10 As 355/2021- 102 - text
10 As 355/2021 - 104 pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Lenky Oulíkové v právní věci žalobkyně: Bidfood Czech Republic s.r.o., V Růžovém údolí 553, Kralupy nad Vltavou, zastoupené advokátkou Mgr. Ivou Zothovou, Lindleyova 2686/1, Praha, proti žalovanému: Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy, Slezská 100/7, Praha, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 10. 2019, č. j. SVS/2019/106499 G, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 7. 2021, č. j. 31 Ad 13/2019 179,
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 7. 2021, č. j. 31 Ad 13/2019 179, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Krajská veterinární správa Státní veterinární správy pro Královéhradecký kraj uložila žalobkyni jako provozovatelce potravinářského podniku pokutu 50 000 Kč za přestupek podle § 17 odst. 2 písm. a) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, ve znění pozdějších předpisů, neboť ve všech pěti vzorcích chlazených kuřecích řízků odebraných dne 28. 3. 2019 byla prokázána přítomnost patogenního mikroorganismu Salmonella sp., sérovar Salmonella Infantis, čímž měl být porušen § 3 odst. 1 písm. c) zákona o potravinách a čl. 14 odst. 1 a 2 písm. a) nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin. K odvolání žalobkyně žalovaná prvostupňové rozhodnutí částečně změnila tak, že upřesnila jeho výrok a uložila žalobkyni povinnost nahradit náklady řízení, ve zbytku rozhodnutí potvrdila. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu, kterou krajský soud napadeným rozsudkem zamítl. II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[2] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
[3] Namítla, že napadený rozsudek i správní rozhodnutí jsou nezákonné, neboť jsou založeny na nesprávném výkladu vztahu nařízení č. 178/2002 a nařízení Komise (ES) č. 2073/2005 o mikrobiologických kritériích pro potraviny, ve znění nařízení Komise (EU) č. 1086/2011. Limity mikrobiologických kritérií pro bakterii Salmonella pro čerstvé drůbeží maso jsou stanoveny v příloze I kapitole 1 bodu 1.28 nařízení č. 2073/2005, podle nějž jsou nebezpečnými pouze sérovary Salmonella Enteridis a Salmonella Typhimurium. Podle stěžovatelky představuje nařízení č. 2073/2005 lex specialis vůči nařízení č. 178/2002. Kuřecí řízky splnily jím stanovené limity pro bakterie Salmonella, a proto musí být považovány za bezpečnou potravinu ve smyslu čl. 14 nařízení č. 178/2002. Navrhla, aby NSS položil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku týkající se výkladu vztahu uvedených nařízení.
[4] Dále namítla, že se správní orgány ani krajský soud nezabývaly individuálním posouzením (ne)bezpečnosti kuřecích řízků a automaticky konstatovaly, že nemohou být považovány za bezpečné z důvodu přítomnosti sérovaru Salmonella Infantis. Krajský soud se nevypořádal s řadou tvrzení a důkazů, které předložila k prokázání, že sérovar Salmonella Infantis nečiní potravinu nebezpečnou. Závěr krajského soudu o „stovkách ohrožených spotřebitelů“ je nepodložený a nepřezkoumatelný.
[5] Sankcionování přítomnosti sérovaru Salmonella Infantis v drůbežím mase bylo podle stěžovatelky též v rozporu s ustálenou správní praxí žalované, aniž byl pro náhlou změnu správní praxe rozumný důvod. Stěžovatelka se domnívá, že i pokud by měla být shledána vinnou, správní orgán I. stupně jí neměl uložit pokutu, ale měl použít jiné vhodnější opatření, jestliže přítomnost sérovaru Salmonella Infantis v drůbežím mase předtím nepostihoval.
[6] Žalovaná k výkladu nařízení č. 2073/2005 a č. 178/2002 poukázala na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 28. 4. 2022 ve věci C 89/21, „Romega“ UAB.
[7] Stěžovatelka v replice uvedla, že pokud chce členský stát penalizovat jiné sérovary než uvedené ve speciálním nařízení, měly by být rozšiřující požadavky zakotveny právním předpisem. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] NSS konstatuje, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a má požadované náležitosti.
[9] NSS přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. jsa vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti. Dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[10] NSS se nejprve zabýval námitkou nesprávného výkladu vztahu nařízení č. 2073/2005 a č. 178/2002. Jde o základní právní otázku, kterou krajský soud posoudil a kterou může NSS zodpovědět i přes částečnou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, k níž se vyjádří dále (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 74, č. 1566/2008 Sb. NSS).
[11] Vztah nařízení č. 2073/2005 a č. 178/2002 vyložil Soudní dvůr v rozsudku ve věci Romega. Z něj vyplývá, že příslušný orgán členského státu může považovat za nebezpečnou ve smyslu čl. 14 odst. 1 a 2 nařízení č. 178/2002 kategorii potravin sestávající z čerstvého drůbežího masa, v němž byly zjištěny jiné patogenní mikroorganismy než sérotypy salmonely uvedené v bodě 1.28 kapitoly 1 přílohy I nařízení č. 2073/2005, ve znění nařízení č. 1086/2011. V podrobnostech NSS plně odkazuje na body 17 až 28 rozsudku Soudního dvora. Vzhledem k tomu, že vztah obou nařízení byl rozsudkem Soudního dvora vyjasněn, nebyl důvod podávat předběžnou otázku.
[12] Krajský soud tedy vztah obou nařízení správně posoudil tak, že skutečnost, že v čerstvém kuřecím mase nebyly zjištěny sérovary Salmonella Enteritidis ani Salmonella Typhimurium, ale sérovar Salmonella Infantis, nevylučuje, aby bylo považováno za nebezpečnou potravinu dle čl. 14 odst. 1 a 2 nařízení č. 178/2002.
[13] Napadený rozsudek je však nepřezkoumatelný v části posouzení nebezpečnosti čerstvého kuřecího masa s přítomností sérovaru Salmonella Infantis.
[14] Má li být rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech a proč považuje námitky účastníků řízení za liché, mylné nebo vyvrácené (srov. rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 73, č. 787/2006 Sb. NSS, a ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 44, č. 689/2005 Sb. NSS, a nálezy Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06).
[15] Krajský soud se nevypořádal s námitkami a důkazními návrhy, jimiž stěžovatelka zpochybňovala závěr správních orgánů, že přítomnost sérovaru Salmonella Infantis činí čerstvé kuřecí maso nebezpečným.
[16] Stěžovatelka v žalobě obsáhle namítala, že potenciální nebezpečí spojené s přítomností Salmonelly Infantis je při řádném zpracování syrového masa a dodržení hygienických pravidel vyloučeno, a k těmto tvrzením označila důkazy. Argumentovala, že mezi rozšířením sérovarů Salmonelly v potravinách a sérovary způsobujícími salmonelu není přímý vzájemný vztah a že sérovar Salmonella Infantis automaticky nečiní čerstvé kuřecí maso nebezpečným. Na tyto námitky a související důkazní návrhy krajský soud nereagoval. Nezabýval se ani námitkou stěžovatelky, že i způsob informování o výskytu jiných sérovarů v systému Rapid Alert System for Food and Feed dokládá, že oproti sérovarům Enteritidis a Typhimurium nejsou považovány za nebezpečné pro lidské zdraví a nevyžadují rychlý postup a stahování z trhu. Pominul též její argumentaci, že vyhubení všech druhů Salmonelly by vyžadovalo užití širokospektrálních antibiotik, které s sebou nesou nežádoucí účinky, jakož i poukazy na národní programy pro tlumení salmonel.
[17] Krajský soud se rovněž nevypořádal s argumentací, že Salmonella Infantis představuje minimální riziko, jestliže v roce 2018 zapříčinila méně než 1 % případů nákazy, a to 88 z celkového počtu 11 256 nákaz v ČR (z toho Salmonella Enteritidis 9 435 a Salmonella Typhimurium 660). K tomuto tvrzení označila k důkazu přehled výskytu vybraných alimentárních onemocnění v ČR a EU vydaný Státním zdravotním ústavem dne 10. 10. 2019. Současně namítla, že uvedený počet se vztahoval na všechny potraviny a související projevy nákazy, a nebylo tedy prokázáno, že některá z nákaz byla způsobena čerstvým drůbežím masem.
[18] Krajský soud k nebezpečnosti čerstvého kuřecího masa pouze konstatoval, že omezení nařízení č. 2073/2005 na dva nejčastěji zjišťované sérotypy zapříčiňující onemocnění nezlehčuje nebezpečnost dalších sérotypů. Uvedl, že i dle stěžovatelky bakterie Infantis působí 1 % onemocnění, z čehož vyplývá, že způsobí onemocnění stovkám lidí (bez vymezení časového a prostorového rámce). V návaznosti na to uzavřel, že „stovky ohrožených spotřebitelů jistě naplňují skutkovou podstatu porušení povinnosti uvádět na trh pouze nezávadné a bezpečné potraviny“. Dále doplnil, že skutečnost, že bakterie Salmonelly působí shodně označené onemocnění, je obecně známá a žalobkyně ji nesporuje.
[19] Z napadeného rozsudku není zřejmé, na základě jakých podkladů, skutkových zjištění a úvah krajský soud dospěl k závěru o stovkách ohrožených spotřebitelů a porušení povinnosti uvádět na trh pouze bezpečné potraviny a proč považoval žalobní námitky stěžovatelky za nedůvodné. Schází v něm přezkum závěru správních orgánů o nebezpečnosti čerstvého kuřecího masa s přítomností Salmonelly Infantis na základě čl. 14 odst. 3 a 4 nařízení č. 178/2002 a vhodnosti přijatého opatření dle čl. 14 odst. 8 nařízení č. 178/2002. Při posouzení, zda je potravina nebezpečná, respektive škodlivá pro zdraví, je třeba vzít v úvahu též „obvyklé podmínky použití potraviny spotřebitelem a v každé fázi výroby, zpracování a distribuce“ [čl. 14 odst. 3 písm. a) nařízení č. 178/2002] a pravděpodobné účinky dotyčné potraviny na zdraví [čl. 14 odst. 4 písm. a) nařízení č. 178/2002]. Pokud tedy stěžovatelka namítala, že přítomnost Salmonelly Infantis s ohledem na obvyklý způsob zpracování nečiní kuřecí maso nebezpečným a že nebyla prokázána souvislost výskytu onemocnění s přítomností tohoto sérovaru v čerstvém drůbežím mase, bylo nutné, aby se krajský soud s touto argumentací vypořádal.
[20] Krajský soud se dostatečně nevypořádal ani s námitkou ustálené správní praxe, nepředvídatelnosti postupu žalované a porušení legitimního očekávání. Stěžovatelka argumentovala, že pokud správní orgány až do roku 2019 nepostihovaly výskyt sérovaru Salmonella Infantis v kuřecím mase, ač se v něm musel objevovat, dokládá to zavedenou dlouhodobou praxi, podle níž nepovažovaly tento sérovar za nebezpečný, byť nebylo vydáno meritorní rozhodnutí. Dále s odkazem na protokol o kontrole ze dne 16. 4. 2019 namítla, že žalovaná ve své předchozí praxi pokračovala i v roce 2019, neboť při jiné kontrole u stěžovatelky s obdobným výsledkem nebylo drůbeží maso vyhodnoceno jako nebezpečné. K těmto námitkám nestačilo bez dalšího vysvětlení pouze konstatovat, že se změna správní praxe neprokázala, neboť v roce 2017 byly uloženy tři pokuty při výskytu jiných sérovarů než Enteritidis a Typhimurium. Není patrné, zda krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka změnu správní praxe konkrétně ve vztahu k sérovaru Salmonelly Infantis neprokázala, nebo zda na základě odpovědi žalované dovodil, že k namítané změně správní praxe nedošlo, a jakou úvahou byl přitom veden. Rovněž se nevypořádal s námitkou, že při případném vyslovení viny neměly správní orgány uložit pokutu, ale jiné vhodnější opatření. Nereagoval ani na námitku, že kontrola, byla nedůvodně diskriminační.
[21] Pokud jde o poukaz stěžovatelky na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 3. 2016, č. j. 30 A 26/2015 100, krajský soud sice zmínil skutkové a právní odlišnosti obou případů, ve vztahu k nyní posuzované věci se však omezil na strohé konstatování, že správní orgány vycházely z konkrétního sérotypu bakterie způsobujícího prokazatelně onemocnění konzumenta. Jak ovšem bylo výše uvedeno, napadený rozsudek postrádá přezkoumatelné odůvodnění, zda ve světle uplatněných žalobních námitek obstojí závěr správních orgánů o nebezpečnosti kuřecího masa se zjištěným výskytem předmětného sérotypu bakterie Salmonelly.
[22] Tím, že krajský soud nevypořádal výše uvedené námitky stěžovatelky, zcela pominul související důkazní návrhy a svůj závěr o porušení povinnosti uvádět na trh pouze bezpečné potraviny přezkoumatelným způsobem neodůvodnil, zatížil napadený rozsudek v této části nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů, a je tedy naplněn kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[23] V dalším řízení bude na krajském soudu, aby se vypořádal se všemi námitkami a důkazními návrhy stěžovatelky a v mezích žalobních bodů na základě čl. 14 odst. 2 až 4 nařízení č. 178/2002 posoudil, zda obstojí závěr správních orgánů, že zjištěný sérotyp Salmonella Infantis činil čerstvé drůbeží maso nebezpečným (škodlivým pro zdraví), a zda lze postup žalované považovat za „vhodné opatření“ ve smyslu čl. 14 odst. 8 nařízení č. 178/2002.
[24] K námitce nepřiměřeně širokého vymezení skutkové podstaty a nutnosti konkretizace rozšiřujících požadavků nad rámec nařízení č. 2073/2005 právním předpisem NSS uvádí, že byla uplatněna poprvé až v replice ze dne 14. 1. 2022. Jedná se o nový důvod uplatněný po uplynutí měsíční lhůty stanovené k doplnění kasační stížnosti dle § 106 odst. 3 s. ř. s. usnesením ze dne 31. 8. 2021, č. j. 10 As 355/2021 14, doručeným téhož dne. K novým důvodům uplatněným po uplynutí této lhůty nelze přihlížet (viz např. usnesení NSS ze dne 28. 4. 2009, č. j. 2 As 28/2009 28). IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[25] Ze shora uvedených důvodů NSS zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním názorem NSS vysloveným v rušícím rozhodnutí (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 6. listopadu 2023
Ondřej Mrákota v. r. předseda senátu