2 As 114/2019

2 As 114/2019- 49 - text

2 As 114/2019 - 59

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci navrhovatelky: L. B., zastoupená Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti odpůrkyni: Obec Ostrov, se sídlem Ostrov 24, Březnice, zastoupená JUDr. Dušanem Strýčkem, advokátem se sídlem Mariánské údolí 126, Příbram, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy - Územního plánu Ostrov vyhlášeného usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 21. 9. 2018, č. j. 8/2018, o kasační stížnosti odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 28. 3. 2019, č. j. 54 A 205/2018 - 100,

Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 28. 3. 2019, č. j. 54 A 205/2018 - 100, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

[1] Navrhovatelka je vlastnicí domu č. p. X na pozemku p. č. X a souvisejících pozemků p. č. X a X v k. ú. O. u T. a obci O. (dále jen „nemovitost navrhovatelky“).

[2] Dne 21. 12. 2018 navrhovatelka podala ke Krajskému soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) návrh na zrušení části opatření obecné povahy - Územního plánu Ostrov ze dne 21. 9. 2018, č. j. 8/2018, kterým byla pro plochy s funkčním vymezením „BV - bydlení – v rodinných domech – venkovské“, mezi které se řadí i pozemky navrhovatelky, mimo jiné stanovena maximální výšková hladina zástavby jedno nadzemní podlaží a podkroví a maximální výška hřebene 8,5 metru (dále jen „napadený územní plán“ či „výškový regulativ“).

II. Řízení před krajským soudem

[3] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) část napadeného územního plánu zrušil s účinností ke dni nabytí účinnosti územního plánu, tj. ke dni 9. 10. 2018. Uvedl, že o jeho existenci ve smyslu § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), nejsou pochybnosti. Navrhovatelka je podle krajského soudu aktivně procesně legitimovaná k podání návrhu na zrušení části napadeného územního plánu, jelikož v řízení o dodatečném povolení stavby, které vede, bude její nepovolená stavba postrádající platné územní rozhodnutí posuzována prizmatem územně plánovací dokumentace k okamžiku posouzení její žádosti. Z toho dle krajského soudu vyplývá, že navrhovatelka může být dotčena ve své právní sféře.

[4] Po podrobném shrnutí obsahu správního spisu krajský soud posuzoval námitky navrhovatelky z hlediska algoritmu přezkumu opatření obecné povahy čítajícího pět kroků, přičemž odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu a uvedl, že algoritmus přezkumu bude aplikovat v celém rozsahu pouze za předpokladu, že jsou tyto kroky zahrnuty v návrhových bodech. Krajský soud konstatoval, že navrhovatelka se domáhá zrušení části napadeného územního plánu pro nepřezkoumatelnost kvůli absolutnímu nedostatku důvodů. Podle krajského soudu se na rozdíl od jiných procesních vad jedná o vadu úzce provázanou s procesním režimem namítané věcné nesprávnosti řešení přijatého územním plánem, které podle navrhovatelky nebylo řádně vysvětleno. Navrhovatelka tak fakticky namítá nedostatečné zohlednění jejího vlastnického práva k nemovitosti, což podle krajského soudu spadá do pátého kroku algoritmu, tj. do přezkumu přiměřenosti zásahu do jejích práv. Toto posouzení je však podmíněno tím, že odpůrkyně musí mít možnost se s takovým důvodem seznámit již v rámci námitek podle § 52 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), jak uvádí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016 – 35). Z tohoto pravidla jsou však v případě navrhovatelky podle krajského soudu dány důvody pro výjimku ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 – 31, jelikož zásah do jejího vlastnického práva byl v tomto případě plně předvídatelný a musel být pořizovateli územního plánu již v době přípravy zcela zjevný, a jednalo se o zásah dosahující značné intenzity blížící se vyvlastnění nemovitostí. Z obsahu správního spisu podle krajského soudu vyplývá, že odpůrkyni i pořizovateli napadeného územního plánu byly potřeby navrhovatelky dobře známy, neboť podání její zástupkyně je ve spise zařazeno a podání D. B. výslovně upozornilo na skutečnost, že navrhovatelka nedisponuje dodatečným povolením stavby. Odpůrkyně disponovala informacemi, z nichž si musela být vědoma, že stanovené regulativy, které navrhovatelka nesplňuje, nutně povedou k tomu, že její stavba dodatečné povolení nezíská a bude muset být přinejmenším zčásti odstraněna. Odpůrkyně znala výškové parametry, které byly pro zachování stavby navrhovatelky třeba. Bylo zřejmé, že přijaté regulativy připraví navrhovatelku v určitém rozsahu o její vlastnické právo k domu, jehož část bude muset ubourat. Nedostatek veřejnoprávního povolení k realizaci stavby neznamená, že by stavba neexistovala jako předmět vlastnického práva, které požívá ústavní ochrany, a to i přesto, že nebylo nabyto v dobré víře v rámci výstavby, pročež je ochrana zčásti oslabena. Krajský soud tedy dospěl k závěru, že i bez námitky podané postupem podle § 52 odst. 2 stavebního zákona byla odpůrkyně povinna výslovně zvážit přiměřenost zásahu spočívajícího v zavedení nových výškových regulativů do vlastnického práva navrhovatelky, a to v rozsahu informací, kterými disponovala.

[5] Krajský soud neshledal důvodným návrhový bod, kterým navrhovatelka namítala, že část územního plánu nerespektuje stávající zástavbu v obci. Žádné ustanovení stavebního zákona nestanoví zákaz přijetí regulativů, které by neodpovídaly stávajícímu stavu zástavby v území. Takový výklad nelze dovodit ani z judikatury. Územní plánování je prospektivní činností, jejímž smyslem je stanovit pravidla pro budoucí využití regulovaného území. Cílem může být i přeměna stávající zástavby, která může být důvodně považována za nevyhovující. Odpůrkyně tak mohla rozhodnout o části územního plánu, i když by byla cíleně v rozporu se stávajícím stavem území. Je možno takto postupem času přimět vlastníky ke změně stávajících staveb do podoby v budoucnu žádoucí. Krajský soud uvedl, že otázka, zda odpůrkyně v daném konkrétním případě takto mohla postupovat, záleží na poměření cílů nově navrhované regulace s právy dotčených vlastníků, tedy na testu proporcionality podle pátého kroku algoritmu.

[6] Krajský soud dále shledal, že napadený územní plán neobsahuje žádné důvody osvětlující, proč odpůrkyně upřednostnila a doslovně převzala návrh D. B. jako text napadeného územního plánu. Územní plán pouze uvádí, jakou regulaci odpůrkyně přijala; mlčí však o tom, proč tak učinila. Krajský soud proto dovodil, že v dané situaci nelze test proporcionality vůbec provést, protože územní plán odůvodnění neobsahuje, ačkoliv k tomu měla odpůrkyně dostatečný prostor. Není ani zřejmé, jaký cíl mělo zakotvení přísnější regulace oproti té dosavadní. Nelze tak hodnotit vhodnost použité metody ani její legitimitu v porovnání se zásahem do vlastnického práva navrhovatelky. Odůvodnění územního plánu pouze okrajově konstatovalo, že přijatý regulativ odpovídá okolní zástavbě, což odporuje tomu, že odpůrkyně věděla o výšce nemovitosti navrhovatelky a sama konstatovala, že i budova obecního úřadu je vyšší. Nelze proto hodnotit, zda odpůrkyně musí, či nemusí přihlížet k původní podobě domu, který navrhovatelka zcela přestavěla, a je nyní sporné, zda dodržela původní výškové kvóty. Podle krajského soudu tak odpůrkyně musí nejprve zhodnotit význam nepovolené přestavby domu navrhovatelky (tj. zásadní vykročení z původně povolených stavebních prací) v odůvodnění územního plánu, pokud jím bude zjevně zasahováno do možností navrhovatelky získat dodatečné povolení stavby. Krajský soud tak uzavřel, že část napadeného územního plánu je nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.

III. Shrnutí obsahu kasační stížností

[7] Odpůrkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti napadenému rozsudku kasační stížnost z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.

[8] Podle stěžovatelky se krajský soud patřičným způsobem nevyrovnal s otázkou pasivity odpůrkyně v průběhu řízení o územním plánu. Navrhovatelka se jako dotčený vlastník mohla domáhat ochrany svých práv ve smyslu § 52 stavebního zákona v závěrečné fázi přípravy návrhu územního plánu. Pokud svou námitku podle § 52 odst. 2 a 3 stavebního zákona neuplatnila, nemůže se nepřiměřenosti zásahu do svého vlastnického práva domáhat v soudním řízení. V této souvislosti stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2019, č. j. 5 As 257/2016 - 49. Krajský soud se nezabýval příčinami procesní pasivity navrhovatelky. Pouze konstatoval, že stěžovatelce i pořizovateli územního plánu byly potřeby navrhovatelky dobře známy. Pasivita navrhovatelky se podle stěžovatelky neopírá o žádné objektivní důvody. Ačkoliv byly stěžovatelce známy požadavky navrhovatelky, nebyla povinna těmto jejím soukromým požadavkům vyhovět, a to na úkor zájmů či práv ostatních občanů a vlastníků nemovitostí v obci Ostrov. Navrhovatelka měla své požadavky uplatnit v námitce tak, aby se s nimi stěžovatelka mohla v odůvodnění územního plánu řádně vypořádat. Nelze odhlédnout od principu vigilantibus iura scripta sunt; navrhovatelka byla zastoupena advokátkou a budoucí podoba regulativu jí byla známa. Musela si být vědoma, že výškové omezení bude mít negativní vliv na proces dodatečného schválení její stavby. Krajský soud měl proto návrhu vyhovět pouze při shledání závažných důvodů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 - 185), které ale nejsou v tomto případě dány. Stěžovatelka při přijímání územního plánu neporušila žádnou kogentní procesní či hmotněprávní normu chránící zásadní veřejné zájmy. Územní plán tedy neměl být krajským soudem přezkoumán z pohledu proporcionality tvrzeného zásahu do práv navrhovatelky a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 - 31, na věc nedopadá.

[9] Krajský soud podle stěžovatelky nesprávně posoudil absenci zdůvodnění, proč stěžovatelka nevyhověla námitkám navrhovatelky ohledně provedené napadené výškové regulace staveb, které uplatnila ve svém přípise. Jednalo se o neformální podání, které bylo učiněno před zahájením veřejného projednání návrhu územního plánu. Přípis navrhovatelky je proto nutno považovat za pouhý podnět, který však stěžovatelka i přesto vzala v potaz, a stručně zdůvodnila svůj postup, ačkoliv k tomu nebyla povinna. Odůvodnění územního plánu tak stěžovatelka považuje v inkriminované části za dostatečné a srozumitelné. Nekvalifikované podněty mimo fázi územního plánování neznamenají povinnost stěžovatelky na všechny takové podněty v odůvodnění územního plánu reagovat. Obec nevytváří územní plán v zájmu konkrétního občana. Stěžovatelka nesouhlasí, že by při tvorbě územního plánu pouze doslovně převzala návrh D. B. Při absenci námitek navrhovatelky nebylo nutné důvody postupu stěžovatelky dále precizovat. Proto je zdůvodnění územního plánu standardní a odpovídá tomu, že v praxi se věcně popíše, co regulace stanoví, a stručně se to okomentuje.

[10] Stěžovatelka dále nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že vlastnické právo navrhovatelky k nepovolené stavbě požívalo ústavní ochrany. Navrhovatelka svou stavbu prováděla na základě stavebního povolení Obecního úřadu Milín ze dne 3. 1. 2014, č. j. 1320/2013 (dále jen „stavební úřad“ a „stavební povolení“), které bylo vydáno ke stavebním úpravám nemovitosti navrhovatelky, v rozsahu projektové dokumentace ověřené při stavebním řízení, ze které vyplývají hlavní technické detaily provedení a umístění stavby. Stěžovatelka poukazuje na to, že v odůvodnění rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 11. 12. 2014, č. j. 168424/2014/KUSK, kterým bylo toto stavební povolení zrušeno, je řečeno, že „pokud se jedná o námitku týkající se výšky stavby, tato vizuálně neodpovídá původnímu stavu ani předložené projektové dokumentaci, ale ve skutečnosti se jeví její zvýšení o 1 m. Dále je zřejmé, že došlo k demolici téměř celého objektu, nově budovaná obytná část byla odstraněna až na základy a byla odstraněna i část nižšího objektu, která má sloužit jako domácí dílna (sklady, koupelna, WC, zádveří). Původní objekt, který má nově sloužit jako obytný, byl odbourán a nově založen na zřejmě nových základech. Vzhledem k tomu, že v předložené projektové dokumentaci není uvedeno, že dojde k demolici téměř celého objektu, a tedy taková demolice a ani nová stavba na původních základech nebyla stavebním úřadem povolena, je nutné, aby stavební úřad zastavil stavební práce, neboť stavba je prováděna v rozporu s vydaným stavebním povolením, projektovou dokumentací a provedeným řízením.“ Navrhovatelka tak nebyla od počátku v dobré víře a neprováděla stavbu v souladu s vydaným stavebním povolením. Vlastnické právo k předmětné stavbě tak nebylo nabyto v souladu se zákonem. Takové právo nepožívá ústavní ochrany. Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 3. 1999, sp. zn. III. ÚS 403/98, vlastnické právo požívá ochrany, pokud bylo nabyto v souladu se zákonem. Regulace výstavby je ve veřejném zájmu a dodatečné povolení neoprávněné stavby by mohlo být chápáno jako precedens, jak obcházet zákon. Navrhovatelka se snažila obejít zákon; stavěla v rozporu se stavebním povolením, ignorovala veřejné projednání územního plánu, ačkoliv bylo v jejím zájmu podat námitky ve smyslu § 52 odst. 2 stavebního zákona. Tvrzení navrhovatelky, že žádala o dodatečné povolení své stavby a teprve následně po jejím dodatečném povolení ji v dobré víře realizovala, není logické. Navrhovatelka i přes probíhající řízení o odstranění stavby a jejím dodatečném povolení ve stavební činnosti pokračovala. Krajský soud nepřihlédl k doloženým podkladům svědčícím o tom, že navrhovatelka nemovitost zdemolovala, vybagrovala základy domu nového, vybudovala základovou desku a vystavěla nové obvodové zdi a dům i se střechou. Podle stěžovatelky se nejednalo o rekonstrukci. Nelze nadto hovořit ani o ochraně vlastnického práva navrhovatelky k neoprávněné stavbě, jelikož podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, se zcela nově vystavěný dům stal součástí jejího pozemku a není samostatnou věcí. Krajský soud tedy nesprávně považuje údajně pouze rekonstruovaný dům za samostatnou věc, kterou je nutno chránit před zvůlí obce.

[11] Stěžovatelka dále namítá, že napadený územní plán se nemůže nikterak dotknout práv navrhovatelky, jelikož provedla v roce 2014 nepovolenou stavbu a ještě za účinnosti předchozího územního plánu z roku 2000 požádala o její dodatečnou legalizaci. Podle stěžovatelky navrhovatelka nedodržela ani plán z roku 2000 co do počtu podlaží a koeficientu zastavěnosti celkové plochy pozemků. Neplatí přitom, že rozhodující je stav v době vydání správního rozhodnutí, jelikož by vznikaly paradoxní situace, že by konkrétní nepovolená stavba regulativům územního plánu v době zahájení řízení o dodatečném povolení stavby odpovídala, ovšem kvůli průtahům ve stavebním řízení a mezitímnímu přijetí nového územního plánu by nebylo možné nepovolenou stavbu dodatečně povolit.

[12] Krajský soud podle stěžovatelky nezohlednil, že zrušením části územního plánu bude způsobena újma na právech ostatních občanů a vlastníků v obci Ostrov a narušení právní jistoty těch, kteří svá práva v průběhu řízení o územním plánu bránili. Navrhovatelka tak paradoxně získala výhodnější postavení a její práva jsou chráněna více než práva ostatních účastníků. Krajský soud podle stěžovatelky převzal argumentaci navrhovatelky.

[13] Stěžovatelka závěrem dodává, že je nestranná a jejím cílem nebylo zabránit navrhovatelce získat dodatečné povolení její stavby a zasahovat do sousedských sporů mezi ní a D. B. Záměrem bylo do budoucna vytvořit kvalitní pravidla regulace výstavby, jelikož ta začala v poslední době vybočovat z charakteru původní vesnické zástavby, do obce se jednoduše nehodí a může omezovat vlastnické právo jiných vlastníků. Návrh územního plánu vycházel ze stávající situace v obci. Na takovou regulaci má přitom obec právo. Podle stěžovatelky se v obci další stavby obdobné velikosti jako nemovitost navrhovatelky nenacházejí. Stavba obecního úřadu z konce 19. století má kvůli svažitému terénu tři podlaží (suterén, podlaží pro kanceláře a půdu

podkroví). Výklad dopisu starosty obce je ze strany krajského soudu zavádějící, jelikož neobsahuje právní termíny. Mimoto stěžovatelka poukázala na skutečnost, že napadený územní plán nově stanovil koeficient zastavitelnosti plochy BV 35% oproti původním 30%, díky čemuž stavba navrhovatelky této reguli nově vyhovuje.

IV. Shrnutí vyjádření navrhovatelky a repliky stěžovatelky

[13] Stěžovatelka závěrem dodává, že je nestranná a jejím cílem nebylo zabránit navrhovatelce získat dodatečné povolení její stavby a zasahovat do sousedských sporů mezi ní a D. B. Záměrem bylo do budoucna vytvořit kvalitní pravidla regulace výstavby, jelikož ta začala v poslední době vybočovat z charakteru původní vesnické zástavby, do obce se jednoduše nehodí a může omezovat vlastnické právo jiných vlastníků. Návrh územního plánu vycházel ze stávající situace v obci. Na takovou regulaci má přitom obec právo. Podle stěžovatelky se v obci další stavby obdobné velikosti jako nemovitost navrhovatelky nenacházejí. Stavba obecního úřadu z konce 19. století má kvůli svažitému terénu tři podlaží (suterén, podlaží pro kanceláře a půdu

podkroví). Výklad dopisu starosty obce je ze strany krajského soudu zavádějící, jelikož neobsahuje právní termíny. Mimoto stěžovatelka poukázala na skutečnost, že napadený územní plán nově stanovil koeficient zastavitelnosti plochy BV 35% oproti původním 30%, díky čemuž stavba navrhovatelky této reguli nově vyhovuje.

IV. Shrnutí vyjádření navrhovatelky a repliky stěžovatelky

[14] Navrhovatelka ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že ačkoliv své námitky nepodala podle § 52 stavebního zákona, materiálně je uplatnila ve svém podání ze dne 20. 6. 2017. V něm požadovala, aby stěžovatelka respektovala stávající stavby na území a zakotvila regulaci na maximálně dvě nadzemní podlaží a podkroví s výškou hřebene do 10 metrů, aby se její dům nedostal do rozporu s územním plánem. Stěžovatelka požadavek navrhovatelky do územního plánu zapracovala jako připomínku, nikoliv námitku. Rozsudek č. j. 7 Aos 4/2012 - 31 tak na věc krajský soud aplikoval správně. Povinností stěžovatelky bylo se s tvrzením navrhovatelky již v odůvodnění napadeného územního plánu vypořádat. Proto krajský soud správně přezkoumal proporcionalitu zásahu do práv navrhovatelky. Smyslem námitek je upozornit na střet veřejného a soukromého zájmu, který nemusí být pořizovateli znám, s ním se musí pořizovatel vypořádat. Nepodání námitek tak může znamenat neúspěch v soudním řízení, jen pokud pořizovatel o tomto střetu veřejných a soukromých zájmů nevěděl (rozsudek ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 – 43). Pokud mu však znám byl, a přesto jej náležitě neposoudil, nejedná se o přenášení přezkumné činnosti na soudy. Stěžovatelka o rozporu stavby navrhovatelky s návrhem územního plánu věděla a byla si vědoma, že zabrání navrhovatelce získat dodatečné povolení stavby, kterou již na základě pravomocných, avšak později zrušených rozhodnutí realizovala. Navrhovatelka by pak byla nucena stavbu odstranit, ačkoliv podle jejích tvrzení odpovídá původní historické stavbě a byla provedena na základě pravomocných rozhodnutí. Bylo by tak omezeno její vlastnické právo takovou stavbu na svém pozemku mít. Stěžovatelka, která o těchto důsledcích věděla, se měla s tímto zásahem do práv navrhovatelky vypořádat a uvést, proč regulace v novém územním plánu převáží nad právy navrhovatelky. Stěžovatelka se snaží ve své kasační stížnosti tyto nedostatky dodatečně zhojit obecným tvrzením o zájmech ostatních občanů a vlastníků v obci. To však není přípustné. Budovy o dvou podlažích se v obci historicky nacházejí a není zřejmé, v čem stěžovatelka spatřuje újmu ostatním občanům a vlastníkům nemovitostí v obci v důsledku zrušení části územního plánu. K argumentaci stěžovatelky ohledně ochrany vlastnických práv k nepovolené stavbě navrhovatelka uvádí, že o stavební povolení požádala již v roce 2013. Stavební úřad vydal stavební povolení dne 3. 1. 2014, právní moci nabylo dne 21. 1. 2014. Na základě něho navrhovatelka zahájila stavební práce. Nevyhovující stav zdiva si vyžádal výměnu obvodových zdí, avšak při zachování původních dispozic stavby. Z důvodu opomenutí účastníka řízení D. B. bylo stavební povolení zrušeno a stavební úřad zahájil řízení o odstranění stavby. Navrhovatelka požádala o dodatečné povolení stavby, které bylo vydáno dne 11. 9. 2015; odvolání bylo zamítnuto a toto rozhodnutí potvrzeno dne 4. 1. 2016. Pravomocné rozhodnutí o dodatečném povolení stavby následně zrušil krajský soud rozsudkem ze dne 15. 3. 2017, č. j. 45 A 19/2016 – 4, a věc byla vrácena stavebnímu úřadu k dalšímu řízení (podle navrhovatelky krajský soud nesprávně dospěl k závěru, že stavební práce nepředstavovaly rekonstrukci, ale výstavbu nové stavby na místě stavby původní). Navrhovatelka tak prováděla svou stavební činnost vždy na základě pravomocných stavebních povolení, která však byla následně pro pochybení stavebního úřadu bez jejího zavinění zrušena. Byla tak v dobré víře v souladu se zásadou presumpce správnosti správního aktu.

[15] Stěžovatelka ve své replice k vyjádření navrhovatelky označila její tvrzení, že byla stavební povolení zrušena bez jejího zavinění, za nepravdivá. Ze zrušovacího rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje vyplývá, že stavba vizuálně neodpovídá původnímu stavu ani předložené projektové dokumentaci, ale jeví se jako zvýšená o 1 metr, a proto je stavba prováděna v rozporu se stavebním povolením, projektovou dokumentací a provedeným řízením. Kromě toho navrhovatelka rozšířila zastavěnou plochu a nesplňovala ani regulativ původního územního plánu obce Ostrov. Navrhovatelka tak nerespektovala zákonná ustanovení ani správní a soudní rozhodnutí, jejím záměrem bylo od počátku obcházet zákon. Dodatečná legalizace nepovolených staveb není primárně v pořádku. Stěžovatelka opakovaně vyjádřila svůj názor, že rozsudek č. j. 7 Aos 4/2012 - 31 na daný případ nedopadá, jelikož navrhovatelce bylo zcela zjevné a předvídatelné, že k omezení jejího vlastnického práva dojde, přesto námitky proti územnímu plánu nepodala. Zásah do práv ostatních vlastníků a občanů v obci spočívá v tom, že aktuálně neexistuje maximální výšková hladina zástavby; je dán prostor pro libovolnou výšku staveb, v důsledku čehož dochází k zásadnímu narušení vzhledu celé obce a vyvolání sousedských sporů ohledně případných imisí (zastínění apod.).

[16] Na repliku stěžovatelky reagovala dne 12. 2. 2020 navrhovatelka vyjádřením, v němž uvedla, že skutkové okolnosti provádění rekonstrukce její nemovitosti nemohou být předmětem řízení o kasační stížnosti. Hlavním důvodem zrušení části územního plánu byla absence odůvodnění. Dále zopakovala své argumenty ohledně vývoje její stavební činnosti. Navrhovatelka trvá na tom, že zásah do jejích práv byl stěžovatelce znám, a ta byla proto povinna se s tímto zásahem v odůvodnění územního plánu vypořádat i bez námitek podle § 52 stavebního zákona, které však i tak materiálně uplatnila svým přípisem ze dne 20. 6. 2017. Zásah do práv ostatních občanů a vlastníků v obci je jen hypotetický. Stavební úřad nemusí povolit nevyhovující stavby.

V. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem

[17] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních náležitostí. Konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla účastnicí řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§ 102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas (§ 106 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem.

[18] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž takové neshledal.

[19] Nejvyšší správní soud neshledal žádné nedostatky zakládající nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Důvody, které krajský soud vedly ke zrušení napadené změny územního plánu, jsou z odůvodnění seznatelné. Krajský soud vylíčil konkrétní skutkové okolnosti, o něž své rozhodnutí opřel, uvedl úvahy, kterými se řídil při posouzení důvodnosti návrhu, a popsal závěry, ke kterým na základě těchto úvah dospěl.

V.A Dotčení práv navrhovatelky

[20] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou stěžovatelky zpochybňující naplnění podmínek aktivní procesní legitimace navrhovatelky z důvodu, že napadený územní plán se nemůže nikterak dotknout jejích práv. To dovozuje stěžovatelka ze skutečnosti, že stavba ohledně počtu podlaží a koeficientu zastavěnosti celkové plochy pozemku nesplňovala ani podmínky územního plánu z roku 2000. Rozhodující pro povolení stavby je podle stěžovatelky územní plán účinný v době zahájení řízení o dodatečné povolení stavby.

[21] Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. [n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.

[22] Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, „[s]plnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. […] V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace […]. Územní plány regulují základní koncepci rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území je prostor skládající se z pozemků a na nich umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území tvořené primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. […] Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem stanovená (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení; není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je však naopak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti.“ (zdůraznění dodáno)

[23] Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že odmítnutí návrhu z důvodu nedostatku procesní legitimace lze využít jen v případech naprosto zjevného nedostatku legitimace věcné, zjistitelného bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 - 59, ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009

93, a ze dne 25. 11. 2009, č. j. 4 Ao 3/2009 - 97). Platí, že v pochybnostech se má soud přiklonit k přípustnosti návrhu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2010, č. j. 3 Ao 5/2010 - 125).

[24] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s posouzením krajského soudu ohledně aktivní procesní legitimace navrhovatelky. Tvrdí-li, že její stavba nesplňuje výškový regulativ nově zakotvený v územním plánu a o dodatečném povolení této stavby se vede řízení, je logicky a myslitelně možné, že její právní sféra je částí územního plánu dotčena. Otázka, zda její tvrzení je pravdivé, je věcí věcného posouzení jejího návrhu.

[25] Nejvyšší správní soud ani neshledal, že by se v případě navrhovatelky jednalo o naprosto zjevný nedostatek věcné legitimace, který by byl zjistitelný bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného, či o chybějící příčinnou souvislost mezi regulací v územním plánu a tvrzeným dotčením navrhovatelky naprosto zřejmou na první pohled. Stěžovatelkou tvrzený nesoulad již s předchozím územním plánem obce Ostrov z roku 2000 není pro posouzení procesní aktivní legitimace navrhovatelky relevantní, jelikož tvrzení o dotčení jejích práv se opírá o skutečnost, že ohledně její stavby se i po nabytí účinnosti napadeného územního plánu vede řízení o dodatečném povolení stavby, které jí pro rozpor s výškovým regulativem nebude uděleno a bez jehož vydání bude muset s velkou pravděpodobností svou stavbu odstranit.

[26] Podle ustálené judikatury správních soudů je pro účely vydání rozhodnutí ve stavebním řízení rozhodující skutkový a právní stav (tedy i stav územně plánovací dokumentace) nikoliv ke dni podání žádosti, ale ke dni vydání rozhodnutí (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2019, č. j. 7 As 295/2018 – 37, ze dne 25. 9. 2008, č. j. 6 As 23/2006 - 98, a ze dne 26. 2. 2015, č. j. 7 As 261/2014 – 42, nebo rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 2. 2006, č. j. 30 Ca 24/2005 - 36, publ. pod č. 904/2006 Sb. NSS). Krajský soud v bodě 21 napadeného rozsudku správně uvedl, že dodatečné povolení stavby se bude řídit skutkovým a právním stavem ke dni jeho vydání, nikoliv ke dni podání žádosti, a to včetně územního plánu k tomuto dni účinného.

[27] I v případě, že by stavba navrhovatelky vskutku nebyla v souladu ani s předchozím územním plánem z roku 2000, převzetím regulace do nového územního plánu na sebe pořizovatel územního plánu bere odpovědnost, že i nadále bude vyhovovat zákonným požadavkům, a zároveň je nutno umožnit i jeho přezkum v mezích příslušných procesních lhůt. Opačný přístup by vedl k absurdním důsledkům, a to konzervaci původních poměrů a možnosti přejmout jakoukoliv předchozí úpravu, byť nezákonnou, proti níž by přezkum byl nepřípustný (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 - 31). Výškový regulativ územního plánu je s to se dotknout právní sféry navrhovatelky.

[28] Námitka není důvodná.

V.B Nepřezkoumatelnost části územního plánu

[28] Námitka není důvodná.

V.B Nepřezkoumatelnost části územního plánu

[29] Druhý okruh kasačních námitek směřuje proti tomu, jak krajský soud posoudil nepřezkoumatelnost části územního plánu, spočívající v absenci vypořádání se s přípisem stěžovatelky ze dne 20. 6. 2017, v němž navrhovala výškovou regulaci zástavby stanovit na maximálně dvě nadzemní podlaží s podkrovím s maximální výškou hřebene střechy 10 metrů, jelikož jí jinak hrozí, že bude nucena svou stavbu odstranit. V této souvislosti stěžovatelka konkrétně namítá, že v případě navrhovatelky nejsou dány závažné důvody, pro které nebylo nutné podat námitky podle § 52 odst. 2 stavebního zákona, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 - 31, v tomto případě nelze aplikovat, jelikož ochrana vlastnického práva ke stavbě bez dodatečného povolení je oslabena; krajský soud se nezabýval zásahem do práv ostatních občanů a důvodem pasivity navrhovatelky, která nepodala námitky podle § 52 odst. 2 stavebního zákona. Odůvodnění územního plánu bylo s ohledem na obsah a neformálnost přípisu navrhovatelky dostačující.

[30] Úvodem k tomuto okruhu kasačních námitek Nejvyšší správní soud poznamenává, že pokud navrhovatelka v procesu přijímání územního plánu nevyužila možnost podat námitky ve smyslu § 52 odst. 2 stavebního zákona, stále ji to nezbavuje aktivní procesní legitimace (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010 č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2014 č. j. 7 As 186/2014 - 49). Příslušná ustanovení upravující přezkum opatření obecné povahy nezakotvují možnost odmítnout návrh jako nepřípustný pro neuplatnění námitek, jako je tomu v případě nevyčerpání opravných prostředků v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [srov. § 68 písm. a) ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Proto musí soud otázku vyčerpání námitek podle § 52 odst. 2 stavebního zákona řešit vždy v rámci meritorního přezkumu a návrh případně zamítnout rozsudkem pro nedostatek legitimace věcné. Související úvaha krajského soudu v bodě 33 napadeného rozsudku o tom, „zda se vůbec může zabývat argumentací navrhovatelky věcně“, je proto zavádějící, avšak nemá vliv na zákonnost napadeného rozsudku, jelikož krajský soud na základě jiné své argumentace návrh věcně projednal.

[31] Možnosti bránit své zájmy v průběhu schvalování územního plánu prostřednictvím námitek či připomínek lze shrnout následovně. Podle § 47 odst. 2 stavebního zákona má každý možnost uplatnit své písemné připomínky poprvé ve fázi projednání návrhu zadání územního plánu, v němž se stanoví hlavní cíle a požadavky na zpracování návrhu územního plánu (§ 47 odst. 1 stavebního zákona). Podle § 47 odst. 4 stavebního zákona se na základě výsledků projednání upraví návrh zadání územního plánu a předloží se ke schválení zastupitelstvu obce. Následně se pořídí návrh územního plánu, jenž je předmětem společného jednání (§ 50 odst. 2 stavebního zákona). Po společném jednání se návrh územního plánu doručí veřejnou vyhláškou, přičemž do 30 dnů ode dne doručení má znovu každý právo v souladu s § 50 odst. 3 stavebního zákona uplatnit své písemné připomínky. Ve smyslu § 51 odst. 1 stavebního zákona se vyhodnotí výsledky společného projednání návrhu územního plánu a zajistí se upravení návrhu. Podle § 52 odst. 1 stavebního zákona [u]pravený a posouzený návrh územního plánu, vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, pokud se zpracovává, a oznámení o konání veřejného projednání pořizovatel doručí veřejnou vyhláškou. Podle § 52 odst. 2 stavebního zákona [n]ámitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení, oprávněný investor a zástupce veřejnosti. Námitky k prvkům náležejícím regulačnímu plánu mohou uplatnit i osoby uvedené v § 85 odst. 2. Podle § 52 odst. 3 stavebního zákona [n]ejpozději do 7 dnů ode dne veřejného projednání může každý uplatnit své připomínky a dotčené osoby podle odstavce 2 námitky, ve kterých musí uvést odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí dokladující dotčená práva a vymezit území dotčené námitkou.

[32] Mezi navrhovatelkou a stěžovatelkou není sporu o tom, že navrhovatelka námitky ve smyslu § 52 odst. 2 a 3 stavebního zákona nepodala. Z toho vycházel i krajský soud v napadeném rozsudku.

[33] Nejvyšší správní soud se tedy dále zabýval otázkou, zda jsou v případě navrhovatelky dány závažné důvody, pro které nemusela podat námitky podle § 52 odst. 2 stavebního zákona, a zároveň bylo možno po stěžovatelce požadovat, aby se v odůvodnění vypořádala s navrhovatelkou namítaným zásahem do jejích práv.

[34] Krajský soud považoval za rozhodující, že JUDr. J. B. sdělila argumenty ohledně nemovitosti navrhovatelky v souvislosti s územním plánem a výškovým regulativem stěžovatelce e-mailem dne 20. 6. 2017, tedy ještě před tím, než bylo dne 7. 9. 2017 veřejnou vyhláškou oznámeno zveřejnění návrhu územního plánu obce Ostrov, jehož součástí bylo poučení, že každý může k návrhu územního plánu uplatnit připomínku ve lhůtě 30 dnů od doručení veřejné vyhlášky (tj. 22. 9. 2017) a ještě před samotným společným jednáním o územním plánu (26. 9. 2017). Z e-mailu JUDr. B. krajský soud dovodil, že stěžovatelce byly potřeby navrhovatelky známy, bylo jí zřejmé, že do práv navrhovatelky bude výškovými regulativy v územním plánu zasaženo, a proto se s těmito argumenty měla v odůvodnění územního plánu vypořádat, ačkoliv námitky ve smyslu § 52 odst. 2 a 3 stavebního zákona proti návrhu územního plánu navrhovatelka již nepodala.

[35] V odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud dále zdůraznil skutečnost, že dne 28. 11. 2016 zastupitelstvo stěžovatelky schválilo zadání územního plánu, které žádné podrobnosti v podobě výškových regulativů neobsahovalo; v návrhu územního plánu ke společnému jednání (konanému dne 26. 9. 2017) byly však výškové regulativy pro plochy BV již upraveny v souladu s požadavky JUDr. B. (pozn. NSS: bod A.6.2. „maximální výšková hladina zástavby jsou 2 nadzemní podlaží a podkroví, maximální výška hřebene 10 m“).

[36] Krajský soud dále poukázal na to, že ve správním spise je e-mail JUDr. B. následován nedatovaným neformálním podáním D. B. označeným jako „stručné vyjádření k Novému územnímu plánu obce Ostrov prezentovanému na veřejné schůzi v pondělí 23. 10. 2017“, v němž vyjádřil nesouhlas s výškovou regulací maximálně 10 metrů a dvou nadzemních podlaží s podkrovím.

[37] Podle krajského soudu pak ve vyhodnocení společného jednání o návrhu napadeného územního plánu ze dne 7. 3. 2018 byly mezi ostatními připomínkami uvedeny i připomínky D. B. i JUDr. B. s tím, že připomínka D. B. byla vypořádána poznámkou, že uvedené regulativy jsou upraveny s odkazem na vypořádání dalších připomínek ohledně výškových regulativů; u připomínky JUDr. B. pak bylo uvedeno „Neakceptováno – max. výšková hladina v plochách BV bude stanovena 8,5 m“ s odkazem na vypořádání další připomínky k výškovým regulativům. Krajský soud následně uvedl, že návrh územního plánu k veřejnému projednání (tj. ke dni 26. 3. 2018) již stanovil pro plochy BV výškový regulativ s maximální výškovou hladinou zástavby jedno nadzemní podlaží a podkroví a maximální výškou hřebene 8,5 metru, proti čemuž se nikdo (ani další subjekty) neohradil námitkou ani připomínkou podle § 52 stavebního zákona. Shodně tedy stanovilo výškový regulativ i konečné znění napadeného územního plánu po jeho schválení. K těmto skutečnostem krajský soud v bodě 35 napadeného rozsudku uvedl, že stěžovatelka upřednostnila a doslovně převzala návrh D. B. do textu napadeného územního plánu, který však neobsahuje dostatečné odůvodnění, proč stěžovatelka přijala právě tento výškový regulativ, a nikoliv regulativ navrhovaný JUDr. B.

[38] Procesní aktivita v procesu pořizování územního plánu má vliv na úspěšnost podaného návrhu na jeho zrušení. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že soudní přezkum je přípustný i pro navrhovatele, kteří proti územnímu plánu během jeho přípravy nebrojili, avšak na jejich legitimaci věcnou (tedy důvodnost jejich návrhu) musí mít tato skutečnost zpravidla fatální dopad, nepřesvědčí-li soud, že svá práva ve správním procesu z objektivních důvodů uplatnit nemohli (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 - 29, usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116, publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS).

[39] Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116, publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS, „pokud účastník […] mohl při přiměřené péči o svá práva podat věcné námitky či připomínky proti správnosti připravovaného řešení a bez objektivních důvodů tak neučinil, nemůže Nejvyšší správní soud bez závažných důvodů porušit právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územního plánu a nyní tento územní plán respektují. Mohlo by tím docházet k situacím, že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli výhodnější postavení a jejich práva by byla chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem předpokládaným způsobem hájili.“ Řízení před soudem podle rozšířeného senátu „není nástrojem rozhodování věcných sporů o využití území; tyto spory zásadně mají být vypořádány v řízení před správními orgány a s využitím příslušného instrumentária správního procesu. Soud proto při návrhu mířícímu proti ‚nesprávnosti‘ přijatého řešení koriguje principiálně toliko ta pochybení, která znemožnila účastníkům procesu takových instrumentů využít.“

[40] Na základě dalších rozsudků Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 – 29, ze dne 16. 5. 2018, č. j. 4 As 49/2018 – 36, ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 186/2014 - 49) a nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, „lze shrnout, že pokud navrhovatel námitky ani připomínky v rámci přípravy územního plánu nepodal, soud se otázkou proporcionality přijatého řešení zabývat nemůže. Rozhodoval by o dané otázce „v první linii“, a nahrazoval tak činnost pořizovatele územního plánu. […] Ke zrušení opatření obecné povahy však může soud přikročit i přes procesní pasivitu navrhovatele tehdy, pokud převáží důvody pro zrušení nad právní jistotou osob jednajících v důvěře v přijaté změny.“

[41] Nejvyšší správní soud dále v rozsudku ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 – 29, uvedl, že „závažné důvody pro zrušení územního plánu představuje porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. […] Zda se o závažný důvod pro zrušení územního plánu jedná, je třeba posoudit s ohledem na veškeré relevantní okolnosti případu a snesené argumenty stran řízení. Typickým příkladem takovéto situace bude porušení ustanovení upravujících proces přijímání územního plánu takovým způsobem, že tím odpůrce navrhovateli fakticky znemožnil nebo významně ztížil uplatnění jeho práva podat námitky nebo připomínky (na tento typ nezákonnosti pamatuje již výše citované usnesení rozšířeného senátu). Nepůjde však o příklad jediný. Nejvyšší správní soud dovodil, že ony závažné důvody mohou spočívat i v porušení právních předpisů chránících významné veřejné zájmy, např. zájem na ochraně životního prostředí.“

[42] Krajský soud ke zrušení opatření obecné povahy přistoupil i přes procesní pasivitu navrhovatelky s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 - 31, z něhož dovodil, že v ojedinělých případech lze připustit z tohoto pravidla výjimku tam, kde zásah do vlastnického práva byl plně předvídatelný, musel být pořizovateli již v době přípravy územního plánu zcela zjevný a jednalo se o zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění dotčených nemovitostí. Stěžovatelka podle krajského soudu o potřebách navrhovatelky dobře věděla, přičemž byla informována i o tom, že navrhovatelka dodatečným povolením ke své stavbě stále nedisponuje. Stěžovatelka tak podle krajského soudu věděla, že výškový regulativ nutně povede k tomu, že navrhovatelka dodatečné stavební povolení nezíská, přičemž znala i potřebné výškové parametry. Stěžovatelka tak zjevně podle krajského soudu věděla, že výškový regulativ „připraví navrhovatelku v určitém rozsahu o její vlastnické právo k jejímu domu […] bude nucena přinejmenším část stavby ubourat. […] nedostatek veřejnoprávního povolení k realizaci stavby ještě neznamená, že by z hlediska občanského práva stavba neexistovala jako předmět vlastnického práva […] požívá ústavní ochrany, třebaže bude podle okolností zpravidla namístě přihlížet k tomu, že vlastnické právo nebylo v rámci výstavby nabyto v dobré víře, což jeho ochranu dílčím způsobem oslabuje “ (bod 33 napadeného rozsudku). Tyto okolnosti podle krajského soudu naplňují podmínky pro to, aby i bez námitky podle § 52 stavebního zákona byla stěžovatelka povinna výslovně zvážit přiměřenost zásahu do vlastnického práva navrhovatelky spočívajícího v zavedení nových výškových regulativů.

[43] Nejvyšší správní soud se s posouzením krajského soudu neztotožňuje.

[44] V rozsudku ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 - 31, se Nejvyšší správní soud zabýval situací, kdy územní plán umožnil zastavění konkrétní proluky na náměstí, avšak jejím vlastníkům stanovil podmínku, že „zástavba proluky jižní fronty Mírového nám., obecní celoměstské funkce, je podmíněna zachováním průchodu k čp. 1240“. Podmínky zástavby dále stanovil takto: „Objekt bude dvoupodlažní s podkrovím, se sedlovou střechou. Závazným regulativem je zachování uliční čáry podle sousedních stávajících objektů, právě tak jako výškové přizpůsobení (přibližně stejná výška římsy a střešního hřebene). Při řešení parteru bude zachován pěší průchod k pivnici a výškovému domu ve Školní ulici formou průchozí pasáže. Objekt bude využit pro obchod a služby, v části se doporučuje bydlení.“ Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku zdůraznil, že se územní plán (požadavek na zřízení průchodu) v podstatě svým obsahem blížil správnímu rozhodnutí o vyvlastnění či zřízení věcného břemene ve vztahu ke konkrétnímu pozemku, a to bez náhrady. Zásadní omezení vlastnického práva k nemovitosti tedy spočívalo v tom, že podstatnou část přízemí dvoupodlažní budoucí stavby nebylo možno využívat podle potřeb vlastníků, nýbrž bez náhrady pro obecné účely. Nejvyšší správní soud zohlednil, že průchod skrze proluku vznikl samovolně; nevedla zde žádná veřejná komunikace a nebylo zde zřízeno žádné věcné břemeno průchodu. Nadto Nejvyšší správní soud zhodnotil, že proluka nebyla jediným možným průchodem z jižní strany náměstí; další možné průchody byly zhruba 50 m či 70 m od proluky a obyvatelé výškového domu ve Školní ulici měli na náměstí přístup jinou cestou, která byla asi pouze o 200 m delší. Za těchto zcela extrémních okolností Nejvyšší správní soud rozhodl, že se jedná o zjevné a předvídatelné omezení vlastnického práva vlastníků proluky, s nímž se pořizovatel územního plánu musel vypořádat v odůvodnění územního plánu, aniž by jej musel vlastník namítat v námitce podle § 52 odst. 2 stavebního zákona. Poznamenal při tom, že „je třeba rozlišovat mezi povinností pořizovatele územního plánu připravovanou regulaci odůvodnit a námitkami proti omezením, která nemusí být při pořizování územního plánu patrná a pořizovatel územního plánu není povinen je zjišťovat.“

[45] V případě navrhovatelky se nejedná o závažné důvody, které musely být stěžovatelce zjevné a znamenaly předvídatelné omezení vlastnického práva závažné intenzity. Na rozdíl od situace posuzované v rozsudku č. j. 7 Aos 4/2012 - 31, v němž územní plán (srovnatelně jako správní rozhodnutí o vyvlastnění) stanovil povinnost pouze jednomu konkrétnímu vlastníku, výškový regulativ v napadeném územním plánu necílí adresně, a to ani fakticky, ani formálně, pouze na konkrétní nemovitost navrhovatelky. Výškový regulativ se váže na nemovitosti ve vymezeném území „BV - bydlení – v rodinných domech – venkovské“ a týká se všech staveb na daném území obce povolovaných po datu účinnosti napadeného územního plánu. V případě navrhovatelky tak nelze dovodit, že by výškovým regulativem v napadeném územním plánu došlo v podstatě k nahrazení správního rozhodnutí, jež by mělo za následek vyvlastnění tak, že její nemovitost by sloužila obecnému účelu bez náhrady.

[46] V případě navrhovatelky je nutno zdůraznit, že stavebníkovi, jehož stavba nemá stavební povolení či dodatečné povolení, lze ve smyslu § 129 stavebního zákona nařídit, aby takovou nepovolenou stavbu odstranil. I když je po dobu řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby řízení o odstranění stavby přerušeno, a nařídit odstranění po tuto dobu nelze, stále je zde reálná možnost, že dodatečné povolení nebude uděleno, a stavbu nakonec nezbude než odstranit. Taková situace, pro stavebníka nejistá, trvá vlastně až do okamžiku, kdy dodatečné povolení stavby nabude právní moci. V případě odstranění stavby však nelze hovořit o vyvlastnění ve veřejném zájmu podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, nýbrž se jedná o situaci, kdy takovou stavbu stavebník postavil bez stavebního povolení, a tedy existuje až do pravomocného dodatečného povolení v rozporu se stavebním zákonem, a tedy i v rozporu s čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož [v]lastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.

[47] Přijetím územního plánu bez dalšího nedochází k omezení dosavadního faktického užívání pozemků. Územní plán totiž nemění stávající využití území ani neukládá povinnost k jeho změně, ale pouze stanoví limity budoucích změn v jeho využití, přičemž tyto limity se mohou projevit až v navazujícím územním rozhodnutí. Pravomocná územní rozhodnutí nemohou být přijetím nového územního plánu dotčena (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012 - 139, publ. pod č. 2742/2013 Sb. NSS). Zároveň přitom v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že „stavebnímu úřadu v rámci řízení o povolení stavby nepřísluší posuzovat soulad stavby s územně plánovací dokumentací, neboť tato otázka již byla posouzena v řízení o umístění stavby a soulad záměru s územně plánovací dokumentací konstatován vydáním územního rozhodnutí. Pokud není stavební úřad oprávněn v rámci stavebního řízení posuzovat soulad stavby s územně plánovací dokumentací, jež byla podkladem pro vydání územního rozhodnutí, tím spíše mu nemůže příslušet posuzování souladu stavby s územně plánovací dokumentací, která nabyla účinnosti až po vydání rozhodnutí o umístění stavby. Zásada, dle které přísluší stavebnímu úřadu v rámci jednotlivých fází celého procesu probíhajícího podle stavebního zákona (od územního plánování přes územní řízení, stavební řízení po kolaudační řízení) posuzovat právě ty otázky, které do této fáze patří (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 – 128), a nikoli otázky či námitky, které náleží do fáze jiné (předchozí), nemůže být prolomena skutečností, že po ukončení určité fáze procesu vydáním pravomocného rozhodnutí dojde ke změně podstatné okolnosti, která byla podkladem pro vydání tohoto rozhodnutí.“ (uvedené závěry Nejvyšší správní soud následoval například v rozsudku ze dne 26. 4. 2017, č. j. 2 As 291/2016 - 40). Přijetí nového územního plánu tedy nemůže mít vliv na již vydaná pravomocná územní rozhodnutí, a tím spíše nemůže ovlivňovat ani navazující řízení stavební, neboť v něm již stavební úřad není oprávněn soulad stavebního záměru s územním plánem posuzovat. Proti tomu je však nutno odlišit právě situaci navrhovatelky, řízení o jejíž žádosti o stavební povolení bylo pravomocně zastaveno a která nyní vede řízení o dodatečném povolení stavby.

[48] V řízení o dodatečném povolení stavby přitom § 129 odst. 3 stavebního zákona výslovně stanoví, že stavební úřad musí posuzovat soulad stavby s územněplánovací dokumentací, i přesto, že stavba je již z povahy věci dokončena či je v určitém stádiu výstavby. V řízení o dodatečném povolení stavby je to tedy stavebník, který nese v důsledku absence své dobré víry na počátku stavební činnosti riziko, že se i kdykoliv v průběhu řízení o dodatečném povolení jeho stavby může změnit územněplánovací dokumentace tak, že již nebude možné jeho stavbu dodatečně legalizovat. Ze stavebního zákona nelze dovodit legitimní očekávání, že ke změně územněplánovací dokumentace nedojde nebo že k této změně nebude stavební úřad při rozhodování o dodatečném povolení přihlížet.

[49] Nejvyšší správní soud v případě navrhovatelky odkazuje na skutkové okolnosti, z nichž vycházel Krajský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 15. 3. 2017, č. j. 45 A 19/2016 - 41, jímž zrušil dodatečné povolení stavby navrhovatelky a věc vrátil stavebnímu úřadu k dalšímu řízení. Kasační stížnost nynější navrhovatelky proti tomuto rozsudku přitom Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 13. 9. 2018, č. j. 5 As 91/2017 - 63, zamítl, přičemž důvodem zrušení dodatečného povolení stavby a rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti němu byla nepřezkoumatelnost obou rozhodnutí, mimo jiné v souvislosti s otázkou rozporu s tehdy účinným územním plánem. Tyto skutečnosti vedou k závěru o tom, že navrhovatelka je tím, kdo má nést riziko spojené se změnou územního plánu obce během jejího řízení o dodatečném povolení stavby; tím spíš pak musí střežit v procesu schvalování nového územního plánu svá práva.

[50] Z obsahu spisu stavebního úřadu podle krajského soudu (i podle Nejvyššího správního soudu, který jeho rozsudek aproboval) vyplývalo, že navrhovatelka podala dne 27. 11. 2013 žádost o stavební povolení ke stavebním úpravám své nemovitosti. Stavební úřad rozhodnutím ze dne 3. 1. 2014, č. j. 1320/2013, stavební úpravy povolil. Na základě odvolání souseda D. B. odvolací stavební úřad rozhodnutím ze dne 11. 12. 2014, č. j. 168424/2014/KUSK, stavební povolení zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání s odůvodněním, že stavební úřad opomenul D. B. jako účastníka řízení a že nedochází pouze ke stavebním úpravám stávající stavby, nýbrž byla původní stavba odstraněna a na jejím místě je budována stavba nová. Usnesením ze dne 3. 2. 2015, č. j. 1320/2013 – 11/M, stavební úřad řízení o žádosti o vydání stavebního povolení zastavil pro bezpředmětnost podle § 66 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) z důvodu, že stavba již byla rozestavěna.

[51] Tyto okolnosti dle Nejvyššího správního soudu svědčí o tom, že navrhovatelka v prvopočátcích své stavební činnosti podmínkám stavebního povolení, o které sama požádala, nevyhověla. Se stavební činností však pokročila do takové míry, že v rámci řízení o své žádosti již stavební povolení získat ani nemohla. Proto bylo řízení zastaveno. Proti tomuto závěru se žalobou ve správním soudnictví nikterak nebránila. Aniž by Nejvyšší správní soud jakkoliv hodnotil průběh řízení o dodatečném povolení stavby, je pro posouzení intenzity zásahu do vlastnických práv navrhovatelky nutno vycházet z toho, že od počátku její stavební činnost stavební povolení nezískala a již posléze ani získat nemohla. Režimem dodatečného stavebního povolení na sebe navrhovatelka převzala riziko, že kdykoliv do pravomocného rozhodnutí v její věci může být její nepovolená stavba, ačkoli již v určitém stádiu výstavby, v rozporu s kdykoliv později nově schváleným územním plánem. Rozhodnutí o odvolání proti dodatečnému povolení stavby bylo vydáno dne 4. 1. 2016 a následně nabylo právní moci. Tyto účinky trvaly alespoň do 15. 3. 2017, kdy dodatečné povolení stavby zrušil krajský soud. Avšak už z místního šetření ze dne 16. 7. 2015 vyplývalo, že stavební činnost byla realizována, a to před samotnou právní mocí dodatečného povolení stavby, v takové míře, že D. B. vznášel podle protokolu námitky, že „stavba není v souladu s územním plánem obce Ostrov, neboť překračuje 30 % limit zastavitelnosti pozemku a obsahuje tři podlaží. Stavba je rovněž vyšší než původní stavba a neodpovídá stavebnímu projektu. Okna na západní části objektu představují naprostou ztrátu soukromí žalobce. Nesouhlasil s tím, že jde z části o stavbu nového domu a z části o stavební úpravy původní hospodářské části, neboť podle něj byla celá původní stavba z převážné části zdemolována a na jejím místě byla vytvořena stavba nová včetně základů.“ Navrhovatelka věděla, že se řízení o žalobě proti rozhodnutí o odvolání proti dodatečnému povolení stavby vede. Vývoj její stavební činnosti ve fázi, kdy se posuzovalo dodatečné povolení stavby, tak není rozhodující pro posouzení legitimního očekávání ve vztahu k územnímu plánu. Vstoupením do režimu řízení o odstranění stavby a v rámci něho podané žádosti o její dodatečné povolení jde jakákoliv stavební činnost, již je následně stavebník povinen odstranit, k tíži stavebníka. Tím spíše, maří-li nově projednávaný územní plán možnost navrhovatelky dodatečně legalizovat její stavbu, je právě v průběhu řízení o dodatečném povolení stavby legitimní po ní požadovat, aby procesně své zájmy bránila prostředky, které jí k tomu zákon stanoví, aby bylo nepochybné, že regulativy v územním plánu stanovené považuje za nepřiměřený zásah do svých práv a že se proti nim hodlá bránit.

[52] S ohledem na souhrn okolností tohoto případu nelze považovat výškový regulativ v napadeném územním plánu za natolik závažný zásah do vlastnického práva navrhovatelky, aby byl schopen opodstatnit její pasivitu v procesu schvalování územního plánu při podání námitek podle § 52 odst. 2 a 3 stavebního zákona a založit povinnost stěžovatelky již v územním plánu odůvodnit to, proti čemu navrhovatelka brojí až ve svém návrhu u krajského soudu.

[53] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, nakolik pro stěžovatelku bylo zjevné a předvídatelné, že výškový regulativ zasáhne do vlastnického práva navrhovatelky, jako tomu bylo v případě rozsudku č. j. 7 Aos 4/2012 - 31.

[54] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s posouzením krajského soudu, že zjevnost a předvídatelnost zásahu do práv navrhovatelky lze dovodit z přípisů, které stěžovatelka před zveřejněním návrhu územního plánu obdržela. Ačkoliv přípisy JUDr. B. a pana B. na nemovitost navrhovatelky upozorňují, nelze na jejich základě dovodit povinnost stěžovatelky v územním plánu výškový regulativ odůvodnit natolik, aby podrobně vysvětloval, proč se uplatní 8,5 m s jedním nadzemním podlažím a podkrovím, a nikoliv 10 m se dvěma nadzemními podlažími a podkrovím. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu považuje za podstatné, že e-mail JUDr. B. ze dne 20. 6. 2017 neobsahuje ani zmínkou, že by tato osoba jednala v zastoupení navrhovatelky; připojena nebyla podle správního spisu ani plná moc. Text JUDr. B. pouze uvádí: „v rámci projednávání nového územního plánu obce Ostrov u Tochovic navrhujeme, aby výšková regulace zástavby u obytného území malých sídel byla v textové části územního plánu stanovena takto: ‚maximálně 2 nadzemní podlaží s podkrovím, maximální výška hřebene střechy 10 metrů‘ (současný ÚP omezuje výšku na 2 nadzemní podlaží, aniž by stanovoval maximální výšku hřebene střechy). Omezením celkové výšky staveb bude obec lépe chráněna před naddimenzovanou výstavbou a zároveň tato úprava umožní ve středu obce ponechat přes 100 let staré rekonstruované stavení č.p. X paní B.. Pokud by územní plán nebyl změněn dle návrhu, musela by paní B. zrekonstruovanou stavbu odstranit a žádat po stavebním úřadu vysokou náhradu škody, což však není optimální řešení, které by pomohlo obnovit dobré vztahy v obci.“ JUDr. B. na problematickou nemovitost navrhovatelky upozorňuje, její požadavek stěžovatelka dokonce zohlednila i v návrhu územního plánu ke společnému projednání. To však nemohlo opodstatnit legitimní očekávání navrhovatelky, že tento návrh výškových regulativů bude ve finální podobě územního plánu schválen.

[55] Vedle toho přípis D. B. podle Nejvyššího správního soudu nenavrhuje své vlastní řešení výškového regulativu a reaguje na konkrétní odstavec A.6.2 v návrhu územního plánu; uvádí: „V kapitole A.6.2 Nového územního plánu jsou v části BV a SV tedy ‚bydlení v rodinných domech a venkovských usedlostech‘ včetně možné kombinace s dalším využitím stanoveny mj. tyto parametry: - maximální výšková hladina zástavby 2 nadzemní podlaží + podkroví; - maximální výška hřebene střechy 10 m; - koeficient zastavitelnosti – 45% BV. Uvedené parametry na mě osobně působí jako zkopírované z územního plánu města, městské čtvrti, nebo alespoň velké střediskové obce. Do koloritu staré původní zástavby obce Ostrov se dle mého názoru nehodí, protože A) výška hřebene stavby 10 m a zmíněná povolená podlažnost umožňující tuto výšku dosáhnout by de facto automaticky umožnila povolení nevzhledných staveb neuvěřitelných rozměrů prakticky kdekoliv v obci. Kdo má zájem v reálu vidět, jak v kontextu ostatní zástavby obce Ostrov může působit dům s výškou hřebene přes 9 m a dvěma nadzemními podlažími s obytným podkrovím, stačí se podívat na stavbu domu č.p. X paní B., mimochodem stavbu ‚černou‘, stále nepovolenou.“ Z napadeného územního plánu nevyplývá, že by upřednostnil a doslovně převzal návrh D. B. Ten kritizuje výšku hřebene 10 m, zároveň ale hovoří o tom, že do zástavby obce se nehodí dům s výškou přes 9 m. Nikterak tedy nepreferuje výšku hřebene 8,5 m, která byla schválena.

[56] Stěžejní je pro Nejvyšší správní soud dále to, že přípisy JUDr. B. i D. B. stěžovatelka zcela správně vzala v potaz jako připomínky podle § 50 odst. 2 a 3 stavebního zákona a v odůvodnění územního plánu (bod C.16.2, str. 89-90), které bylo zveřejněno veřejnou vyhláškou před samotným veřejným projednáním, se s nimi vypořádala ve stejné míře podrobnosti jako s připomínkami dalších subjektů. Z této pasáže odůvodnění územního plánu přitom vyplývá, že návrh výšky hřebene 8,5 m byl uplatněn v připomínce č. 18 podané blíže nespecifikovanou osobou přímo u pořizovatele územního plánu, nikoliv prostřednictvím stěžovatelky. Námitka JUDr. B. i námitka D. B. je přitom vypořádána právě s odkazem na připomínku č. 18, u níž je uvedeno „bude zapracováno“.

[57] Z tohoto postupu stěžovatelky vyplývá, že se připomínkou navrhovatelky řádně zabývala, vzala ji v potaz a v rámci standardního vypořádání podle § 50 odst. 2 a 3 stavebního zákona se k ní vyjádřila. Že navrhovatelka i nadále považuje výškový regulativ za nepřiměřený zásah do svých práv, nemohla stěžovatelka předjímat. Vzhledem k délce projednávání územního plánu mohlo v průběhu času dojít i k pravomocnému rozhodnutí o dodatečném povolení stavby před nabytím účinnosti územního plánu, což by zřejmě znamenalo, že navrhovatelka již na své připomínce netrvá. Touto okolností se však stěžovatelka nemá povinnost při schvalování územního plánu zabývat, resp. posuzovat ji ze své úřední povinnosti. Navrhovatelka se proto měla svých zájmů dovolávat prostřednictvím včasných námitek podle § 52 odst. 2 a 3 stavebního zákona. Nutno je také poznamenat, že samotný výškový regulativ v územním plánu nezakládá srovnatelné právní ani faktické účinky jako rozhodnutí o dodatečném povolení stavby či odstranění stavby, jak krajský soud předestírá v odstavci 33 napadeného rozsudku.

[58] I tato námitka je proto důvodná.

[59] Nejvyšší správní soud dále posoudil otázku zásahu do práv ostatních občanů a vlastníků nemovitostí v obci a důvody, pro které navrhovatelka nepodala námitky podle § 52 odst. 2 a 3 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud shledal, že se krajský soud těmito otázkami vůbec nezabýval a navrhovatelka k tomu ve svém návrhu ani nic netvrdila, ačkoliv se podle ustálené shora citované judikatury Nejvyššího správního soudu jedná o podstatné okolnosti, jež je třeba uvážit. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116, publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS, uvedl, že „(p)rocesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech.“ Námitky stěžovatelky jsou v tomto ohledu důvodné.

[60] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že v případě nyní posuzovaném se nejedná o zásah do vlastnického práva, který by byl plně předvídatelný, musel být pořizovateli již v době přípravy územního plánu zcela zjevný a jednalo se o zásah dosahující značné intenzity tak, aby opodstatnil pasivitu navrhovatelky. Krajský soud tak neposoudil tuto právní otázku správně.

[61] Ve světle shora uvedeného posouzení se v posledku Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda napadený územní plán byl v části týkající se výškových regulativů dostatečně odůvodněn.

[62] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 – 29, lze považovat za „vadu napadeného opatření obecné povahy také přílišnou obecnost odůvodnění. Tuto výtku je ale nutno vnímat v kontextu skutkových okolností dané věci. […] Sama obecnost odůvodnění územního plánu takovýto případ zásadní nezákonnosti nepředstavuje. Odlišný náhled by snad byl možný v případě, že by odůvodnění územního plánu nedávalo o záměrech jeho zpracovatele jasnou představu ani v nejobecnější rovině a fakticky by tak zcela chybělo.“ (zdůraznění dodáno). S ohledem na pasivitu navrhovatelky při přípravě územního plánu je nutno klást nižší nároky na jeho odůvodnění. Je nutno trvat na takovém odůvodnění, z něhož bude alespoň v nejobecnější rovině patrná představa o záměrech zpracovatele. Na druhou stranu samotná obecnost odůvodnění nepředstavuje závažný důvod pro zrušení opatření obecné povahy.

[63] Napadený územní plán napříč celým svým odůvodněním vysvětluje, proč stanoví výškový regulativ jednoho nadzemního podlaží s podkrovím a hřebenem střechy maximálně ve výšce 8,5 m. Obecně vysvětluje, že principy a cíli urbanistické koncepce je „stanovení podmínek v rozvojových plochách tak, aby byla respektována stávající zástavba a urbanistická struktura […] s ohledem na jejich venkovský charakter […]zamezení nevhodného rozvoje sídla: - vzniku zástavby bez návaznosti na stávající sídlo, - vzniku negativních dominant, - hmotově a výškově neodpovídající zástavby […]Urbanistická kompozice sídla je založena na dochované kompaktní struktuře nepravidelně uspořádané vesnické zástavby, která i díky terénnímu uspořádání působí v panoramatických pohledech příznivě. Pozitivní je také absence nevhodných staveb z období socialismu. […] Charakter stávající zástavby se vyznačuje převážně jednopodlažními objekty nad obdélníkovým půdorysem se sedlovou či polovazbovou střechou.“ (zdůraznění dodáno; A.3.1, str. 8 a 9) Přímo v bodě A.6.2 na straně je pak stanoveno, že „e) prostorové uspořádání a další regulace

maximální výšková hladina zástavby jsou 1 nadzemní podlaží a podkroví, maximální výška hřebene: 8,5 m“. Bod C.12.4, str. 61 a 62 dále stanoví, že pozornost směřuje na „odpovídající prostorové uspořádání zástavby, které platí pro stávající i navržené sídelní plochy (stávající objekty s vydaným územním rozhodnutím, stavebním povolením a/nebo zkolaudované nemusí být v návaznosti na ÚP upraveny); je stanoveno z následujících důvodů: zachování charakteru sídla s dodržením měřítka stávajících staveb, tj. rozvoj bude navazovat na stávající urbanismus sídla – ráz sídla (charakter zástavby je specifikován v kap. A.3.1); zamezení vzniku nevhodných dominant v území – výškově i objemově předimenzovaná zástavba; zachování krajinného rázu. Nástroje, které jsou k dosažení těchto cílů využity, jsou následující: regulace výšky budov – počet podlaží a celková výška objektů; minimální velikost pozemku pro výstavbu; stanovení koeficientu zastavitelnosti.“

[63] Napadený územní plán napříč celým svým odůvodněním vysvětluje, proč stanoví výškový regulativ jednoho nadzemního podlaží s podkrovím a hřebenem střechy maximálně ve výšce 8,5 m. Obecně vysvětluje, že principy a cíli urbanistické koncepce je „stanovení podmínek v rozvojových plochách tak, aby byla respektována stávající zástavba a urbanistická struktura […] s ohledem na jejich venkovský charakter […]zamezení nevhodného rozvoje sídla: - vzniku zástavby bez návaznosti na stávající sídlo, - vzniku negativních dominant, - hmotově a výškově neodpovídající zástavby […]Urbanistická kompozice sídla je založena na dochované kompaktní struktuře nepravidelně uspořádané vesnické zástavby, která i díky terénnímu uspořádání působí v panoramatických pohledech příznivě. Pozitivní je také absence nevhodných staveb z období socialismu. […] Charakter stávající zástavby se vyznačuje převážně jednopodlažními objekty nad obdélníkovým půdorysem se sedlovou či polovazbovou střechou.“ (zdůraznění dodáno; A.3.1, str. 8 a 9) Přímo v bodě A.6.2 na straně je pak stanoveno, že „e) prostorové uspořádání a další regulace

maximální výšková hladina zástavby jsou 1 nadzemní podlaží a podkroví, maximální výška hřebene: 8,5 m“. Bod C.12.4, str. 61 a 62 dále stanoví, že pozornost směřuje na „odpovídající prostorové uspořádání zástavby, které platí pro stávající i navržené sídelní plochy (stávající objekty s vydaným územním rozhodnutím, stavebním povolením a/nebo zkolaudované nemusí být v návaznosti na ÚP upraveny); je stanoveno z následujících důvodů: zachování charakteru sídla s dodržením měřítka stávajících staveb, tj. rozvoj bude navazovat na stávající urbanismus sídla – ráz sídla (charakter zástavby je specifikován v kap. A.3.1); zamezení vzniku nevhodných dominant v území – výškově i objemově předimenzovaná zástavba; zachování krajinného rázu. Nástroje, které jsou k dosažení těchto cílů využity, jsou následující: regulace výšky budov – počet podlaží a celková výška objektů; minimální velikost pozemku pro výstavbu; stanovení koeficientu zastavitelnosti.“

[64] Bod C.12.5 na straně 63 dodává: „Plochy bydlení v členění na „venkovské“ (BV), viz § 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. BV – plochy zahrnují většinu stávající i navržené zástavby rodinných domů a venkovských usedlostí, kde je preferována obytná funkce, ale podmíněně připuštěna je také funkce nerezidenční, zahrnující drobné podnikatelské aktivity, ubytování, občanskou vybavenost, hospodářské využití a další obdobné aktivity (některé z nich podmíněně). Podmínkou je zachování kvality obytného a životního prostředí, tj. zamezení veškerých, objektivně měřitelných, negativních vlivů. Pro plochy BV je stanovena zastavitelnost pozemků s ohledem na těsnější umístění zástavby v pozemcích na 35%. Pro všechny plochy BV je stanovena minimální velikost parcely pro 1 obytný objekt 850 m2, což je smysluplná velikosti pro zachování jednotné struktury sídla. Pro plochy je dále stanovena výšková hladina s maximálně jedním podlažím a podkrovím odpovídající okolní zástavbě a stávající charakter zástavby, který musí nová zástavba dodržovat. Plochy BV kromě samotných objektů pro bydlení zahrnují související plochy zahrad a veškerou vybavenost, která s takovým využitím souvisí.“ (zdůraznění dodáno)

[65] Územní plán ve vztahu k výškovým regulativům podle Nejvyššího správního soudu v dostatečné míře, nikoliv pouze obecně, odůvodňuje, proč výškový regulativ zavádí a co jím sleduje. Podle Nejvyššího správního soudu odůvodnění stručně uvádí dokonce i skutečnost, že stávající zástavba se vyznačuje převážně jednopodlažními objekty, na což se má navázat i do budoucna. Odůvodnění samotné výšky hřebene střechy, tj. zda se má jednat o 8,5m, či 10m, lze tak podle Nejvyššího správního soudu alespoň částečně spatřovat v samotném požadavku na jednopodlažní objekty s podkrovím, a to tak, že celková výška takové stavby se váže na přibližnou obvyklou výšku jednoho podlaží plus obvyklou výšku podkroví plus obvyklou výšku hřebene střechy, a to s určitou rozumnou odchylkou.

[66] Vzhledem k tomu, že navrhovatelka se ve schvalovacím řízení územního plánu nebránila konkrétními námitkami podle § 52 odst. 2 a 3 stavebního zákona tak, aby výslovně brojila proti nepřiměřenosti stanoveného počtu podlaží a konkrétně určené výšky hřebene střechy, shledal Nejvyšší správní soud odůvodnění územního plánu ohledně výškových regulativů naprosto dostačujícím. Krajský soud tedy nesprávně posoudil shora vymezené právní otázky.

VI. Závěr a náklady řízení

[67] Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s větou první před středníkem § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[68] Krajský soud bude vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí ve věci krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů tohoto řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 věta první s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 31. března 2021

JUDr. Karel Šimka

předseda senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí