10 As 36/2023- 82 - text
10 As 36/2023 - 86
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: Svaz vodovodů a kanalizací JIHLAVSKO, Žižkova 1867/93, Jihlava, zastoupený advokátem JUDr. Oldřichem Chudobou, Při trati 1084/12, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, Žižkova 1882/57, Jihlava, za účasti osoby zúčastněné na řízení: obec Kozlov, Kozlov 68, Velký Beranov, zastoupená advokátkou JUDr. Boženou Zmátlovou, Dvořákova 1927/5, Jihlava, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 19. 5. 2021, čj. KUJI 43731/2021 a čj. KUJI 43736/2021, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2023, čj. 31 A 89/2021
71,
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2023, čj. 31 A 89/2021
71, se ruší.
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2021, čj. KUJI 43731/2021 a čj. KUJI 43736/2021, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit osobě zúčastněné na řízení na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku 8 400 Kč k rukám JUDr. Boženy Zmátlové, advokátky, do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o žalobě částku 19 068 Kč k rukám JUDr. Oldřicha Chudoby, advokáta, do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
1. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu
[1] Obec Kozlov (osoba zúčastněná na řízení) byla spolu s dalšími obcemi členkou Svazu vodovodů a kanalizací JIHLAVSKO (žalobce, dále označován jen jako „svaz“). Obce založily svaz v 90. letech minulého století, aby v návaznosti na privatizační plán zabezpečily své zásobování pitnou vodou a odvádění a čištění odpadních vod. Za tímto účelem svaz hospodařil s rozličným vodohospodářským majetkem, který mimo jiné pronajímal společnosti Vodárenská akciová společnost, a. s. (VAS). Členské obce začaly postupně ze svazu vystupovat, čímž započala série správních a soudních řízení. Předmětem těchto řízení je řada souvisejících právních otázek: od posuzování vlastnického práva k vodohospodářskému majetku až po návrhy na vydání bezdůvodného obohacení.
[2] Obec Kozlov ukončila své členství ve svazu k 1. 1. 2015. Následně mezi ní a svazem vznikl spor o vrácení vodohospodářského majetku vneseného obcí do svazu, resp. o majetkové a finanční vyrovnání. Konkrétně v právě posuzované věci se obec Kozlov ve sporném správním řízení domáhala alikvotní části nájemného přijatého svazem od VAS za pronájem vodohospodářského majetku v roce 2015 a dále v letech 2016 až 2018.
[3] Dne 19. 5. 2021 vydal žalovaný rozhodnutí čj. KUJI 43731/2021 a čj. KUJI 43736/2021. Rozhodnutím čj. KUJI 43731/2021 žalovaný uložil svazu povinnost zaplatit obci Kozlov částku 294 671 Kč z titulu bezdůvodného obohacení a náhrady škody spolu s úroky z prodlení (výrok I) a částku 14 617 Kč představující náhradu nákladů řízení (výrok II). Rozhodnutím čj. KUJI 43736/2021 žalovaný uložil svazu povinnost zaplatit obci Kozlov částku 958 752 Kč taktéž z titulu bezdůvodného obohacení a náhrady škody spolu s úroky z prodlení (výrok I) a dále částku 34 412 Kč jako náhradu nákladů řízení (výrok II).
[4] Proti oběma rozhodnutím žalovaného podal svaz samostatné žaloby ke krajskému soudu. Krajský soud žaloby spojil ke společnému projednání a poté rozsudkem označeným v záhlaví zrušil obě rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Krajský soud ve svém rozsudku vyšel především ze stanov svazu: Stanovy svazku měst a obcí „Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko“ (dále jen „stanovy“) a ze své předchozí rozhodovací praxe v řízeních souvisejících s vystupováním členských obcí ze svazu. Z té plyne, že pravidla obsažená ve stanovách představují pouze neúplný mechanismus vypořádání majetkové účasti obce vystoupivší ze svazu a nelze z nich dovozovat přímé nároky obcí. Konkrétní nároky lze dovodit až z provedeného vypořádání, které může mít formu smlouvy o vypořádání nebo konstitutivního rozhodnutí krajského úřadu. Do účinnosti smlouvy o majetkovém vypořádání nebo do právní moci konstitutivního rozhodnutí správního orgánu o majetkovém vypořádání zůstává vlastnické právo k vodohospodářskému majetku na straně svazu. Krajský soud zdůraznil, že předmětem takového vypořádání může být pouze majetek, ke kterému náleží vlastnické právo právě svazu. Majetek vlastněný obcí, se kterým měl svaz pouze oprávnění hospodařit, není potřeba nijak vypořádávat. Tento majetek zůstává ve vlastnictví obce a svaz po jejím vystoupení pouze ztrácí právo s tímto majetkem hospodařit.
[6] Co se týče majetku ve vlastnictví svazu, krajský soud dovodil, že neuzavření smlouvy o vypořádání majetku nelze považovat za porušení smluvní povinnosti. Obci Kozlov proto nevznikla škoda, jejíž náhradu by mohla požadovat. Současně neexistovala povinnost svazu vrátit obci vodohospodářský majetek, ke kterému mu svědčilo vlastnické právo, ve lhůtě jednoho měsíce od vystoupení obce ze svazu. Tato pravidla ve stanovách totiž nepředstavovala konkrétní povinnosti, nýbrž pouze návody, jak vypořádat majetkovou účast obce ve svazu. Krajský soud proto žalovanému uložil, aby v dalším řízení zamítl návrh obce Kozlov na přiznání nároku na náhradu škody. S ohledem na tento závěr se nezabýval námitkami týkajícími se určení výše náhrady škody. V této souvislosti však krajský soud vytkl žalovanému, že porušil dispoziční zásadu, jelikož přiznal obci Kozlov nárok v odlišné výši, než ve svém návrhu požadovala.
[7] Obec Kozlov se domáhala též přiznání bezdůvodného obohacení, které spočívalo v přijatém nájemném od VAS za pronájem majetku ve vlastnictví obce. Krajský soud upozornil, že se tento nárok týká pouze majetku ve vlastnictví obce, jenž byl vložen do hospodaření svazu. V okamžiku vystoupení obce ze svazu mu zaniklo právo na tomto majetku hospodařit a obec Kozlov se stala pronajímatelem tohoto majetku namísto svazu. Ze správního spisu ovšem neplyne, že by přechod práv a povinností byl oznámen nájemci. Krajský soud proto uzavřel, že pokud nebude v dalším řízení prokázán opak, je nutné vycházet z toho, že nájemce plnil svazu jako domnělému pronajímateli i po 1. 1. 2015 po právu, a zprostil se tím svého závazku platit nájemné. Svazu však po tomto datu již nesvědčilo právo na nájemné, a proto jej přijímal jako bezdůvodné obohacení na úkor obce Kozlov.
1. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu
[1] Obec Kozlov (osoba zúčastněná na řízení) byla spolu s dalšími obcemi členkou Svazu vodovodů a kanalizací JIHLAVSKO (žalobce, dále označován jen jako „svaz“). Obce založily svaz v 90. letech minulého století, aby v návaznosti na privatizační plán zabezpečily své zásobování pitnou vodou a odvádění a čištění odpadních vod. Za tímto účelem svaz hospodařil s rozličným vodohospodářským majetkem, který mimo jiné pronajímal společnosti Vodárenská akciová společnost, a. s. (VAS). Členské obce začaly postupně ze svazu vystupovat, čímž započala série správních a soudních řízení. Předmětem těchto řízení je řada souvisejících právních otázek: od posuzování vlastnického práva k vodohospodářskému majetku až po návrhy na vydání bezdůvodného obohacení.
[2] Obec Kozlov ukončila své členství ve svazu k 1. 1. 2015. Následně mezi ní a svazem vznikl spor o vrácení vodohospodářského majetku vneseného obcí do svazu, resp. o majetkové a finanční vyrovnání. Konkrétně v právě posuzované věci se obec Kozlov ve sporném správním řízení domáhala alikvotní části nájemného přijatého svazem od VAS za pronájem vodohospodářského majetku v roce 2015 a dále v letech 2016 až 2018.
[3] Dne 19. 5. 2021 vydal žalovaný rozhodnutí čj. KUJI 43731/2021 a čj. KUJI 43736/2021. Rozhodnutím čj. KUJI 43731/2021 žalovaný uložil svazu povinnost zaplatit obci Kozlov částku 294 671 Kč z titulu bezdůvodného obohacení a náhrady škody spolu s úroky z prodlení (výrok I) a částku 14 617 Kč představující náhradu nákladů řízení (výrok II). Rozhodnutím čj. KUJI 43736/2021 žalovaný uložil svazu povinnost zaplatit obci Kozlov částku 958 752 Kč taktéž z titulu bezdůvodného obohacení a náhrady škody spolu s úroky z prodlení (výrok I) a dále částku 34 412 Kč jako náhradu nákladů řízení (výrok II).
[4] Proti oběma rozhodnutím žalovaného podal svaz samostatné žaloby ke krajskému soudu. Krajský soud žaloby spojil ke společnému projednání a poté rozsudkem označeným v záhlaví zrušil obě rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Krajský soud ve svém rozsudku vyšel především ze stanov svazu: Stanovy svazku měst a obcí „Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko“ (dále jen „stanovy“) a ze své předchozí rozhodovací praxe v řízeních souvisejících s vystupováním členských obcí ze svazu. Z té plyne, že pravidla obsažená ve stanovách představují pouze neúplný mechanismus vypořádání majetkové účasti obce vystoupivší ze svazu a nelze z nich dovozovat přímé nároky obcí. Konkrétní nároky lze dovodit až z provedeného vypořádání, které může mít formu smlouvy o vypořádání nebo konstitutivního rozhodnutí krajského úřadu. Do účinnosti smlouvy o majetkovém vypořádání nebo do právní moci konstitutivního rozhodnutí správního orgánu o majetkovém vypořádání zůstává vlastnické právo k vodohospodářskému majetku na straně svazu. Krajský soud zdůraznil, že předmětem takového vypořádání může být pouze majetek, ke kterému náleží vlastnické právo právě svazu. Majetek vlastněný obcí, se kterým měl svaz pouze oprávnění hospodařit, není potřeba nijak vypořádávat. Tento majetek zůstává ve vlastnictví obce a svaz po jejím vystoupení pouze ztrácí právo s tímto majetkem hospodařit.
[6] Co se týče majetku ve vlastnictví svazu, krajský soud dovodil, že neuzavření smlouvy o vypořádání majetku nelze považovat za porušení smluvní povinnosti. Obci Kozlov proto nevznikla škoda, jejíž náhradu by mohla požadovat. Současně neexistovala povinnost svazu vrátit obci vodohospodářský majetek, ke kterému mu svědčilo vlastnické právo, ve lhůtě jednoho měsíce od vystoupení obce ze svazu. Tato pravidla ve stanovách totiž nepředstavovala konkrétní povinnosti, nýbrž pouze návody, jak vypořádat majetkovou účast obce ve svazu. Krajský soud proto žalovanému uložil, aby v dalším řízení zamítl návrh obce Kozlov na přiznání nároku na náhradu škody. S ohledem na tento závěr se nezabýval námitkami týkajícími se určení výše náhrady škody. V této souvislosti však krajský soud vytkl žalovanému, že porušil dispoziční zásadu, jelikož přiznal obci Kozlov nárok v odlišné výši, než ve svém návrhu požadovala.
[7] Obec Kozlov se domáhala též přiznání bezdůvodného obohacení, které spočívalo v přijatém nájemném od VAS za pronájem majetku ve vlastnictví obce. Krajský soud upozornil, že se tento nárok týká pouze majetku ve vlastnictví obce, jenž byl vložen do hospodaření svazu. V okamžiku vystoupení obce ze svazu mu zaniklo právo na tomto majetku hospodařit a obec Kozlov se stala pronajímatelem tohoto majetku namísto svazu. Ze správního spisu ovšem neplyne, že by přechod práv a povinností byl oznámen nájemci. Krajský soud proto uzavřel, že pokud nebude v dalším řízení prokázán opak, je nutné vycházet z toho, že nájemce plnil svazu jako domnělému pronajímateli i po 1. 1. 2015 po právu, a zprostil se tím svého závazku platit nájemné. Svazu však po tomto datu již nesvědčilo právo na nájemné, a proto jej přijímal jako bezdůvodné obohacení na úkor obce Kozlov.
2. Kasační stížnost obce Kozlov, vyjádření svazu a žalovaného
[8] Obec Kozlov (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatelka namítla, že krajský soud chybně určil vlastnické právo k vodohospodářskému majetku a chybně vyložil čl. 12.6 až 12.8 stanov. Jedná se o přímé nároky obcí či svazu po ukončení členství obce v tomto svazu. Opačný výklad by byl v příkrém rozporu s § 50 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. (nové obecní zřízení). Z jazykového výkladu stanov je zřejmé, že strany veřejnoprávní smlouvy, kterou byl svaz založen, vycházely z přesvědčení, že vlastnické právo k vodohospodářskému majetku na území obce náleží nadále obci a svaz jej má vrátit hned, jakmile členství obce ve svazu skončí. Sám svaz žádný majetek nenabyl, pouze spravoval ten majetek, který mu obce svěřily za účelem obhospodařování po dobu jejich členství ve svazu. Podle čl. 12.6 stanov má svaz povinnost vrátit obci (jakožto vlastníku) vodohospodářský majetek ihned, jakmile obec přestane být členem svazu, a nikoli až ve lhůtě jednoho měsíce, či snad až po majetkovém a finančním vypořádání.
[10] Rozsudky, ze kterých krajský soud ve svých závěrech vycházel, nebyly konfrontovány s právním názorem jiných soudů, zejména s názorem NSS či Ústavního soudu. Nadto stěžovatelka poukázala na civilní rozhodnutí krajského soudu, která předcházela spornému správnímu řízení u žalovaného a v nichž krajský soud zaujal opačné právní názory.
[11] Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle kterého svaz neporušil žádnou smluvní povinnost. Namítla, že porušil všechna ujednání zakládací veřejnoprávní smlouvy, jejíž nedílnou součástí jsou stanovy. Krajský soud se měl především zabývat nároky obcí, které vznikají v okamžiku ukončení členství obcí ve svazu.
[12] Stěžovatelka zpochybnila také posouzení dohod o převodu movitého majetku, na jejichž základě dříve vložila svůj vodohospodářský majetek do svazu. Namítla, že je podepisovali pouze starostové bez schválení obsahu dohod zastupitelstvem obce a bez jejich zveřejnění. Tyto dohody jsou proto neplatné pro rozpor s § 20a a § 36a zákona č. 367/1990 Sb. (staré obecní zřízení).
[13] Nadto stěžovatelka namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Krajský soud citoval a označil za klíčové čl. 12.4, 12.6 až 12.8 stanov, aniž vysvětlil, proč je takto hodnotí a proč se odchýlil od jejich jazykového výkladu. Krajský soud pominul svou povinnost zjistit skutečnou vůli stran. Smlouva o založení svazu je veřejnoprávní smlouvou koordinační. Krajský soud se však povahou této smlouvy nezabýval, pouze se omezil na její označení jako smlouvy veřejnoprávní, aniž posoudil její obsah. Nevěnoval se ani okolnostem vzniku svazu a povahou převáděného majetku. Stěžovatelka je přesvědčena, že krajský soud měl aplikovat konkrétní právní předpis, který měl též vyložit. Této své povinnosti však nedostál.
[14] Ke kasační stížnosti se vyjádřil svaz (žalobce). Ačkoli nesouhlasí se všemi východisky uvedenými v napadeném rozsudku, základní předpoklad – že svaz je stále vlastníkem vloženého majetku – je správný. Svaz proto stěžovatelce nemohl způsobit žádnou škodu tím, že tento majetek užíval a inkasoval za jeho pronájem nájemné. Smlouva o majetkovém vypořádání nebyla dosud uzavřena z důvodu pasivity na straně stěžovatelky.
[15] Podle svazu jsou podmínky pro majetkové vypořádání komplexně upraveny ve stanovách, konkrétně v čl. 12.6 až 12.8, jejichž obsah je v souladu s dispozitivním § 50 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb. Krajský soud se mýlí, pokud považuje tyto články za tzv. neúplný mechanismus vypořádání majetkové účasti. Svaz je přesvědčen, že stanovy obsahují přímé nároky. Krajský soud a žalovaný nemohou rezignovat na jejich výklad a musí se jejich obsahem při svém rozhodování řídit. Nesprávné jsou též úvahy krajského soudu stran dodatečného vypořádání nájemného. Podle čl. 12.6 stanov je nárok obcí omezen jen na vydání místního infrastrukturního majetku. Pokud nedojde k uzavření smlouvy o vypořádání v souladu s čl. 12.4 písm. a) stanov, je možné domáhat se nahrazení projevu vůle ve sporném řízení správním. Žalovaný nemůže o určení vlastnického práva obce konstitutivně rozhodnout, neboť mu k tomu chybí zákonné zmocnění.
[16] Žalovaný ve svém vyjádření sdělil, že vede několik desítek obdobných řízení, je proto záhodno, aby NSS sjednotil své rozhodování o sporných otázkách souvisejících s těmito řízeními a poskytl žalovanému jasná vodítka pro následné rozhodování.
2. Kasační stížnost obce Kozlov, vyjádření svazu a žalovaného
[8] Obec Kozlov (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatelka namítla, že krajský soud chybně určil vlastnické právo k vodohospodářskému majetku a chybně vyložil čl. 12.6 až 12.8 stanov. Jedná se o přímé nároky obcí či svazu po ukončení členství obce v tomto svazu. Opačný výklad by byl v příkrém rozporu s § 50 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. (nové obecní zřízení). Z jazykového výkladu stanov je zřejmé, že strany veřejnoprávní smlouvy, kterou byl svaz založen, vycházely z přesvědčení, že vlastnické právo k vodohospodářskému majetku na území obce náleží nadále obci a svaz jej má vrátit hned, jakmile členství obce ve svazu skončí. Sám svaz žádný majetek nenabyl, pouze spravoval ten majetek, který mu obce svěřily za účelem obhospodařování po dobu jejich členství ve svazu. Podle čl. 12.6 stanov má svaz povinnost vrátit obci (jakožto vlastníku) vodohospodářský majetek ihned, jakmile obec přestane být členem svazu, a nikoli až ve lhůtě jednoho měsíce, či snad až po majetkovém a finančním vypořádání.
[10] Rozsudky, ze kterých krajský soud ve svých závěrech vycházel, nebyly konfrontovány s právním názorem jiných soudů, zejména s názorem NSS či Ústavního soudu. Nadto stěžovatelka poukázala na civilní rozhodnutí krajského soudu, která předcházela spornému správnímu řízení u žalovaného a v nichž krajský soud zaujal opačné právní názory.
[11] Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle kterého svaz neporušil žádnou smluvní povinnost. Namítla, že porušil všechna ujednání zakládací veřejnoprávní smlouvy, jejíž nedílnou součástí jsou stanovy. Krajský soud se měl především zabývat nároky obcí, které vznikají v okamžiku ukončení členství obcí ve svazu.
[12] Stěžovatelka zpochybnila také posouzení dohod o převodu movitého majetku, na jejichž základě dříve vložila svůj vodohospodářský majetek do svazu. Namítla, že je podepisovali pouze starostové bez schválení obsahu dohod zastupitelstvem obce a bez jejich zveřejnění. Tyto dohody jsou proto neplatné pro rozpor s § 20a a § 36a zákona č. 367/1990 Sb. (staré obecní zřízení).
[13] Nadto stěžovatelka namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Krajský soud citoval a označil za klíčové čl. 12.4, 12.6 až 12.8 stanov, aniž vysvětlil, proč je takto hodnotí a proč se odchýlil od jejich jazykového výkladu. Krajský soud pominul svou povinnost zjistit skutečnou vůli stran. Smlouva o založení svazu je veřejnoprávní smlouvou koordinační. Krajský soud se však povahou této smlouvy nezabýval, pouze se omezil na její označení jako smlouvy veřejnoprávní, aniž posoudil její obsah. Nevěnoval se ani okolnostem vzniku svazu a povahou převáděného majetku. Stěžovatelka je přesvědčena, že krajský soud měl aplikovat konkrétní právní předpis, který měl též vyložit. Této své povinnosti však nedostál.
[14] Ke kasační stížnosti se vyjádřil svaz (žalobce). Ačkoli nesouhlasí se všemi východisky uvedenými v napadeném rozsudku, základní předpoklad – že svaz je stále vlastníkem vloženého majetku – je správný. Svaz proto stěžovatelce nemohl způsobit žádnou škodu tím, že tento majetek užíval a inkasoval za jeho pronájem nájemné. Smlouva o majetkovém vypořádání nebyla dosud uzavřena z důvodu pasivity na straně stěžovatelky.
[15] Podle svazu jsou podmínky pro majetkové vypořádání komplexně upraveny ve stanovách, konkrétně v čl. 12.6 až 12.8, jejichž obsah je v souladu s dispozitivním § 50 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb. Krajský soud se mýlí, pokud považuje tyto články za tzv. neúplný mechanismus vypořádání majetkové účasti. Svaz je přesvědčen, že stanovy obsahují přímé nároky. Krajský soud a žalovaný nemohou rezignovat na jejich výklad a musí se jejich obsahem při svém rozhodování řídit. Nesprávné jsou též úvahy krajského soudu stran dodatečného vypořádání nájemného. Podle čl. 12.6 stanov je nárok obcí omezen jen na vydání místního infrastrukturního majetku. Pokud nedojde k uzavření smlouvy o vypořádání v souladu s čl. 12.4 písm. a) stanov, je možné domáhat se nahrazení projevu vůle ve sporném řízení správním. Žalovaný nemůže o určení vlastnického práva obce konstitutivně rozhodnout, neboť mu k tomu chybí zákonné zmocnění.
[16] Žalovaný ve svém vyjádření sdělil, že vede několik desítek obdobných řízení, je proto záhodno, aby NSS sjednotil své rozhodování o sporných otázkách souvisejících s těmito řízeními a poskytl žalovanému jasná vodítka pro následné rozhodování.
3. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Kasační stížnost je důvodná.
[18] NSS se nejprve zabýval přezkoumatelností napadeného rozsudku. Žádné vady, se kterými judikatura NSS spojuje namítanou nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost, však v napadeném rozsudku neshledal (srov. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS).
[19] Při posouzení věcných kasačních námitek vycházel NSS zejména ze svých dřívějších rozsudků, které se také zabývaly nároky obcí po vystoupení ze svazu, byly však kasačním soudem vydány až po napadeném rozsudku krajského soudu. Jedná se zejména o rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2023, čj. 6 As 269/2021
47(na který navázal rozsudek ze dne 25. 4. 2023, čj. 8 As 224/2021
182), ze dne 17. 5. 2023, čj. 10 As 350/2022
56, a ze dne 26. 4. 2024, čj. 3 As 336/2022
93 (závěry těchto rozsudků byly následně použity v rozsudku ze dne 24. 4. 2024, čj. 7 As 307/2022
68, ve věci městysu Luka nad Jihlavou, a ze dne 4. 7. 2024, čj. 9 As 67/2023
61, ve věci obce Bítovčice, v nichž NSS též posuzoval nárok na poměrnou část z nájemného přijatého svazem od VAS).
[20] V prvním z těchto rozsudků (čj. 6 As 269/2021
47, ve věci obce Bítovčice) NSS dospěl k závěru, že čl. 12.6 stanov zakládá jednoznačnou a bezpodmínečnou povinnost svazu „vrátit“ obci majetek specifikovaný v tomto článku po jejím vystoupení ze svazu. Není tedy správný názor krajského soudu, že se nejedná o nárok obce, ale pouze o návod pro vypořádání majetkové účasti obce vystoupivší ze svazu. Pokud vlastnické právo k takovému majetku náleží svazu, k vrácení (tedy převodu) může dojít pouze smlouvou, jakožto jediným způsobem, jejž stanovy předpokládají (čl. 12.4 stanov). Nároky obce vůči svazu mohou být předmětem vícero smluv. V případě, že svaz nesplní svůj závazek převést majetek, jedná se o porušení jeho smluvní povinnosti z této veřejnoprávní smlouvy. Brání
li některá ze smluvních stran uzavření smlouvy, žalovaný může v souladu s § 141 odst. 1 správního řádu ve sporném správním řízení rozhodnout o nahrazení projevu vůle smluvní strany, tj. o povinnosti uzavřít smlouvu. Žalovaný však nemůže vypořádat majetkové nároky obce svým konstitutivním rozhodnutím, neboť k tomu nemá pravomoc (viz body 15, 18 a 30 citovaného rozsudku).
[21] V druhém z citovaných rozsudků (čj. 10 As 350/2022
56, ve věci městysu Luka nad Jihlavou) NSS konstatoval, že dohody o převodu vodohospodářského majetku, kterými městys převedl svůj vodohospodářský majetek na svaz, jsou absolutně neplatné. NSS posuzoval platnost tří dohod, dvě dohody podle starého obecního zřízení (dohody z let 1997 a 1999) a jednu podle nového obecního řízení (dohoda z roku 2000). NSS shledal, že všechny tři dohody jsou absolutně neplatné, protože žádný z převodů nebyl schválen zastupitelstvem městysu, přestože to podle tehdy platné právní úpravy bylo nezbytné. V úvahu navíc nepřichází ani řádné či mimořádné vydržení vlastnického práva k vodohospodářskému majetku ze strany svazu (podrobněji viz body 23
25 citovaného rozsudku).
[21] V druhém z citovaných rozsudků (čj. 10 As 350/2022
56, ve věci městysu Luka nad Jihlavou) NSS konstatoval, že dohody o převodu vodohospodářského majetku, kterými městys převedl svůj vodohospodářský majetek na svaz, jsou absolutně neplatné. NSS posuzoval platnost tří dohod, dvě dohody podle starého obecního zřízení (dohody z let 1997 a 1999) a jednu podle nového obecního řízení (dohoda z roku 2000). NSS shledal, že všechny tři dohody jsou absolutně neplatné, protože žádný z převodů nebyl schválen zastupitelstvem městysu, přestože to podle tehdy platné právní úpravy bylo nezbytné. V úvahu navíc nepřichází ani řádné či mimořádné vydržení vlastnického práva k vodohospodářskému majetku ze strany svazu (podrobněji viz body 23
25 citovaného rozsudku).
[22] Ve třetím z citovaných rozsudků (čj. 3 As 336/2022
93) pak NSS uplatnil závěry z rozsudku čj. 10 As 350/2022
56 přímo ve věci obce Kozlov. NSS se zde zabýval zrušeným povolením k provozu vodohospodářského majetku nájemcem (VAS). Třetí senát se ztotožnil s krajským soudem, že závěr správních orgánů o neplatnosti dohody o převodu majetku ze dne 20. 12. 1996 je nepřezkoumatelný. NSS zdůvodnil, že oproti situaci v rozsudku čj. 10 As 350/2022
56 správní orgány neprovedly žádné šetření, jímž by podložily své závěry o neplatnosti dohody, a odůvodnily je pouze „běžnou praxí“; to nepovažovaly správní soudy za dostatečné (viz body 26
28 citovaného rozsudku).
[23] Právní závěry těchto rozsudků jsou určující i pro posouzení právě projednávané věci. NSS neshledal žádný důvod, proč by se nyní měl od těchto závěrů odchýlit. Musel proto zrušit rozhodnutí žalovaného i rozsudek krajského soudu, které nedostatečně posoudily otázku vlastnického práva k vodohospodářskému majetku, jelikož se nezabývaly možnou absolutní neplatností dohody o převodu tohoto majetku na svaz. Správné posouzení vlastnického práva k vodohospodářskému majetku je přitom klíčové pro posouzení nároků, kterých se stěžovatelka v tomto sporu domáhá.
[24] Krajský soud v napadeném rozsudku rozhodoval o nárocích stěžovatelky vztahujících se k majetku ve vlastnictví svazu i majetku vloženého do hospodaření svazu. K tomuto rozlišení uvedl, že si jej jsou vědomi „žalobce [svaz] i žalovaný a nijak jej nerozporují. Žalovaný jasně rozdělil nároky osoby zúčastněné na řízení [obec Kozlov] ve vztahu k jednotlivým druhům majetku právě na základě tohoto rozlišení“ (bod 16).
[24] Krajský soud v napadeném rozsudku rozhodoval o nárocích stěžovatelky vztahujících se k majetku ve vlastnictví svazu i majetku vloženého do hospodaření svazu. K tomuto rozlišení uvedl, že si jej jsou vědomi „žalobce [svaz] i žalovaný a nijak jej nerozporují. Žalovaný jasně rozdělil nároky osoby zúčastněné na řízení [obec Kozlov] ve vztahu k jednotlivým druhům majetku právě na základě tohoto rozlišení“ (bod 16).
[25] Toto rozlišení vyplývá i z judikatury NSS. Ve výše citovaném rozsudku čj. 6 As 269/2021
47 (body 22
23) NSS uvedl, že výraz „vrátit“ v čl. 12.6 stanov „je nutno chápat jako obecné vyjádření, které musí zahrnovat jak majetek, jehož vlastnictví obec převedla na svazek, tak majetek, který pouze vložila do svazku a který zůstal v jejím vlastnictví v souladu s § 38 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů“. Zákon č. 250/2000 Sb. nabyl účinnosti dne 1. 1. 2001. Podle jeho § 38 svaz hospodaří s majetkem, který členské obce vložily do svazu ze svého vlastního majetku v souladu se stanovami svazu, a dále s majetkem, který svaz získal svou vlastní činností. Majetek vložený obcí do hospodaření svazu zůstává ve vlastnictví obce. V souladu s tím pak čl. 8.1 stanov upravuje, že svaz hospodaří s vodohospodářským majetkem, ke kterému nabyl vlastnické právo do 31. 12. 2000, a s majetkem, který do něj v souladu s § 38 zákona č. 250/2000 Sb. vložily obce. Čl. 12.6 stanov je proto třeba vyložit tak, že požaduje, aby byl obci vrácen jak vodohospodářský majetek, jehož vlastnictví obec převedla na svaz před 31. 12. 2000, tak majetek, který do svazu vložila po nabytí účinnosti zákona č. 250/2000 Sb. – od této doby totiž § 38 uvedeného zákona vyloučil možnost svazu vlastnit majetek vložený do něj členskými obcemi (viz též bod 25 rozsudku čj. 10 As 350/2022
56). Tomuto výkladu nebrání ani znění čl. 12.6 stanov, v němž je užito obecného výrazu „vrátit“, který pokrývá obě tyto situace.
[26] NSS dodává, že se v rozsudku čj. 6 As 269/2021
47 nezabýval platností dohody o převodu vodohospodářského majetku uzavřené do 31. 12. 2000, neboť tato otázka v dané věci nevyvstala. K závěru, že taková dohoda je absolutně neplatná, byla
li uzavřena v rozporu s obecním zřízením, dospěl NSS až později v rozsudku čj. 10 As 350/2022
56 (viz bod [21] výše).
[27] Stěžovatelka ke kasační stížnosti doložila čtyři dokumenty prokazující převod majetku na svaz. Jedná se o dohodu o převodu movitého majetku ze dne 20. 12. 1996 a trojí smlouvu o vkladu majetku do hospodaření (ze dne 7. 10. 2003, 12. 11. 2004 a 9. 5. 2012).
[28] NSS se nejdříve bude zabývat majetkem, který žalovaný a krajský soud označily za majetek ve vlastnictví svazu. S ohledem na předchozí text se tato část odůvodnění týká jen dohody ze dne 20. 12. 1996, neboť jen tou mohl být majetek převeden do vlastnictví svazu. Stěžovatelka tvrdí, že dohoda je neplatná, neboť nebyla schválena zastupitelstvem obce ani nebyl záměr o převodu obecního majetku zveřejněn občanům.
[28] NSS se nejdříve bude zabývat majetkem, který žalovaný a krajský soud označily za majetek ve vlastnictví svazu. S ohledem na předchozí text se tato část odůvodnění týká jen dohody ze dne 20. 12. 1996, neboť jen tou mohl být majetek převeden do vlastnictví svazu. Stěžovatelka tvrdí, že dohoda je neplatná, neboť nebyla schválena zastupitelstvem obce ani nebyl záměr o převodu obecního majetku zveřejněn občanům.
[29] Aby se mohlo jednat o majetek ve vlastnictví svazu, musí jít v první řadě o majetek, ke kterému svaz řádně nabyl vlastnické právo, tedy o majetek řádně a platně převedený. Podle § 20a starého obecního zřízení (ve znění účinném v době uzavření dohody) platilo, že obce mohly zakládat dobrovolné svazky obcí a převádět na ně svůj majetek. Podle § 36a odst. 1 písm. a) a b) starého obecního zřízení rozhodovalo o převodu věcí zastupitelstvo. V kombinaci s § 39 zákona č. 40/1964 Sb., (starý) občanský zákoník, podle kterého je neplatný právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům, je z popsané právní úpravy zřejmé, že převod vodohospodářského majetku musel být podle starého obecního zřízení schválen zastupitelstvem, jinak by byla dohoda o převodu absolutně neplatná pro rozpor se zákonem (viz závěry rozsudku čj. 10 As 350/2022
56 shrnuté výše v bodě [21]).
[30] Stěžovatelka v řízení před krajským soudem nenamítala neplatnost dohody a absolutní neplatnost nebyla ani jasně patrná ze spisu. Krajský soud se jí proto nezabýval. Stěžovatelka namítla neplatnost převodu až v kasační stížnosti. Jelikož se soud musí vadou absolutní neplatnosti právního úkonu (dnes tedy právního jednání) zabývat i bez návrhu, vyjde
li v řízení najevo (srov. závěry v tomto ohledu učiněné v bodech 29
32 rozsudku čj. 10 As 350/2022
56 a judikaturu tam uvedenou), nelze tuto kasační námitku pominout. NSS ovšem v této fázi přezkumu nemá k dispozici dostatek skutkových zjištění a podkladů, aby mohl jednoznačně uzavřít, zda byla dohoda o převodu vodohospodářského majetku obce ze dne 20. 12. 1996 opravdu přijata bez schválení jejího obsahu zastupitelstvem a řádného zveřejnění, a tedy zda vlastnického právo k tomuto majetku platně přešlo na svaz. Bez tohoto zjištění není ani možné rozhodnout o nároku stěžovatelky na náhradu škodu a případně tak potvrdit, či vyvrátit závěry učiněné k této otázce krajským soudem.
[30] Stěžovatelka v řízení před krajským soudem nenamítala neplatnost dohody a absolutní neplatnost nebyla ani jasně patrná ze spisu. Krajský soud se jí proto nezabýval. Stěžovatelka namítla neplatnost převodu až v kasační stížnosti. Jelikož se soud musí vadou absolutní neplatnosti právního úkonu (dnes tedy právního jednání) zabývat i bez návrhu, vyjde
li v řízení najevo (srov. závěry v tomto ohledu učiněné v bodech 29
32 rozsudku čj. 10 As 350/2022
56 a judikaturu tam uvedenou), nelze tuto kasační námitku pominout. NSS ovšem v této fázi přezkumu nemá k dispozici dostatek skutkových zjištění a podkladů, aby mohl jednoznačně uzavřít, zda byla dohoda o převodu vodohospodářského majetku obce ze dne 20. 12. 1996 opravdu přijata bez schválení jejího obsahu zastupitelstvem a řádného zveřejnění, a tedy zda vlastnického právo k tomuto majetku platně přešlo na svaz. Bez tohoto zjištění není ani možné rozhodnout o nároku stěžovatelky na náhradu škodu a případně tak potvrdit, či vyvrátit závěry učiněné k této otázce krajským soudem.
[31] Posouzení vlastnického práva k vodohospodářskému majetku na základě nedostatečných skutkových zjištění je přitom vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. NSS proto musí napadený rozsudek krajského soudu zrušit. Krajský soud by v nadcházejícím řízení nemohl rozhodnout jinak, než rozhodnutí žalovaného zrušit a vrátit mu věc k provedení dalšího šetření, proto NSS současně rozhodl též o zrušení rozhodnutí žalovaného. Jeho úkolem v nadcházejícím sporném správním řízení bude v první řadě zjistit, zda zastupitelstvo obce Kozlov vyslovilo souhlas s převodem vodohospodářského majetku na svaz, nebo alespoň přijalo jiné usnesení, ze kterého plyne, že zastupitelstvu muselo být zřejmé, že takovou dispozici s majetkem obce schvaluje. Až poté se žalovaný může zabývat původními návrhy stěžovatelky, přičemž by měl vzít v potaz aktuální rozhodovací praxi NSS citovanou v tomto rozsudku.
[32] Proti závěrům krajského soudu, které se týkají majetku vloženého stěžovatelkou do hospodaření svazu, stěžovatelka žádné konkrétní námitky nevznesla. Pouze v bodě 12 své kasační stížnosti shrnuje, že krajský soud shledal, že stěžovatelka nemá nárok na vydání bezdůvodného obohacení, neboť vodohospodářský majetek je stále ve vlastnictví svazu. To není pravda. Naopak krajský soud uznal, že stěžovatelka pravděpodobně má v případě majetku dříve převedeného na svaz za účelem jeho správy nárok na bezdůvodné obohacení. Tento majetek totiž byl a je ve vlastnictví stěžovatelky, která po svém odchodu ze svazu vstoupila do postavení pronajímatelky tohoto majetku. Krajský soud poněkud nepřímo uložil žalovanému, aby v dalším řízení zjistil, zda byla nájemci tohoto majetku oznámena změna v osobě pronajímatele (ze svazu na stěžovatelku).
[32] Proti závěrům krajského soudu, které se týkají majetku vloženého stěžovatelkou do hospodaření svazu, stěžovatelka žádné konkrétní námitky nevznesla. Pouze v bodě 12 své kasační stížnosti shrnuje, že krajský soud shledal, že stěžovatelka nemá nárok na vydání bezdůvodného obohacení, neboť vodohospodářský majetek je stále ve vlastnictví svazu. To není pravda. Naopak krajský soud uznal, že stěžovatelka pravděpodobně má v případě majetku dříve převedeného na svaz za účelem jeho správy nárok na bezdůvodné obohacení. Tento majetek totiž byl a je ve vlastnictví stěžovatelky, která po svém odchodu ze svazu vstoupila do postavení pronajímatelky tohoto majetku. Krajský soud poněkud nepřímo uložil žalovanému, aby v dalším řízení zjistil, zda byla nájemci tohoto majetku oznámena změna v osobě pronajímatele (ze svazu na stěžovatelku).
[33] Byť stěžovatelka nezpochybnila právě popsané závěry, NSS odkazuje na svůj rozsudek ze dne 24. 4. 2024, čj. 7 As 307/2022
68, ve kterém vyjádřil souhlas se shodnými závěry krajského soudu učiněnými ve vztahu k totožným nárokům městysu Luka nad Jihlavou. NSS v bodě 49 tohoto rozsudku sdělil, že „souhlasí s krajským soudem, že i se změnou práva hospodaření je spojen přechod nájmu, přičemž nájemce je povinen platit nájemné původnímu pronajímateli, dokud mu není změna v právu hospodaření oznámena žalobcem nebo prokázána stěžovatelem (přiměřeně viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2006, sp. zn. 26 Cdo 906/2005, či ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. 28 Cdo 270/2019). Z § 680 odst. 2 obč. zák. vyplývá zásada, že změna v osobě pronajímatele nemá vliv na trvání právního vztahu nájmu. Smyslem § 680 odst. 2 obč. zák. je zajistit kontinuitu nájemního vztahu pro případ, nastane
li zde uvedená právní skutečnost – změna vlastnictví k pronajaté věci, a poskytnout právní ochranu nájemci v situaci, kterou nemohl svým projevem vůle ovlivnit. Změnou vlastnictví předmětu nájmu může být i převod části předmětu nájmu. Nedotýká
li se uzavřených nájemních smluv změna vlastníka předmětu nájmu, tím spíše se jich nedotýká změna pronajímatele, jemuž je majetek svěřen do správy či hospodaření (viz Hulmák, M. Občanský zákoník I, II, 2. vydání, 2009, s. 1938
1942)“ (k obdobné otázce viz též závěry v bodech 29
30 výše uvedeného rozsudku 3 As 336/2022
93 přímo ve věci obce Kozlov). NSS v této souvislosti připomíná též závěry rozsudku čj. 6 As 269/2021
47 popsané výše v bodě [25] tohoto rozsudku. Je žádoucí, aby žalovaný vzal též tyto závěry v dalším řízení na vědomí.
4. Závěr a náklady řízení
[34] Kasační stížnost je důvodná. NSS proto rozsudek krajského soudu zrušil (výrok I).
[35] NSS rozhodl také o zrušení rozhodnutí správního orgánu podle § 110 odst. 1 a odst. 2 písm. a) s. ř. s., neboť byl pro takový postup důvod již v řízení před krajským soudem (výrok II). V nadcházejícím sporném správním řízení je správní orgán vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. Je povinen doplnit svá skutková zjištění k otázce absolutní neplatnosti dohody o převodu movitého majetku uzavřené mezi obcí Kozlov a svazem dne 20. 12. 1996.
[35] NSS rozhodl také o zrušení rozhodnutí správního orgánu podle § 110 odst. 1 a odst. 2 písm. a) s. ř. s., neboť byl pro takový postup důvod již v řízení před krajským soudem (výrok II). V nadcházejícím sporném správním řízení je správní orgán vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. Je povinen doplnit svá skutková zjištění k otázce absolutní neplatnosti dohody o převodu movitého majetku uzavřené mezi obcí Kozlov a svazem dne 20. 12. 1996.
[36] NSS je v tomto případě povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Náklady řízení tvoří v tomto případě jeden celek a NSS rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem vycházejícím z § 60 odst. 1 věty první ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka měla ve věci plný úspěch, protože NSS vyhověl jejímu návrhu a zrušil napadené rozhodnutí krajského soudu. Má tak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovaný ve věci úspěch neměl, a proto je povinen zaplatit stěžovatelce náhradu nákladů řízení. Veškeré vyčíslení uvedené níže učinil NSS v souladu s vyhláškou č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), konkrétně § 1 odst. 1, § 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 13 odst. 4 advokátního tarifu.
[37] Stěžovatelčiny důvodně vynaložené náklady v řízení o kasační stížnosti sestávají ze zaplaceného soudního poplatku 5 000 Kč, z odměny za zastupování a náhrady výdajů zástupkyně. NSS stěžovatelce přiznal částku 3 100 Kč za podání ve věci samé – kasační stížnost, včetně paušální náhrady hotových výdajů ve výši 300 Kč. Protože zástupkyně stěžovatelky přestala být plátkyní DPH, celková částka náhrady nákladů řízení stěžovatelky činí 8 400 Kč (výrok III).
[38] V řízení před krajským soudem stěžovatelka vystupovala v pozici osoby zúčastněné na řízení. Podle § 60 odst. 5 s. ř. s. platí, že osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Krajský soud stěžovatelce žádnou povinnost v řízení neuložil. Proto jí za řízení o žalobě právo na náhradu nákladů řízení nenáleží.
[39] Žalobce nepodal kasační stížnost ani neměl úspěch v řízení o kasační stížnosti, NSS mu proto nepřiznal náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalobce ovšem svou žalobou vyvolal soudní řízení a bez podání jeho žaloby by nedošlo ke zrušení správního rozhodnutí. Náleží mu proto náhrada nákladů řízení o žalobě. Náklady řízení žalobce sestávají ze zaplacených soudních poplatků ve výši 6 000 Kč (2x podaná žaloba) a z odměny a náhrady hotových výdajů zástupce žalobce. NSS přiznal žalobci odměnu za dva úkony právní služby (příprava a převzetí věci a sepis žaloby). Žalobce sice prostřednictvím svého zástupce podal žaloby dvě (proti rozhodnutí žalovaného čj. KUJI 43731/2021 a čj. KUJI 43736/2021), byly však totožné, a krajský soud je proto spojil ke společnému projednání. Za tarifní hodnotu se v takovém případě považuje součet tarifních hodnot spojených věcí (§ 12 odst. 3 advokátního tarifu), zde 100 000 Kč (2 x 50 000 Kč), a na úkony právní služby dosud poskytnuté v jednotlivých řízeních se hledí jako na úkony v řízení už spojeném (rozsudek NSS ze dne 21. 7. 2010, čj. 1 Afs 96/2009
87, č. 2149/2010 Sb. NSS). Odměna advokáta tedy činí 2 x 5 100 Kč. K tomu je nutné připočíst náhradu hotových výdajů 2 x 300 Kč. Jelikož zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se odměna a náhrada hotových výdajů o částku odpovídající této dani, tj. o 2 268 Kč. Celková výše nákladů řízení žalobce tak činí 19 068 Kč (výrok IV).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. srpna 2024
Ondřej Mrákota
předseda senátu