Prejudikatura: srov. č. 1461/2008 Sb. NSS, nález č. 40/1999 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 158/99). Věc: a) Ing. Rudolf V., b) Marie V. proti Ministerstvu životního prostředí o ochranu před ne- zákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobců. Žalobci podali u Městského soudu v Praze nickým osobám, pak není dost dobře možné žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. © z ústavního hlediska akceptovat názor, že Nezákonný zásah žalobci spatřovali v prová. | v případě pochybení správního orgánu v pro- dění řízení o posuzování vlivů varianty VB | cesu EIA nepřichází v úvahu žádný postup, stavby „Přeložka silnice I/13 Děčín - D8“,kód — jímž by bylo možno zjednat nápravu. Argu- záměru MZP072, na životní prostředí. mentace městského soudu, že až v případě x o j další ájených řízení moh čžov: é Městský soud v Praze dne 21. 12. 2007 ná- > ch zaháje ých řízení ou stěžo atelé ; > < So% S namítat nezákonnost rozhodnutí vydaného vrh odmítl, neboť dospěl k závěru, že smyslem 2, . VOD VOD PRO ) ka a 4 správním orgánem v příslušném správním ří- posuzování vlivů na životní prostředí je získat j Vb Vo . . : 2e , zení (a při této příležitosti napadnout i pro- odborný podklad pro vydání rozhodnutí. Sa- . —/» " A 4 Sán —- a ces EIA), je v příkrém rozporu s čl. 1 Ústavy motné shromažďování poznatků však nemůže P j . j ; < hé j Zná M a se zmíněným názorem Ústavního soudu. pojmově být nezákonným zásahem. Brojit tak “ We j 2. Ass . ; ý Připustilli žalovaný do procesu EIA v rámci lze eventuálně až proti rozhodnutí, které bylo „2 . j s <- , < zpracování dokumentace EIA novou variantu na základě poznatků získaných během posu- VN 4: v, p u PROM s j v j přeložky silnice I/13 s využitím drážního tě- zování vlivů na Životní prostředí vydáno. VVN) xe .“ 7- lesa regionální železniční trati č. 132, jež pro- Zalobci (stěžovatelé) napadli usnesení | chází kolem pozemků stěžovatelů, a to v situ- Městského soudu v Praze kasační stížností, | aci,kdy předmětem zjišťovacího řízení (resp. v níž mimo jiné namítali, že se soud nevypo- jeho závěru) nebyla další varianta, než které řádal s právním názorem Ústavního soudu — byly v oznámení záměru v roce 2005 ohláše- vysloveným v jeho usnesení ze dne 17. 10. — ny, došlo tím k naplnění skutkové podstaty 2007, sp. zn. III. ÚS 2469/07, který ve skutko- — nezákonného postupu žalovaného vůči stěžo- vě obdobné věci judikoval, že i v průběhu © vatelům. Stěžovatelé jsou protiprávně prově- procesu posuzování vlivů na životní prostře- | řovanou variantou dotčeni ve svých právech, dí (dále též „EIA“) se lze správní žalobou po- © poněvadž byli zkrácení o možnost vyjádřit se dle $ 82 a násl. s. ř. s. domáhat ochrany před | k nově ohlášené variantě a v dostatečném nezákonným zásahem, pokynem nebo donu- © předstihu na ni reagovat. Nová varianta je při- cením správního orgánu. Pokud proces EIA — tom zcela odlišná od původních variant, kte- zakládá určitý rozsah práv fyzickým i práv- © ré byly řádně ohlášeny v předmětném zámě- 1623 ru. Prověřování nové varianty pak vyvolalo na realitním trhu pokles cen nemovitostí podél uvedené trati (včetně nemovitostí stěžovatelů). Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že účel posuzová- ní vlivů na životní prostředí je jednoznačně vymezen v $ 1 odst. 3 zákona o EIA. Je jím zís- kání objektivního odborného podkladu pro vydání rozhodnutí v navazujících řízeních. V závěru procesu EIA vydává příslušný úřad stanovisko k posouzení vlivů: provedení zá- měru na životní prostředí ($ -10. zákona o EJA). Stanovisko je jistě relevantním pod- kladem pro navazující řízení, nikoliv však podkladem zavazujícím. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z odůvodnění: C...) Stěžejní v projednávané kasační stíž- nosti ovšem bylo posouzení toho, zda posu- zování vlivů na životní prostředí ve smyslu zá- kona o EIA může být nezákonným zásahem ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s. Podle $ 82 s. ř. s. platí, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrá- cen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgá- nu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hro- zí-li jeho opakování. x Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v roz- sudku ze dne 3. 6. 2004, čj. 2 Afs 17/2003-54, dostupný na www.nssoud.cz, definici zásahu zákon neobsahuje a zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá vel- ké množství faktických činností správních or- gánů, ke kterým jsou různými zákony opráv- něny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezpro- střední zásahy (při ohrožení, při demonstra- ci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony, atd.; tedy obecně úkony, které nejsou 660 * činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou zá- vazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, ' a to na základě jak písemného, tak i faktické- ho (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Stěžovatelé jako žalovaného označili Mi- nisterstvo životního prostředí. Trvání nezá- konného zásahu spatřují v tom, že je i nadále prováděno řízení o posuzování vlivů shora vymezené stavby ve variantě, která nebyla bě- hem zjišťovacího řízení ve smyslu $ 7 zákona o EIA nikým navržena k prověření, a tedy ne- byla uvedena v závěru zjišťovacího řízení. Přesto oprávněná autorizovaná osoba zpra- covala dokumentaci EIA nejen k záměru ohlá- šenému a podrobenému zjišťovacímu řízení, ale též k variantě, která nebyla navržena k prověření, a nebylo o ní jednáno ve zjišťo- vacím řízení. Ačkoliv to výslovně neuvádějí, z podání stěžovatelů je zřejmé, že nezákonný zásah konkrétně spatřují v tom, že tento or- gán (výslovně jej uvedli jako žalovaného) aproboval postup oprávněné osoby, která provedla EIA i pro variantu, která nebyla dle tvrzení stěžovatelů předmětem zjišťovacího řízení; k aprobování přitom došlo zveřejně- ním zpracované dokumentace EIA (včetně sporné varianty) žalovaným dne 5. 9. 2007 na jeho úřední desce - právě tento úkon tak je potřeba chápat jako tvrzený nezákonný zásah. V dalším pokračování procesu EIA pak stěžo- vatelé spatřují trvání nezákonného zásahu. Uvedený úkon ale není nezákonným zása- hem ve smyslu, jak jej popsal zdejší soud ve shora uvedeném rozhodnutí. Na základě to- hoto postupu nemusí stěžovatelé nic konat, ničeho se zdržet ani něco strpět. Soud je při- tom podle $ 83, $ 84 odst. 3 písm. a) s. ř. s. vá- zán tvrzením stěžovatelů o tom, kdo zásah provedl, rovněž tak je vázán označením zása- hu (v daném případě není výslovné, ale z po- dání jednoznačně vyplývá). Proces EIA lze v jistém slova smyslu srov- nat s institutem znaleckého posudku. Podle $ 1 odst. 3 zákona o EIA je účelem posuzová- ní vlivů na životní prostředí získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, po- případě opatření podle zvláštních právních předpisů, a přispět tak k udržitelnému rozvo- ji společnosti. Tento podklad je jedním z podkladů v řízeních podle zvláštních práv- ních předpisů. Stejně jako proti znaleckému posudku nelze ani proti procesu EIA brojit samostatně, ale jedině až proti aktu, pro nějž je podkladem. Judikatura zdejšího soudu se již mnoho- kráte zabývala tím, zda výstupy z často velmi složitého procesu EIA jsou přezkoumatelné ve správním soudnictví v řízení o žalobě pro- ti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu $ 65 a násl. s. ř. s. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, publ. pod č. 1461/2008 Sb. NSS, plyne, že stanovisko k posouzení vlivů prove- dení záměru na životní prostředí podle $ 10 zákona o EIA není samostatně přezkoumatel- né ve správním soudnictví. V souladu s čl. 9 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti ve- řejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“), a čl. 10a Směrnice Rady o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (85/337/EHS) - dále jen „směrnice“, lze toto stanovisko přezkoumávat až v rámci konečné- ho rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem. V citovaném rozhodnutí dospěl dále zdej- ší soud k závěru, že znění čl. 10a směrnice té- měř doslovně odpovídá znění čl 9odst.2a4 Aarhuské úmluvy, je v něm však tento zpřes- ňující dovětek: „Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečin- nosti napadeny.“ Tento dovětek potvrzuje výklad, že postačuje jejich přezkoumání až ve fázi, kdy takovýmito úkony dochází k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. K zásahu do subjektivního práva stěžo- vatele však dochází až vydáním konečného rozhodnutí, dovodil dále v uvedeném judiká- tu zdejší soud. V rozhodnutích ze dne 14. 6. 2007, čj. 1 As 39/2006-55, a ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 As 59/2005-136, obě dostupná na www.ns- soud.cz, je uvedeno, že stanoviska v procesu EIA představují jen odborný podklad pro vý- dání následných rozhodnutí, která jsou pře- zkoumatelná v rámci správního soudnictví. Primárním smyslem správního soudnictví je ochrana subjektivních veřejných práv, a pře- zkum úkonů správních úřadů je proto dán teprve tehdy, pokud takovými úkony může dojít k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. Právě proto, že uvedené stanovisko ještě samo o sobě takovýto zásah představovat nemůže, nejedná se o rozhod- nutí přezkoumatelné ve správním soudnic- tví. Jak totiž plyne ze zákonné dikce $ 10 odst. 3 a 4 zákona o EIA, správní úřad tímto stanoviskem není vázán, neboť je oprávněn požadavky v něm uvedené do svého konečné- ho rozhodnutí nezahrnout, pokud to náležitě odůvodní. Předmětné stanovisko může být soudem meritorně přezkoumáno, avšak tepr- ve tehdy, když dojde k reálnému zásahu do právní sféry žalobce správním rozhodnutím, jehož podkladem bude právě toto stanovisko. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, čj. 3 As 38/2007-81, www.nssoud.cz, pak plyne, že ve správním soudnictví není přezkoumatelné ani vyjádře- ní ministerstva, ze kterého vyplývá příslušné- mu správnímu orgánu povinnost provést zjiš- ťovací řízení podle $ 7 zákona o EIA, na jehož základě bude teprve rozhodnuto, zda bude vůbec změna záměru posuzována podle to- hoto zákona, či nikoli. : Z dosavadní judikatury Nejvyššího správ- ního soudu je tedy zjevné, že stanovisko po- dle $ 10 zákona o EIA, které je konečným vý- stupem procesu EIA, není přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť není způsobi- lé zasáhnout samo o sobě do veřejných sub- jektivních práv. Pokud není samostatně pře- zkoumatelné stanovisko podle $ 10 zákona o EIA, platí totéž tím spíše i pro výstupy z fází, které vydání stanoviska předcházejí. Jedním z těchto výstupů je i zveřejnění dokumenta- ce. Pokud není způsobilé zasáhnout do veřej- ných subjektivních práv ($ 2 s. ř. s.), pak pro- ti němu nelze brojit ve správním soudnictví, a to ani prostřednictvím žaloby ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s. Takové podání proto soud od- mítne podle $ 46 odst. 1 písm. c) ve spojení s $ 82 s. ř. s. Soudní řád správní totiž váže 661 1623 možnost úspěšného uplatnění žaloby ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s. na splnění několika podmínek. Shodně jako v jiných typech říze- ní soud nejprve zkoumá dodržení tzv. podmí- nek řízení, jejichž splnění je předpokladem pro možnost meritorního rozhodování sou- du. Součástí množiný podmínek řízení jsou i podmínky na straně účastníků řízení, z nichž je s ohledem na předmětnou věc třeba nej- prve poukázat na tzv. aktivní žalobní legiti- maci, tj. na možnost subjektu práva být žalob- cem v tomto typu řízení. Pokud je ovšem pojmově zasažení do práv žalobce vyloučeno Ca zde tomu tak je, neboť žádné zasažitelné veřejné subjektivní právo neexistuje), je vy- loučeno soudní řízení a žaloba musí být od- mítnuta. Uvedený závěr není v rozporu S roz- sudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68, publ. pod č. 1382/2007 Sb. NSS, kde je uvedeno, že ak- tivně legitimována k podání žaloby na ochra- nu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu je každá osoba, která tvrdí, že byla tímto zásahem, pokynem či donucením přímo zkrácena na svých prá- vech. Soud proto v rámci úvahy o splnění podmínek řízení zkoumá pouze toto tvrzení, nikoliv už jeho důvodnost, neboť ta je před- mětem vlastního meritorního posouzení vě- ci. I z tohoto rozhodnutí totiž plyne, že soud podání odmítne tam, kde je dotčení na prá- vech pojmově vyloučeno, jak tomu bylo v da- ném případě. Stěžovatelé sice uváděli, že k zásahu do sféry jejich práv dochází již nyní, tomu ovšem nelze přisvědčit. Pokud se cítí být zasaženi v tom, že nemohli spornou variantu připo- mínkovat ve zjišťovacím řízení, pak je třeba ří- ci, že jakékoliv odepření práva vyjádřit se k projednávané věci (v libovolné fázi) je po- třeba hodnotit až ve vztahu k procesu jako celku. Možnost vyjádřit se může dotčená oso- ba dostat i dodatečně. Pokud by možnost vznést připomínky k různým fázím procesu EIA, plynoucí z řady ustanovení zákona o EIA, zůstala veřejnosti odepřena v průběhu toho- to procesu, byl by proces EIA zatížen vadou. Tuto vadu by ovšem mohli stěžovatelé uplat- nit až v následujících řízeních. 662 Stěžovatelé rovněž uvádějí, že proces EIA způsobuje pokles ceny jejich nemovitosti. To- to tvrzení ovšem nikterak nedokládají, taktéž neprokazují příčinnou souvislost mezi pro- cesem EIA a tvrzeným poklesem ceny nemo- vitosti (ostatně nelze ani vyloučit, že cena ne- movitosti v sousedství nově zřízené silnice může v některých případech dokonce stoup- nout). Znovu je třeba zopakovat, že do vydání konstitutivního rozhodnutí (jehož pojmo- vým znakem je právě to, že zakládá, mění či ruší práva a povinnosti) do jejich hmotných práv nemůže být zasaženo. Ze všech shora uvedených důvodů také není možné přisvědčit stěžovatelům tam, kde tvrdí, že v případě pochybení správního or- gánu v procesu EIA nepřichází v úvahu žádný postup, jímž by bylo možno zjednat nápravu. Nejvyšší správní soud znovu připomíná, že stěžovatelé budou oprávněni napadat koneč- né rozhodnutí, stejně tak jako budou opráv- něni žádat o vydání předběžného opatření (resp. o přiznání odkladného účinku). Vzhle- dem k tomu, že Ize brojit proti finálním roz- hodnutím ve věci, nejedná se o odepření spravedlnosti. Není ani správná argumenta- ce, že proti územnímu plánu ve správním soudnictví brojit nelze. Územní plán obce se totiž podle $ 43 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, vydává formou opatření obecné povahy. Proti němu lze brojit ve smys- lu $ 10la s. ř. s. I tento prostředek by mohl stěžovatelům poskytnout ochranu, pokud by se proces EIA ukázal jako nezákonný. Také není pravda, že by výsledné stano- visko EIA nutně muselo být převzato do aktu, jemuž slouží jako podklad. Podle $ 10 odst. 4 zákona o EIA totiž platí, že při svém rozhodo- vání bere správní úřad vždy v úvahu obsah stanoviska. Jsou-li ve stanovisku uvedeny konkrétní požadavky týkající se ochrany ži- votního prostředí, zahrne je do svého roz- hodnutí; v opačném případě uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil jen částeč- ně. Rozhodnutí musí vždy obsahovat odůvod- nění. Krom toho stěžovatelé v daném přípa- dě nebrojí proti stanovisku, nýbrž proti procesu jemu předcházejícímu. Stanovisko podle přílohy 6 zákona o EIA obsahuje povin- ně pořadí variant záměru. Je možné, že vari- anta, proti níž brojí stěžovatelé, nebude vy- hodnocena jako nejlepší či jedna z nejlepších (resp. nejméně zatěžujících životní prostře- dí). Je také patrné, že pokud by od záměru výstavby bylo upuštěno úplně (či by bylo upuštěno od varianty, proti níž vystupují stě- žovatelé), ztratil by soudní přezkum procesu EIA jakýkoliv smysl. Proces EIA je při alterna- tivách řešení procesem hledajícím tu, která je z hlediska vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví nejpřijatelnější; nelze však vyloučit ani zjištění neúnosnosti všech zkoumaných variant. Pokud by přesto situace dospěla do sta- dia, že by stěžovatelé žalobou napadnuli akt, který by byl vydán na základě provedené EIA, pak je nutno uvést, že na základě čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy musí být stěžovatelům z řad dotčené veřejnosti, tedy i stěžovatelům v daném případě, vyhovováno jejich návr- hům na přiznání odkladného účinku správní žaloby tak, aby nemohlo docházet k situacím, kdy v době rozhodování o správní žalobě již byl povolený záměr nevratně realizován (ty- picky provedení stavby). Pokud by návrhu na přiznání odkladného účinku vyhovováno nebylo, došlo by k porušení čl. 9 odst. 4 Aar- huské úmluvy a čl. 10a směrnice, neboť posky- tovaná soudní ochrana by nebyla včasná a spra- vedlivá. I tato citovaná ustanovení tedy garantují stěžovatelům to, že nebudou na svých právech dotčeni do doby, než soud meritorně rozhodne o případné žalobě směřující proti ak- tu, který bude na základě prováděné EIA vydán. Konečně nelze dát stěžovatelům za prav- du ani tam, kde argumentují pomocí usnese- ní Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 2469/07, dostupné z http:// nalus.usoud.cz. Předně je třeba poukázat na formu tohoto rozhodnutí - usnesení, kterým bylo podání odmítnuto pro nepřípustnost. Ta byla shledána z důvodů, že stěžovatelé v da- ném případě před podáním ústavní stížnosti nevyužili všechny procesní prostředky, které zákon k ochraně práv poskytuje. To vše podle zásady, dle níž ústavní stížnost připadá do úvahy až subsidiárně, jako poslední možnost nápravy. Judikatura Ústavního soudu v daném pří- padě je totiž jiná. V nálezu ze dne 25. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 158/99, publ. ve Sb. n. u. ÚS, sv. 14, č. 40, s. 355, Ústavní soud uvedl: „Po- sudky, stanoviska či vyjádření vykonavate- lů veřejné správy, jejichž účelem je uplatnění hledisek ochrany zájmů, které tito vykona- vatelé reprezentují, nejsou praxí aní teorií považovány za rozhodnutí. Teorie je řadí mezi tzv. jiné správní úkony, které nezaklá- dají, nemění, neruší aní autoritativně nepo- tvrzují konkrétní právní vztahy.“ V usnesení ze dne 22. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 637/06, http;//nalus.usoud.cz, se Ústavní soud ztotož- nil s názorem, že přezkoumáním podkladové- ho stanoviska ve smyslu zákona o EIA až v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o žá- dosti o povolení záměru není nijak zasaženo do ústavně zaručených základních práv stěžovatele. 663 1624 1624 Řízení před soudem: rozhodný skutkový stav ký 75 odst. 1 soudního řádu správního Není v rozporu s $ 75 odst. 1 s. ř. s., pokud krajský soud v řízení o žalobě ve věci vyměření daně.z převodu nemovitostí zohlední, že kupní smlouva, na jejímž zákla- dě došlo k vyměření této daně, byla absolutně neplatná, a to přestože rozsudek sou- du, který neplatnost kupní smlouvy deklaroval, byl vydán a nabyl právní moci až po skončení daňového řízení.
Prejudikatura: srov. č. 1461/2008 Sb. NSS, nález č. 40/1999 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 158/99). Věc: a) Ing. Rudolf V., b) Marie V. proti Ministerstvu životního prostředí o ochranu před ne- zákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobců. Žalobci podali u Městského soudu v Praze nickým osobám, pak není dost dobře možné žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. © z ústavního hlediska akceptovat názor, že Nezákonný zásah žalobci spatřovali v prová. | v případě pochybení správního orgánu v pro- dění řízení o posuzování vlivů varianty VB | cesu EIA nepřichází v úvahu žádný postup, stavby „Přeložka silnice I/13 Děčín - D8“,kód — jímž by bylo možno zjednat nápravu. Argu- záměru MZP072, na životní prostředí. mentace městského soudu, že až v případě x o j další ájených řízení moh čžov: é Městský soud v Praze dne 21. 12. 2007 ná- > ch zaháje ých řízení ou stěžo atelé ; > < So% S namítat nezákonnost rozhodnutí vydaného vrh odmítl, neboť dospěl k závěru, že smyslem 2, . VOD VOD PRO ) ka a 4 správním orgánem v příslušném správním ří- posuzování vlivů na životní prostředí je získat j Vb Vo . . : 2e , zení (a při této příležitosti napadnout i pro- odborný podklad pro vydání rozhodnutí. Sa- . —/» " A 4 Sán —- a ces EIA), je v příkrém rozporu s čl. 1 Ústavy motné shromažďování poznatků však nemůže P j . j ; < hé j Zná M a se zmíněným názorem Ústavního soudu. pojmově být nezákonným zásahem. Brojit tak “ We j 2. Ass . ; ý Připustilli žalovaný do procesu EIA v rámci lze eventuálně až proti rozhodnutí, které bylo „2 . j s <- , < zpracování dokumentace EIA novou variantu na základě poznatků získaných během posu- VN 4: v, p u PROM s j v j přeložky silnice I/13 s využitím drážního tě- zování vlivů na Životní prostředí vydáno. VVN) xe .“ 7- lesa regionální železniční trati č. 132, jež pro- Zalobci (stěžovatelé) napadli usnesení | chází kolem pozemků stěžovatelů, a to v situ- Městského soudu v Praze kasační stížností, | aci,kdy předmětem zjišťovacího řízení (resp. v níž mimo jiné namítali, že se soud nevypo- jeho závěru) nebyla další varianta, než které řádal s právním názorem Ústavního soudu — byly v oznámení záměru v roce 2005 ohláše- vysloveným v jeho usnesení ze dne 17. 10. — ny, došlo tím k naplnění skutkové podstaty 2007, sp. zn. III. ÚS 2469/07, který ve skutko- — nezákonného postupu žalovaného vůči stěžo- vě obdobné věci judikoval, že i v průběhu © vatelům. Stěžovatelé jsou protiprávně prově- procesu posuzování vlivů na životní prostře- | řovanou variantou dotčeni ve svých právech, dí (dále též „EIA“) se lze správní žalobou po- © poněvadž byli zkrácení o možnost vyjádřit se dle $ 82 a násl. s. ř. s. domáhat ochrany před | k nově ohlášené variantě a v dostatečném nezákonným zásahem, pokynem nebo donu- © předstihu na ni reagovat. Nová varianta je při- cením správního orgánu. Pokud proces EIA — tom zcela odlišná od původních variant, kte- zakládá určitý rozsah práv fyzickým i práv- © ré byly řádně ohlášeny v předmětném zámě- 1623 ru. Prověřování nové varianty pak vyvolalo na realitním trhu pokles cen nemovitostí podél uvedené trati (včetně nemovitostí stěžovatelů). Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že účel posuzová- ní vlivů na životní prostředí je jednoznačně vymezen v $ 1 odst. 3 zákona o EIA. Je jím zís- kání objektivního odborného podkladu pro vydání rozhodnutí v navazujících řízeních. V závěru procesu EIA vydává příslušný úřad stanovisko k posouzení vlivů: provedení zá- měru na životní prostředí ($ -10. zákona o EJA). Stanovisko je jistě relevantním pod- kladem pro navazující řízení, nikoliv však podkladem zavazujícím. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z odůvodnění: C...) Stěžejní v projednávané kasační stíž- nosti ovšem bylo posouzení toho, zda posu- zování vlivů na životní prostředí ve smyslu zá- kona o EIA může být nezákonným zásahem ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s. Podle $ 82 s. ř. s. platí, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrá- cen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgá- nu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hro- zí-li jeho opakování. x Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v roz- sudku ze dne 3. 6. 2004, čj. 2 Afs 17/2003-54, dostupný na www.nssoud.cz, definici zásahu zákon neobsahuje a zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá vel- ké množství faktických činností správních or- gánů, ke kterým jsou různými zákony opráv- něny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezpro- střední zásahy (při ohrožení, při demonstra- ci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony, atd.; tedy obecně úkony, které nejsou 660 * činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou zá- vazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, ' a to na základě jak písemného, tak i faktické- ho (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Stěžovatelé jako žalovaného označili Mi- nisterstvo životního prostředí. Trvání nezá- konného zásahu spatřují v tom, že je i nadále prováděno řízení o posuzování vlivů shora vymezené stavby ve variantě, která nebyla bě- hem zjišťovacího řízení ve smyslu $ 7 zákona o EIA nikým navržena k prověření, a tedy ne- byla uvedena v závěru zjišťovacího řízení. Přesto oprávněná autorizovaná osoba zpra- covala dokumentaci EIA nejen k záměru ohlá- šenému a podrobenému zjišťovacímu řízení, ale též k variantě, která nebyla navržena k prověření, a nebylo o ní jednáno ve zjišťo- vacím řízení. Ačkoliv to výslovně neuvádějí, z podání stěžovatelů je zřejmé, že nezákonný zásah konkrétně spatřují v tom, že tento or- gán (výslovně jej uvedli jako žalovaného) aproboval postup oprávněné osoby, která provedla EIA i pro variantu, která nebyla dle tvrzení stěžovatelů předmětem zjišťovacího řízení; k aprobování přitom došlo zveřejně- ním zpracované dokumentace EIA (včetně sporné varianty) žalovaným dne 5. 9. 2007 na jeho úřední desce - právě tento úkon tak je potřeba chápat jako tvrzený nezákonný zásah. V dalším pokračování procesu EIA pak stěžo- vatelé spatřují trvání nezákonného zásahu. Uvedený úkon ale není nezákonným zása- hem ve smyslu, jak jej popsal zdejší soud ve shora uvedeném rozhodnutí. Na základě to- hoto postupu nemusí stěžovatelé nic konat, ničeho se zdržet ani něco strpět. Soud je při- tom podle $ 83, $ 84 odst. 3 písm. a) s. ř. s. vá- zán tvrzením stěžovatelů o tom, kdo zásah provedl, rovněž tak je vázán označením zása- hu (v daném případě není výslovné, ale z po- dání jednoznačně vyplývá). Proces EIA lze v jistém slova smyslu srov- nat s institutem znaleckého posudku. Podle $ 1 odst. 3 zákona o EIA je účelem posuzová- ní vlivů na životní prostředí získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, po- případě opatření podle zvláštních právních předpisů, a přispět tak k udržitelnému rozvo- ji společnosti. Tento podklad je jedním z podkladů v řízeních podle zvláštních práv- ních předpisů. Stejně jako proti znaleckému posudku nelze ani proti procesu EIA brojit samostatně, ale jedině až proti aktu, pro nějž je podkladem. Judikatura zdejšího soudu se již mnoho- kráte zabývala tím, zda výstupy z často velmi složitého procesu EIA jsou přezkoumatelné ve správním soudnictví v řízení o žalobě pro- ti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu $ 65 a násl. s. ř. s. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, publ. pod č. 1461/2008 Sb. NSS, plyne, že stanovisko k posouzení vlivů prove- dení záměru na životní prostředí podle $ 10 zákona o EIA není samostatně přezkoumatel- né ve správním soudnictví. V souladu s čl. 9 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti ve- řejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“), a čl. 10a Směrnice Rady o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (85/337/EHS) - dále jen „směrnice“, lze toto stanovisko přezkoumávat až v rámci konečné- ho rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem. V citovaném rozhodnutí dospěl dále zdej- ší soud k závěru, že znění čl. 10a směrnice té- měř doslovně odpovídá znění čl 9odst.2a4 Aarhuské úmluvy, je v něm však tento zpřes- ňující dovětek: „Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečin- nosti napadeny.“ Tento dovětek potvrzuje výklad, že postačuje jejich přezkoumání až ve fázi, kdy takovýmito úkony dochází k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. K zásahu do subjektivního práva stěžo- vatele však dochází až vydáním konečného rozhodnutí, dovodil dále v uvedeném judiká- tu zdejší soud. V rozhodnutích ze dne 14. 6. 2007, čj. 1 As 39/2006-55, a ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 As 59/2005-136, obě dostupná na www.ns- soud.cz, je uvedeno, že stanoviska v procesu EIA představují jen odborný podklad pro vý- dání následných rozhodnutí, která jsou pře- zkoumatelná v rámci správního soudnictví. Primárním smyslem správního soudnictví je ochrana subjektivních veřejných práv, a pře- zkum úkonů správních úřadů je proto dán teprve tehdy, pokud takovými úkony může dojít k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. Právě proto, že uvedené stanovisko ještě samo o sobě takovýto zásah představovat nemůže, nejedná se o rozhod- nutí přezkoumatelné ve správním soudnic- tví. Jak totiž plyne ze zákonné dikce $ 10 odst. 3 a 4 zákona o EIA, správní úřad tímto stanoviskem není vázán, neboť je oprávněn požadavky v něm uvedené do svého konečné- ho rozhodnutí nezahrnout, pokud to náležitě odůvodní. Předmětné stanovisko může být soudem meritorně přezkoumáno, avšak tepr- ve tehdy, když dojde k reálnému zásahu do právní sféry žalobce správním rozhodnutím, jehož podkladem bude právě toto stanovisko. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, čj. 3 As 38/2007-81, www.nssoud.cz, pak plyne, že ve správním soudnictví není přezkoumatelné ani vyjádře- ní ministerstva, ze kterého vyplývá příslušné- mu správnímu orgánu povinnost provést zjiš- ťovací řízení podle $ 7 zákona o EIA, na jehož základě bude teprve rozhodnuto, zda bude vůbec změna záměru posuzována podle to- hoto zákona, či nikoli. : Z dosavadní judikatury Nejvyššího správ- ního soudu je tedy zjevné, že stanovisko po- dle $ 10 zákona o EIA, které je konečným vý- stupem procesu EIA, není přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť není způsobi- lé zasáhnout samo o sobě do veřejných sub- jektivních práv. Pokud není samostatně pře- zkoumatelné stanovisko podle $ 10 zákona o EIA, platí totéž tím spíše i pro výstupy z fází, které vydání stanoviska předcházejí. Jedním z těchto výstupů je i zveřejnění dokumenta- ce. Pokud není způsobilé zasáhnout do veřej- ných subjektivních práv ($ 2 s. ř. s.), pak pro- ti němu nelze brojit ve správním soudnictví, a to ani prostřednictvím žaloby ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s. Takové podání proto soud od- mítne podle $ 46 odst. 1 písm. c) ve spojení s $ 82 s. ř. s. Soudní řád správní totiž váže 661 1623 možnost úspěšného uplatnění žaloby ve smyslu $ 82 a násl. s. ř. s. na splnění několika podmínek. Shodně jako v jiných typech říze- ní soud nejprve zkoumá dodržení tzv. podmí- nek řízení, jejichž splnění je předpokladem pro možnost meritorního rozhodování sou- du. Součástí množiný podmínek řízení jsou i podmínky na straně účastníků řízení, z nichž je s ohledem na předmětnou věc třeba nej- prve poukázat na tzv. aktivní žalobní legiti- maci, tj. na možnost subjektu práva být žalob- cem v tomto typu řízení. Pokud je ovšem pojmově zasažení do práv žalobce vyloučeno Ca zde tomu tak je, neboť žádné zasažitelné veřejné subjektivní právo neexistuje), je vy- loučeno soudní řízení a žaloba musí být od- mítnuta. Uvedený závěr není v rozporu S roz- sudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68, publ. pod č. 1382/2007 Sb. NSS, kde je uvedeno, že ak- tivně legitimována k podání žaloby na ochra- nu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu je každá osoba, která tvrdí, že byla tímto zásahem, pokynem či donucením přímo zkrácena na svých prá- vech. Soud proto v rámci úvahy o splnění podmínek řízení zkoumá pouze toto tvrzení, nikoliv už jeho důvodnost, neboť ta je před- mětem vlastního meritorního posouzení vě- ci. I z tohoto rozhodnutí totiž plyne, že soud podání odmítne tam, kde je dotčení na prá- vech pojmově vyloučeno, jak tomu bylo v da- ném případě. Stěžovatelé sice uváděli, že k zásahu do sféry jejich práv dochází již nyní, tomu ovšem nelze přisvědčit. Pokud se cítí být zasaženi v tom, že nemohli spornou variantu připo- mínkovat ve zjišťovacím řízení, pak je třeba ří- ci, že jakékoliv odepření práva vyjádřit se k projednávané věci (v libovolné fázi) je po- třeba hodnotit až ve vztahu k procesu jako celku. Možnost vyjádřit se může dotčená oso- ba dostat i dodatečně. Pokud by možnost vznést připomínky k různým fázím procesu EIA, plynoucí z řady ustanovení zákona o EIA, zůstala veřejnosti odepřena v průběhu toho- to procesu, byl by proces EIA zatížen vadou. Tuto vadu by ovšem mohli stěžovatelé uplat- nit až v následujících řízeních. 662 Stěžovatelé rovněž uvádějí, že proces EIA způsobuje pokles ceny jejich nemovitosti. To- to tvrzení ovšem nikterak nedokládají, taktéž neprokazují příčinnou souvislost mezi pro- cesem EIA a tvrzeným poklesem ceny nemo- vitosti (ostatně nelze ani vyloučit, že cena ne- movitosti v sousedství nově zřízené silnice může v některých případech dokonce stoup- nout). Znovu je třeba zopakovat, že do vydání konstitutivního rozhodnutí (jehož pojmo- vým znakem je právě to, že zakládá, mění či ruší práva a povinnosti) do jejich hmotných práv nemůže být zasaženo. Ze všech shora uvedených důvodů také není možné přisvědčit stěžovatelům tam, kde tvrdí, že v případě pochybení správního or- gánu v procesu EIA nepřichází v úvahu žádný postup, jímž by bylo možno zjednat nápravu. Nejvyšší správní soud znovu připomíná, že stěžovatelé budou oprávněni napadat koneč- né rozhodnutí, stejně tak jako budou opráv- něni žádat o vydání předběžného opatření (resp. o přiznání odkladného účinku). Vzhle- dem k tomu, že Ize brojit proti finálním roz- hodnutím ve věci, nejedná se o odepření spravedlnosti. Není ani správná argumenta- ce, že proti územnímu plánu ve správním soudnictví brojit nelze. Územní plán obce se totiž podle $ 43 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, vydává formou opatření obecné povahy. Proti němu lze brojit ve smys- lu $ 10la s. ř. s. I tento prostředek by mohl stěžovatelům poskytnout ochranu, pokud by se proces EIA ukázal jako nezákonný. Také není pravda, že by výsledné stano- visko EIA nutně muselo být převzato do aktu, jemuž slouží jako podklad. Podle $ 10 odst. 4 zákona o EIA totiž platí, že při svém rozhodo- vání bere správní úřad vždy v úvahu obsah stanoviska. Jsou-li ve stanovisku uvedeny konkrétní požadavky týkající se ochrany ži- votního prostředí, zahrne je do svého roz- hodnutí; v opačném případě uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil jen částeč- ně. Rozhodnutí musí vždy obsahovat odůvod- nění. Krom toho stěžovatelé v daném přípa- dě nebrojí proti stanovisku, nýbrž proti procesu jemu předcházejícímu. Stanovisko podle přílohy 6 zákona o EIA obsahuje povin- ně pořadí variant záměru. Je možné, že vari- anta, proti níž brojí stěžovatelé, nebude vy- hodnocena jako nejlepší či jedna z nejlepších (resp. nejméně zatěžujících životní prostře- dí). Je také patrné, že pokud by od záměru výstavby bylo upuštěno úplně (či by bylo upuštěno od varianty, proti níž vystupují stě- žovatelé), ztratil by soudní přezkum procesu EIA jakýkoliv smysl. Proces EIA je při alterna- tivách řešení procesem hledajícím tu, která je z hlediska vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví nejpřijatelnější; nelze však vyloučit ani zjištění neúnosnosti všech zkoumaných variant. Pokud by přesto situace dospěla do sta- dia, že by stěžovatelé žalobou napadnuli akt, který by byl vydán na základě provedené EIA, pak je nutno uvést, že na základě čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy musí být stěžovatelům z řad dotčené veřejnosti, tedy i stěžovatelům v daném případě, vyhovováno jejich návr- hům na přiznání odkladného účinku správní žaloby tak, aby nemohlo docházet k situacím, kdy v době rozhodování o správní žalobě již byl povolený záměr nevratně realizován (ty- picky provedení stavby). Pokud by návrhu na přiznání odkladného účinku vyhovováno nebylo, došlo by k porušení čl. 9 odst. 4 Aar- huské úmluvy a čl. 10a směrnice, neboť posky- tovaná soudní ochrana by nebyla včasná a spra- vedlivá. I tato citovaná ustanovení tedy garantují stěžovatelům to, že nebudou na svých právech dotčeni do doby, než soud meritorně rozhodne o případné žalobě směřující proti ak- tu, který bude na základě prováděné EIA vydán. Konečně nelze dát stěžovatelům za prav- du ani tam, kde argumentují pomocí usnese- ní Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 2469/07, dostupné z http:// nalus.usoud.cz. Předně je třeba poukázat na formu tohoto rozhodnutí - usnesení, kterým bylo podání odmítnuto pro nepřípustnost. Ta byla shledána z důvodů, že stěžovatelé v da- ném případě před podáním ústavní stížnosti nevyužili všechny procesní prostředky, které zákon k ochraně práv poskytuje. To vše podle zásady, dle níž ústavní stížnost připadá do úvahy až subsidiárně, jako poslední možnost nápravy. Judikatura Ústavního soudu v daném pří- padě je totiž jiná. V nálezu ze dne 25. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 158/99, publ. ve Sb. n. u. ÚS, sv. 14, č. 40, s. 355, Ústavní soud uvedl: „Po- sudky, stanoviska či vyjádření vykonavate- lů veřejné správy, jejichž účelem je uplatnění hledisek ochrany zájmů, které tito vykona- vatelé reprezentují, nejsou praxí aní teorií považovány za rozhodnutí. Teorie je řadí mezi tzv. jiné správní úkony, které nezaklá- dají, nemění, neruší aní autoritativně nepo- tvrzují konkrétní právní vztahy.“ V usnesení ze dne 22. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 637/06, http;//nalus.usoud.cz, se Ústavní soud ztotož- nil s názorem, že přezkoumáním podkladové- ho stanoviska ve smyslu zákona o EIA až v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o žá- dosti o povolení záměru není nijak zasaženo do ústavně zaručených základních práv stěžovatele. 663 1624 1624 Řízení před soudem: rozhodný skutkový stav ký 75 odst. 1 soudního řádu správního Není v rozporu s $ 75 odst. 1 s. ř. s., pokud krajský soud v řízení o žalobě ve věci vyměření daně.z převodu nemovitostí zohlední, že kupní smlouva, na jejímž zákla- dě došlo k vyměření této daně, byla absolutně neplatná, a to přestože rozsudek sou- du, který neplatnost kupní smlouvy deklaroval, byl vydán a nabyl právní moci až po skončení daňového řízení.
C.) V kasační stížnosti je uplatněn důvod uvedený v $ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající v nesprávném po- souzení právní otázky krajským soudem. Tou- to otázkou je, zda ke skutečnosti, že byla kup- ní smlouva po skončení vyměřovacího řízení prohlášena za absolutně neplatnou, měl kraj- ský soud přihlédnout, či nikoli. V dané věci je nepochybné, že kupní smlouva, na jejímž základě měl proběhnout převod nemovitostí podrobený dani, byla ne- platným právním úkonem ve smyslu $ 39 ob- čanského zákoníku („Neplatný je právní úkon, který svým obsahem nebo účelem od- poruje zákonu nebo jej obchází anebo se pří- čí dobrým mravům. “). "Tato skutečnost je jed- noznačně deklarována v rozsudku Okresního soudu v Plzni a nezpochybňují ji ani účastní- ci řízení. Neplatnost podle zmíněného usta- novení je neplatností absolutní (viz Švestka, J., Jehlička, O., Škárová, M., Spáčil, J. a kol. Ob- čanský zákoník. Komentář. 10. vydání. Pra- ha : C. H. Beck, 2006, s. 259), což znamená, že neplatnost právního úkonu nastává ex lege (přímo ze zákona) a s účinky ex tunc (od sa- mého počátku). Na tento úkon se tedy hledí tak, jako by nebyl učiněn, a to má za následek, že nikdy nezaložil žádná práva ani povinnos- ti. Pokud již na základě absolutně neplatného právního úkonu bylo plněno, pak toto plnění musí být vráceno, protože je považováno za bezdůvodné obohacení. K absolutní neplat- nosti musí soud či správní orgán v souvislosti s konkrétním řízením zásadně přihlédnout z úřední povinnosti. Podle $ 9 odst. 1 zákona č. 357/1992 Sb., v rozhodném znění, byl předmětem daně z převodu nemovitostí: „a) úplatný převod nebo přechod vlastnictví k nemovitostem včetně vypořádání podílového spoluvlastnic- tví, b) bezúůplatné zřízení věcného břemene nebo jiného plnění obdobného věcnému bře- mení pří nabytí nemovitosti darováním.“ Odst. 2 tohoto ustanovení pak za předmět da- ně z převodu nemovitostí označil také „úplat- ný převod vlastnictví k nemovitostem v přípa- dech, kdy dojde následně k odstoupení od smlouvy a smlouva se tímto od počátku ruší“ xx“ Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že převod nemovitostí uskutečněný na základě absolutně neplatné kupní smlou- vy, který tedy de iure převodem není, nemůže podléhat dani z převodu nemovitostí. Nejed- ná se totiž o převod vlastnictví k nemovitos- tem, tak jak měl na mysli $ 9 odst. 1 a 2 záko- na č. 357/1992 Sb., v rozhodném znění, neboť absolutně neplatný právní úkon nemůže za- ložit žádná práva, a tedy ani převést právo vlastnické. K tomu zdejší soud považuje za vhodné poukázat na svůj rozsudek ze dne 30. 11. 2005, čj. 6 A 69/2000-55, dostupný na www.nssoud.cz, kde uvedl, že „jestliže došlo k úplatnému převodu nemovitosti, avšak v důsledku nastoupení rozvazovací podmín- ky jeho právní účinky pominuly a vlastnické právo bylo do katastru nemovitostí zapsáno opětovně ve prospěch převodce, nelze takový převod vůbec podrobit dani z převodu ne- movitostí podle f 9 odst. I písm. a) zákona ČNR č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí“ Po- kud tedy nelze podrobit dani situaci, kdy do- šlo k převodu nemovitosti, ale účinky tohoto převodu po čase pominuly a obnovil se stav, který tu byl před převodem, tím spíše tak ne- ní možné učinit v případě, kdy k žádnému převodu nedošlo. Nelze-li danou situaci pod- robit vůbec dani z převodu nemovitostí, ne- připadá v úvahu ani ručení, jako akcesorický institut na daňový dluh navázaný. Sporným však zůstává, zda krajský soud měl k neplatnosti kupní smlouvy v daném ří- zení přihlédnout a rozhodnutí žalovaného zrušit, či nikoli. Rozsudek Okresního soudu 665 1624 v Plzni, který neplatnost kupní smlouvy de- klaroval a určil, že vlastníkem převáděných nemovitostí je stále společnost s ručením omezeným Zeman ©% Zeman, nabyl právní moci dne 17. 7. 2004, zatímco daňové řízení probíhalo v roce 2001. Správce daně ani žalo- vaný tak předmětný rozsudek neměli a ani nemohli mít k dispozici a stěžovatel během daňového řízení absolutní neplatnost kupní smlouvy nenamítal. Na druhou stranu je zce- la zřejmé, že kupní smlouva byla neplatná od samého počátku, tedy i v době daňového ří- zení, a nemohla tak založit žádná práva ani povinnosti. I v době daňového řízení tak zů- stávala vlastníkem převáděných nemovitostí společnost s ručením omezeným Zeman 4 Zeman, a právní důvod k vyměření daně tudíž neexistoval. Přestože se jednalo o neplatnost absolutní, která nastává ze zákona a ke které jsou orgány v souvislosti s probíhajícím říze- ním zásadně povinny přihlížet z úřední po- vinnosti, těžko lze žalovanému vyčítat, že tuto skutečnost při svém rozhodování nevzal v potaz. Mnohdy je totiž obtížné, ne-li nemož- né, neplatnost kupní smlouvy zjistit, a je tře- ba soudního řízení a rozhodnutí, které ji de- klaruje. V daném řízení tak lze na tuto skutečnost, která se stala jistou až právní mo- cí rozsudku okresního soudu, byť s účinky od samého počátku, nahlížet v jistém smyslu ja- ko na skutkovou novotu, tedy okolnost, o kte- ré žalovaný během daňového řízení nevěděl, zatímco krajskému soudu v době řízení o Ža- lobě byla již dobře známa. Procesní postup soudu v případě €xisten- ce skutkových či právních novot je upraven v $ 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož „při pře- zkoumávání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“. Jak již ale uvedl zdejší soud ve svém rozsudku ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 32/2006-99, zveřejněn ve Sb. NSS pod č. 1275/2007, i přes uvedené znění zákona může být aplikace této zásady v praxi omezena. Ve zmíněném rozhodnutí Nejvyšší správní soud poukázal na dlouhodo- bou a konstantní judikaturu Ústavního soudu ve vztahu k tomu, že při přezkoumání roz- hodnutí správního orgánu nemůže soud vy- 666 cházet z právního stavu, který tu byl v době jeho vydání, jestliže tato úprava byla v mezi- dobí zrušena Ústavním soudem pro neústav- nost. Tato ústavně konformní interpretace $ 75 odst. 1 s. ř. s. je již běžně reflektována i ju- dikaturou soudů obecných, včetně Nejvyšší- ho správního soudu. V této souvislosti Izc zmí- nit např. rozsudek ze dne 30. 6. 2004, čj. 7 A 48/2002-98, dostupný na www.nssoud.cz. Otázka, zda lze v některých případech přihlédnout též ke změnám stavu skutkové- ho, je soudní praxí prakticky neřešená, vyjma již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 32/2006-99. V tomto rozhodnutí vycházel zdejší soud z názoru Ústavního soudu, který se i v těchto případech vyslovil tak, že tato možnost prin- cipiálně vyloučena není; musí jít ovšem o pří- pady výjimečné, kdy by, s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci, nebylo možné důslednou aplikaci shora zmiňovaného usta- novení s. ř. s. z ústavně právního hlediska ak- ceptovat (viz nález ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. IL. ÚS 605/03). Nejvyšší správní soud ve zmíně- ném rozsudku dospěl k závěru, že „f 77 odst. 2 věty první s. ř. s. (V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy prove- dené správním orgánem, neupravíli zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak.) je faktickou transpozicí požadavku tzv. plné jurisdikce coby atributu práva na spravedli- vý proces. Soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, aní jejich ob- sahu a hodnocení ze známých hledisek zá- važnosti, zákonnosti a pravdivosti. Soud te- dy zcela samostatně a nezávisle hodnotí správnost a úplnost skutkových zjištění uči- něných správním orgánem a zjistí-li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím, že uloží správnímu or- gánu jejich odstranění, nahrazení či doplně- ní, nebo tak učiní sám“. Zdůraznil dále, že „soudem prováděné dokazování vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu v době rozhodování správního orgá- nu; ke skutkovým novotám se zásadně PRÝ? nepřihlíží“ V souladu s citovaným rozsudkem pak zdejší soud posuzoval i věc právě projednáva- nou. Krajský soud rozhodoval o žalobě proti rozhodnutí žalovaného, kterým byla stěžova- teli stanovena povinnost zaplatit daň z převo- du nemovitostí z titulu ručení za situace, kdy pravomocný rozsudek okresního soudu ozna- čil kupní smlouvu, na základě níž měl být pře- vod nemovitostí uskutečněn, za absolutně ne- platnou. Na tuto skutečnost byl přitom krajský soud výslovně upozorněn a kopii rozsudku měl při svém rozhodování k dispozici. S ohle- dem na shora popsané má Nejvyšší správní soud zato, že krajský soud měl k neplatnosti kupní smlouvy přihlédnout, a to bez ohledu na to, že v průběhu daňového řízení dosud ne- existoval rozsudek tuto neplatnost deklarující. Rozhodující význam má přitom skuteč- nost, že kupní smlouva byla neplatnou abso- lutně, tedy od samého počátku, a nemohla tak založit žádná práva. Přestože na jejím zá- kladě katastrální úřad zapsal do katastru ne- movitostí jako vlastníka stěžovatele, de iure se jím vůbec nestal, neboť k žádnému převo- du nedošlo a vlastníkem stále zůstávala spo- lečnost s ručením omezeným Zeman % Ze- man. Pokud by tedy krajský soud zohlednil neplatnost kupní smlouvy, která byla během soudního řízení již jednoznačně vyslovena v rozsudku okresního soudu, nemohl by do- spět k jinému závěru, než že již nejen není, ale de iure zde ani v době rozhodování správ- ního orgánu vůbec nebyl převod vlastnictví, který by podléhal dani z převodu nemovitos- tí. Takový závěr, zjištěný dokazováním před soudem (provedením důkazu rozsudkem okresního soudu), nelze považovat za nepří- pustné přehodnocování skutkových závěrů správního orgánu. Porušena by nebyla ani zá- sada zakotvená v $ 75 odst. 1 s. ř. s., neboť sou- dem provedené dokazování by směřovalo vý- lučně ke zjištění skutkového stavu věci v době rozhodování správního orgánu. Tako- vý postup by naopak byl materiálním naplně- ním principu plné jurisdikce, na kterém je správní soudnictví vystavěno. Pokud tedy krajský soud s odkazem na $ 75 odst. 1 s. ř. s. nepřihlédl k tomu, že kup- ní smlouva je absolutně neplatná, posoudil tuto otázku po právní stránce nesprávně a důvod kasační stížnosti uvedený v $ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. byl shledán naplněným. 1625 Řízení před soudem: zvláštní žalobní legitimace nejvyššího státního zástupce k ochraně veřejného zájmu 4 k $ 5, $ 66 odst. 2 a $ 68 písm. a) soudního řádu správního Povinnost vyčerpat řádné opravné prostředky ve správním řízení před podáním ža- loby k soudu [$ 5, $ 68 písm. a) s. ř. s.] se nevztahuje na žalobu podávanou nejvyšším stát- ním zástupcem z důvodu veřejného zájmu ($ 66 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší státní zástupce je tedy oprávněn napadnout žalobou i takové pravomocné správní rozhodnutí, proti kte- rému žádný z účastníků správního řízení nepodal přípustný opravný prostředek.
a) Akciová společnost Z + Z, b) JUDr. Přemysl Kraus, správce konkursní podstaty úpadce společnosti s ručením omezeným Zeman © Zeman, proti Finančnímu ředitelství v Plzni o daň z převodu nemovitostí, o kasační stížnosti žalobců.
ř. s. považuje za důvody kasační stížnosti zmatečnost řízení před soudem [písm. c) cit. ust.], vady soudního řízení, pokud mohly mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé [písm. d) cit. ust.] a konečně může být důvodem kasační stížnosti též tvrzená nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby nebo o zastavení řízení [písm. e) cit. ust.]. Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103 s. ř. s.
V posuzované věci druhý stěžovatel v kasační stížnosti nenapadá postup ani závěry krajského soudu týkající se jeho, nýbrž výlučně závěry, které se vztahují k prvému stěžovateli. Jím namítaná nezákonnost se totiž vztahuje k posouzení soudu o nezohlednění neplatnosti kupní smlouvy, zatímco jeho žaloba byla zamítnuta kvůli chybějící aktivní legitimaci. Druhý stěžovatel tak v kasační stížnosti uvádí důvod, jenž nesměřuje proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, které se ho týká, neuvádí, v čem spočívalo pochybení soudu, které by mělo být důvodem, jehož oprávněnost by měl Nejvyšší správní soud vážit. Takovým důvodem by v posuzované věci mohla být tvrzená nezákonnost rozhodnutí o zamítnutí žaloby, pokud by stěžovatel zpochybnil závěr soudu o tom, že nemá aktivní legitimaci k podání žaloby, neboť to byla jediná otázka, kterou krajský soud ve vztahu k druhému stěžovateli posuzoval. Jen k tomu lze upínat důvody kasační stížnosti, neboť ty vždy musejí odrážet rozhodnutí soudu, příslušného stěžovatele se týkající. Pokud tak stěžovatel nečiní, uvádí jiné důvody, než které připouští § 103 odst. 1 s. ř. s., a zatěžuje tak kasační stížnost vadou, která způsobuje její nepřípustnost podle § 104 odst. 4 s. ř. s. (k tomu viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2003, č. j. 6 Azs 44/2003
31, zveřejněno ve Sb. NSS pod č. 738/2006, nebo usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2007, č. j. 8 As 52/2006 - 74, www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud proto podle § 46 odst. 1 písm. d), § 104 odst. 4 a § 120 s. ř. s. kasační stížnost druhého stěžovatele odmítl jako nepřípustnou.
kasační stížnost vadou, která způsobuje její nepřípustnost podle § 104 odst. 4 s. ř. s. (k tomu viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2003, č. j. 6 Azs 44/2003
31, zveřejněno ve Sb. NSS pod č. 738/2006, nebo usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2007, č. j. 8 As 52/2006 - 74, www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud proto podle § 46 odst. 1 písm. d), § 104 odst. 4 a § 120 s. ř. s. kasační stížnost druhého stěžovatele odmítl jako nepřípustnou.
Kasační stížnost podanou prvým stěžovatelem zdejší soud shledal přípustnou a její důvodnost posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
V kasační stížnosti je uplatněn důvod uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem. Touto otázkou je, zda ke skutečnosti, že byla kupní smlouva po skončení vyměřovacího řízení prohlášena za absolutně neplatnou, měl krajský soud přihlédnout či nikoli.
V dané věci je nepochybné, že kupní smlouva, na jejímž základě měl proběhnout převod nemovitostí podrobený dani, byla neplatným právním úkonem ve smyslu § 39 občanského zákoníku („Neplatný je právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům.“). Tato skutečnost je jednoznačně deklarována v rozsudku Okresního soudu v Plzni a nezpochybňují ji ani účastníci řízení. Neplatnost podle zmíněného ustanovení je neplatností absolutní (viz Švestka, J., Jehlička, O., Škárová, M., Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 10. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 259), což znamená, že neplatnost právního úkonu nastává ex lege (přímo ze zákona) a s účinky ex tunc (od samého počátku). Na tento úkon se tedy hledí tak, jako by nebyl učiněn, a to má za následek, že nikdy nezaložil žádná práva ani povinnosti. Pokud již na základě absolutně neplatného právního úkonu bylo plněno, pak toto plnění musí být vráceno, protože je považováno za bezdůvodné obohacení. K absolutní neplatnosti musí soud či správní orgán v souvislosti s konkrétním řízením zásadně přihlédnout z úřední povinnosti.
úkonu nastává ex lege (přímo ze zákona) a s účinky ex tunc (od samého počátku). Na tento úkon se tedy hledí tak, jako by nebyl učiněn, a to má za následek, že nikdy nezaložil žádná práva ani povinnosti. Pokud již na základě absolutně neplatného právního úkonu bylo plněno, pak toto plnění musí být vráceno, protože je považováno za bezdůvodné obohacení. K absolutní neplatnosti musí soud či správní orgán v souvislosti s konkrétním řízením zásadně přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle § 9 odst. 1 zákona č. 357/1992 Sb., v rozhodném znění, byl předmětem daně z převodu nemovitostí: „a) úplatný převod nebo přechod vlastnictví k nemovitostem včetně vypořádání podílového spoluvlastnictví, b) bezúplatné zřízení věcného břemene nebo jiného plnění obdobného věcnému břemeni při nabytí nemovitosti darováním“. Odst. 2. tohoto ustanovení pak za předmět daně z převodu nemovitostí označil také „úplatný převod vlastnictví k nemovitostem v případech, kdy dojde následně k odstoupení od smlouvy a smlouva se tímto od počátku ruší“.
Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že převod nemovitostí uskutečněný na základě absolutně neplatné kupní smlouvy, který tedy de iure převodem není, nemůže podléhat dani z převodu nemovitostí. Nejedná se totiž o převod vlastnictví k nemovitostem, tak jak měl na mysli § 9 odst. 1 a 2 zákona č. 357/1992 Sb. v rozhodném znění, neboť absolutně neplatný právní úkon nemůže založit žádná práva a tedy ani převést právo vlastnické. K tomu zdejší soud považuje za vhodné poukázat na svůj rozsudek ze dne 30. 11. 2005, č. j. 6 A 69/2000 - 55, dostupný na www.nssoud.cz, kde uvedl, že „jestliže došlo k úplatnému převodu nemovitosti, avšak v důsledku nastoupení rozvazovací podmínky jeho právní účinky pominuly a vlastnické právo bylo do katastru nemovitostí zapsáno opětovně ve prospěch převodce, nelze takový převod vůbec podrobit dani z převodu nemovitostí podle § 9 odst. 1 písm. a) zákona ČNR č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí“. Pokud tedy nelze podrobit dani situaci, kdy došlo k převodu nemovitosti, ale účinky tohoto převodu po čase pominuly a obnovil se stav, který tu byl před převodem, tím spíše tak není možné učinit v případě, kdy k žádnému převodu nedošlo. Nelze li danou situaci podrobit vůbec dani z převodu nemovitostí, nepřipadá v úvahu ani ručení, jako akcesorický institut na daňový dluh navázaný.
Sporným však zůstává, zda krajský soud měl k neplatnosti kupní smlouvy v daném řízení přihlédnout a rozhodnutí žalovaného zrušit či nikoli. Rozsudek Okresního soudu v Plzni, který neplatnost kupní smlouvy deklaroval a určil, že vlastníkem převáděných nemovitostí je stále společnost Zeman & Zeman, spol. s r. o., nabyl právní moci dne 17. 7. 2004, zatímco daňové řízení probíhalo v roce 2001. Správce daně ani žalovaný tak předmětný rozsudek neměli a ani nemohli mít k dispozici a stěžovatelé během daňového řízení absolutní neplatnost kupní smlouvy nenamítali. Na druhou stranu je zcela zřejmé, že kupní smlouva byla neplatná od samého počátku, tedy i v době daňového řízení, a nemohla tak založit žádná práva ani povinnosti. I v době daňového řízení tak zůstávala vlastníkem převáděných nemovitostí společnost Zeman & Zeman, spol. s r. o. a právní důvod k vyměření daně tudíž neexistoval. Přestože se jednalo o neplatnost absolutní, která nastává ze zákona a ke které jsou orgány v souvislosti s probíhajícím řízením zásadně povinny přihlížet z úřední povinnosti, těžko lze žalovanému vyčítat, že tuto skutečnost při svém rozhodování nevzal v potaz. Mnohdy je totiž obtížné, ne-li nemožné, neplatnost kupní smlouvy zjistit, a je třeba soudního řízení a rozhodnutí, které ji deklaruje. V daném řízení tak lze na tuto skutečnost, která se stala jistou až právní mocí rozsudku okresního soudu, byť s účinky od samého počátku, nahlížet v jistém smyslu jako na skutkovou novotu, tedy okolnost, o které žalovaný během daňového řízení nevěděl, zatímco krajskému soud v době řízení o žalobě byla již dobře známa.
Procesní postup soudu v případě existence skutkových či právních novot je upraven v § 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož „při přezkoumávání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“. Jak již ale uvedl zdejší soud ve svém rozsudku ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 32/2006 - 99, zveřejněn ve Sb. NSS pod č. 1275/2007, i přes uvedené znění zákona může být aplikace této zásady v praxi omezena. Ve zmíněném rozhodnutí Nejvyšší správní soud poukázal na dlouhodobou a konstantní judikaturu Ústavního soudu ve vztahu k tomu, že při přezkoumání rozhodnutí správního orgánu nemůže soud vycházet z právního stavu, který tu byl v době jeho vydání, jestliže tato úprava byla v mezidobí zrušena Ústavním soudem pro neústavnost. Tato ústavně konformní interpretace § 75 odst. 1 s. ř. s. je již běžně reflektována i judikaturou soudů obecných, včetně Nejvyššího správního soudu. V této souvislosti lze zmínit např. rozsudek ze dne 30. 6. 2004, č. j. 7 A 48/2002 - 98, dostupný na www.nssoud.cz.
Otázka, zda lze v některých případech přihlédnout též ke změnám stavu skutkového, je soudní praxí prakticky neřešená, vyjma již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 32/2006 - 99. V tomto rozhodnutí vycházel zdejší soud z názoru Ústavního soudu, který se i v těchto případech vyslovil tak, že tato možnost principiálně vyloučena není; musí jít ovšem o případy výjimečné, kdy by, s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci, nebylo možné důslednou aplikaci shora zmiňovaného ustanovení s. ř. s. z ústavně právního hlediska akceptovat (viz nález ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 605/03). Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku dospěl k závěru, že „§ 77 odst. 2 věty první s. ř. s. (V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak.) je faktickou transpozicí požadavku tzv. plné jurisdikce coby atributu práva na spravedlivý proces. Soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti, zákonnosti a pravdivosti. Soud tedy zcela samostatně a nezávisle hodnotí správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem a zjistí-li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím, že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění, nebo tak učiní sám.“ Zdůraznil dále, že „soudem prováděné dokazování vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu v době rozhodování správního orgánu; ke skutkovým novotám se zásadně nepřihlíží.“
V souladu s citovaným rozsudkem pak zdejší soud posuzoval i věc právě projednávanou. Krajský soud rozhodoval o žalobě proti rozhodnutí žalovaného, kterým byla prvému stěžovateli stanovena povinnost zaplatit daň z převodu nemovitostí z titulu ručení za situace, kdy pravomocný rozsudek okresního soudu označil kupní smlouvu, na základě níž měl být převod nemovitostí uskutečněn, za absolutně neplatnou. Na tuto skutečnost byl přitom krajský soud výslovně upozorněn a kopii rozsudku měl při svém rozhodování k dispozici. S ohledem na shora popsané má Nejvyšší správní soud zato, že krajský soud měl k neplatnosti kupní smlouvy přihlédnout, a to bez ohledu na to, že v průběhu daňového řízení dosud neexistoval rozsudek tuto neplatnost deklarující.
Rozhodující význam má přitom skutečnost, že kupní smlouva byla neplatnou absolutně, tedy od samého počátku, a nemohla tak založit žádná práva. Přestože na jejím základě katastrální úřad zapsal do katastru nemovitostí jako vlastníka prvého stěžovatele, de iure se jím vůbec nestal, neboť k žádnému převodu nedošlo a vlastníkem stále zůstávala společnost Zeman & Zeman, spol. s r. o. Pokud by tedy krajský soud zohlednil neplatnost kupní smlouvy, která byla během soudního řízení již jednoznačně vyslovena v rozsudku okresního soudu, nemohl by dospět k jinému závěru, než, že již nejen není, ale de iure zde ani v době rozhodování správního orgánu vůbec nebyl převod vlastnictví, který by podléhal dani z převodu nemovitostí. Takový závěr, zjištěný dokazováním před soudem (provedením důkazu rozsudkem okresního soudu), nelze považovat za nepřípustné přehodnocování skutkových závěrů správního orgánu. Porušena by nebyla ani zásada zakotvená v § 75 odst. 1 s. ř. s., neboť soudem provedené dokazování by směřovalo výlučně ke zjištění skutkového stavu věci v době rozhodování správního orgánu. Takový postup by naopak byl materiálním naplněním principu plné jurisdikce, na kterém je správní soudnictví vystavěno.
Pokud tedy krajský soud s odkazem na § 75 odst. 1 s. ř. s., nepřihlédl k tomu, že kupní smlouva je absolutně neplatná, posoudil tuto otázku po právní stránce nesprávně a důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. byl shledán naplněným.
Nejvyšší správní soud proto z výše popsaných důvodů napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž je vázán vysloveným právním názorem ve smyslu § 110 odst. 3 s. ř.
Podle § 110 odst. 2 s.s.ř. rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení této kasační stížnosti, a to ohledně v kasačním řízení úspěšného prvého stěžovatele.
O nákladech řízení o kasační stížnosti druhého stěžovatele Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 3, § 120 s. ř. s., podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jestliže byla kasační stížnost odmítnuta.
P o u č e n í: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2008
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu