Správa národního parku vystupuje při ochraně přírody a krajiny v trojím postavení. Je orgánem státní správy národního parku (§ 78 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny), odbornou organizací ochrany přírody (§ 78 odst. 7 citovaného zákona), ale i subjektem hospodařícím se státními lesy na území národního parku (§ 22 odst. 3 téhož zákona). Při výkonu posledně zmiňované pravomoci nevystupuje jako správní orgán, ale jako jakýkoli vlastník lesa v národním parku; proti
opatřením vyplývajícím z výkonu této pravomoci se tak nelze bránit žalobou dle
§ 82 a násl. s. ř. s.
Správa národního parku vystupuje při ochraně přírody a krajiny v trojím postavení. Je orgánem státní správy národního parku (§ 78 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny), odbornou organizací ochrany přírody (§ 78 odst. 7 citovaného zákona), ale i subjektem hospodařícím se státními lesy na území národního parku (§ 22 odst. 3 téhož zákona). Při výkonu posledně zmiňované pravomoci nevystupuje jako správní orgán, ale jako jakýkoli vlastník lesa v národním parku; proti
opatřením vyplývajícím z výkonu této pravomoci se tak nelze bránit žalobou dle
§ 82 a násl. s. ř. s.
Žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s. se žalobci u Krajského soudu v Českých Budějovicích
domáhali vydání rozhodnutí, kterým by soud
žalované zakázal asanaci a kácení (nahodilou
těžbu) stromů napadených kůrovcem v I. a II.
zóně Národního parku Šumava, a to až do doby nabytí právní moci rozhodnutí o udělení
výjimky ze zákazů stanovených v § 16 odst. 1
písm. a) a § 50 odst. 1 a 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny a současně do ukončení postupu podle § 45i citovaného zákona. Žalobci
navrhli též vydání předběžného opatření,
kterým by krajský soud do doby vydání rozsudku v uvedené věci zakázal asanaci a kácení stromů v uvedené oblasti. Krajský soud
usnesením ze dne 21. 11. 2011, čj. 10 A
64/2011-43, žalobu odmítl a návrh na vydání
předběžného opatření zamítl. Toto usnesení
bylo ve výrocích o odmítnutí žaloby, nákladech řízení a vrácení soudního poplatku ke
kasační stížnosti žalobce a) zrušeno Nejvyš-
*) S účinností od 1. 1. 2012 změněno zákonem č. 303/2011 Sb.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
ším správním soudem, a to rozsudkem ze dne
19. 7. 2012, čj. 2 Aps 1/2012-40, a věc byla
krajskému soudu v tomto rozsahu vrácena
k dalšímu řízení; ve zbytku byla kasační stížnost odmítnuta. Krajský soud v rámci nového
projednání věci rozsudkem ze dne 4. 9. 2012,
čj. 10 A 64/2011-99, žalobu zamítl.
Krajský soud se v odůvodnění nově vydaného rozsudku nejprve zabýval tím, zda jsou
splněny podmínky, za nichž může ve věci meritorně rozhodnout. Uvedl, že z § 82 s. ř. s.
plyne, že postavení žalobce jako účastníka řízení je dáno jeho tvrzením. V průběhu řízení
je tedy nutno zkoumat, zda žalobce tvrzenou
věcnou legitimaci k podání žaloby má, což zahrnuje i úvahu, zda se žalovaná tvrzeného zásahu do veřejných subjektivních práv skutečně dopustila. Krajský soud se tedy nejprve
zabýval tím, zda asanace a kácení stromů napadených kůrovcem v I. a II. zóně Národního
*) S účinností od 17. 2. 2012 zrušena směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2011/92/EU o posuzová-
ní vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí.
parku Šumava může být vůbec zásahem ve
smyslu § 82 s. ř. s. Uvedl, že žalobci spatřují
nezákonný zásah do svého práva na příznivé
životní prostředí v tom, že žalovaná jednáními, prováděnými v rozporu se zákonem
o ochraně přírody a krajiny a právními předpisy Evropské unie, zasahuje do ochrany podmínek Národního parku Šumava, zvláště
chráněných druhů a do předmětu ochrany
evropsky významné lokality a ptačí oblasti
Šumava, a to konkrétně asanací a kácením
stromů napadených kůrovcem; považují se
též zkráceni na svých právech plynoucích ze
směrnice Rady č. 85/337/EHS o posuzování
vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí*) (dále jen „směrnice EIA“) a Úmluvy o přístupu k informacím,
účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech životního
prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen
„Aarhuská úmluva“).
asti
Šumava, a to konkrétně asanací a kácením
stromů napadených kůrovcem; považují se
též zkráceni na svých právech plynoucích ze
směrnice Rady č. 85/337/EHS o posuzování
vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí*) (dále jen „směrnice EIA“) a Úmluvy o přístupu k informacím,
účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech životního
prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen
„Aarhuská úmluva“).
Dle názoru krajského soudu popsané počínání žalované nelze považovat [ve vztahu
k žalobcům b) a c)] za zásah, neboť žalobci
nemusí nic konat, ničeho se zdržet ani nic strpět. K tomu poznamenal, že smyslem správního soudnictví je ochrana subjektivních
veřejných práv a účastník je aktivně legitimován pouze tehdy, pokud úkony správních orgánů vůbec může dojít k zásahu do jeho právní sféry. V daném případě jde o právo
(i povinnost) žalované rozhodnout o tom,
které stromy budou odstraněny v případě,
kdy dochází k bezprostřednímu ohrožení lesů kůrovcem, proto nelze tuto činnost považovat za nezákonný zásah. Touto činností žalovaná plní svou povinnost v lesích v majetku
státu, přičemž není zaměřena přímo vůči žádné osobě a žalobci tak nejsou kráceni na
svých právech, a to ani na právu na příznivé
životní prostředí, ani na právu na spravedlivý
proces. Z tohoto důvodu tedy nejsou žalobci
b) a c) v dané věci aktivně legitimováni; jen
na základě místa jejich bydliště a zájmu o Národní park Šumava nelze dovodit, že činnost
žalované je zaměřena proti nim. V případě žalobce a) krajský soud uvedl, že byť jde o ob-
čanské sdružení, které má práva podle § 70
zákona o ochraně přírody a krajiny, nemá
aktivní legitimaci, pokud jde o tvrzený zásah
do práva na příznivé životní prostředí, neboť
toto právo náleží pouze osobám fyzickým, jelikož se jedná o biologické organizmy, které
(na rozdíl od osob právnických) podléhají
eventuálním negativním vlivům životního
prostředí.
Krajský soud dále uvedl, že znění
čl. 10a směrnice EIA doslovně odpovídá znění
čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy, až na dovětek,
že „členské státy stanoví, v jaké fázi mohla
být rozhodnutí, [...] nebo nečinnosti napadeny“. Z toho plyne, že přezkoumání konkrétních aktivit postačí až ve fázi, kdy dochází
k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. Do sféry práv žalobců činností žalované zasaženo nebylo, proto byl jejich odkaz na směrnici EIA a Aarhuskou úmluvu
nedůvodný. Vzhledem k výše uvedenému
krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Citovaný rozsudek napadl žalobce a) (stě-
žovatel) kasační stížností.
hla
být rozhodnutí, [...] nebo nečinnosti napadeny“. Z toho plyne, že přezkoumání konkrétních aktivit postačí až ve fázi, kdy dochází
k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. Do sféry práv žalobců činností žalované zasaženo nebylo, proto byl jejich odkaz na směrnici EIA a Aarhuskou úmluvu
nedůvodný. Vzhledem k výše uvedenému
krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Citovaný rozsudek napadl žalobce a) (stě-
žovatel) kasační stížností.
Stěžovatel nesouhlasil s právním názorem
krajského soudu, že nemůže jít o nezákonný
zásah žalované a že stěžovatel nemá žalobní
legitimaci k podání žaloby, pokud jde o tvrzený zásah do práva na životní prostředí. Citoval
z rozsudku velkého senátu Soudního dvora
ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK proti Ministerstvu životného prostredia Slovenskej republiky, C-240/09, Sb. rozh.,
s. I-1255. Z tohoto rozhodnutí mj. plyne, že
v projednávané věci jde o činnost, která je regulována jak unijním, tak vnitrostátním právem. Aarhuská úmluva je součástí unijního
práva; jedná se o tzv. smíšenou smlouvu, která zavazuje jak Evropskou unii, tak členské
státy. Vnitrostátní úprava čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nesmí být taková, aby prakticky
znemožňovala nebo činila nadměrně obtížnou možnost využití soudního přezkumu.
Úkolem vnitrostátních soudů je vyložit národní právní úpravu takovým způsobem, aby
v největší možné míře odpovídala cílům čl. 9
odst. 3 Aarhuské úmluvy.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
va; jedná se o tzv. smíšenou smlouvu, která zavazuje jak Evropskou unii, tak členské
státy. Vnitrostátní úprava čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nesmí být taková, aby prakticky
znemožňovala nebo činila nadměrně obtížnou možnost využití soudního přezkumu.
Úkolem vnitrostátních soudů je vyložit národní právní úpravu takovým způsobem, aby
v největší možné míře odpovídala cílům čl. 9
odst. 3 Aarhuské úmluvy.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
Stěžovatel tak především namítal rozpor
napadeného rozsudku krajského soudu s čl. 9
odst. 3 Aarhuské úmluvy, který stanoví, že
každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke
správním nebo soudním řízením, aby mohly
vznášet námitky proti jednání, aktům, nebo
opomenutí ze strany soukromých osob nebo
orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu
s ustanoveními vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí. Dle jeho názoru je
z hlediska unijního práva podstatné, že sporné činnosti probíhaly v území, které je součástí soustavy NATURA 2000, regulované
směrnicí Rady č. 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů
a planě rostoucích rostlin; konkrétně se jedná o evropsky významnou lokalitu Šumava
a též ptačí oblast Šumava. Stěžovatel uvedl, že
z unijní úpravy plyne mj. povinnost před provedením činností provést odpovídající hodnocení (čl. 6 posledně zmíněné směrnice).
Také vnitrostátní úprava vyžaduje odpovídající posouzení, a to v § 45i zákona o ochraně
přírody a krajiny; zde však žádné posouzení
provedeno nebylo. Kromě toho došlo současně k porušení § 43 a § 56 zákona o ochraně
přírody a krajiny (výjimka ze zákazu hospodařit v národním parku způsobem využívajícím intenzivní technologie a výjimka ze zákazů týkajících se zvláště chráněných druhů
živočichů). Podle stěžovatele došlo ze strany
správních orgánů k opomenutí, které je v rozporu s vnitrostátním i unijním právem. Tím,
že krajský soud žalobu zamítl, postupoval
v rozporu s čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jelikož stěžovateli neumožnil přístup k soudnímu řízení, kde by proti zmíněným opomenutím mohl vznést námitku. To vše v situaci,
kdy neexistuje žádná jiná možnost takovou
námitku vznést.
Dále stěžovatel namítal rozpor rozsudku
krajského soudu s čl. 9 odst. 2 Aarhuské
úmluvy, podle kterého každá strana podle své
vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby
z řad dotčené veřejnosti mohly dosáhnout toho, že soud, nebo jiný nezávislý a nestranný
orgán zřízený zákonem přezkoumá po strán-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
ím mohl vznést námitku. To vše v situaci,
kdy neexistuje žádná jiná možnost takovou
námitku vznést.
Dále stěžovatel namítal rozpor rozsudku
krajského soudu s čl. 9 odst. 2 Aarhuské
úmluvy, podle kterého každá strana podle své
vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby
z řad dotčené veřejnosti mohly dosáhnout toho, že soud, nebo jiný nezávislý a nestranný
orgán zřízený zákonem přezkoumá po strán-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
ce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv
rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle článku 6. Dle článku 6 se povinnost posuzování
vztahuje na činnosti uvedené v příloze č. I.
Podle ní podléhá posuzování též jakákoli činnost, pro kterou je účast veřejnosti stanovena
procedurou posuzování vlivu na životní prostředí (EIA) v souladu s vnitrostátní legislativou. Podle § 4 odst. 1 písm. e) zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí a o změně některých souvisejících
zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní
prostředí), posuzování podléhají také činnosti a technologie, které podle stanoviska orgánu ochrany přírody mohou samostatně, nebo
ve spojení s jinými, významně ovlivnit území
evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti.
Ve smyslu čl. 9 odst. 2 ve spojení s článkem 6
a přílohou č. I. Aarhuské úmluvy tak byla vnitrostátní úpravou stanovena další činnost posuzování, a dotčená veřejnost tak musí mít
možnost dosáhnout soudního přezkumu. Takový přezkum byl však stěžovateli odepřen.
Stěžovatel si je vědom toho, že dosavadní
výklady podmínek stanovených soudním řádem správním se na daný případ aplikují obtížně. Vychází však z toho, že s ohledem na výše
citované rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie je z důvodu efektivní soudní ochrany v oblastech regulovaných unijním právem
povinností soudů vykládat vnitrostátní právní předpisy tak, aby v co největší možné míře
naplňovaly cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.
Stěžovatel si je vědom i druhé možnosti, jak
podle českého právního řádu dosáhnout
soudního přezkumu, tedy využití institutu žaloby proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s.;
tento institut však dopadá na jiné situace.
Krajský soud uvedl, že stěžovatel nemusel na
základě činnosti žalované nic konat, ničeho
se zdržet ani něco strpět. S tímto názorem stěžovatel nesouhlasil a uvedl, že byl povinen
strpět zásah do práva na příznivé životní prostředí a dále do práv, která vyplývají z toho, že
je ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy dotčenou veřejností (čl. 9 odst. 2 předpokládá,
že ta má práva, jež mohou být porušována).
Nadto uvedl, že odepření práva zástupcům
dotčené veřejnosti domáhat se soudní ochra-
ny je v rozporu i s čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, podle nějž postupy podle čl. 9 odst. 1, 2 a 3
mají zajistit přiměřenou a účinnou nápravu.
Stěžovatel rovněž poukázal na aktuální vývoj situace. Česká inspekce životního prostředí vydala dne 24. 8. 2012 rozhodnutí, kterým žalované uložila pokutu, mimo jiné i za
porušování § 50 a § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
orušována).
Nadto uvedl, že odepření práva zástupcům
dotčené veřejnosti domáhat se soudní ochra-
ny je v rozporu i s čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, podle nějž postupy podle čl. 9 odst. 1, 2 a 3
mají zajistit přiměřenou a účinnou nápravu.
Stěžovatel rovněž poukázal na aktuální vývoj situace. Česká inspekce životního prostředí vydala dne 24. 8. 2012 rozhodnutí, kterým žalované uložila pokutu, mimo jiné i za
porušování § 50 a § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnila s rozsudkem krajského
soudu a navrhla kasační stížnost zamítnout.
Je přesvědčena, že přímo nezasáhla do práv
stěžovatele prostřednictvím asanačních zásahů proti kůrovci; naopak konala, aby nedošlo
ke zkrácení práv jiných subjektů, které byly
kůrovcovou kalamitou dotčeny. Pokud se mělo jednat o zásah, pak nešlo o zásah správního
orgánu, nýbrž o zásah vlastníka lesa, kterým
je Česká republika. Žalovanou tak měla být
ČR – Správa Národního parku a Chráněné
krajinné oblasti Šumava. Správa Národního
parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava
v předmětném řízení nevystupuje jako správní orgán, a nemůže tak být ve smyslu § 83 s. ř. s.
označena za stranu žalovanou. Pokud měl stěžovatel na mysli správní orgány, které podle
zákona o ochraně přírody a krajiny udělují
výjimky (které dle jeho názoru uděleny nebyly), pak měla být za stranu žalovanou označena
též vláda, nebo Ministerstvo životního prostředí (udělující výjimky podle § 43 citovaného
zákona) a příslušný krajský úřad (rozhodující
podle § 45i citovaného zákona). Žalovaná též
popírá, že by při asanačních zásazích v lese
používala intenzivní technologie; zásah proti
kůrovci, ani jiný způsob asanace lesních porostů, nenaplňuje charakteristiku žádné činnosti, která by měla být podle zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí, podrobena tomuto posouzení.
V replice stěžovatel zopakoval, že jeho aktivní legitimace se odvíjí od mezinárodních
závazků ČR. Dle jeho názoru je žalovaná skutečně smíšeným subjektem, který je na jednu
stranu správním orgánem a na druhou stranu
i zástupcem vlastníka lesa; navíc působí jako
odborná organizace. Tato jeho povaha ovšem
nemůže být na újmu stěžovateli a ochraně je-
ho práv. Zásah do práv stěžovatele uskutečnila žalovaná, která byla zákonem zřízena jako
správní orgán. Žalovaná zásah připravila, objednala a dohlížela na jeho realizaci; na zásahu samotném se rovněž podíleli její zaměstnanci. Zásah žalované měl kromě aktivní
složky (kácení stromů) i složku pasivní, tedy
nečinnost, neboť žalovaná strpěla ve své
územní působnosti činnost, která byla vykonávána v rozporu s právními předpisy.
ýt na újmu stěžovateli a ochraně je-
ho práv. Zásah do práv stěžovatele uskutečnila žalovaná, která byla zákonem zřízena jako
správní orgán. Žalovaná zásah připravila, objednala a dohlížela na jeho realizaci; na zásahu samotném se rovněž podíleli její zaměstnanci. Zásah žalované měl kromě aktivní
složky (kácení stromů) i složku pasivní, tedy
nečinnost, neboť žalovaná strpěla ve své
územní působnosti činnost, která byla vykonávána v rozporu s právními předpisy.
Stěžovatel k replice přiložil Závěrečné
stanovisko a opatření k nápravě ve věci postupu Správy Národního parku Šumava, Ministerstva životního prostředí a České inspekce životního prostředí ve věci kácení
stromů v lokalitě Na Ztraceném v Národním
parku Šumava, vydané Veřejným ochráncem
práv dne 1. 3. 2012. Z tohoto dokumentu vyplývá, že Ministerstvo životního prostředí pochybilo, pokud nevydalo na žádost žalované
rozhodnutí ve věci žádosti o souhlas podle
§ 22 zákona o ochraně přírody a krajiny. Takový souhlas k zásahům proti škůdcům je
nutný v případě zásahů podle § 32 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon). Žalovaná byla dále, jakožto subjekt hospodařící
v lese, povinna před zahájením kácení stromů požádat příslušný orgán ochrany přírody
(Správu Národního parku Šumava) o výjimku
podle § 16, respektive § 43 zákona o ochraně
přírody a krajiny. Správa Národního parku
Šumava, coby orgán státní správy, pochybila,
pokud nevykonávala dozor v souladu s § 85
zákona o ochraně přírody a krajiny a nepřistoupila k uložení náležitých opatření, pokud
nebylo o výjimku požádáno nebo nebyla ve
správním řízení udělena. Žalovaná byla rovněž před zahájením kácení povinna požádat
příslušný orgán ochrany přírody (krajský
úřad) o písemné stanovisko, zda její plánované činnosti mohou mít samostatně, nebo ve
spojení s jinými činnostmi či záměry, vliv na
území Natura 2000. Veřejný ochránce práv
shrnul, že žalovaná, jako příspěvková organizace hospodařící v národním parku, v době
kácení stromů v lokalitě Na Ztraceném nedisponovala nutnými povoleními podle zákona
o ochraně přírody a krajiny. Získání povolení
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
gán ochrany přírody (krajský
úřad) o písemné stanovisko, zda její plánované činnosti mohou mít samostatně, nebo ve
spojení s jinými činnostmi či záměry, vliv na
území Natura 2000. Veřejný ochránce práv
shrnul, že žalovaná, jako příspěvková organizace hospodařící v národním parku, v době
kácení stromů v lokalitě Na Ztraceném nedisponovala nutnými povoleními podle zákona
o ochraně přírody a krajiny. Získání povolení
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
před prováděním samotné činnosti však bylo
podle právních předpisů nutné. K zásahům
proti škůdcům a v případě mimořádných
okolností a nepředvídatelných škod musí mít
vlastník lesa, respektive hospodařící subjekt, souhlas orgánu ochrany přírody. Veřejný ochránce
práv vytknul Správě Národního parku Šumava, jako orgánu státní správy, že neprováděla
dozor podle § 85 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny a tím umožnila kácení stromů bez potřebných povolení a nevydala potřebná opatření k nápravě. Současné uspořádání Správy Národního parku a Chráněné
krajinné oblasti Šumava neposkytuje podle
Veřejného ochránce práv dostatečnou záruku nestrannosti výkonu státní správy ve
smyslu rovnosti stran. Není možné, aby docházelo k propojování fungování státní správy s činností soukromoprávního subjektu
v jedné instituci, byť by tento subjekt hospodařil se státním majetkem. Jeví se nevhodné,
aby žalovaná současně vystupovala jako žadatel o určité povolení s tím, že k žádosti přiloží
jako podklad odborné stanovisko, které sama
vytvoří, a zároveň jako osoba, která má o takové žádosti vést správní řízení. Péče a ochrana hodnot v Národním parku Šumava je bezpochyby veřejným zájmem, a je proto nutné,
aby byla plně umožněna transparentnost
a veřejná kontrola takové činnosti.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Pokud jde o samotné věcné posouzení způsobu, jakým krajský soud o žalobě uvážil, v novém řízení krajský soud postupoval
podle závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu a pojmové znaky nezákonného zásahu podle § 82 s. ř. s. (včetně
otázky aktivní žalobní legitimace stěžovatele)
posuzoval jakožto otázku důvodnosti žaloby.
Svůj zamítavý rozsudek založil na tom, že bylo povinností i právem žalované rozhodnout,
jaké stromy budou odstraněny v případě, kdy
dochází k bezprostřednímu ohrožení lesů kůrovcem; tuto její činnost (respektive její praktickou realizaci) nelze považovat za nezákonný zásah, nejedná se o žádný úkon, který by
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
mohl být tomuto pojmu podřazen. Podle
krajského soudu se žalovaná svou činností ve
formě kácení stromů napadených kůrovcem
nezaměřovala vůči žádné osobě, nýbrž ji činila jako zákonnou povinnost v lesích v majetku státu. Na základě toho pak uzavřel, že se
nemohlo jednat o nezákonný zásah ve smyslu
zákonné definice podle § 82 s. ř. s. Nadto, ve
vztahu k stěžovateli uvedl, že v jeho případě
není splněna ani podmínka, kterou je zkrácení na jeho právech, kdy vycházel z toho, že
stěžovatel ani tvrzená práva (na příznivé životní prostředí) mít nemohl.
cení stromů napadených kůrovcem
nezaměřovala vůči žádné osobě, nýbrž ji činila jako zákonnou povinnost v lesích v majetku státu. Na základě toho pak uzavřel, že se
nemohlo jednat o nezákonný zásah ve smyslu
zákonné definice podle § 82 s. ř. s. Nadto, ve
vztahu k stěžovateli uvedl, že v jeho případě
není splněna ani podmínka, kterou je zkrácení na jeho právech, kdy vycházel z toho, že
stěžovatel ani tvrzená práva (na příznivé životní prostředí) mít nemohl.
Nelze tedy přehlédnout, že krajský soud
se dotkl i otázky postavení žalované v tomto
typu žalobního řízení; konstatoval-li, že posuzovaným jednáním plnila povinnosti hospodaření v lesích v majetku státu, vyvodil z toho
nejen důsledek, že takové jednání nevstupovalo do právní sféry žalobců, ale implicite též závěr, že žalovaná zde nevystupovala v postavení
správního orgánu, nýbrž v postavení subjektu hospodařícího se státním majetkem. Nejvyšší správní soud má za to, že v nyní projednávané věci jde o otázku zásadní povahy,
neboť sporná otázka aktivní legitimace je
imanentně spojena s otázkou legitimace pasivní (viz například usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 16. 12. 2008,
čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS).
Podle § 83 s. ř. s. je žalovaným ten „správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah“. Ustanovení § 82 a § 83 s. ř. s. nelze vykládat bez souvislosti s § 4 odst. 1 s. ř. s.,
a to zejména pokud jde o výklad pojmu
správní orgán, který byl přijat ve formě legislativní zkratky. Správními orgány jsou podle
§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. orgány moci výkonné, orgány územního samosprávného celku,
fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování
o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Toto
vymezení správního orgánu (tedy orgánu, jehož jednání či naopak nečinnost podléhají
kognici správních soudů) musí být vykládáno z hlediska celé pravomoci ve správním
soudnictví, tj. i pokud jde o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu [§ 4
odst. 1 písm. c) s. ř. s., § 82 a násl. s. ř. s.]. Jinými slovy řečeno, podle právní úpravy § 82
a § 83 s. ř. s. se nezákonného zásahu z hlediska pasivní žalobní legitimace (tedy odpovědnosti za něj) může dopustit toliko správní
orgán ve smyslu legislativní zkratky podle § 4
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Soudní kontrola, tedy
i posouzení zákonnosti zásahu ve smyslu § 82
s. ř. s., se může pohybovat právě a jen v hranicích veřejné správy (obdobně srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005,
čj. 2 Aps 2/2004-69, č. 623/2005 Sb. NSS, a ze
dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68,
č. 1382/2007 Sb. NSS).
ní žalobní legitimace (tedy odpovědnosti za něj) může dopustit toliko správní
orgán ve smyslu legislativní zkratky podle § 4
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Soudní kontrola, tedy
i posouzení zákonnosti zásahu ve smyslu § 82
s. ř. s., se může pohybovat právě a jen v hranicích veřejné správy (obdobně srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005,
čj. 2 Aps 2/2004-69, č. 623/2005 Sb. NSS, a ze
dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68,
č. 1382/2007 Sb. NSS).
V dané věci je žalovanou Správa Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava. Žalobci se žalobou domáhali vydání
tohoto rozsudku: „Správě Národního parku
a Chráněné krajinné oblasti Šumava se zakazuje asanace a kácení stromů (nahodilé
těžby) napadených kůrovcem v I. a II. zóně
Národního parku Šumava, a to až do doby
nabytí právní moci rozhodnutí o udělení výjimky ze zákazů stanovených v § 16 odst. 1
písm. a) a § 50 odst. 1 a 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny a současně do ukončení
postupu podle § 45i citovaného zákona.“
Postavení žalované je vymezeno v zákoně
o ochraně přírody a krajiny. Podle § 78 odst. 1
tohoto zákona platí, že „[n]a území národních parků, chráněných krajinných oblastí,
národních přírodních rezervací, národních
přírodních památek a ochranných pásem
těchto zvláště chráněných území, nejde-li
o vojenské újezdy, vykonávají státní správu v ochraně přírody a krajiny správy národních parků a správy chráněných krajinných oblastí (dále jen ,správy’), není-li
podle tohoto zákona příslušný obecní úřad
nebo Ministerstvo životního prostředí“. Podle § 78 odst. 7 zákona o ochraně přírody
a krajiny „[s]právy plní zároveň úkoly odborných organizací ochrany přírody ve
svých územních obvodech. Přitom zejména
provádějí potřebné inventarizační přírodovědné průzkumy, dokumentaci a šetření
v ochraně přírody, spolupracují s výzkumnými a vědeckými pracovišti, zajišťují strážní,
informační a kulturně výchovnou činnost.
Správy dále zajišťují péči o zvláště chráněná
území ve své územní působnosti.“ Podle § 22
odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny
pak platí, že „[p]říslušnost hospodařit s majetkem k lesům, lesnímu půdnímu fondu
a jinému lesnímu majetku ve státním
vlastnictví, který je na území národních
parků a jejich ochranných pásem, převedou
právnické osoby vykonávající příslušnost
hospodařit s majetkem na příslušnou správu národního parku do jednoho roku od
nabytí účinnosti tohoto zákona a u národních parků vyhlášených po nabytí účinnosti
tohoto zákona do jednoho roku od vyhlášení národního parku. K majetku převedenému podle odstavce 2 vykonává příslušná
správa národního parku příslušnost
hospodařit s majetkem přímo nebo prostřednictvím právnické osoby, kterou
k tomuto účelu zřídí.“
Z citované právní úpravy plyne, že žalovaná Správa národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava vystupuje v trojím
postavení:
1) podle § 78 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny je na území Národního parku Šumava žalovaná orgánem státní správy
na úseku ochrany přírody a krajiny;
2) podle § 78 odst. 7 zákona o ochraně
přírody a krajiny plní žalovaná úkoly odborné organizace ochrany přírody;
ednictvím právnické osoby, kterou
k tomuto účelu zřídí.“
Z citované právní úpravy plyne, že žalovaná Správa národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava vystupuje v trojím
postavení:
1) podle § 78 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny je na území Národního parku Šumava žalovaná orgánem státní správy
na úseku ochrany přírody a krajiny;
2) podle § 78 odst. 7 zákona o ochraně
přírody a krajiny plní žalovaná úkoly odborné organizace ochrany přírody;
3) podle § 22 odst. 2 a 3 zákona o ochraně
přírody a krajiny vystupuje žalovaná jako subjekt hospodařící se státními lesy na území
Národního parku Šumava, tj. zastupuje vlastníka lesa, kterým je stát. Tuto činnost žalovaná vykonává přímo, neboť k tomu nezřídila
zvláštní právnickou osobu.
V žalované instituci je tak propojena státní
správa na úseku ochrany přírody a krajiny na
území Národního parku Šumava a rovněž činnost, která zahrnuje soukromoprávní hospodaření s majetkem ve vlastnictví státu, konkrétně se státními lesy na území tohoto parku.
Pokud jde o hospodaření v lese, nelze
opomíjet právní úpravu lesního zákona. Podle jeho § 4 odst. 1 platí, že „[p]okud jde o le-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
ní právnickou osobu.
V žalované instituci je tak propojena státní
správa na úseku ochrany přírody a krajiny na
území Národního parku Šumava a rovněž činnost, která zahrnuje soukromoprávní hospodaření s majetkem ve vlastnictví státu, konkrétně se státními lesy na území tohoto parku.
Pokud jde o hospodaření v lese, nelze
opomíjet právní úpravu lesního zákona. Podle jeho § 4 odst. 1 platí, že „[p]okud jde o le-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
sy ve vlastnictví státu (dále jen ,státní lesy’), vztahují se práva a povinnosti vlastníka lesa podle tohoto zákona na právnickou osobu, které je svěřeno nakládání
s těmito lesy, pokud tento zákon nestanoví
jinak“. Je-li žalovaná podle zákona o ochraně
přírody a krajiny povolána k hospodaření se
státními lesy na území národního parku, podle lesního zákona na ni dopadají všechna
práva a povinnosti vlastníka lesa. Lesní zákon
přitom při ukládání povinností vlastníkům
lesa nerozlišuje mezi tím, zda je vlastníkem lesa stát, anebo právnická či fyzická osoba. Na
všechny vlastníky lesa bez rozdílu dopadají
tytéž povinnosti, které jim ukládá veřejnoprávní předpis – lesní zákon – za účelem
ochrany a péče o les. Pokud se navíc les nachází na území národního parku, zatěžují
vlastníky takového lesa bez rozdílu další povinnosti, tentokrát stanovené jiným veřejnoprávním předpisem – zákonem o ochraně
přírody a krajiny – za účelem ochrany přírody a krajiny. Ve vztahu ke státním lesům na
území Národního parku Šumava tak vystupuje žalovaná jako subjekt příslušný hospodařit
s tímto lesem, tj. jako subjekt, na který se přímo vztahují práva a povinnosti vyplývající
z lesního zákona pro vlastníka lesa (§ 4 odst. 1
lesního zákona) a logicky i povinnosti, které
vyplývají ze zákona o ochraně přírody a krajiny a které se vztahují na každého, kdo by hodlal provádět takové činnosti jako žalovaná
(tj. povinnost požádat o výjimky ze zákazů určitých činností na území národního parku,
obstarat si souhlas orgánu ochrany přírody
k realizaci zásahů proti škůdcům a povinnost
nechat záměr zhodnotit stanoviskem orgánu
ochrany přírody). Žalovaná je tudíž při hospodaření se státním lesem povinna vyhovět
všem veřejnoprávním povinnostem, které jí
stanoví zákon o ochraně přírody a krajiny
a lesní zákon, tak jako všichni ostatní vlastníci lesa. Při hospodaření se státním majetkem
postupuje žalovaná podle zákona č. 219/2000 Sb.,
o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Při hospodaření se
státním lesem na území národního parku je
v pozici organizační složky, která hospodaří
se státním majetkem; vystupuje tedy jako
ČR – Správa Národního parku a Chráněné
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
krajinné oblasti Šumava, nikoliv jako správní orgán.
vlastníci lesa. Při hospodaření se státním majetkem
postupuje žalovaná podle zákona č. 219/2000 Sb.,
o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Při hospodaření se
státním lesem na území národního parku je
v pozici organizační složky, která hospodaří
se státním majetkem; vystupuje tedy jako
ČR – Správa Národního parku a Chráněné
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
krajinné oblasti Šumava, nikoliv jako správní orgán.
Žalovaná tudíž ve vztahu k území Národního parku Šumava vystupuje jednak jako
správní orgán, vykonávající státní správu na
úseku ochrany přírody a krajiny, dbající o to,
aby byly plněny veřejnoprávní povinnosti podle zákona o ochraně přírody a krajiny, a jednak vystupuje jako subjekt, který hospodaří
se státním lesem na území národního parku
s tím, že na ni dopadají všechny odpovídající
veřejnoprávní povinnosti, které je povinna
respektovat pod hrozbou veřejnoprávních
sankcí.
Na základě uvedeného výkladu dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že sporné jednání, které stěžovatel považuje za nezákonný
zásah (tj. asanace a kácení stromů napadených kůrovcem v I. a II. zóně Národního parku Šumava bez příslušných povolení), kterého se podle něj měla dopustit žalovaná jako
správní orgán, ve skutečnosti žalovaná realizovala jako organizační složka státu, hospodařící
se státním majetkem, tj. jako zákonem pověřený subjekt vykonávající práva a povinnosti
vlastníka lesa, kterým je stát. Žalovaná zde,
podle názoru Nejvyššího správního soudu,
vystupovala ve své soukromoprávní pozici
(hospodařila se státním lesem podle lesního
zákona), a nešlo tak o výkon státní správy. Její
postup vycházel z § 32 odst. 1 a 2 lesního zákona, ukládajícího vlastníku lesa povinnost
provádět opatření, jimiž bude předcházeno
a zabráněno působení škodlivých činitelů na
les, a při vzniku mimořádných okolností a nepředvídaných škod v lese (větrné a sněhové
kalamity, přemnožení škůdců, nebezpečí
vzniku požárů v období sucha apod.) činit
bezodkladná opatření k jejich odstranění
a pro zmírnění jejich následků.
Otázka, zda v tomto postavení žalovaná
zanedbala některé povinnosti vlastníka lesa,
tedy veřejnoprávní povinnosti, které jí ukládá zákon o ochraně přírody a krajiny, není
z pohledu řešené problematiky podstatná.
Ostatně samotný fakt, že v souvislosti s posuzovaným jednáním jí byla za porušení veřejnoprávních povinností na úseku ochrany přírody
a krajiny uložena Českou inspekcí životního
prostředí pokuta [za porušení § 88 odst. 1
písm. e) a § 88 odst. 2 písm. n) zákona
o ochraně přírody a krajiny], jen podporuje
shora vyslovený závěr. Podle těchto ustanovení se totiž sankcionují právnické osoby
a podnikající fyzické osoby; pokuta byla žalované uložena jako subjektu, který při hospodaření se státním lesem na území národního
parku porušil zákonné povinnosti podle zákona o ochraně přírody a krajiny.
jiny uložena Českou inspekcí životního
prostředí pokuta [za porušení § 88 odst. 1
písm. e) a § 88 odst. 2 písm. n) zákona
o ochraně přírody a krajiny], jen podporuje
shora vyslovený závěr. Podle těchto ustanovení se totiž sankcionují právnické osoby
a podnikající fyzické osoby; pokuta byla žalované uložena jako subjektu, který při hospodaření se státním lesem na území národního
parku porušil zákonné povinnosti podle zákona o ochraně přírody a krajiny.
Nejvyšší správní soud přitom nepolemizuje s tím, zda byl postup žalované nezákonný, a nerozporuje závěry, které v této věci přijal Veřejný ochránce práv. Pokud žalovaná
skutečně nerespektovala zákonná ustanovení
na ochranu přírody a krajiny, které měla
(z pozice subjektu zákonem pověřeného vykonávat práva a povinnosti vlastníka lesa) respektovat (obstarat příslušná povolení a stanoviska podle zákona o ochraně přírody
a krajiny předtím, než započala s asanací a kácením napadených stromů), šlo o závadné
jednání, kterého se ovšem dopustila nikoliv
v postavení orgánu veřejné moci či (z pohledu § 83 s. ř. s.) správního orgánu. Pokud by
podobně postupoval jakýkoliv jiný vlastník
lesa (například fyzická osoba) a provedl by
činnosti, které realizovala žalovaná, bez patřičných povolení a stanovisek správních orgánů, rovněž by se nemohlo jednat o nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., a taková
osoba by mohla být pouze podrobena odpovědnosti za porušení veřejnoprávních předpisů, ať už odpovědnosti za přestupek či jiný
správní delikt, eventuálně i odpovědnosti trestní, s možnými konsekvencemi v oblasti práva
soukromého (například povinnost k náhradě
škody). Nikdo by však takového vlastníka lesa
nemohl žalovat podle § 82 s. ř. s., neboť zde
nevystupuje jako správní orgán, který by se
měl nezákonného zásahu dopustit. Stejně tak
nelze žalovat na ochranu před nezákonným
zásahem žalovanou, neboť pouze hospodařila
se státním majetkem a vykonávala práva a povinnosti vlastníka lesa; pokud tak činila nezákonně a poškodila při tom životní prostředí,
lze ji pouze sankcionovat za porušení zákonných povinností.
vinnost k náhradě
škody). Nikdo by však takového vlastníka lesa
nemohl žalovat podle § 82 s. ř. s., neboť zde
nevystupuje jako správní orgán, který by se
měl nezákonného zásahu dopustit. Stejně tak
nelze žalovat na ochranu před nezákonným
zásahem žalovanou, neboť pouze hospodařila
se státním majetkem a vykonávala práva a povinnosti vlastníka lesa; pokud tak činila nezákonně a poškodila při tom životní prostředí,
lze ji pouze sankcionovat za porušení zákonných povinností.
Pokud Správa Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava v pozici správního orgánu selhala v kontrole sebe sama,
jako subjektu hospodařícího se státním lesem, a nevykonávala dozorovou pravomoc
podle § 85 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny, tato její indolence by teoreticky
předmětem žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu být mohla.
Jak totiž uvedl rozšířený senát zdejšího soudu
v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps
3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, „zásahová
žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům
či úkonům veřejné správy směřujícím proti
jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout
sféru jeho práv a povinností a které nejsou
pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně
o akty neformální povahy či jen o faktické
úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem
rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s.“ Takto ovšem petit žaloby formulován nebyl, neboť stěžovatel za nezákonný zásah výslovně označil právě asanaci a kácení napadených stromů. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
a) Občanské sdružení Okrašlovací spolek Zdíkovska, b) RNDr. Zdeňka K., Ph.D., c) Akad.
arch. Ivan A. proti Správě Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce a). ní zákonů č. 218/2004 Sb. a č. 381/2009 Sb. k § 82 a násl. soudního řádu správního*) a č. 2206/2011 Sb. NSS.