálně vedená historická cesta, znemožňující dodržení požadavků na blokový typ zástavby .
V.D Proporcionalita
[45] Nejvyšší správní soud považuje za podstatné uvést, že ač krajský soud v rozsudku poněkud směšuje pojmy neodůvodněnost a nedůvodnost a že vyslovuje dílčí závěr o nepřezkoumatelnosti napadené části opatření obecné povahy, je z odůvodnění jeho rozsudku jako celku zřejmé, že považuje napadenou
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
regulaci využití území z hlediska požadavku proporcionality za nedůvodnou, nikoliv neodůvodněnou . Tak tomu ostatně porozuměl i stěžovatel, jehož námitky směřují k obhájení proporcionality napadené části územního plánu, nikoliv k její odůvodněnosti .
[46] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle něhož předmětná část opatření obecné povahy nedostojí principu proporcionality . Má za to, že zásah do vlastnického práva je opodstatněný, jím vlastněné pozemky byly dotčeny prakticky v celém rozsahu, přičemž jiné varianty řešení neshledává . Zdůrazňuje, že újma navrhovateli byla kompenzována podmínkou dohody o parcelaci .
[46] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle něhož předmětná část opatření obecné povahy nedostojí principu proporcionality . Má za to, že zásah do vlastnického práva je opodstatněný, jím vlastněné pozemky byly dotčeny prakticky v celém rozsahu, přičemž jiné varianty řešení neshledává . Zdůrazňuje, že újma navrhovateli byla kompenzována podmínkou dohody o parcelaci .
[47] K tomu, jaké otázky správní soud zkoumá při přezkumu proporcionality obsahu napadeného opatření obecné povahy, se vyjádřil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 4 . 8 . 2010, čj . 4 Ao 3/2010- 54: „[p]roporcionalitu soud vnímá dvěma způsoby – v jejím užším a širším smyslu. Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva a z tohoto důvodu je úkolem mj. právě i soudní moci přispívat svojí rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahu); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).“
[48] Stěžovatel namítá, že veřejná prostranství byla v územním plánu v maximální míře vymezena na pozemcích ve vlastnictví města a že závěr krajského soudu, že stěžo-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
vatel dostatečně nezdůvodnil, proč do veřejného prostranství nebyla zahrnuta převážná část pozemku parc . č . 311/1 v k . ú . Chválkovice, nemají oporu ve spisovém materiálu .
[48] Stěžovatel namítá, že veřejná prostranství byla v územním plánu v maximální míře vymezena na pozemcích ve vlastnictví města a že závěr krajského soudu, že stěžo-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
vatel dostatečně nezdůvodnil, proč do veřejného prostranství nebyla zahrnuta převážná část pozemku parc . č . 311/1 v k . ú . Chválkovice, nemají oporu ve spisovém materiálu .
[49] K této námitce Nejvyšší správní soud ověřil, že stěžovatel vlastní v lokalitě v k . ú . Chválkovice pouze dva pozemky – parc . č . 311/1 a parc . č . 1417/1, které byly z větší části do ploch veřejného prostranství skutečně zahrnuty . Většina pozemku parc . č . 311/1 je zahrnuta do plochy veřejného prostranství 09/079S, menší část pak do předmětné plochy veřejného prostranství 09/069P, zahrnující rovněž pozemky navrhovatele . Do téže plochy je zahrnuta i velká část pozemku parc . č . 1417/1, na jehož další části je vymezeno veřejné prostranství 09/067Z . Jen malé části obou pozemků stěžovatele spadají do zastavitelné plochy 09/068Z . Je zřejmé, že v dané lokalitě není možné žádné řešení, které by při vymezování nezbytných veřejných prostranství (podmiňujících vymezení nových zastavitelných ploch) vystačilo s pozemky stěžovatele . Dílčí závěr krajského soudu, že veřejná prostranství nejsou v maximální možné míře vymezena na pozemcích stěžovatele, je proto nesprávný, a námitka stěžovatele vůči části odůvodnění krajského soudu je důvodná . Je však také nutno dodat, že zde krajský soud zjevně vycházel ze striktní formulace pokynu č . 8 .
[50] Ve vztahu k naplnění požadavku proporcionality však považuje soud za zásadní skutečnost, že stavební využití plochy 09/068Z (tj . nové zastavitelné plochy, k níž bylo v územním plánu vymezeno veřejné prostranství VP-107) je podmíněno jednak dohodou o parcelaci, jednak (jak uvádí sám stěžovatel) změnou podmínek ochranného pásma kulturních památek Sv . Kopeček – Hradisko (srov . bod 14 . výrokové části územního plánu, etapizace ET-24) .
[51] V případě etapizace ET-24 se přitom nejedná o skutečnou etapizaci ve smyslu § 19 odst . 1 písm . f) stavebního zákona, tj . o stanovení pořadí změn v území, ač ji tak územní plán označuje (srov . s . 151 odůvodnění územního plánu), ale o de facto podmíněnou regulaci . Využití území je totiž vázáno nikoliv na
Mgr . Martin Z . proti Statutárnímu městu Olomouc o návrhu na zrušení části opatření svojí intenzitou zasáhla do struktury původního plnění, jeho cenového rozdělení i doby plnění, a to vše v souvislosti s novou nabídkou dodavatele . Za dané situace tedy dle přesvědčení krajského soudu není pochyb o tom, že se ve výsledku nejednalo o přípustnou změnu smlouvy, nýbrž o novou veřejnou zakázku, která následovala po původní veřejné zakázce a ve výsledku ji nahradila . A pokud by k zadání této zakázky došlo dle zákona, tedy s využitím zadávacího řízení, nelze vyloučit i účast jiných dodavatelů a následný výběr jiné, výhodnější nabídky [srov . shora uvedené typové případy podstatných změn smlouvy (i) a (ii)] .