Osoba vyzvaná k prokázání totožnosti v souladu s § 63 odst. 2 písm. b) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, se nemůže zprostit povinnosti prokázat svou totožnost pouze s odkazem na subjektivní hodnocení svého vzhledu, jazykové vybavenosti či individuálních projevů chování.
[55] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému uzavírá, že ač shledal některé z dílčích kasačních námitek důvodnými, neshledal důvod pro zrušení rozsudku krajského soudu, neboť důvod pro zrušení části územního plánu obstojí (blíže srov . usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14 . 4 . 2009, čj . 8 Afs 15/2007-75, č . 1665/2009 Sb . NSS, podle něhož „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení [§ 110 odst . 1 s . ř . s .]. Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“) (…) .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
Věc: Zuzana C . proti Krajskému ředitelství policie Jihomoravského kraje o ochranu před ne-
zákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného .
Žalobkyně cestovala dne 3 . 12 . 2014 z Břeclavi do Brna mezinárodním vlakem EC 78 J . G . MENDEL jedoucím z území Rakouska do Prahy . V tomto vlaku policisté odboru cizinecké policie Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje v 8:40 hod . vyzvali žalobkyni k prokázání totožnosti . Žalobkyně výzvě nevyhověla s tím, že policisté nemají žádný zákonný důvod vyzývat ji k prokázání totožnosti . Policisté žalobkyni informovali, že právě probíhá bezpečnostní akce s názvem „Morava“ zaměřená na odhalování nelegální migrace, pátrání po hledaných a pohřešovaných osobách a odhalování dovozu zbraní a střeliva . Žalobkyni bylo dále sděleno, že policisté využívají svého oprávnění dle § 63 odst . 2 písm . b) a e) zákona o Policii České republiky, neboť se žalobkyně nachází v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, a odpovídá popisu hledané nebo pohřešované osoby . Žalobkyně uvedla, že policistům nepředloží průkaz totožnosti . V reakci na to jí policisté sdělili, že není nezbytně nutné předložit průkaz totožnosti, postačí, pokud jim pro účely ztotožnění sdělí své jméno, příjmení a datum narození . Po dalším odmítnutí byla žalobkyně poučena o tom, že na nejbližší železniční stanici bude předvedena na policejní služebnu za účelem zjištění totožnosti . Po příjezdu do Brna žalobkyně dobrovolně následovala policisty na policejní služebnu na hlavním nádraží .
Na služebně byla žalobkyně omezena na osobní svobodě a opakovaně vyzývána k prokázání totožnosti . Následně telefonicky kontaktovala Generální inspekci bezpečnostních sborů a na zasahující policisty si stěžovala . Žalobkyně byla nejprve v 9:00 hod . podrobena osobní prohlídce; v 11:15 hod . byla provedena druhá prohlídka . Žalobkyně při prohlídce upozornila zasahující policisty, že má u sebe advokátní spis . Při druhé prohlídce konané z důvodu eskorty žalobkyně na služebnu žalovaného na ulici Kounicova v Brně byl v peněžence žalobkyně objeven občanský prů-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
kaz . Na jeho základě byla zjištěna totožnost žalobkyně a v informačních systémech Policie České republiky ověřeno, zda se nejedná o hledanou osobu . Po zjištění totožnosti byla žalobkyně bez odkladu v 11:23 hod . propuštěna . Žalobkyně požádala o kopie úředních záznamů o úkonech, které vůči ní byly provedeny . Policista ji informoval, že úřední záznamy ještě nebyly vyhotoveny, a v 11:35 hod . jí vydal potvrzení o provedených úkonech dle § 109 odst . 2 zákona o Policii České republiky .
Žalobkyně napadla postup žalovaného žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, podanou u Krajského soudu v Brně . Domáhala se vyslovení nezákonnosti zásahu žalovaného spočívajícího ve výzvě a vynucování prokázání totožnosti žalobkyně, omezování její osobní svobody v čase od 8:46 hod . do 11:23 hod . dne 3 . 12 . 2014, včetně dvou osobních prohlídek žalobkyně, v odmítnutí vydání kopií úředních záznamů o úkonech žalovaného provedených vůči žalobkyni dne 3 . 12 . 2014 . Namítala, že policisté neměli zákonný důvod k tomu, aby po žalobkyni vyžadovali prokázání totožnosti . Jejich požadavku nevyhověla, neboť jej považovala za nezákonný zásah do svého soukromí a akt svévole ze strany policie . Po předvedení na služebnu žalobkyně policistům sdělila, že jim totožnost prokáže, až jí uvedou zákonný důvod . Upozornila policisty, že musí odpovídat popisu hledané osoby, nelze ji proto namátkově kontrolovat, zda je hledanou osobou nebo nelegální cizinkou . Pravděpodobnost, že se jedná o cizinku, se dle žaloby blížila nule, a to vzhledem k neexotickému vzhledu žalobkyně, dobré znalosti českého jazyka, výslovnosti bez cizího přízvuku . Během pobytu na služebně byla žalobkyně dvakrát nezákonně podrobena osobní prohlídce, při které jí byly prohledány osobní věci v tašce, mj . advokátní spis klienta (prolistován bez čtení obsahu) a osobní hygienické potřeby, což žalobkyně považuje za nedůstojné . Při druhé prohlídce byl objeven doklad totožnosti a úkony policie
ukončeny . Žádost o vydání kopií úředních záznamů o provedených úkonech byla odmítnuta s tím, že na ni žalobkyně nemá právo . Teprve po naléhání jí bylo vydáno potvrzení o provedených úkonech, ale nikoli kopie úředních záznamů . Tím došlo k porušení práva žalobkyně na přístup k informacím o zpracovávaných osobních údajích bez zbytečného odkladu . Kopie úředních záznamů potřebovala žalobkyně bezodkladně, aby nedošlo později ke změně jejich obsahu .
Krajský soud ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 24 . 9 . 2015, čj . 30 A 17/2015-44 . Krajský soud nahlížel na výzvy, donucování a veškerý skutkový děj označený žalobkyní jako na jeden zásah skládající se z dílčích kumulativních zásahů . Za nezákonnou považoval krajský soud výzvu policistů k prokázání totožnosti na základě § 63 odst . 2 odst . e) zákona o Policii České republiky, podle kterého je „[p]olicista […] oprávněn vyzvat k prokázání totožnosti osobu odpovídající popisu hledané nebo pohřešované osoby“ . Žalovaný v průběhu zásahu ani v řízení před krajským soudem nedoložil, že by žalobkyně odpovídala popisu konkrétně hledané nebo pohřešované osoby, pouze tvrdil, že v době zásahu bylo vyhlášeno pátrání po celkem 423 ženách ve věku 20–40 let všech myslitelných typů (rasy, etnik) a že policisté nemohou zpaměti znát podobu všech srovnatelných žen v pátrání . S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud poukázal, že policista není oprávněn vyzvat osobu k prokázání totožnosti podle § 63 odst . 2 písm . e) zákona o Policii České republiky pouze s paušálním odkazem na probíhající akci pátrání po osobách, aniž k tomu má konkrétní důvod spočívající v tom, že vyzvaná osoba skutečně vzhledem a dalšími znaky odpovídá konkrétnímu popisu osoby, po níž policie pátrá .
Nezákonný byl podle krajského soudu i dílčí zásah spočívající ve vyžadování prokázání totožnosti na základě § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky . Na rozdíl od žalobkyně měl krajský soud za to, že cestovala-li žalobkyně mezinárodním vlakem EC 78 – J . G . MENDEL spojujícím Vídeň s Prahou, nacházela se v prostoru, o kterém lze
důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Z podkladů poskytnutých žalovaným totiž vyplynulo, že k nelegální migraci byly v roce 2014 nejvíce využívány mezinárodní vlakové spoje, jimiž cestovali převážně státní příslušníci Syrské arabské republiky, Islámské republiky Afghánistán a Republiky Kosovo a v menším počtu i příslušníci afrických, asijských a evropských zemí . Trasa uvedeného mezinárodního vlaku přitom byla pro nelegální migranty typická .
Smyslem a účelem § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky je dle krajského soudu zjištění, zda je osoba cizincem bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Toto oprávnění je však nutno používat v souladu se zásadou přiměřenosti ve smyslu § 11 a) a c) téhož zákona, tedy tak, aby zásah nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného zákonem . Krajský soud dále konstatoval, že prvotní výzva vůči žalobkyni k prokázání totožnosti byla učiněna v souladu se zákonem, neboť se zdržovala v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Po úvodním oslovení však muselo být dle krajského soudu zasahujícím policistům zcela zjevné, že se nejedná o cizinku bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, a to s ohledem na celou řadu skutečností, které ve svém součtu činí závěr, že by žalobkyně mohla být takovým cizincem, absurdním . Žalobkyně nebyla nijak exotického vzhledu, hovořila plynnou češtinou bez známek cizího přízvuku, používala již od prvních fází zásahu odborné termíny zákona o Policii České republiky, argumentovala rozsahem oprávnění policistů ve vztahu k výzvě k prokázání totožnosti, neměla u sebe větší zavazadla, pouze jedno příruční běžného typu . Při prohlídce byl nalezen advokátní spis a žalobkyně informovala zasahující policistku o státem aprobovaném tajemství . Žalobkyně též kontaktovala Generální inspekci bezpečnostních sborů . Na základě všech těchto skutečností muselo být dle krajského soudu zasahujícím policistům
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
zjevné, že se v případě žalobkyně nejedná o cizinku bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Policisté tak porušili zásadu přiměřenosti, pokud od prokazování totožnosti neupustili .
Jestliže byl shledán nezákonným zásah spočívající ve výzvě k prokázání totožnosti, pak z tohoto důvodu hodnotil krajský soud jako nezákonné i dílčí zásahy spočívající v omezení na svobodě v délce cca 2,5 hodiny a ve dvou osobních prohlídkách žalobkyně . Druhou prohlídku považoval krajský soud za nezákonnou i z důvodu, že žalobkyně již byla jednou kontrolována, nebyla u ní nalezena zbraň a z jejího dosavadního jednání nevyplynulo nebezpečí, že by kladla odpor . Důvod dle § 35 odst . 2 zákona o Policii České republiky tak nebyl dán . V důsledku druhé prohlídky byla žalobkyně navíc ztotožněna proti své vůli z důvodu nalezení občanského průkazu . Doba omezení na svobodě nebyla dle krajského soudu přiměřená, neboť žalovaný ne- osvětlil, proč nemohlo k eskortě žalobkyně na druhou služebnu dojít dříve .
Krajský soud dále uvedl, že úřední záznamy požadované žalobkyní byly vyhotoveny v den zásahu v 11:56 hod . a v 18:43 hod ., tedy po propuštění žalobkyně z předvedení . Zasahující policista měl povinnost vyhotovit úřední záznamy o úkonech zjišťování totožnosti žalobkyně a dvou osobních prohlídkách bez zbytečného odkladu . Úřední záznam splňující zákonné podmínky byl vyhotoven až v 18:43 hod . (první úřední záznam byl příliš stručný, neobsahoval průběh a okolnosti úkonů) . Žalovaný měl povinnost na žádost žalobkyně vystavit potvrzení o provedených úkonech . Vystavené potvrzení však neobsahuje informaci o druhé osobní prohlídce . Žalobkyně měla být informována, kdy budou vyhotoveny úřední záznamy a kdy bude moci požádat o jejich kopie . Žalovaný nedoložil, proč byl řádný úřední záznam sepsán až téměř 7 hodin po propuštění žalobkyně a proč nebyl řádný úřední záznam vyhotoven již v 11:56 hod . Tento dílčí zásah proto krajský soud také shledal nezákonným .
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností . Nesouhla-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
sil se závěrem krajského soudu o nepřiměřenosti výzvy k prokázání totožnosti . Nejrazantnějším prostředkem ke zjištění totožnosti osoby jsou tzv . identifikační úkony spojené s omezením osob na svobodě (fotografování, daktyloskopie) . Zasahující policisté požadovali pouze předložení dokladu totožnosti . Z důvodu odmítavé reakce žalobkyně ji vyzvali ke sdělení jména, příjmení a data narození, což stěžovatel považuje za nejmírnější prostředek k prokázání totožnosti . Stěžovatel nesouhlasil s tím, že na základě pozdějšího jednání žalobkyně odpadl důvod k výzvě k prokázání totožnosti, a proto měli policisté v souladu se zásadou přiměřenosti od dalších výzev upustit . Ani skutečnost, že osoba hovoří česky, není exotického vzhledu, nemá u sebe větší zavazadla a odmítá se podrobit výzvě policistů za současného zpochybnění jejich oprávnění podle zákona o Policii České republiky, není podle stěžovatele důkazem, že taková osoba není cizincem bez povolení k pobytu na území České republiky . Stěžovatel v řízení před krajským soudem upozorňoval na případy z praxe svědčící o tom, že vzhled, jazyk a vystupování rozhodně nejsou zárukou legálnosti pobytu osoby . Zákonný důvod výzvy k prokázání totožnosti dle § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky je, že se jedná o osobu „zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky“ . Tato premisa byla naplněna . Nemůže být na policistovi vyzývajícím osobu k prokázání totožnosti v takovém případě, aby prokazoval, že vyzvaná osoba na základě vzezření, mluvy a vystupování odpovídá profilu cizince . Těmito aspekty nelze podmiňovat oprávnění policisty k výzvě k prokázání totožnosti .
Vyplývá-li z judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 11 . 3 . 2015, čj . 6 As 276/2014–61, a ze dne 18 . 12 . 2013, čj . 6 Aps 7/2013–81, č . 3008/2014 Sb . NSS), že není třeba konkrétního podezření k tomu, aby se řidič podrobil výzvě policisty k vyšetření na alkohol nebo aby se osoba vstupující do budovy státního zastupitelství podrobila
výzvě justiční stráže k prokázání totožnosti, pak podle stěžovatele není důvod ani k tomu, aby se osoba zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení k pobytu v České republice, nemusela podrobit důvodné a zákonné výzvě k prokázání totožnosti .
Rozsudek krajského soudu je podle kasační stížnosti nepřezkoumatelný, neboť z něj není zřejmé, v jakém okamžiku došlo ke „zlomu“, a policisté měli od výzvy k prokázání totožnosti upustit . Pokud měli od výzvy upustit již ve vlaku, pak by jejich hodnocení situace bylo založeno čistě na vzhledu, češtině, příručním zavazadle a obstrukcích žalobkyně . Stěžovatel označil napadený rozsudek za vnitřně rozporný, neboť se v jeho odůvodnění konstatuje, že prvotní výzva k prokázání totožnosti byla zákonná, ve výroku již však je i tato výzva označena za nezákonný zásah .
Stěžovatel se výslovně ztotožnil s vypořádáním věci krajským soudem ve vztahu k druhé osobní prohlídce, pouze rozvedl praktické důvody pro její vykonání . Nesouhlasil však se závěrem krajského soudu, podle něhož stěžovatel nedoložil, proč nemohlo dojít k dřívější eskortě žalobkyně na služebnu na Kounicově ulici v Brně . Stěžovatel však tyto skutečnosti krajskému soudu sdělil a doložil při ústním jednání . Poukázal konkrétně na probíhající mimořádnou celorepublikovou bezpečnostní akci, rozdělení úkolů hlídek cizinecké policie, označil hlídku provádějící eskorty za účelem ztotožnění osob i důvod, proč se tato hlídka nemohla na služebnu na hlavním nádraží dostavit dříve .
Podle stěžovatele nebyla otázka přiměřené doby vydání a úplnosti úředních záznamů předmětem žaloby . Výhrady k nim se objevily až v rozsudku, stěžovatel na ně nemohl nijak reagovat . Rozsudek je proto pro stěžovatele v této části překvapivý . Ve vztahu k žádosti žalobkyně o vydání kopií úředních záznamů stěžovatel uvedl, že nevyhovění žádosti o vydání kopií úředních záznamů nemůže být zásahem ve smyslu § 82 s . ř . s . Správným prostředkem ochrany byla žaloba na ochranu proti nečinnosti . Žalobou též nebyl napaden obsah potvrzení o provedených úkonech, ale
pouze nevydání kopií o úředních záznamech, přičemž žalobkyně mohla proti neposkytnutí informace podat stížnost dle § 16a zákona č . 106/1999 Sb ., o svobodném přístupu k informacím . Stěžovatel nesouhlasí s tím, že nevydání kopií o úředních záznamech představuje dílčí nezákonný zásah z důvodu údajné nezákonnosti předešlých dílčích zásahů .
Závěrem stěžovatel poukázal na to, že všechny provedené úkony byly vyvolány protiprávním jednáním žalobkyně, která se odmítla podrobit zákonné výzvě k prokázání totožnosti . Policisté se musí rozhodovat na místě, v reálném čase . Pokud je tedy výzva k prokázání totožnosti zákonná, nelze na ně klást další požadavky ve smyslu napadeného rozsudku .
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení .
Z odůvodnění:
V.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
( . . .) [20] Stěžejní otázkou bylo v dané věci posouzení zákonnosti výzvy zasahujících policistů k prokázání totožnosti žalobkyně . Jak již bylo uvedeno výše, stěžovatel se neztotožnil se závěrem krajského soudu ohledně nezákonnosti výzvy k prokázání totožnosti podle § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky, kterou naopak považoval za zákonnou a přiměřenou účelu úkonu . Policista je dle citovaného ustanovení „[o]právněn vyzvat k prokázání totožnosti osobu, zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky“ .
[55] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému uzavírá, že ač shledal některé z dílčích kasačních námitek důvodnými, neshledal důvod pro zrušení rozsudku krajského soudu, neboť důvod pro zrušení části územního plánu obstojí (blíže srov . usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14 . 4 . 2009, čj . 8 Afs 15/2007-75, č . 1665/2009 Sb . NSS, podle něhož „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení [§ 110 odst . 1 s . ř . s .]. Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“) (…) .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
Věc: Zuzana C . proti Krajskému ředitelství policie Jihomoravského kraje o ochranu před ne-
zákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného .
Žalobkyně cestovala dne 3 . 12 . 2014 z Břeclavi do Brna mezinárodním vlakem EC 78 J . G . MENDEL jedoucím z území Rakouska do Prahy . V tomto vlaku policisté odboru cizinecké policie Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje v 8:40 hod . vyzvali žalobkyni k prokázání totožnosti . Žalobkyně výzvě nevyhověla s tím, že policisté nemají žádný zákonný důvod vyzývat ji k prokázání totožnosti . Policisté žalobkyni informovali, že právě probíhá bezpečnostní akce s názvem „Morava“ zaměřená na odhalování nelegální migrace, pátrání po hledaných a pohřešovaných osobách a odhalování dovozu zbraní a střeliva . Žalobkyni bylo dále sděleno, že policisté využívají svého oprávnění dle § 63 odst . 2 písm . b) a e) zákona o Policii České republiky, neboť se žalobkyně nachází v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, a odpovídá popisu hledané nebo pohřešované osoby . Žalobkyně uvedla, že policistům nepředloží průkaz totožnosti . V reakci na to jí policisté sdělili, že není nezbytně nutné předložit průkaz totožnosti, postačí, pokud jim pro účely ztotožnění sdělí své jméno, příjmení a datum narození . Po dalším odmítnutí byla žalobkyně poučena o tom, že na nejbližší železniční stanici bude předvedena na policejní služebnu za účelem zjištění totožnosti . Po příjezdu do Brna žalobkyně dobrovolně následovala policisty na policejní služebnu na hlavním nádraží .
Na služebně byla žalobkyně omezena na osobní svobodě a opakovaně vyzývána k prokázání totožnosti . Následně telefonicky kontaktovala Generální inspekci bezpečnostních sborů a na zasahující policisty si stěžovala . Žalobkyně byla nejprve v 9:00 hod . podrobena osobní prohlídce; v 11:15 hod . byla provedena druhá prohlídka . Žalobkyně při prohlídce upozornila zasahující policisty, že má u sebe advokátní spis . Při druhé prohlídce konané z důvodu eskorty žalobkyně na služebnu žalovaného na ulici Kounicova v Brně byl v peněžence žalobkyně objeven občanský prů-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
kaz . Na jeho základě byla zjištěna totožnost žalobkyně a v informačních systémech Policie České republiky ověřeno, zda se nejedná o hledanou osobu . Po zjištění totožnosti byla žalobkyně bez odkladu v 11:23 hod . propuštěna . Žalobkyně požádala o kopie úředních záznamů o úkonech, které vůči ní byly provedeny . Policista ji informoval, že úřední záznamy ještě nebyly vyhotoveny, a v 11:35 hod . jí vydal potvrzení o provedených úkonech dle § 109 odst . 2 zákona o Policii České republiky .
Žalobkyně napadla postup žalovaného žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, podanou u Krajského soudu v Brně . Domáhala se vyslovení nezákonnosti zásahu žalovaného spočívajícího ve výzvě a vynucování prokázání totožnosti žalobkyně, omezování její osobní svobody v čase od 8:46 hod . do 11:23 hod . dne 3 . 12 . 2014, včetně dvou osobních prohlídek žalobkyně, v odmítnutí vydání kopií úředních záznamů o úkonech žalovaného provedených vůči žalobkyni dne 3 . 12 . 2014 . Namítala, že policisté neměli zákonný důvod k tomu, aby po žalobkyni vyžadovali prokázání totožnosti . Jejich požadavku nevyhověla, neboť jej považovala za nezákonný zásah do svého soukromí a akt svévole ze strany policie . Po předvedení na služebnu žalobkyně policistům sdělila, že jim totožnost prokáže, až jí uvedou zákonný důvod . Upozornila policisty, že musí odpovídat popisu hledané osoby, nelze ji proto namátkově kontrolovat, zda je hledanou osobou nebo nelegální cizinkou . Pravděpodobnost, že se jedná o cizinku, se dle žaloby blížila nule, a to vzhledem k neexotickému vzhledu žalobkyně, dobré znalosti českého jazyka, výslovnosti bez cizího přízvuku . Během pobytu na služebně byla žalobkyně dvakrát nezákonně podrobena osobní prohlídce, při které jí byly prohledány osobní věci v tašce, mj . advokátní spis klienta (prolistován bez čtení obsahu) a osobní hygienické potřeby, což žalobkyně považuje za nedůstojné . Při druhé prohlídce byl objeven doklad totožnosti a úkony policie
ukončeny . Žádost o vydání kopií úředních záznamů o provedených úkonech byla odmítnuta s tím, že na ni žalobkyně nemá právo . Teprve po naléhání jí bylo vydáno potvrzení o provedených úkonech, ale nikoli kopie úředních záznamů . Tím došlo k porušení práva žalobkyně na přístup k informacím o zpracovávaných osobních údajích bez zbytečného odkladu . Kopie úředních záznamů potřebovala žalobkyně bezodkladně, aby nedošlo později ke změně jejich obsahu .
Krajský soud ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 24 . 9 . 2015, čj . 30 A 17/2015-44 . Krajský soud nahlížel na výzvy, donucování a veškerý skutkový děj označený žalobkyní jako na jeden zásah skládající se z dílčích kumulativních zásahů . Za nezákonnou považoval krajský soud výzvu policistů k prokázání totožnosti na základě § 63 odst . 2 odst . e) zákona o Policii České republiky, podle kterého je „[p]olicista […] oprávněn vyzvat k prokázání totožnosti osobu odpovídající popisu hledané nebo pohřešované osoby“ . Žalovaný v průběhu zásahu ani v řízení před krajským soudem nedoložil, že by žalobkyně odpovídala popisu konkrétně hledané nebo pohřešované osoby, pouze tvrdil, že v době zásahu bylo vyhlášeno pátrání po celkem 423 ženách ve věku 20–40 let všech myslitelných typů (rasy, etnik) a že policisté nemohou zpaměti znát podobu všech srovnatelných žen v pátrání . S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud poukázal, že policista není oprávněn vyzvat osobu k prokázání totožnosti podle § 63 odst . 2 písm . e) zákona o Policii České republiky pouze s paušálním odkazem na probíhající akci pátrání po osobách, aniž k tomu má konkrétní důvod spočívající v tom, že vyzvaná osoba skutečně vzhledem a dalšími znaky odpovídá konkrétnímu popisu osoby, po níž policie pátrá .
Nezákonný byl podle krajského soudu i dílčí zásah spočívající ve vyžadování prokázání totožnosti na základě § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky . Na rozdíl od žalobkyně měl krajský soud za to, že cestovala-li žalobkyně mezinárodním vlakem EC 78 – J . G . MENDEL spojujícím Vídeň s Prahou, nacházela se v prostoru, o kterém lze
důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Z podkladů poskytnutých žalovaným totiž vyplynulo, že k nelegální migraci byly v roce 2014 nejvíce využívány mezinárodní vlakové spoje, jimiž cestovali převážně státní příslušníci Syrské arabské republiky, Islámské republiky Afghánistán a Republiky Kosovo a v menším počtu i příslušníci afrických, asijských a evropských zemí . Trasa uvedeného mezinárodního vlaku přitom byla pro nelegální migranty typická .
Smyslem a účelem § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky je dle krajského soudu zjištění, zda je osoba cizincem bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Toto oprávnění je však nutno používat v souladu se zásadou přiměřenosti ve smyslu § 11 a) a c) téhož zákona, tedy tak, aby zásah nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného zákonem . Krajský soud dále konstatoval, že prvotní výzva vůči žalobkyni k prokázání totožnosti byla učiněna v souladu se zákonem, neboť se zdržovala v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Po úvodním oslovení však muselo být dle krajského soudu zasahujícím policistům zcela zjevné, že se nejedná o cizinku bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, a to s ohledem na celou řadu skutečností, které ve svém součtu činí závěr, že by žalobkyně mohla být takovým cizincem, absurdním . Žalobkyně nebyla nijak exotického vzhledu, hovořila plynnou češtinou bez známek cizího přízvuku, používala již od prvních fází zásahu odborné termíny zákona o Policii České republiky, argumentovala rozsahem oprávnění policistů ve vztahu k výzvě k prokázání totožnosti, neměla u sebe větší zavazadla, pouze jedno příruční běžného typu . Při prohlídce byl nalezen advokátní spis a žalobkyně informovala zasahující policistku o státem aprobovaném tajemství . Žalobkyně též kontaktovala Generální inspekci bezpečnostních sborů . Na základě všech těchto skutečností muselo být dle krajského soudu zasahujícím policistům
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
zjevné, že se v případě žalobkyně nejedná o cizinku bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Policisté tak porušili zásadu přiměřenosti, pokud od prokazování totožnosti neupustili .
Jestliže byl shledán nezákonným zásah spočívající ve výzvě k prokázání totožnosti, pak z tohoto důvodu hodnotil krajský soud jako nezákonné i dílčí zásahy spočívající v omezení na svobodě v délce cca 2,5 hodiny a ve dvou osobních prohlídkách žalobkyně . Druhou prohlídku považoval krajský soud za nezákonnou i z důvodu, že žalobkyně již byla jednou kontrolována, nebyla u ní nalezena zbraň a z jejího dosavadního jednání nevyplynulo nebezpečí, že by kladla odpor . Důvod dle § 35 odst . 2 zákona o Policii České republiky tak nebyl dán . V důsledku druhé prohlídky byla žalobkyně navíc ztotožněna proti své vůli z důvodu nalezení občanského průkazu . Doba omezení na svobodě nebyla dle krajského soudu přiměřená, neboť žalovaný ne- osvětlil, proč nemohlo k eskortě žalobkyně na druhou služebnu dojít dříve .
Krajský soud dále uvedl, že úřední záznamy požadované žalobkyní byly vyhotoveny v den zásahu v 11:56 hod . a v 18:43 hod ., tedy po propuštění žalobkyně z předvedení . Zasahující policista měl povinnost vyhotovit úřední záznamy o úkonech zjišťování totožnosti žalobkyně a dvou osobních prohlídkách bez zbytečného odkladu . Úřední záznam splňující zákonné podmínky byl vyhotoven až v 18:43 hod . (první úřední záznam byl příliš stručný, neobsahoval průběh a okolnosti úkonů) . Žalovaný měl povinnost na žádost žalobkyně vystavit potvrzení o provedených úkonech . Vystavené potvrzení však neobsahuje informaci o druhé osobní prohlídce . Žalobkyně měla být informována, kdy budou vyhotoveny úřední záznamy a kdy bude moci požádat o jejich kopie . Žalovaný nedoložil, proč byl řádný úřední záznam sepsán až téměř 7 hodin po propuštění žalobkyně a proč nebyl řádný úřední záznam vyhotoven již v 11:56 hod . Tento dílčí zásah proto krajský soud také shledal nezákonným .
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností . Nesouhla-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
sil se závěrem krajského soudu o nepřiměřenosti výzvy k prokázání totožnosti . Nejrazantnějším prostředkem ke zjištění totožnosti osoby jsou tzv . identifikační úkony spojené s omezením osob na svobodě (fotografování, daktyloskopie) . Zasahující policisté požadovali pouze předložení dokladu totožnosti . Z důvodu odmítavé reakce žalobkyně ji vyzvali ke sdělení jména, příjmení a data narození, což stěžovatel považuje za nejmírnější prostředek k prokázání totožnosti . Stěžovatel nesouhlasil s tím, že na základě pozdějšího jednání žalobkyně odpadl důvod k výzvě k prokázání totožnosti, a proto měli policisté v souladu se zásadou přiměřenosti od dalších výzev upustit . Ani skutečnost, že osoba hovoří česky, není exotického vzhledu, nemá u sebe větší zavazadla a odmítá se podrobit výzvě policistů za současného zpochybnění jejich oprávnění podle zákona o Policii České republiky, není podle stěžovatele důkazem, že taková osoba není cizincem bez povolení k pobytu na území České republiky . Stěžovatel v řízení před krajským soudem upozorňoval na případy z praxe svědčící o tom, že vzhled, jazyk a vystupování rozhodně nejsou zárukou legálnosti pobytu osoby . Zákonný důvod výzvy k prokázání totožnosti dle § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky je, že se jedná o osobu „zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky“ . Tato premisa byla naplněna . Nemůže být na policistovi vyzývajícím osobu k prokázání totožnosti v takovém případě, aby prokazoval, že vyzvaná osoba na základě vzezření, mluvy a vystupování odpovídá profilu cizince . Těmito aspekty nelze podmiňovat oprávnění policisty k výzvě k prokázání totožnosti .
Vyplývá-li z judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 11 . 3 . 2015, čj . 6 As 276/2014–61, a ze dne 18 . 12 . 2013, čj . 6 Aps 7/2013–81, č . 3008/2014 Sb . NSS), že není třeba konkrétního podezření k tomu, aby se řidič podrobil výzvě policisty k vyšetření na alkohol nebo aby se osoba vstupující do budovy státního zastupitelství podrobila
výzvě justiční stráže k prokázání totožnosti, pak podle stěžovatele není důvod ani k tomu, aby se osoba zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení k pobytu v České republice, nemusela podrobit důvodné a zákonné výzvě k prokázání totožnosti .
Rozsudek krajského soudu je podle kasační stížnosti nepřezkoumatelný, neboť z něj není zřejmé, v jakém okamžiku došlo ke „zlomu“, a policisté měli od výzvy k prokázání totožnosti upustit . Pokud měli od výzvy upustit již ve vlaku, pak by jejich hodnocení situace bylo založeno čistě na vzhledu, češtině, příručním zavazadle a obstrukcích žalobkyně . Stěžovatel označil napadený rozsudek za vnitřně rozporný, neboť se v jeho odůvodnění konstatuje, že prvotní výzva k prokázání totožnosti byla zákonná, ve výroku již však je i tato výzva označena za nezákonný zásah .
Stěžovatel se výslovně ztotožnil s vypořádáním věci krajským soudem ve vztahu k druhé osobní prohlídce, pouze rozvedl praktické důvody pro její vykonání . Nesouhlasil však se závěrem krajského soudu, podle něhož stěžovatel nedoložil, proč nemohlo dojít k dřívější eskortě žalobkyně na služebnu na Kounicově ulici v Brně . Stěžovatel však tyto skutečnosti krajskému soudu sdělil a doložil při ústním jednání . Poukázal konkrétně na probíhající mimořádnou celorepublikovou bezpečnostní akci, rozdělení úkolů hlídek cizinecké policie, označil hlídku provádějící eskorty za účelem ztotožnění osob i důvod, proč se tato hlídka nemohla na služebnu na hlavním nádraží dostavit dříve .
Podle stěžovatele nebyla otázka přiměřené doby vydání a úplnosti úředních záznamů předmětem žaloby . Výhrady k nim se objevily až v rozsudku, stěžovatel na ně nemohl nijak reagovat . Rozsudek je proto pro stěžovatele v této části překvapivý . Ve vztahu k žádosti žalobkyně o vydání kopií úředních záznamů stěžovatel uvedl, že nevyhovění žádosti o vydání kopií úředních záznamů nemůže být zásahem ve smyslu § 82 s . ř . s . Správným prostředkem ochrany byla žaloba na ochranu proti nečinnosti . Žalobou též nebyl napaden obsah potvrzení o provedených úkonech, ale
pouze nevydání kopií o úředních záznamech, přičemž žalobkyně mohla proti neposkytnutí informace podat stížnost dle § 16a zákona č . 106/1999 Sb ., o svobodném přístupu k informacím . Stěžovatel nesouhlasí s tím, že nevydání kopií o úředních záznamech představuje dílčí nezákonný zásah z důvodu údajné nezákonnosti předešlých dílčích zásahů .
Závěrem stěžovatel poukázal na to, že všechny provedené úkony byly vyvolány protiprávním jednáním žalobkyně, která se odmítla podrobit zákonné výzvě k prokázání totožnosti . Policisté se musí rozhodovat na místě, v reálném čase . Pokud je tedy výzva k prokázání totožnosti zákonná, nelze na ně klást další požadavky ve smyslu napadeného rozsudku .
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení .
Z odůvodnění:
V.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
( . . .) [20] Stěžejní otázkou bylo v dané věci posouzení zákonnosti výzvy zasahujících policistů k prokázání totožnosti žalobkyně . Jak již bylo uvedeno výše, stěžovatel se neztotožnil se závěrem krajského soudu ohledně nezákonnosti výzvy k prokázání totožnosti podle § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky, kterou naopak považoval za zákonnou a přiměřenou účelu úkonu . Policista je dle citovaného ustanovení „[o]právněn vyzvat k prokázání totožnosti osobu, zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky“ .
[21] Kasační stížností nebyl zpochybněn názor krajského soudu, že se žalobkyně v okamžiku výzvy policistů nacházela v prostoru, o němž lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Nejvyšší správní soud se přesto touto otázkou stručně zabýval, neboť bez jejího posouzení nelze spolehlivě učinit závěr o zákonnosti
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
výzvy k prokázání totožnosti provedené na základě výše uvedeného ustanovení .
[22] Dne 3 . 12 . 2014 cestovala žalobkyně na trase Břeclav – Brno mezinárodním vlakem EC 78 – J . G . MENDEL jedoucím z Vídně do Prahy . Ze správního spisu vyplývá, že mezinárodní vlakové spoje z Rakouska byly nejtypičtějším prostředkem dopravy nelegálních migrantů směřujících do Německa . Jednalo se především o migranty pocházející ze Sýrie, Afghánistánu a Kosova . Dále je ze správního spisu zřejmé, že mezi nelegálními migranty byla zastoupena všechna myslitelná etnika, neboť mezinárodní vlaky využívali k migraci příslušníci různých afrických, asijských i evropských zemí . Krajský soud na základě těchto skutečností dospěl k závěru, že pokud stěžovatelka cestovala tímto vlakem, nacházela se v prostoru, o němž lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení k pobytu na území České republiky . Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením ztotožnil a pouze pro další právní hodnocení podotýká, že ze správního spisu (z dokumentu Informace k nelegální migraci ze dne 11 . 3 . 2015) i z všeobecně dostupných informací je zřejmé, že uvedené migrační trasy využívali i státní příslušníci evropských zemí (např . Republika Kosovo) .
[23] Žalobkyně se tedy nacházela v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Z toho důvodu byla prvotní výzva k prokázání totožnosti dle § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky zákonná, což ostatně konstatoval i krajský soud .
[24] Účelem § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky je podle krajského soudu zjištění, zda je osoba cizincem bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Na základě souhrnu skutečností, že žalobkyně nebyla nijak exotického vzhledu, hovořila plynnou češtinou bez známky cizího přízvuku, používala již od prvních fází zásahu odborné právní termíny vyskytující se v zákoně o Policii České republiky, argumentovala rozsahem oprávnění policistů ve vztahu k výzvám k prokázání to-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
tožnosti, neměla u sebe žádná větší zavazadla, při prohlídce byl u ní objeven advokátní spis a během omezení na svobodě vyžadovala telefonické spojení na Generální inspekci bezpečnostních sborů, proto považoval krajský soud závěr o tom, že by žalobkyně mohla být cizinkou bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, za absurdní . Zasahujícím policistům muselo být podle krajského soudu zcela zjevné, že žalobkyně není cizinkou bez oprávnění k pobytu na území České republiky . Od výzvy k prokázání totožnosti proto měli upustit .
[25] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, dle něhož účelem § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky je zjistit, zda se v kontrolovaném prostoru zdržují cizinci bez povolení k pobytu na území České republiky . Tento institut vytváří prostor pro účinné působení policie na úseku odhalování cizinců pobývajících na území České republiky bez platného povolení . V souladu s tímto účelem je dáno oprávnění policistů vyzvat osobu nacházející se v prostoru předpokládaném uvedeným ustanovením k prokázání totožnosti a na druhé straně povinnost vyzvané osoby této výzvě vyhovět . Je však třeba zdůraznit, že účelem daného ustanovení není pouze zjištění, jestli legitimovaná osoba je cizincem, či nikoli, ale i další ověření, zda se jedná o cizince bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Podle § 1 odst . 2 zákona č . 326/1999 Sb ., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, se „[c]izincem […] rozumí fyzická osoba, která není státním občanem České republiky, včetně občana Evropské unie“ .
[26] Krajský soud připouští, že se žalobkyně v prostoru definovaném § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky nacházela, výzva k prokázání totožnosti tedy byla provedena v souladu se zákonem . Nejvyšší správní soud se však neztotožnil s tím, že po zjištění souhrnu skutečností – žalobkyně není exotického vzhledu, hovoří česky bez přízvuku, argumentuje nedostatkem oprávnění policistů k výzvě k prokázání totožnosti a má u sebe malé příruční zavazadlo – bylo
zcela zjevné, že se nejedná o cizinku bez povolení k pobytu, hlídka policie měla od svého požadavku k prokázání totožnosti upustit a od této fáze již byl postup policie nezákonným zásahem . Podle Nejvyššího správního soudu by bylo ze strany policie namístě od své výzvy k prokázání totožnosti upustit pouze tehdy, pokud by bylo najisto postaveno, že kontrolovaná osoba nemůže být cizinkou bez povolení k pobytu v České republice . Tato jistota však nemůže být založena subjektivními skutečnostmi, jako jsou vzhled, jazyková vybavenost či individuální projevy chování .
[27] Mezi nelegálními migranty využívajícími mezinárodní vlakové spoje nefigurují pouze osoby s výrazně odlišnými rysy od středoevropského vzhledu . Podle informací policie (včetně informace žalovaného k nelegální migraci ze dne 11 . 3 . 2015) jsou zde přítomni lidé všech různých národností včetně státních příslušníků evropských zemí a různých barev pleti a dalších znaků . V současné době globalizace nelze na základě vzhledu dovozovat ani pravděpodobnou informaci o státním občanství . Vzezření „běžného středoevropského typu“ má většina příslušníků slovanských národů, přičemž i jejich příslušníci jsou v České republice obvykle cizinci, někteří případně bez platného povolení k pobytu .
[28] Stejně subjektivním je z hlediska určení občanství (neboť to je dle výše citovaného § 1 odst . 2 zákona o pobytu cizinců na území České republiky relevantní pro označení osoby v konkrétní zemi jako cizince) znalost jazyka . Schopnost osvojit si cizí jazyk je individuální, u nadaných jedinců po určité době nelze spolehlivě rozpoznat, že nehovoří mateřským jazykem . Hovořila-li žalobkyně plynně česky bez známky cizího přízvuku, pak ani tento aspekt nemohl vést policisty ke „zcela zjevnému“ závěru, že se nejedná o cizinku bez povolení k pobytu na území České republiky . Z rozhodovací praxe je Nejvyššímu správnímu soudu známo, že se v České republice vyskytuje mnoho cizinců, kteří zde delší dobu pobývají a pracují i bez platného povolení k pobytu a jsou schopni se během svého pobytu naučit velmi dobře česky .
[29] Za zcela nepřípadné kritérium pro osvědčení občanství považuje Nejvyšší správní soud okolnost, že žalobkyně odmítla prokázat totožnost s odkazem na rozsah oprávnění policistů vyplývající ze zákona o Policii České republiky . Skutečnost, že osoba vyzvaná k prokázání totožnosti tuto výzvu nesplní a sdělí (třebaže česky) policistům, že na to nemají právo, nemůže být způsobilá jednoznačně prokázat české státní občanství . Svědčí maximálně o znalosti několika ustanovení zákona o Policii České republiky a o neochotě k součinnosti, z čehož nelze dovodit závěr, že se v žádném případě nemůže jednat o cizinku bez povolení k pobytu . Minimální důkazní hodnotu v tomto ohledu má i přítomnost pouze malého příručního zavazadla . Jak je již výše zdůrazněno – účelem výzvy k prokázání totožnosti dle § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky není pouze odhalování aktuálně migrujících cizinců, ale též odhalování osob, které na území České republiky již pobývají, ale nemají povolení opravňující je k pobytu zde .
[30] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žádný ze znaků uvedený krajským soudem není sám o sobě dostatečným a jednoznačným důkazem o tom, že osoba vyzvaná k prokázání totožnosti nemůže být cizincem bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky . Tento závěr nelze podle Nejvyššího správního soudu učinit ani posouzením všech uvedených znaků kumulativně a ve vzájemné souvislosti . S názorem krajského soudu, podle kterého muselo být policistům na základě těchto znaků „postupně zcela zjevné“, že se nejedná o cizinku ve smyslu § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky, Nejvyšší správní soud ze všech výše popsaných důvodů nesouhlasí . Vzhled, plynná čeština bez cizího přízvuku, argumentace rozsahem oprávnění policistů a malé příruční zavazadlo mohou ve svém součtu vést maximálně k závěru o určité míře pravděpodobnosti, že se o cizince nejedná . Tyto skutečnosti dále v žádném případě nejsou zárukou legálnosti pobytu osoby na území České republiky . Pro úplnost je vhodné uvést, že policisté požadující prokázání to-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
tožnosti žalobkyně ve vlaku nemohli vědět, že má u sebe advokátní spis (ten byl objeven až při osobní prohlídce a policisté okolnost, že se o advokátní spis skutečně jedná, navíc nemohou při ověřování totožnosti osoby nijak ověřit), ani že bude později kontaktovat Generální inspekci bezpečnostních sborů, což učinila až následně na policejní služebně . Avšak, jak je uvedeno výše, ani tyto okolnosti nebyly způsobilé zprostit žalobkyni povinnosti prokázat v dané situaci na výzvu svoji totožnost .
[31] Jednoznačný a kvalifikovaný závěr o tom, zda je, či není vyzvaná osoba cizinkou bez povolení k pobytu na území České republiky, mohou policisté učinit pouze za předpokladu, že jim tato osoba na základě zákonné výzvy prokáže svou totožnost . Je nezbytné přihlédnout k tomu, že policista musí jednat bez prodlení, na základě okamžitého posouzení skutkových okolností, nemá v tomto ohledu „komfort správního orgánu, čas a různé prostředky k dosažení zamýšleného legitimního cíle (formalizované dokazování, ověřování, opakované upozornění, pořádkové pokuty), a proto po něm také nelze požadovat v jednání limity, které existenci takových podmínek předpokládají“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17 . 8 . 2011, čj . 1 As 63/2011–97) . Nejvyšší správní soud považuje za nemožné, aby policista důvodně vyzývající k prokázání totožnosti osobu zdržující se v prostoru vymezeném § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky prováděl hodnocení míry pravděpodobnosti, zda se podle vnějších znaků vyzvané osoby může jednat o cizince s oprávněním k pobytu, či nikoli, nebo dokonce aby prováděl v této situaci ohledně existence, kvality či intenzity těchto znaků dokazování . Je nutno zdůraznit, že veškeré výše uvedené závěry jsou podmíněny tím, že v projednávané věci byly nesporně splněny podmínky pro prvotní výzvu k prokázání totožnosti dle § 63 odst . 2 písm . b) zákona o Policii České republiky .
[32] Je možno přisvědčit námitce, že z rozsudku krajského soudu není zřejmé, ve kterém okamžiku mělo být zasahujícím policistům zjevné, že se v případě žalobkyně
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
nejedná o cizinku bez povolení k pobytu na území České republiky, a kdy tak měli podle názoru krajského soudu od výzvy k prokázání totožnosti upustit . Avšak tento nedostatek odůvodnění je vzhledem k výše uvedenému zásadnímu nesprávnému závěru krajského soudu podružný . Posouzením popsaných subjektivních znaků nebylo možno dospět k závěru, že žalobkyně není cizinkou bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, v žádném okamžiku .
[33] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s krajským soudem ani v tom, že policisté svým postupem porušili zásadu přiměřenosti, neboť zásah překračoval míru nezbytnou k dosažení účelu . V tomto ohledu považuje naopak jednání policistů zasahujících v prostoru vlaku za příkladné . Žalobkyně byla po odmítnutí prokázání své totožnosti předložením občanského průkazu policisty poučena, že postačí, pokud jim sdělí své jméno, příjmení a datum narození . Policisté tedy žalobkyni umožnili alternativní, nejméně zatěžující způsob ověření totožnosti, který by umožňoval pokojný průběh splnění její povinnosti i bez fyzického předložení úředního dokladu totožnosti . Byl tak respektován původní účel prováděné kontroly, tj . zjištění přítomnosti cizinců bez povolení k pobytu, nikoliv kontrola povinnosti mít u sebe vždy doklad totožnosti . Za uvedených okolností je nutno konstatovat, že policisté postupovali v souladu se zásadou přiměřenosti vyslovenou v § 11 a hlavně v § 63 odst . 1 zákona o Policii České republiky, kde je stanoveno, že „[r]ozsah a způsob zjišťování osobních údajů musí být přiměřené účelu zjišťování totožnosti“ . Policisté svým postupem nezpůsobili nikomu bezdůvodnou újmu, k dosažení účelu sledovaného úkonem (prokázání totožnosti žalobkyně za účelem zjištění, zda se nejedná o cizince bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky) nepoužili zjevně nepřiměřených prostředků (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1 . 6 . 2010, čj . 2 As 25/2010-65) .
[34] Stěžovatel v kasační stížnosti odkazoval na právní závěry učiněné v rozsudcích Nejvyššího správního soudu čj . 6 As
276/2014–61 a čj . 6 Aps 7/2013–81 . Ty však nejsou na projednávanou věc aplikovatelné z důvodu skutkových odlišností . Nyní posuzovaný zásah se nestal při provozu na pozemních komunikacích a ani se nejednalo o oprávnění legitimovat osobu vstupující do prostoru státního zastupitelství . Názory vyslovené Nejvyšším správním soudem v uvedených rozhodnutích nejsou v rozporu s odůvodněním tohoto rozsudku .
[35] S ohledem na výše uvedené nelze souhlasit ani s důvody napadeného rozsudku pro vyslovení nezákonnosti dalších dílčích zásahů, a to předvedení na nejbližší policejní služebnu a obou osobních prohlídek žalobkyně, neboť tyto důvody krajský soud dovozoval na základě nezákonnosti výzvy k prokázání totožnosti .
[36] Odmítne-li osoba prokázat svoji totožnost nebo nemůže-li ji prokázat ani po poskytnutí potřebné přiměřené součinnosti a policista nemůže její totožnost zjistit provedením úkonu na místě, je dle § 63 odst . 3 zákona o Policii České republiky oprávněn osobu předvést k provedení úkonů směřujících ke zjištění její totožnosti . Vzhledem k tomu, že žalobkyně odmítala vyhovět oprávněné zákonné výzvě k prokázání totožnosti jakýmkoli způsobem, byli policisté v souladu s citovaným ustanovením oprávněni předvést ji na služebnu k provedení úkonů směřujících ke zjištění její totožnosti . Policista je dále podle § 35 odst . 2 písm . a) zákona o Policii České republiky oprávněn „provést prohlídku osoby a odebrat jí zbraň, pokud osobní svoboda osoby má být omezena“ . V projednávané věci byla žalobkyně předvedena na policejní služebnu, její osobní svoboda byla tedy omezena . Pohlídka proběhla dle zákonných podmínek a provedla ji osoba stejného pohlaví jako žalobkyně . Postup policistů spočívající v předvedení žalobkyně na policejní služebnu a v prohlídce žalobkyně nelze proto shledat nezákonným .
[37] Stěžovatel souhlasil s krajským soudem a sám potvrdil nezákonnost druhé osobní prohlídky . Nejvyšší správní soud též konstatuje, že druhá prohlídka žalobkyně byla provedena bez zákonem stanoveného důvo-
du . Krajský soud v tomto směru výstižně poznamenal, že ani jeden z důvodů odpovídajících § 35 odst . 2 písm . a) – c) zákona o Policii České republiky neposkytoval v posuzovaném případě zákonnou oporu pro provedení druhé prohlídky . Žalobkyně již v souvislosti s omezením osobní svobody jednu prohlídku podstoupila, nesměřoval proti ní žádný zákrok či jiný úkon a nehrozilo nebezpečí, že bude klást odpor, či podezření, že má u sebe zbraň (ta by ostatně musela být objevena již při první prohlídce žalobkyně) . Z těchto důvodů se Nejvyšší správní soud přiklonil k závěru, že druhá osobní prohlídka žalobkyně byla nezákonná bez ohledu na jakékoli praktické důvody pro její provedení .
[38] Krajský soud v napadeném rozsudku posoudil dobu omezení osobní svobody žalobkyně jako nepřiměřenou z důvodu, že stěžovatel nedoložil, proč k eskortě žalobkyně nemohlo dojít dříve . Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že při jednání před krajským soudem uvedl, z jakých důvodů nemohlo dojít k dřívější eskortě žalobkyně na služebnu na Kounicově ulici v Brně, přičemž byl v rámci jednání připraven tyto skutečnosti doložit . Nejvyšší správní soud ze záznamu z jednání před krajským soudem ze dne 21 . 9 . 2015 (založeného na č . l . 32–41 spisu krajského soudu) ověřil, že pověřený zaměstnanec žalovaného krajskému soudu sdělil konkrétní skutečnosti, na jejichž základě se domníval, že doba předvedení byla vzhledem k okolnostem přiměřená . Poukázal na to, že v dotyčný den probíhala mimořádná celorepubliková bezpečnostní akce, v jejímž rámci měly hlídky cizinecké policie na základě instruktáže konkrétně rozdělené úkoly, označil hlídku provádějící eskorty za účelem ztotožnění osob i důvod, proč se tato hlídka nemohla na služebnu na hlavním nádraží dostavit dříve . Krajský soud se s těmito tvrzeními stěžovatele nijak nevypořádal, nezaujal k nim žádný názor . Aniž by tedy Nejvyšší správní soud hodnotil správnost závěru krajského soudu, shledal napadený rozsudek v této části nepřezkoumatelným (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14 . 7 . 2005, čj . 2 Afs 24/2005–44, č . 689/2005 Sb . NSS, obdobně
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2 . 8 . 2012, čj . 4 Ans 1/2012–61) .
[39] Posledním okruhem kasačních námitek stěžovatel namítal, že otázka včasnosti a úplnosti úředních záznamů nebyla předmětem žaloby . Výhrady k nim se objevily poprvé v rozsudku krajského soudu, stěžovatel na ně nemohl nijak reagovat, rozsudek je v této části pro něho překvapivý . Ve vztahu k žádosti žalobkyně o vydání kopií úředních záznamů stěžovatel uvedl, že nevyhovění této žádosti nemůže být zásahem ve smyslu § 82 s . ř . s . Správným prostředkem ochrany byla žaloba na ochranu proti nečinnosti . Žalobou též nebyl napaden obsah potvrzení o provedených úkonech, ale pouze nevydání kopií o úředních záznamech . Stěžovatel nesouhlasí s tím, že nevydání kopií o úředních záznamech představuje dílčí nezákonný zásah z důvodu údajné nezákonnosti předešlých dílčích zásahů .
[40] Ve smyslu uplatněných kasačních námitek se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval otázkou, zda prostředkem ochrany proti nevydání kopií úředních záznamů o provedených úkonech může být žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu . Z § 85 s . ř . s . vyplývá, že „[ž]aloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný“ . Podmínky řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem blíže rozvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16 . 11 . 2010, čj . 7 Aps 3/2008–98, č . 2206/2011 Sb . NSS, z něhož vyplývá, že zásahem může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst . 1 s . ř . s . Na základě výše uvedeného se Nejvyšší správní soud neztotožnil s námitkou stěžovatele, že jediným prostředkem ochrany proti nevydání kopií úředních záznamů v projednávané věci mohla být žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu § 79 s . ř . s .
[41] Nejvyšší správní soud stěžovateli přisvědčil v tom, že z žádného podání žalobkyně
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
učiněného v řízení před krajským soudem nelze dovodit, že napadala správnost, časovou nepřiměřenost a úplnost úředních záznamů o provedených úkonech . Žalobkyně se domáhala výlučně vyslovení nezákonnosti zásahu spočívajícího v okamžitém nevydání kopií úředních záznamů o provedených úkonech . Argumentovala, že nevydáním kopií úředních záznamů bylo porušeno její právo na přístup k informacím o zpracovávaných osobních údajích bez zbytečného odkladu .
[42] S ohledem na výše uvedené se Nejvyšší správní soud dále zabýval pouze závěry krajského soudu ohledně zákonnosti postupu žalovaného spočívajícího v neposkytnutí kopií úředních záznamů o úkonech provedených vůči žalobkyni . Z § 64 odst . 2 a § 35 odst . 3 zákona o Policii České republiky vyplývá, že o úkonech předvedení a prohlídky osoby sepíše policista záznam . Krajský soud odůvodnil povinnost žalovaného poskytnout kopie úředních záznamů žalobkyni ustanovením § 109 téhož zákona . Uvedené ustanovení pojednává ve svém odstavci 1 o náležitostech úředního záznamu a o povinnosti vyhotovit ho bez zbytečného odkladu . Podle odstavce 2 tohoto ustanovení vystaví o provedeném úkonu policista písemné potvrzení na žádost osoby bez zbytečného odkladu . Toto písemné potvrzení žalobkyně obdržela, což ostatně sama konstatovala v podané žalobě, jeho kvalitu a obsah v žalobě nezpochybnila .
[43] Žalobkyně podle žaloby považovala za nezákonný zásah skutečnost, že jí úřední záznamy nebyly vydány okamžitě po provedeném úkonu, namítala, že je to běžná praxe policie . Krajský soud však označil za nezákonný obsah úředních záznamů a skutečnost, že stěžovatel nijak nevysvětlil, proč záznamy byly vydány až po 7 hodinách . Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že obsah úředních záznamů nebyl v žalobě zpochybněn, krajský soud tyto úvahy provedl tedy nad rámec žalobních bodů . Ohledně časové prodlevy, ve které byly úřední záznamy vyhotoveny, není z napadeného rozhodnutí krajského soudu zřejmé, zda shledal nezákonnost ve skutečnosti, že jejich vyhotovení trvalo 7 hodin, nebo v tom, že
Policie České republiky: prokázání totožnosti [54] Ani požadavek blokového typu zástavby, při respektování obsahu tohoto pojmu, vymezeného v územním plánu, dostatečně neodůvodňuje přijaté řešení . Požadavek blokového typu zástavby mohl být nepochybně respektován i v případě posunutí navrhovaného veřejného prostranství mimo pozemky navrhovatele . Jak je zřejmé z nákresu v příloze č . 3 kasační stížnosti, není dokonce právě kvůli umístění plochy VP-107 do těsného sousedství vily navrhovatele možné požadavek blokového typu zástavby v tomto místě dodržet důsledněji .