2 Afs 92/2022

2 Afs 92/2022- 28 - text

2 Afs 92/2022 - 32

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: Ollies Dorty s.r.o., se sídlem Výstavní 2968/108, Ostrava, zastoupená Mgr. Martinem Bugajem, advokátem se sídlem Komenského 12/1, Bruntál, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 6. 2020, č. j. 24915/20/5000-10610-703359, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 2. 2022, č. j. 25 Af 124/2020–30,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 30. 6. 2020, č. j. 24915/20/5000-10610-703359 (dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj (dále jen „správce daně“) ze dne 14. 11. 2019, č. j. 3825579/19/3200-31471-807530 (dále jen „platební výměr“), jímž byl žalobkyni vyměřen odvod do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně ve výši 482 543 Kč. Toho se žalobkyně dopustila tím, že rozdělila předmět veřejné zakázky na pořízení potravinářského vybavení pod finanční limit 2 miliony Kč, čímž porušila bod 4.20 Zásad podprogramu pro poskytování dotací v roce 2014, podle nějž byla při výběru dodavatelů povinna postupovat podle § 13 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění (dále jen „ZVZ“), čímž došlo k porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. j) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, v rozhodném znění (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“).

[2] Proti napadenému rozhodnutí brojila žalobkyně u Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“) žalobou, jíž se domáhala jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Nesouhlasila s tím, že porušila § 13 odst. 3 ZVZ, neboť důvodem rozdělení veřejné zakázky byla funkční a časová nesouvislost pořizovaného plnění; předmět zakázky dle ní netvořil jeden věcně ohraničený funkční celek a požadované portfolio produktů nebylo na trhu běžně k dispozici. Nezařazení zvláštního vybavení do zakázky na „gastro“ potřeby nelze považovat za rozdělení, které by mělo diskriminovat potenciální uchazeče. Dále namítala nevyhodnocení jí předloženého důkazu týkajícího se výběru dodavatelů. Rozsudek krajského soudu

[3] Krajský soud rozsudkem ze dne 17. 2. 2022, č. j. 25 Af 124/2020 - 30 (dále jen „napadený rozsudek“), podanou žalobu zamítl. Shrnul, že základní spornou otázkou je, zda žalobkyně porušila zákon o veřejných zakázkách, když zakázku na poptávku potravinářského vybavení rozdělila na části a postupovala tak, jako by šlo o zakázky malého rozsahu; pokud by přitom předpokládané hodnoty jednotlivých plnění sečetla, jednalo by se o podlimitní veřejnou zakázku (tedy s hodnotou nejméně 2 miliony Kč). Soud poukázal na § 13 odst. 2 a 3 ZVZ týkající se postupu při zjišťování předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Dále akcentoval závěry judikatury Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“), dle nichž je při posuzování toho, zda zadavatel rozdělil předmět jediné veřejné zakázky na vícero dílčích zakázek v rozporu se zákonem, třeba přihlížet ke všem místním, časovým, věcným, funkčním a technologickým souvislostem předmětů jednotlivých zakázek. Jestliže je souvislost dána, je třeba při stanovování předpokládané hodnoty zakázky vycházet z hodnoty všech spolu souvisejících poptávaných plnění.

[4] Soud zdůraznil, že žalobkyně vybírala dodavatele na jednorázovou rekonstrukci své výrobny a prodejny, která se nachází v jednom místě; výběr dodavatelů přitom probíhal v období osmi měsíců a požadované produkty se týkaly prodeje nebo výroby cukrářských výrobků. Zakázky rozdělila na vybavení „gastro“ a „negastro“ (do nějž zahrnula výrobník čokolády a prodejní vitrínu zmrzliny). Krajský soud naznal, že rozdělení na samostatné zakázky bylo umělé, a tudíž podle § 13 odst. 3 ZVZ nepřípustné. Vyčleněná vitrína zmrzliny a výrobník čokolády dle něj svých charakterem na první pohled souvisejí s ostatními produkty; byly totiž dodány na tutéž prodejnu (místní souvislost), v téže době (souvislost časová) a v rámci stejné rekonstrukce, přičemž je lze užít k výrobě cukrářských produktů nebo k jejich prodeji (souvislost funkční). V případě všech výrobků mohl být osloven obdobný okruh dodavatelů; většinu z nich dokonce mohl dodat jediný (AMEREX trade s. r. o.). Neobstál proto argument nezbytnosti vyčlenění vitríny zmrzliny a výrobníku čokolády založený na tom, že jde o zcela odlišné specializované vybavení. Soud nadto upozornil na § 98 ZVZ nabízející způsob, jak v souladu se zákonem zadat veřejnou zakázku jako celek, ale s více částmi, díky čemuž je možné zohlednit případnou specializaci dodavatelů na konkrétní vybavení.

[5] K námitce brojící proti neprovedení důkazu listinou označenou jako Přehled výběru dodavatelů poukázal krajský soud na vysvětlení žalovaného, který k tomuto návrhu uvedl, že žalobkyni nevyčítal pochybení ohledně provedení průzkumu trhu; na závěru o časové, místní i funkční souvislosti jednotlivých plnění přitom nemohl tento důkaz ničeho změnit. Porušení zákona o veřejných zakázkách spočívalo v tom, že zadávací řízení se neodvíjelo od předpokládané celkové hodnoty veřejné zakázky, neboť žalobkyně k ní od počátku chybně přistupovala tak, že jde o několik zakázek malého rozsahu. Nedůvodnou shledal krajský soud též námitku, že není dána souvislost mezi výší odvodu a porušením rozpočtové kázně. Uvedl, že odvod byl v souladu s pokynem D-27 stanoven v nejnižší možné výši 25 %; na jedné straně totiž byl splněn účel dotace tkvící ve vytvoření a udržení pracovních míst a pořízení majetku, na straně druhé je ovšem postup v rozporu se zákonem o zadávání veřejných zakázek závažným pochybením. II. Kasační stížnost a vyjádření k ní

[6] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost, ve které navrhla jej zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Namítá, že soud nesprávně posoudil otázku, zda postupovala v souladu se zákonem o veřejných zakázkách, který jí nezakazoval dělit předmět veřejné zakázky na části. Správní orgány dospěly k závěru o nedovolenosti jejího jednání pouze na základě toho, že předmětem veřejné zakázky bylo pořízení potravinářského vybavení v celkové hodnotě 2 129 245 Kč. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že svým postupem uměle snížila předpokládanou hodnotu veřejné zakázky pod zákonem stanovený limit 2 miliony Kč; požadované plnění dle ní totiž objektivně netvořilo jednu veřejnou zakázku. Argumentuje funkční a časovou nesouvislostí pořizovaného vybavení; předmět zakázky netvořil jeden věcně ohraničený funkční celek a portfolio všech požadovaných produktů nebylo na trhu běžně k dispozici. Je přesvědčena, že její postupy byly jednoznačné, srozumitelné a transparentní. Krajskému soudu vytýká, že slovní spojení produkty týkající se prodeje nebo výroby cukrářských výrobků je vágní a není nijak blíže vysvětleno; z napadeného rozsudku přitom není zřejmé, zda soud hodnotil rozdíl mezi poptávanými produkty sloužícími pro prodej a těmi pro výrobu. Stejně tak nelze seznat, zda soud posoudil období osmi měsíců jako dlouhé či krátké, anebo jej jen uvedl jako časové ohraničení. Stěžovatelka dále namítá, že nedostala jednoznačnou odpověď, proč se krajský soud ztotožnil s tím, že rozdělení veřejné zakázky bylo umělé, a tudíž nepřípustné. Ten navíc ani přesvědčivě nevysvětlil, proč vitrína zmrzliny a výrobník čokolády svým charakterem souvisí s výrobou a prodejem cukrářských výrobků. Stěžovatelka brojí též proti tomu, že soud při posuzování možnosti vyčlenit vitrínu zmrzliny a výrobník čokolády do samostatné zakázky nenechal žádný prostor pro hodnocení odlišnosti a specializace tohoto vybavení. Závěrem namítá, že v odůvodnění napadeného rozsudku chybí informace o vztahu mezi pokynem D-27 a zákonnou nutností jeho aplikace.

[6] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost, ve které navrhla jej zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Namítá, že soud nesprávně posoudil otázku, zda postupovala v souladu se zákonem o veřejných zakázkách, který jí nezakazoval dělit předmět veřejné zakázky na části. Správní orgány dospěly k závěru o nedovolenosti jejího jednání pouze na základě toho, že předmětem veřejné zakázky bylo pořízení potravinářského vybavení v celkové hodnotě 2 129 245 Kč. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že svým postupem uměle snížila předpokládanou hodnotu veřejné zakázky pod zákonem stanovený limit 2 miliony Kč; požadované plnění dle ní totiž objektivně netvořilo jednu veřejnou zakázku. Argumentuje funkční a časovou nesouvislostí pořizovaného vybavení; předmět zakázky netvořil jeden věcně ohraničený funkční celek a portfolio všech požadovaných produktů nebylo na trhu běžně k dispozici. Je přesvědčena, že její postupy byly jednoznačné, srozumitelné a transparentní. Krajskému soudu vytýká, že slovní spojení produkty týkající se prodeje nebo výroby cukrářských výrobků je vágní a není nijak blíže vysvětleno; z napadeného rozsudku přitom není zřejmé, zda soud hodnotil rozdíl mezi poptávanými produkty sloužícími pro prodej a těmi pro výrobu. Stejně tak nelze seznat, zda soud posoudil období osmi měsíců jako dlouhé či krátké, anebo jej jen uvedl jako časové ohraničení. Stěžovatelka dále namítá, že nedostala jednoznačnou odpověď, proč se krajský soud ztotožnil s tím, že rozdělení veřejné zakázky bylo umělé, a tudíž nepřípustné. Ten navíc ani přesvědčivě nevysvětlil, proč vitrína zmrzliny a výrobník čokolády svým charakterem souvisí s výrobou a prodejem cukrářských výrobků. Stěžovatelka brojí též proti tomu, že soud při posuzování možnosti vyčlenit vitrínu zmrzliny a výrobník čokolády do samostatné zakázky nenechal žádný prostor pro hodnocení odlišnosti a specializace tohoto vybavení. Závěrem namítá, že v odůvodnění napadeného rozsudku chybí informace o vztahu mezi pokynem D-27 a zákonnou nutností jeho aplikace.

[7] Žalovaný uvedl, že se ztotožňuje s právním názorem krajského soudu. Nerozporuje, že stěžovatelka mohla veřejnou zakázku „vnitřně“ rozdělit na části, ovšem všechna související plnění měla sečíst. Takovým postupem by se nedostala pod zákonný limit 2 miliony Kč a současně by dodavatelé mohli podávat nabídky jen na některé části zakázky, pokud by nenabízeli celé portfolio požadovaných plnění. Veřejná zakázka tedy mohla být rozdělena na části „gastro“ a „negastro“, ale bylo nutné je následně sečíst, jelikož jinak došlo k nepřípustnému dělení předmětu zakázky. Závěr o nezákonnosti rozdělení předmětu jediné veřejné zakázky na více dílčích zakázek je založen zejména na funkční, místní i časové souvislosti obou zakázek. Ta byla dána tím, že se jednalo o dodávku do potravinářského provozu se zaměřením na cukrářské výrobky; na tom ničeho nemění ani skutečnost, že stěžovatelka pořizované vybavení dělí na kategorie „gastro“ a „negastro“. Žalovaný je přesvědčen, že se jednalo o související plnění, nikoliv o nahodilý nákup nesourodého zboží. Z kontextu napadeného rozsudku je zřejmé, že období osmi měsíců i charakter produktů krajský soud uvedl jako důvody, pro něž mezi zakázkami shledal vzájemnou souvislost. Bylo by nadbytečné, aby se podrobněji zabýval tím, proč vitrína zmrzliny a výrobník čokolády souvisí s výrobou a prodejem cukrářských výrobků, když čokoláda i zmrzlina jsou nepochybně cukrářskými produkty. K námitce týkající se vztahu pokynu D-27 a výše odvodu odkazuje na str. 15, 16 a 26 zprávy o kontrole či body [18] a [19] napadeného rozhodnutí. Skutečnost, že v napadeném rozsudku není tento vztah explicitně vysvětlen, nezpůsobuje jeho nezákonnost či nepřezkoumatelnost. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda byly splněny podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž je ve smyslu § 102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) přípustná, stěžovatelka je v řízení zastoupena advokátem dle § 105 odst. 2 s. ř. s., a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle § 106 s. ř. s.

[9] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatelka napadá rozsudek krajského soudu z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.

[10] Kasační stížnost není důvodná.

[11] Předně Nejvyšší správní soud posuzoval, zda je napadený rozsudek přezkoumatelný [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť jen u takového rozhodnutí lze zpravidla vážit další kasační námitky. Pokud jde o obsah samotného pojmu nepřezkoumatelnost, odkazuje soud na svou ustálenou judikaturu k této otázce; srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007-64, či ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005–245. Stěžovatelka tvrdí, že z napadeného rozsudku není zřejmé, zda krajský soud posuzoval rozdíl mezi produkty určenými pro prodej a výrobu, jak hodnotil časové období osmi měsíců a také jí nevysvětlil, proč zaujal názor, že rozdělení veřejné zakázky bylo umělé; tím napadenému rozsudku implicitně vytýká jeho nepřezkoumatelnost. Nejvyšší správní soud se však s touto námitkou neztotožňuje. Shora vytyčenými otázkami se krajský soud zabýval v odst. [14] - [15] napadeného rozsudku, když především konstatoval, že mezi jednotlivými, dle stěžovatelky samostatnými, veřejnými zakázkami shledal jejich vzájemnou souvislost, a to jak místní (všechny produkty byly dodány na tutéž prodejnu), časovou (výběr dodavatelů probíhal „v téže době“, za niž považoval období intervalu osmi měsíců) i funkční (výrobky byly poptávány v rámci jedné stejné rekonstrukce, přičemž je všechny lze užít k výrobě nebo prodeji cukrářských produktů). Je tedy zřejmé, že krajský soud nenaznal, že by rozdělení zakázky na „gastro“ a „negastro“ část bylo z hlediska § 13 odst. 3 ZVZ jakkoli relevantní; stejně tak neshledal důvodnou argumentaci tvrzeným rozdílem mezi produkty sloužícími pro prodej a výrobu. Jasně přitom konstatoval, že prodejní vitrína zmrzliny a výrobník čokolády vydělené do samostatné zakázky svým charakterem, stejně jako ostatní poptávané produkty, souvisejí s cukrářskými výrobky. Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku proto není důvodná. Kasační soud nadto dodává, že neshledal ani vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

[11] Předně Nejvyšší správní soud posuzoval, zda je napadený rozsudek přezkoumatelný [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť jen u takového rozhodnutí lze zpravidla vážit další kasační námitky. Pokud jde o obsah samotného pojmu nepřezkoumatelnost, odkazuje soud na svou ustálenou judikaturu k této otázce; srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007-64, či ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005–245. Stěžovatelka tvrdí, že z napadeného rozsudku není zřejmé, zda krajský soud posuzoval rozdíl mezi produkty určenými pro prodej a výrobu, jak hodnotil časové období osmi měsíců a také jí nevysvětlil, proč zaujal názor, že rozdělení veřejné zakázky bylo umělé; tím napadenému rozsudku implicitně vytýká jeho nepřezkoumatelnost. Nejvyšší správní soud se však s touto námitkou neztotožňuje. Shora vytyčenými otázkami se krajský soud zabýval v odst. [14] - [15] napadeného rozsudku, když především konstatoval, že mezi jednotlivými, dle stěžovatelky samostatnými, veřejnými zakázkami shledal jejich vzájemnou souvislost, a to jak místní (všechny produkty byly dodány na tutéž prodejnu), časovou (výběr dodavatelů probíhal „v téže době“, za niž považoval období intervalu osmi měsíců) i funkční (výrobky byly poptávány v rámci jedné stejné rekonstrukce, přičemž je všechny lze užít k výrobě nebo prodeji cukrářských produktů). Je tedy zřejmé, že krajský soud nenaznal, že by rozdělení zakázky na „gastro“ a „negastro“ část bylo z hlediska § 13 odst. 3 ZVZ jakkoli relevantní; stejně tak neshledal důvodnou argumentaci tvrzeným rozdílem mezi produkty sloužícími pro prodej a výrobu. Jasně přitom konstatoval, že prodejní vitrína zmrzliny a výrobník čokolády vydělené do samostatné zakázky svým charakterem, stejně jako ostatní poptávané produkty, souvisejí s cukrářskými výrobky. Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku proto není důvodná. Kasační soud nadto dodává, že neshledal ani vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

[12] V projednávaném případě Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovatelčina kasační stížnost obsahuje do značné míry velmi obecná tvrzení a toliko blíže neodůvodněný nesouhlas se závěry krajského soudu, resp. správních orgánů. Kasační soud proto poukazuje na závěry svého rozsudku ze dne 2. 12. 2011, č. j. 2 Afs 11/2011-90, v němž vyslovil, že „řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou (§ 109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.), a proto kvalita a preciznost ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti v podstatě předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011–108, a ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004–54). Pro úspěch v kasačním řízení je tak rozhodující, jak kvalitně je stěžovatel schopen odůvodnit jím uplatněné námitky.“ Nejvyšší správní soud předesílá, že napadený rozsudek považuje za řádně, logicky a srozumitelně odůvodněný, přičemž stěžovatelka nepředkládá žádné konkrétní argumenty, jimiž by jeho závěry zpochybňovala.

[13] Dle § 13 ZVZ platilo, že předpokládanou hodnotou veřejné zakázky se pro účely tohoto zákona rozumí zadavatelem předpokládaná výše peněžitého závazku vyplývající z plnění veřejné zakázky, který je zadavatel povinen stanovit pro účely postupu v zadávacím řízení před jeho zahájením (odst. 1). Zadavatel nesmí rozdělit předmět veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v tomto zákoně (odst. 3). Je-li veřejná zakázka rozdělena na části, je pro stanovení předpokládané hodnoty rozhodující součet předpokládaných hodnot všech částí veřejné zakázky (odst. 4). Při stanovení předpokládané hodnoty je zadavatel povinen sečíst předpokládané hodnoty obdobných, spolu souvisejících dodávek či služeb, které hodlá pořídit v průběhu účetního období (odst. 8).

[14] Dle § 98 ZVZ zadavatel mohl rozdělit veřejnou zakázku na části, připouští-li to povaha předmětu veřejné zakázky (odst. 1). Je-li veřejná zakázka rozdělena na části, vztahují se ustanovení tohoto zákona týkající se postupů zadavatele v zadávacím řízení či práv a povinností dodavatele na každou jednotlivou část, nevyplývá-li z tohoto zákona jinak. Ustanovení § 13 odst. 4 tím není dotčeno (odst. 4).

[15] Při posuzování, zda zadavatel rozdělil v rozporu se zákonem předmět jediné veřejné zakázky na více veřejných zakázek, je podle ustálené judikatury NSS třeba přihlížet ke všem místním, časovým, věcným, funkčním a technologickým souvislostem předmětů případných jednotlivých veřejných zakázek, přičemž za jednu veřejnou zakázku je možné považovat i plnění relativně samostatná (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006-69, č. 1896/2009 Sb. NSS; závěry tohoto rozsudku se sice vztahují k předchozí právní úpravě, nicméně jsou použitelné i ve vztahu k ZVZ, jak konstatoval NSS např. v rozsudcích ze dne 15. 12. 2010, č. j. 2 Afs 55/2010-173, či ze dne 19. 1. 2012, č. j. 7 Afs 24/2011-5). Základním kritériem posouzení toho, zda jde o jeden nebo více samostatných předmětů veřejné zakázky, je právě jejich vzájemná souvislost. Jestliže spolu předměty zakázek místně, časově, věcně, funkčně a technologicky souvisejí, je při stanovování předpokládané hodnoty třeba vycházet z hodnoty všech spolu souvisejících plnění, jež mají být předmětem veřejné zakázky. V témže časovém období poptávaná plnění přitom nemusejí být věcně zcela totožná; pro účely určení předpokládané hodnoty dle § 13 ZVZ stačí, jsou-li obdobná. I souhrn určitých relativně samostatných plnění může být jednou veřejnou zakázkou, pokud se zadání plnění týká spolu úzce souvisejících (pro zadavatele klíčových) činností (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 12. 2019, č. j. 4 Afs 240/2019-32). Kritéria místní, časové, věcné a funkční souvislosti ostatně ani nemusí být vždy splněna všechna (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Afs 246/2018-32, nebo ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006-69). Taktéž dílčí rozdíly v použité technologii nezpůsobují, že veřejné zakázky spolu nesouvisejí; jestliže mohl být ve všech případech osloven obdobný okruh dodavatelů, nemůže obstát argument výrazné technologické rozdílnosti či potřeby použití zcela odlišné techniky. Zákaz rozdělit předmět veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod stanovené finanční limity podle § 13 odst. 3 ZVZ, přitom platí pro režim veřejných zakázek obecně (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2021, č. j. 1 Afs 132/2019-76). Okolnosti úmyslu zadavatele či financování zakázky nemají vliv na posouzení stejnosti či srovnatelnosti předmětu plnění, neboť žádným způsobem nemění charakter tohoto plnění. Pro úvahu, zda se jedná o zadání toliko jedné veřejné zakázky, jsou relevantní pouze objektivně seznatelné vlastnosti předmětu plnění veřejných zakázek (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2015, č. j. 7 As 187/2014-33). Smyslem stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky je určení právního režimu, v němž má být veřejná zakázka „soutěžena“, přičemž přísnost právního režimu je odstupňována právě podle předpokládané hodnoty veřejné zakázky. O zakázané dělení předmětu zakázky odporující § 13 odst. 3 ZVZ jde tehdy, je-li jeho důsledkem zadání veřejné zakázky v mírnějším zákonném režimu, tedy pokud se takovým postupem předpokládaná hodnota zakázky sníží pod zákonem stanovené finanční limity (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2015, č. j. 7 As 211/2015-31). Zohledňovat není možné ekonomické důvody, které k rozdělení zakázek vedly. Ani skutečnost, že určitý postup byl pro zadavatele z praktického hlediska efektivnější, nemůže obstát, pokud byl v rozporu se zákonem. Zadavateli nelze vytýkat rozdělení zakázek, pokud je sice zadá odděleně, ale použije režim zadávacího řízení odpovídající společné hodnotě obou zakázek (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Afs 246/2018-32). Při posuzování toho, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, tedy není podstatné, jaká pohnutka vedla zadavatele k rozdělení (zda zakázku rozdělil právě proto, aby ji mohl zadat v méně přísném režimu, či jestli jej k tomu vedly jiné důvody); podstatný je pouze důsledek takového rozdělení (srov. opět rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2021, č. j. 1 Afs 132/2019-76).

[15] Při posuzování, zda zadavatel rozdělil v rozporu se zákonem předmět jediné veřejné zakázky na více veřejných zakázek, je podle ustálené judikatury NSS třeba přihlížet ke všem místním, časovým, věcným, funkčním a technologickým souvislostem předmětů případných jednotlivých veřejných zakázek, přičemž za jednu veřejnou zakázku je možné považovat i plnění relativně samostatná (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006-69, č. 1896/2009 Sb. NSS; závěry tohoto rozsudku se sice vztahují k předchozí právní úpravě, nicméně jsou použitelné i ve vztahu k ZVZ, jak konstatoval NSS např. v rozsudcích ze dne 15. 12. 2010, č. j. 2 Afs 55/2010-173, či ze dne 19. 1. 2012, č. j. 7 Afs 24/2011-5). Základním kritériem posouzení toho, zda jde o jeden nebo více samostatných předmětů veřejné zakázky, je právě jejich vzájemná souvislost. Jestliže spolu předměty zakázek místně, časově, věcně, funkčně a technologicky souvisejí, je při stanovování předpokládané hodnoty třeba vycházet z hodnoty všech spolu souvisejících plnění, jež mají být předmětem veřejné zakázky. V témže časovém období poptávaná plnění přitom nemusejí být věcně zcela totožná; pro účely určení předpokládané hodnoty dle § 13 ZVZ stačí, jsou-li obdobná. I souhrn určitých relativně samostatných plnění může být jednou veřejnou zakázkou, pokud se zadání plnění týká spolu úzce souvisejících (pro zadavatele klíčových) činností (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 12. 2019, č. j. 4 Afs 240/2019-32). Kritéria místní, časové, věcné a funkční souvislosti ostatně ani nemusí být vždy splněna všechna (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Afs 246/2018-32, nebo ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006-69). Taktéž dílčí rozdíly v použité technologii nezpůsobují, že veřejné zakázky spolu nesouvisejí; jestliže mohl být ve všech případech osloven obdobný okruh dodavatelů, nemůže obstát argument výrazné technologické rozdílnosti či potřeby použití zcela odlišné techniky. Zákaz rozdělit předmět veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod stanovené finanční limity podle § 13 odst. 3 ZVZ, přitom platí pro režim veřejných zakázek obecně (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2021, č. j. 1 Afs 132/2019-76). Okolnosti úmyslu zadavatele či financování zakázky nemají vliv na posouzení stejnosti či srovnatelnosti předmětu plnění, neboť žádným způsobem nemění charakter tohoto plnění. Pro úvahu, zda se jedná o zadání toliko jedné veřejné zakázky, jsou relevantní pouze objektivně seznatelné vlastnosti předmětu plnění veřejných zakázek (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2015, č. j. 7 As 187/2014-33). Smyslem stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky je určení právního režimu, v němž má být veřejná zakázka „soutěžena“, přičemž přísnost právního režimu je odstupňována právě podle předpokládané hodnoty veřejné zakázky. O zakázané dělení předmětu zakázky odporující § 13 odst. 3 ZVZ jde tehdy, je-li jeho důsledkem zadání veřejné zakázky v mírnějším zákonném režimu, tedy pokud se takovým postupem předpokládaná hodnota zakázky sníží pod zákonem stanovené finanční limity (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2015, č. j. 7 As 211/2015-31). Zohledňovat není možné ekonomické důvody, které k rozdělení zakázek vedly. Ani skutečnost, že určitý postup byl pro zadavatele z praktického hlediska efektivnější, nemůže obstát, pokud byl v rozporu se zákonem. Zadavateli nelze vytýkat rozdělení zakázek, pokud je sice zadá odděleně, ale použije režim zadávacího řízení odpovídající společné hodnotě obou zakázek (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Afs 246/2018-32). Při posuzování toho, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, tedy není podstatné, jaká pohnutka vedla zadavatele k rozdělení (zda zakázku rozdělil právě proto, aby ji mohl zadat v méně přísném režimu, či jestli jej k tomu vedly jiné důvody); podstatný je pouze důsledek takového rozdělení (srov. opět rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2021, č. j. 1 Afs 132/2019-76).

[16] Stěžovatelka konkrétně uvádí, že zákon o veřejných zakázkách jí nezakazoval dělit předmět veřejné zakázky na dílčí části. Tomu kasační soud přisvědčuje, avšak zdůrazňuje, že je li veřejná zakázka rozdělena na dílčí části, je pro stanovení její (celkové) předpokládané hodnoty rozhodující součet předpokládaných hodnot všech částí veřejné zakázky. Stěžovatelka mohla postupovat podle krajským soudem avizovaného § 98 ZVZ, který jí nabízel zákonem aprobovaný způsob, jak veřejnou zakázku zadat jako celek s více částmi, v důsledku čehož mohla být předmětná zakázka vnitřně rozdělena na dílčí části; to by jí umožnilo zohlednit tvrzenou nezbytnost specializace jednotlivých dodavatelů. Nelze tedy přisvědčit námitce, že krajský soud stěžovatelce neponechal vůbec žádný prostor pro reflektování odlišnosti a specifičnosti předmětného vybavení (výrobníku čokolády a vitríny zmrzliny). Ostatně stěžovatelce nebylo vytýkáno samotné rozdělení zakázky na jednotlivé části, ale skutečnost, že při jejich odděleném zadání nepoužila režim zadávacího řízení odpovídající jejich společné hodnotě. Nejvyšší správní soud k tomu blíže odkazuje na shora uvedený § 13 odst. 4 a 8 ZVZ, odst. [15] napadeného rozsudku a rozsudky NSS ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Afs 246/2018-32, a ze dne 23. 4. 2021, č. j. 1 Afs 132/2019-76).

[17] Krajskému soudu dále stěžovatelka vytýká, že aproboval závěr správních orgánů o nedovolenosti jejího jednání založený pouze na tom, že předmětem veřejné zakázky bylo pořízení potravinářského vybavení v celkové hodnotě vyšší než 2 miliony Kč. Nejvyšší správní soud však konstatuje, že toto zjištění je, ve spojení s přesvědčivým odůvodněním vzájemné místní, časové i funkční souvislosti těchto dílčích zakázek, pro závěr o porušení § 13 odst. 3 ZVZ (a tedy zprostředkovaně i bodu 4.20 Zásad podprogramu pro poskytování dotací v roce 2014) zcela dostatečné.

[18] Důvodná není ani argumentace stěžovatelky, že požadované plnění objektivně nebylo jednou veřejnou zakázkou, protože její předmět netvořil jeden věcně ohraničený funkční celek. Soud ovšem poukazuje na to, že pro účely určení předpokládané hodnoty dle § 13 ZVZ nemusejí být plnění v témže časovém období zcela totožná, nýbrž postačuje, jsou-li obdobná. Jednou veřejnou zakázkou je přitom také souhrn určitých relativně samostatných plnění, pokud se týkají spolu úzce souvisejících činností, jež představují klíčové aktivity zadavatele (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 12. 2019, č. j. 4 Afs 240/2019-32); tak tomu bylo také v řešené věci.

[19] Stěžovatelka též namítá, že krajský soud přesvědčivě neodůvodnil, proč vitrína zmrzliny a výrobník čokolády svým charakterem souvisí s výrobou a prodejem cukrářských výrobků. Kasační soud se zcela ztotožňuje s názorem žalovaného, že skutečně nebylo nezbytné zevrubně odůvodňovat, proč tomu tak je. Dle vyjádření samotné stěžovatelky (ze dne 22. 10. 2018, založeného na č. l. 26 správního spisu) je výrobník temperované čokolády technologicky specializovaný produkt čokoládoven a cukrářských provozů sloužící k přípravě čokolády; prodejní vitrína zmrzliny je specializovaný produkt zmrzlinářského provozu s chladící technologií zjevně sloužící k prodeji zmrzliny. Čokoláda a zmrzlina pak jsou nepochybně produkty zahrnutelné v širším slova smyslu mezi cukrářské výrobky. Námitku nedostatečného zdůvodnění vztahu těchto produktů s výrobou a prodejem cukrářských výrobků proto kasační soud nepovažuje za smysluplnou.

[20] Konečně pokud stěžovatelka brojí proti tomu, že v odůvodnění napadeného rozsudku chybí informace o vztahu mezi pokynem D-27 a zákonnou nutností jeho aplikace, Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud nebyl povinen toto posouzení explicitně vyslovit. Stěžovatelka v žalobě toliko namítala, že „mezi stanoveným odvodem, resp. jeho výší, a vyhodnocením skokového stavu ohledně možného porušení rozpočtové kázně není dána jednoznačná souvislost“; na to krajský soud reagoval v odst. [21] tak, že „žalobce (stěžovatelka) porušil rozpočtovou kázeň, když porušil povinnost stanovenou dohodou o poskytnutí dotace při výběru dodavatelů postupovat podle zákona o veřejných zakázkách; toto porušení je spojeno s povinnosti odvodu. (…) odvod byl stanoven v nejnižší možné spodní hranici 25% z částek použitých na financování předmětných veřejných zakázek (1 770 169,47 Kč), jak je upraveno v Pokynu D-27.“ Žalovaný přitom v odst. [18] napadeného rozhodnutí vysvětlil, že právě za účelem posuzování, zda má být částka za porušení rozpočtové kázně stanovena ve výši plné nebo jen částečné (která odpovídá konkrétnímu pochybení), byl Generálním finančním ředitelstvím vydán Pokyn č. GFŘ-D-27 pro stanovení odvodů za porušení rozpočtové kázně v souladu se zásadou proporcionality č. j. 29402/16/7500-30091. Kasační soud zdůrazňuje, že stěžovatelka v žalobě nikterak nebrojila konkrétně proti aplikaci pokynu D-27. Za této situace proto nelze krajskému soudu vytýkat, pokud se z vlastní iniciativy nezabýval problematikou nutnosti aplikace předmětného pokynu. IV. Závěr a náhrada nákladů řízení

[21] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že stěžovatelkou uplatněné kasační námitky nejsou důvodné. Kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1 s. ř. s. věty poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek § 109 odst. 2 s. ř. s.

[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v tomto kasačním řízení úspěch; soud proto vyslovil, že nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému nevznikly náklady přesahující jeho běžnou úřední činnost; soud proto žalovanému nepřiznal náhradu nákladů řízení.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 19. ledna 2023

JUDr. Miluše Došková

předsedkyně senátu