10 As 159/2022 – Nejvyšší správní soud

10 As 159/2022- 60 - text

10 As 159/2022 - 63 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Kateřiny Štěpánové a Faisala Husseiniho v právní věci žalobce: Ing. M. B., zastoupen JUDr. Jitkou Dolečkovou, advokátkou, Hlavní třída 904/8, Šumperk, proti žalovanému: první náměstek Policejního prezidia Policie České republiky, Strojnická 935/27, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 6. 2021, čj. PPR 12285

9/ČJ

2021

990131, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2022, čj. 11 Ad 14/2021 149,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

1. Vymezení věci

[2] Žalobce se žádostí doručenou dne 18. 11. 2011 řediteli Útvaru pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby domáhal doplacení služebního příjmu za výkon služby přesčas nařízené v rozporu s § 54 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2017 (zákon o služebním poměru), a to za období od nabytí účinnosti tohoto zákona, tj. od 1. 1. 2007; konkrétně za službu, kterou vykonal v letech 2007 až 2011.

[3] Tuto žádost zamítl ředitel útvaru dne 30. 11. 2011; žalobcovo odvolání zamítl i žalovaný dne 26. 3. 2012. Žalobce rozhodnutí žalovaného napadl správní žalobou.

[4] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 10. 2. 2016, čj. 9 Ad 19/2012 46 (první rušící rozsudek), rozhodnutí žalovaného z března 2012 zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku odůvodnění.

[5] I navazující rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 8. 2016, jímž žalovaný změnil rozhodnutí ředitele útvaru z listopadu 2011, žalobce napadl správní žalobou. Městský soud rozsudkem ze dne 26. 9. 2019, čj. 10 Ad 24/2016

90 (druhý rušící rozsudek), zrušil rozhodnutí žalovaného ze srpna 2016, neboť i přes doplnění spisového materiálu nebylo možné věcně přezkoumat každý jednotlivý žalobcův nárok. Žalovaný poté zrušil rozhodnutí ředitele útvaru ze dne 30. 11. 2011.

[6] Ředitel útvaru ve věci nově rozhodl dne 22. 6. 2020, jeho rozhodnutí však žalovaný dne 30. 9. 2020 zrušil pro nepřezkoumatelnost.

[7] Ředitel útvaru dne 10. 2. 2021 opětovně a nově rozhodl o žalobcově žádosti z listopadu 2011 takto: - výrokem I přiznal žalobci doplatek služebního příjmu za službu přesčas konanou v letech 2009 a 2010 v rozsahu 101 hodin; - výroky II až VII přiznal zákonný úrok z prodlení z částek doplatku dle výroku I;

- výrokem VIII nepřiznal žalobci doplatek služebního příjmu za službu přesčas vykonanou v rozsahu 97 hodin v důležitém zájmu služby, která mu byla nařízena v období první poloviny roku 2009 z důvodu bezpečnostních opatření souvisejících s předsednictvím České republiky v Radě Evropské unie; - výrokem IX zamítl nárok žalobce na doplatek služebního příjmu za službu přesčas nařízenou v období od 1. 1. 2007 do 17. 11. 2011 z důvodu promlčení;

- výroky X až XIII zamítl žádost žalobce o doplatek služebního příjmu v období od 18. 11. do 31. 12. 2008, od 25. 3. do 31. 12. 2009, od 26. 2. do 31. 12. 2010 a od 1. 1. do 18. 11. 2011, neboť v těchto obdobích nebyla žalobci služba přesčas nařízena.

[8] Rozhodnutí ředitele útvaru z února 2021 žalovaný potvrdil dne 22. 6. 2021. Žalobce jej napadl žalobou u městského soudu. Neuspěl. Soud nejprve konstatoval, že žaloba je na samé hranici přezkoumatelnosti a žalobce neustále opakuje své odvolací námitky; poté uzavřel, že žalovaný námitky srozumitelně vypořádal a jeho rozhodnutí je zákonné.

1. Vymezení věci [2] Žalobce se žádostí doručenou dne 18. 11. 2011 řediteli Útvaru pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby domáhal doplacení služebního příjmu za výkon služby přesčas nařízené v rozporu s § 54 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2017 (zákon o služebním poměru), a to za období od nabytí účinnosti tohoto zákona, tj. od 1. 1. 2007; konkrétně za službu, kterou vykonal v letech 2007 až 2011. [3] Tuto žádost zamítl ředitel útvaru dne 30. 11. 2011; žalobcovo odvolání zamítl i žalovaný dne 26. 3. 2012. Žalobce rozhodnutí žalovaného napadl správní žalobou. [4] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 10. 2. 2016, čj. 9 Ad 19/2012 46 (první rušící rozsudek), rozhodnutí žalovaného z března 2012 zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku odůvodnění. [5] I navazující rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 8. 2016, jímž žalovaný změnil rozhodnutí ředitele útvaru z listopadu 2011, žalobce napadl správní žalobou. Městský soud rozsudkem ze dne 26. 9. 2019, čj. 10 Ad 24/2016 90 (druhý rušící rozsudek), zrušil rozhodnutí žalovaného ze srpna 2016, neboť i přes doplnění spisového materiálu nebylo možné věcně přezkoumat každý jednotlivý žalobcův nárok. Žalovaný poté zrušil rozhodnutí ředitele útvaru ze dne 30. 11. 2011. [6] Ředitel útvaru ve věci nově rozhodl dne 22. 6. 2020, jeho rozhodnutí však žalovaný dne 30. 9. 2020 zrušil pro nepřezkoumatelnost. [7] Ředitel útvaru dne 10. 2. 2021 opětovně a nově rozhodl o žalobcově žádosti z listopadu 2011 takto: - výrokem I přiznal žalobci doplatek služebního příjmu za službu přesčas konanou v letech 2009 a 2010 v rozsahu 101 hodin; - výroky II až VII přiznal zákonný úrok z prodlení z částek doplatku dle výroku I; - výrokem VIII nepřiznal žalobci doplatek služebního příjmu za službu přesčas vykonanou v rozsahu 97 hodin v důležitém zájmu služby, která mu byla nařízena v období první poloviny roku 2009 z důvodu bezpečnostních opatření souvisejících s předsednictvím České republiky v Radě Evropské unie; - výrokem IX zamítl nárok žalobce na doplatek služebního příjmu za službu přesčas nařízenou v období od 1. 1. 2007 do 17. 11. 2011 z důvodu promlčení; - výroky X až XIII zamítl žádost žalobce o doplatek služebního příjmu v období od 18. 11. do 31. 12. 2008, od 25. 3. do 31. 12. 2009, od 26. 2. do 31. 12. 2010 a od 1. 1. do 18. 11. 2011, neboť v těchto obdobích nebyla žalobci služba přesčas nařízena. [8] Rozhodnutí ředitele útvaru z února 2021 žalovaný potvrdil dne 22. 6. 2021. Žalobce jej napadl žalobou u městského soudu. Neuspěl. Soud nejprve konstatoval, že žaloba je na samé hranici přezkoumatelnosti a žalobce neustále opakuje své odvolací námitky; poté uzavřel, že žalovaný námitky srozumitelně vypořádal a jeho rozhodnutí je zákonné.

2. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [9] Obsáhlá kasační stížnost žalobce (stěžovatel) je souhrnem odvolacích a žalobních námitek, resp. obecných citací právních textů. Nepřináší nové skutečnosti či právní názory. Současně je velmi nepřehledná; nelze jednoznačně rozlišit, kdy se ještě jedná o popisnou pasáž a kdy již žalobce vyjadřuje (či opakuje) nesouhlas s posouzením své věci. [10] I přesto NSS přistoupil k věcnému přezkumu rozsudku městského soudu; v kasační stížnosti totiž našel jistou polemiku s napadeným rozsudkem. Věcí se ovšem zabýval jen se stejnou mírou péče, jakou svému podání věnoval sám účastník (respektive jeho advokátka). [11] NSS, i pro zpřehlednění, shrnuje kasační námitky/nesouhlas stěžovatele do těchto okruhů: - přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí; - odůvodnění a rozsah nařízení služby přesčas obecně, dostatečně zjištěný skutkový stav (i jinými podklady než záznamy z knihy služeb); - důvody (a rozsah) nařízení služby přesčas v období první poloviny roku 2009; - námitka promlčení. 3.Právní hodnocení [12] Kasační stížnost není důvodná. 3.1 Přezkoumatelnost [13] NSS shledal rozsudek krajského soudu přezkoumatelným. [14] V rozsudku nechybí reakce na žádnou z podstatných žalobních námitek. Jedná se o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud žalobu zamítl. Nepřezkoumatelnost přitom není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak měl městský soud rozhodnout, resp. jak podrobně měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje, aby ho přezkoumal (srov. rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2017, čj. 3 Azs 69/2016 24, a ze dne 27. 9. 2017, čj. 4 As 146/22017–35. Chybí li v odůvodnění rozhodnutí žalovaného či rozhodnutí soudu detailní odpověď na ten či onen dílčí stěžovatelův argument, nezpůsobuje to nezákonnost rozhodnutí, či dokonce jeho nepřezkoumatelnost. [15] Zejména u velmi obsáhlých podání (navíc nepřehledných, jak je tomu v nyní posuzované věci) by tento přístup vedl až k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení. Podstatné je, aby se správní orgán a následně správní soud vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení (rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2009, čj. 9Afs 70/2008–13). To zpravidla postačuje, případně ve vhodném kontextu lze akceptovat i odpověď implicitní (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10, ze dne 7. 5. 2009, II. ÚS 515/09, nebo rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2011, čj. 4 Ads 58/2011 72). [16] Z napadeného rozsudku je zřejmé, že se městský soud zabýval spornou věcí jako celkem; nezatížil tak napadený rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti, byť se výslovně ke každé tvrzené okolnosti v napadeném rozhodnutí nevyjádřil. 3.2 Odůvodnění a rozsah nařízení služby přesčas; dostatečně zjištěný skutkový stav [17] K otázce nařízení služby přesčas existuje rozsáhlá judikatura správních soudů. Výklad § 54 služebního zákona provedl Krajský soud v Českých Budějovicích ve svém rozsudku ze dne 20. 8. 2010, čj. 10 A 34/2010 28, a NSS jej dále přejal do řady svých rozhodnutí (např. rozsudek ze dne 15. 10. 2015, čj. 1 As 183/2015 63, č. 3341/2016 Sb. NSS). Podmínkou nařízení služby přesčas je: 1) důležitý zájem služby, 2) z toho vyplývající předpoklad výjimečnosti služby přesčas, 3) odůvodnění tohoto opatření a 4) maximální rozsah 150 hodin v kalendářním roce, popř. vyhlášení krizového stavu nebo jiné výjimečné případy ve veřejném zájmu. NSS v rozsudku ze dne 26. 9. 2012, čj. 6 Ads 151/2011 126, uvedl, že „je třeba, aby žalovaná jednoznačným, průkazným a bezpochybným způsobem prokázala, že služba přesčas není z její strany využívána k jiným účelům a za jiných podmínek, než které připouští platná právní úprava“. Pokud nelze spolehlivým způsobem prokázat soulad služby přesčas se zákonem, na základě analogické aplikace § 125 odst. 1 služebního zákona má příslušník nárok na odpovídající protiplnění i v případě, že limit 150 hodin v kalendářním roce nebyl naplněn (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 5. 2013, čj. 4 Ads 11/2013 41, č. 2900/2013 Sb. NSS, ze dne 19. 6. 2020, čj. 5 As 281/2019 38, bod [17], ze dne 21. 9. 2022, č. j. 7 As 280/2020 33, bod [20]). [18] Stěžovatel v kasační stížnosti (ani v žalobě či v odvolání proti rozhodnutí ředitele útvaru) nijak konkrétně nezpochybňuje výši doplatku služebního příjmu či zákonného úroku z prodlení v období let 2009 a 2010. Pouze s žalovaným, resp. městským soudem, nesouhlasí a popisuje právní úpravu či judikaturu. [19] Městský soud přitom stěžovateli sdělil, že odůvodnění rozhodnutí správních orgánů srozumitelně popisují postup stanovení výše doplatku služebního příjmu a zákonného úroku z prodlení. Odůvodnění napadeného rozhodnutí koresponduje s obsahem správního spisu. Do spisu byly v návaznosti na rušící rozsudky městského soudu založeny i další podklady dokládající údaje uváděné v tabulkách ředitele útvaru. Též bylo stěžovateli vysvětleno, že je nutno od sebe rozlišit podklady označené jako „potvrzení o mzdě“ a „mzdové listy“, které byly do spisu doplněny pro podložení výpočtu doplatku služebního příjmu za službu přesčas. Z potvrzení o mzdě za posuzované období pak vychází celkový rozsah vykonané služby přesčas, nikoli důvody jejího nařízení, jak setrvale tvrdí stěžovatel. [20] Důvody nařízené služby vycházejí z podkladů shromážděných ve spise, a nebylo již potřebné spisový materiál dále rozhojňovat. Konkrétní důvody pro nařizování jednotlivých služeb přesčas byly jednoznačně vymezeny a následně posouzeny z pohledu své mimořádnosti či výjimečnosti v souladu se zákonem. [21] I rozsah posuzované služby přesčas (a to ve vztahu k celému období, které stěžovatel svou žádostí pokryl) byl zjištěn dostačujícím způsobem, byť stěžovatel neustále zastává názor, že mu mělo být vyhověno ve větším rozsahu. Odlišný rozsah výkonu služby však stěžovatel nedoložil a neprokázal. Ani v kasační stížnosti v tomto směru nepřichází s novými tvrzeními. [22] Ke zpochybněnému rozsahu posuzované služby přesčas se správní soudy opakovaně vyjádřily. Přisvědčily žalovanému, že celkový rozsah vykonané služby vychází ze spisového materiálu a že žalovaný zjistil skutkový stav bez důvodných pochybností (srov. bod 65 napadeného rozsudku či bod 60 druhého rušícího rozsudku). [23] Pro úplnost NSS uvádí, že městský soud stěžovateli pečlivě osvětlil, že celkový rozsah vykonané služby přesčas vychází ze spisového materiálu (výpis z přehledů doby služby přesčas vykonané žalobcem, výpis EKIS a potvrzení o mzdě za posuzované období, analýza služby přesčas předložená vedoucím odboru ochrany objektů zvláštního významu přípisem ze dne 27. 5. 2016). Tyto údaje odpovídají rovněž tvrzením stěžovatele o celkovém počtu vykonaných služeb přesčas v jednotlivých letech. Městský soud správně přisvědčil žalovanému, pokud neměl za potřebné doplnit spisový materiál podle požadavku stěžovatele (o záznamy z knih služeb vedených na objektech), jelikož důvody nařízené služby přesčas vycházejí z jiných podkladů, zejména těch výše uvedených. [24] Takto uvážil městský soud i o části žádosti stěžovatele o doplatek služebního příjmu ve vztahu k obdobím od 18. 11. do 31. 12. 2008, od 25. 3. do 31. 12. 2009, od 26. 2. do 31. 12. 2010 a od 1. 1. do 18. 11. 2011. Ze spisového materiálu vyplývá, že v těchto obdobích nebyla stěžovateli nařízena služba přesčas (ředitel útvaru toto období do výrokové části svého rozhodnutí zahrnul, jen aby pokryl celé požadované období). Stěžovatel přitom k tomuto období neuvedl konkrétní dny výkonu služby přesčas, za které by doplatek požadoval či by uvedený výrok jinak napadal. 3.3 Námitka promlčení [25] Lhůta pro uplatnění peněžitých nároků ze služebního poměru činí podle § 207 odst. 1 zákona o služebním poměru tři roky, není li stanoveno jinak. [26] Stěžovatel doručil žádost o doplatek služebního příjmu za nařízenou službu přesčas za období od účinnosti zákona o služebním poměru (tedy ode dne 1. 1. 2007) příslušnému správnímu orgánu dne 18. 11. 2011. Jeho nárok za období za období od 1. 1. 2007 do 17. 11. 2008 byl tedy promlčen. [27] Žalovaný upozornil stěžovatele sdělením ze dne 23. 11. 2020 na to, že je jeho nárok (za období od 1. 1. 2007 do 17. 11. 2008) promlčen podle § 206 zákona o služebním poměru Právo se promlčí, jestliže nebylo uplatněno ve stanovené lhůtě. K promlčení práva se přihlédne jen v případě, že bezpečnostní sbor nebo účastník, vůči němuž se právo uplatňuje, se práva promlčení dovolá. Promlčené právo nelze v takovém případě přiznat. . Námitka promlčení byla tudíž uplatněna v souladu se zákonem o služebním poměru, neboť ji správní orgán uplatnil v průběhu nalézacího řízení. [28] V úvodu tohoto rozsudku (bod [5]) bylo připomenuto, že v návaznosti na druhý rozsudek městského soudu (rušící rozhodnutí žalovaného ze srpna 2016) žalovaný zrušil i rozhodnutí ředitele útvaru ze dne 30. 11. 2011. Věc se tak opět dostala do fáze nalézacího řízení. [29] Nepřípadný je proto stěžovatelův odkaz na rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2017, čj. 1 As 95/2017 25, neboť v ní ředitel útvaru uplatnil námitku promlčení až ve svém rozhodnutí. Námitka promlčení v nynější věci byla naopak uplatněna v souladu se závěry vyjádřenými v druhém rušícím rozsudku městského soudu, tedy tak, aby na ni mohl stěžovatel reagovat ještě před vydáním rozhodnutí ve věci (tj. v nalézacím řízení). [30] Městskému soudu lze přisvědčit i v tom, že neshledal námitku promlčení vznesenou žalovaným rozpornou s dobrými mravy. [31] Rozpor s dobrými mravy lze u námitky promlčení dovodit pouze v případech výjimečných a za okolností, kdy by rozpor s dobrými mravy byl i výjimečně intenzivní. Tyto předpoklady v dané věci splněny nebyly, což městský soud stěžovateli vysvětlil. Z obsahu správního spisu ani z přístupu žalovaného není zřejmé, že by se konkrétně stěžovatele snažil úmyslně poškodit či jakkoli znevýhodnit. 3.4 Nařízení služby přesčas v období první poloviny roku 2009 a nesprávně zjištěný rozsah této služby [32] Ředitel útvaru výrokem VIII rozhodnutí nepřiznal stěžovateli doplatek služebního příjmu za nařízenou službu přesčas vykonanou v rozsahu 97 hodin v důležitém zájmu služby v období první poloviny roku 2009 z důvodu bezpečnostních opatření souvisejících s předsednictvím České republiky v Radě Evropské unie. [33] V nynější věci je zjevné, že období prvního pololetí roku 2009, konkrétně služby přesčas nařízené stěžovateli ve dnech 8. 1., 10. – 11. 1., 15. – 16. 1., 23.1., 28. 1., 31. 1., 17. 2. a 24. 3. 2009 z důvodu předsednictví České republiky v Radě Evropské unie, představovaly mimořádnou bezpečnostní akci krátkodobého charakteru. Ta s sebou nesla nutnost vykonávat další bezpečnostní opatření náročná na síly a prostředky, která se ve standardním výkonu služby v takovém rozsahu a intenzitě neuplatňují. Byl proto dán „důležitý zájem služby“ a odůvodnění nařízení služby přesčas v právě vypořádávaném období obstojí. [34] Takový závěr podpořil ostatně ve srovnatelném případě NSS v rozsudku ze dne 18. 1. 2018, čj. 9As 27/2017–31, a taktéž městský soud ve druhém rušícím rozsudku. [35] Stěžovatel ve vztahu tomuto období činí sporným opět i rozsah služby přesčas, k čemuž se NSS již vyjádřil v bodě [22] a násl. tohoto rozsudku. [36] Pro přehlednost NSS dodává, že stěžovatel v kasační stížnosti (na její straně 4) u služby přesčas vykonané v roce 2009, která mu byla proplacena, uvádí odlišný počet hodin oproti svým žalobním tvrzením, aniž by nová tvrzení blíže odůvodnil. Taková námitka je nepřípustná. 3.5 Dílčí závěr [37] Ve věci žalovaný respektoval závazný názor městského soudu vyjádřený v předchozích rušících rozsudcích. Stěžovatel své nesouhlasné stanovisko se skutkovým a právním posouzením žalovaného, resp. městského soudu, blíže argumentačně nerozvádí. Nenaplnění jeho subjektivní představy o tom, jak by mělo napadené rozhodnutí vypadat co do odůvodnění nařízení služby přesčas a jak měl být zjištěn skutkový stav co do rozsahu nařízené služby přesčas, resp. jak by mělo být naloženo s námitkou promlčení, nevede k nepřezkoumatelnosti či nezákonnosti přezkoumávaného rozsudku.

4. Závěr a náklady řízení [38] NSS z výše uvedených důvodů kasační stížnost zamítl. [39] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1 s. ř. s. a § 120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení; žalovaný pak neučinil v řízení o kasační stížnosti nic, co by se vymykalo z jeho obvyklé úřední činnosti.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 12. března 2024

Mgr. Michaela Bejčková předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí