2 As 175/2024

2 As 175/2024- 19 - text

2 As 175/2024 - 22

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Kocourka a soudkyň Evy Šonkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: Ing. B. O., zast. Mgr. Filipem Němcem, advokátem, se sídlem Opletalova 4, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 2. 2023, č. j. KrÚ

95341/2023/139/2022/OMSŘI/Fr, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, ze dne 17. 7. 2024, č. j. 52 A 22/2023

57,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Dne 15. 12. 2021 podal M. V. Městskému úřadu Hlinsko (dále také „správní orgán I. stupně“) společné oznámení stavebního záměru týkající se stavby s názvem „Rodinný dům na ulici A., H.“. Správní orgán I. stupně rozhodl o projednání záměru ve společném řízení, neboť žadatel nesplnil podmínky pro vydání společného souhlasu se stavebním záměrem. Správní orgán I. stupně záměr rozhodnutím ze dne 15. 9. 2022 č. j. Hl 46939/2022/SÚ (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) schválil podle § 94p odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

[2] Proti prvostupňovému rozhodnutí podala dne 29. 9. 2022 odvolání společnost GOODWILL PARTNER, s. r. o. (dále jen „Goodwill“). Správní orgán I. stupně vyzval tuto společnost dne 21. 11. 2022, aby předložila plnou moc, na jejímž základě je společnost zmocněna k podání odvolání za žalobce. Na tuto výzvu společnost nereagovala. Namísto předložení plné moci obdržel správní orgán I. stupně dne 28. 11. 2022 další odvolání proti témuž rozhodnutí, tentokrát podané přímo žalobcem.

[3] Žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 2. 2023, č. j. KrÚ – 95341/2023/139/2022/OMSŘI/Fr (dále jen „napadené rozhodnutí“) odvolání společnosti Goodwill zamítl jako nepřípustné (výrok II.) a odvolání žalobce zamítl jako opožděné (výrok I.). V případě obou odvolání postupoval podle § 92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. První odvolání totiž podala osoba k tomu neoprávněná a druhé odvolání bylo žalobcem podáno až po zákonem stanovené lhůtě. Současně žalovaný v odůvodnění rozhodnutí avizoval, že shledal důvod pro přezkoumání prvostupňového řízení ve zkráceném přezkumném řízení, k čemuž však přistoupí samostatným rozhodnutím.

[4] Následně žalovaný vydal dne 27. 2. 2023 rozhodnutí č. j. KrÚ – 95389/2022/139/2023/OMSŘI/Fr, kterým zrušil ve zkráceném přezkumném řízení podle § 97 odst. 3 a § 98 správního řádu prvostupňové rozhodnutí a věc vrátil správnímu orgánu I. stupně. Dospěl totiž k závěru, že prvostupňové rozhodnutí trpí vadou, neboť správní orgán I. stupně nesprávně určil okruh účastníků řízení, v důsledku čehož vůbec nejednal jako s účastníky se žalobcem a J. O. S ohledem na rozhodnutí v přezkumném řízení přestalo napadené rozhodnutí vyvolávat účinky definitivního ukončení správního řízení, neboť věc se vrátila do fáze společného řízení před správním orgánem I. stupně, v němž mohl žalobce uplatňovat svá procesní práva a vznášet námitky proti záměru (tedy do této další fáze řízení měl žalobce koncentrovat snahu o ochranu svých hmotných práv).

[5] Žalobce i přes výše uvedené podal dne 11. 4. 2023 žalobu proti napadenému rozhodnutí v celém jeho rozsahu.

[6] Krajský soud v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích (dále jen „krajský soud“), nejprve žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Soud v odůvodnění usnesení uvedl, že jelikož prvostupňové rozhodnutí bylo zrušeno v přezkumném řízení, je žaloba nepřípustná, neboť napadené rozhodnutí nezasahuje do veřejných subjektivních práv žalobce (neurčují se jím závazně jeho práva a povinnosti ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.). Správní orgán I. stupně bude povinen s ohledem na rozhodnutí žalovaného vydané v přezkumném řízení jednat v dalším řízení s žalobcem jako s účastníkem řízení. Krajský soud se pozastavil nad smysluplností podání žaloby, neboť žalobce ji podal v době, kdy již věděl, že prvostupňové rozhodnutí, proti němuž směřovalo odvolání i podaná žaloba, bylo odklizeno, a to na podkladě jím podaného odvolání (byť to bylo formálně

procesně vyřízeno v přezkumném řízení). Napadené rozhodnutí a navazující rozhodnutí žalovaného vydané v přezkumném řízení je třeba vnímat jako jeden celek.

[7] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) rozsudkem ze dne 18. 4. 2024, č. j. 6 As 171/2023

23, usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. NSS uvedl, že pro projednávanou věc je podstatné, že z hlediska procesního netvoří prvostupňové rozhodnutí a napadené rozhodnutí jeden celek. Předmět prvostupňového řízení, jímž bylo splnění podmínek pro umístění a povolení stavby, se liší od předmětu řízení o odvolání, který spočíval ve splnění podmínek pro věcné projednání podaného odvolání. Rozhodnutím, které žalovaný vydal v přezkumném řízení, bylo zrušeno prvostupňové rozhodnutí, ovšem napadeného rozhodnutí se nijak nedotklo. Podle ustálené judikatury NSS může odvolatel, jehož odvolání bylo zamítnuto podle § 92 odst. 1 správního řádu, napadnout toto rozhodnutí žalobou a domáhat se jí ochrany svého práva na věcné projednání odvolání. Napadené rozhodnutí tak nadále existovalo nejen formálně, nýbrž též materiálně, neboť nepozbylo svých právních účinků. Lze do určité míry přisvědčit názoru krajského soudu, že přezkum napadeného rozhodnutí ztratil v důsledku „znovuotevření“ řízení před správním orgánem I. stupně na významu, a to nejen z hlediska objektivního, ale především z hlediska prosazování hmotných práv samotného stěžovatele. Pokud by za nové procesní situace byla stěžovatelova žaloba důvodná, bylo by zrušeno napadené rozhodnutí. Následně by však řízení o odvolání muselo být zastaveno, protože prvostupňové rozhodnutí, vůči němuž odvolání směřuje, bylo zrušeno, a nelze jej tudíž přezkoumat. Tato okolnost by měla být významná pro rozhodnutí stěžovatele, zda podá proti napadenému rozhodnutí žalobu, popř. zda již podanou žalobu vezme zpět. Nijak ovšem nesouvisí s tím, zda existuje napadené rozhodnutí, a tedy předmět řízení o žalobě. Krajský soud pochybil, jestliže žalobu odmítl, neboť napadené rozhodnutí bylo i nadále způsobilým předmětem přezkumu v řízení dle § 65 a násl. s. ř. s.

[7] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) rozsudkem ze dne 18. 4. 2024, č. j. 6 As 171/2023

23, usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. NSS uvedl, že pro projednávanou věc je podstatné, že z hlediska procesního netvoří prvostupňové rozhodnutí a napadené rozhodnutí jeden celek. Předmět prvostupňového řízení, jímž bylo splnění podmínek pro umístění a povolení stavby, se liší od předmětu řízení o odvolání, který spočíval ve splnění podmínek pro věcné projednání podaného odvolání. Rozhodnutím, které žalovaný vydal v přezkumném řízení, bylo zrušeno prvostupňové rozhodnutí, ovšem napadeného rozhodnutí se nijak nedotklo. Podle ustálené judikatury NSS může odvolatel, jehož odvolání bylo zamítnuto podle § 92 odst. 1 správního řádu, napadnout toto rozhodnutí žalobou a domáhat se jí ochrany svého práva na věcné projednání odvolání. Napadené rozhodnutí tak nadále existovalo nejen formálně, nýbrž též materiálně, neboť nepozbylo svých právních účinků. Lze do určité míry přisvědčit názoru krajského soudu, že přezkum napadeného rozhodnutí ztratil v důsledku „znovuotevření“ řízení před správním orgánem I. stupně na významu, a to nejen z hlediska objektivního, ale především z hlediska prosazování hmotných práv samotného stěžovatele. Pokud by za nové procesní situace byla stěžovatelova žaloba důvodná, bylo by zrušeno napadené rozhodnutí. Následně by však řízení o odvolání muselo být zastaveno, protože prvostupňové rozhodnutí, vůči němuž odvolání směřuje, bylo zrušeno, a nelze jej tudíž přezkoumat. Tato okolnost by měla být významná pro rozhodnutí stěžovatele, zda podá proti napadenému rozhodnutí žalobu, popř. zda již podanou žalobu vezme zpět. Nijak ovšem nesouvisí s tím, zda existuje napadené rozhodnutí, a tedy předmět řízení o žalobě. Krajský soud pochybil, jestliže žalobu odmítl, neboť napadené rozhodnutí bylo i nadále způsobilým předmětem přezkumu v řízení dle § 65 a násl. s. ř. s.

[8] Krajský soud v dalším řízení žalobu zamítl rozsudkem ze dne 17. 7. 2024, č. j. 52 A 22/2023

57. Stěžovatel zmocnil společnost Goodwill plnou mocí ze dne 1. 5. 2022 mimo jiné k podání odvolání proti rozhodnutí č. j. Hl 20209/2022/SÚ (rozhodnutí o výjimce). Předmětem zmocnění nebyly úkony vztahující se k rozhodnutí správního orgánu I. stupně č. j. Hl 46939/2022/SÚ. Společnost Goodwill správnímu orgánu I. stupně sdělila, že jí bylo nesprávně doručeno prvostupňové rozhodnutí, neboť není účastníkem správního řízení a není ani zástupcem stěžovatele. Dále je v podání uvedeno, že tato společnost z opatrnosti podává odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. Z toho plyne, že závěr žalovaného o nepřípustnosti odvolání podaného společností Goodwill je správný. Právo podat odvolání proti rozhodnutí správního orgánu obecně přísluší pouze účastníku řízení. Účastník může být samozřejmě v řízení zastoupen; zástupce v řízení vystupuje jménem zastoupeného a z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému. Pokud společnost Goodwill nebyla účastníkem řízení ani jeho zástupcem, je zřejmé, že k podání odvolání nebyla oprávněna. Nebyl dán důvod k tomu, aby správní orgány postupovaly podle § 37 odst. 3 správního řádu a vyzývaly společnost k předložení plné moci coby chybějící náležitosti odvolání. Tento postup nebyl namístě, protože společnost výslovně uvedla, že stěžovatele nezastupuje. Odvolání, které následně podal stěžovatel, bylo podáno po uplynutí zákonné lhůty. Žalovaný proto postupoval v souladu se zákonem, když jej zamítl jako opožděné.

II. Obsah kasační stížnosti

[8] Krajský soud v dalším řízení žalobu zamítl rozsudkem ze dne 17. 7. 2024, č. j. 52 A 22/2023

57. Stěžovatel zmocnil společnost Goodwill plnou mocí ze dne 1. 5. 2022 mimo jiné k podání odvolání proti rozhodnutí č. j. Hl 20209/2022/SÚ (rozhodnutí o výjimce). Předmětem zmocnění nebyly úkony vztahující se k rozhodnutí správního orgánu I. stupně č. j. Hl 46939/2022/SÚ. Společnost Goodwill správnímu orgánu I. stupně sdělila, že jí bylo nesprávně doručeno prvostupňové rozhodnutí, neboť není účastníkem správního řízení a není ani zástupcem stěžovatele. Dále je v podání uvedeno, že tato společnost z opatrnosti podává odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. Z toho plyne, že závěr žalovaného o nepřípustnosti odvolání podaného společností Goodwill je správný. Právo podat odvolání proti rozhodnutí správního orgánu obecně přísluší pouze účastníku řízení. Účastník může být samozřejmě v řízení zastoupen; zástupce v řízení vystupuje jménem zastoupeného a z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému. Pokud společnost Goodwill nebyla účastníkem řízení ani jeho zástupcem, je zřejmé, že k podání odvolání nebyla oprávněna. Nebyl dán důvod k tomu, aby správní orgány postupovaly podle § 37 odst. 3 správního řádu a vyzývaly společnost k předložení plné moci coby chybějící náležitosti odvolání. Tento postup nebyl namístě, protože společnost výslovně uvedla, že stěžovatele nezastupuje. Odvolání, které následně podal stěžovatel, bylo podáno po uplynutí zákonné lhůty. Žalovaný proto postupoval v souladu se zákonem, když jej zamítl jako opožděné.

II. Obsah kasační stížnosti

[9] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.

[10] Stěžovatel namítá, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Krajský soud totiž správní žalobu de facto opět odmítl a nevypořádal se s argumenty stěžovatele, když pouze přejal argumentaci žalovaného. Krajský soud se meritorně nezabýval otázkou, zda lze nahlížet na odvolání ze dne 29. 9. 2022 jako na zákonné. Odvolání podal subjekt, jemuž správní orgán I. stupně doručil prvostupňové rozhodnutí jakožto zástupci stěžovatele, ačkoliv tento subjekt správní orgán I. stupně upozornil, že jeho zástupčí oprávnění se vztahuje pouze na jinou část řízení. Krajský soud se omezil na konstatování, že správní orgány nemusely postupovat v souladu s § 37 odst. 3 správního řádu, protože se řídily sdělením společnosti Goodwill ohledně neexistence zastoupení. Tento závěr je formalistický, odhlíží od principů ovládajících správní řízení a přehlíží argumenty stěžovatele.

[11] Pokud správní orgán zapříčiní situaci právní nejistoty (nesprávným doručením prvostupňového rozhodnutí společnosti Goodwill), je povinen zajistit dotčenému účastníkovi zvýšenou ochranu jeho práv. Správní orgán v takovém případě musí připustit odvolání a pokusit se o odstranění nejistoty výzvou k odstranění vad podání. Krajský soud odhlédl od principu postupu ve prospěch účastníka tam, kde je výklad právní skutečnosti nejistý nebo připouští dvojí výklad (in dubio pro libertate). Krajský soud namísto toho, aby se zaměřil na zajištění maximální ochrany práv stěžovatele, kladl důraz na vyjádření společnosti Goodwill, podle kterého tato společnost stěžovatele nezastupovala. Na druhou stranu krajský soud v bodě 15 rozsudku uvedl, že podání bylo správním orgánem I. stupně vyhodnoceno jako vadné. Tím implicitně připustil nutnost aplikace § 37 odst. 3 správního řádu.

[12] Obdobně, pokud by odvolání podal subjekt bez předložení odpovídající plné moci, správní orgán by jej musel vyzvat k odstranění této vady. Pokud by tento subjekt (zmocněnec) plnou moc nepředložil, měl by správní orgán vyzvat samotného účastníka řízení (zmocnitele) k odstranění vad podání. Stejný postup je nutné aplikovat i v případě, kdy odvolání obsahuje informaci o tom, že subjekt, který jej podává, není zástupcem účastníka řízení. Ani v takové situaci není možné považovat odvolání za nepřípustné, ale je nutné jej nadále považovat za podání zatížené vadou.

III. Posouzení kasační stížnosti

[13] NSS nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Byť se v posuzované věci jedná o opakovanou kasační stížnost ve smyslu § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., je přípustná, neboť v předchozím rozsudku se NSS zabýval tím, zda jsou splněny podmínky řízení o žalobě, nikoliv zákonností napadeného rozhodnutí. Poté NSS zkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Vady řízení, k nimž by musel přihlédnout i bez námitky, neshledal.

[14] Podle § 33 odst. 1 správního řádu si může účastník řízení zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí, případně ji lze udělit ústně do protokolu. Podle § 33 odst. 2 správního řádu je možné zmocnění udělit pro určitou část řízení nebo pro celé řízení, případně zástupčí oprávnění vymezit i jinak. V posuzované věci dospěli žalovaný i krajský soud k závěru, že v době podání odvolání ze dne 29. 9. 2022 nebyla správnímu orgánu I. stupně předložena plná moc, která by dokládala oprávnění společnosti Goodwill podat jménem stěžovatele odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí.

[15] Stejný názor zastává i NSS. Při posuzování rozsahu zmocnění je nutné vždy zvažovat, jakým úmyslem byli zmocnitel a zmocněnec vedeni při sepisování plné moci. Úmysl stran lze vyvodit z okolností, které jej naznačují. Jednou z hlavních okolností v případě dohody o plné moci je text plné moci, tedy listiny prokazující její uzavření (viz rozsudek NSS ze dne 1. 4. 2015, č. j. 1 As 9/2015

27, nebo usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 18. 12. 2008, č. j. 8 Azs 16/2007

158, č. 1811/2009 Sb. NSS). Podle plné moci ze dne 1. 5. 2022 stěžovatel zmocnil společnost Goodwill zejména k forenznímu prověření a zpracování podkladů, k vyžádání si podkladů od orgánů veřejné moci a k odvolání proti rozhodnutí č. j. Hl 20209/2022/SÚ (pod tímto číslem jednacím vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí o výjimce ve vztahu k záměru M. V. – pozn. NSS). Z textu plné moci nevyplývá, že by stěžovatel udělil společnosti Goodwill tzv. prezidiální plnou moc k zastupování v několika správních řízeních s určitým předmětem, ani plnou moc k zastupování v posuzovaném správním řízení jako celku nebo v jeho konkrétní části, ani že by ji zmocnil ke konkrétnímu úkonu, tj. podání odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. V době podání odvolání ze dne 29. 9. 2022 tak nebyla společnost Goodwill oprávněna podat odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí jménem stěžovatele.

[15] Stejný názor zastává i NSS. Při posuzování rozsahu zmocnění je nutné vždy zvažovat, jakým úmyslem byli zmocnitel a zmocněnec vedeni při sepisování plné moci. Úmysl stran lze vyvodit z okolností, které jej naznačují. Jednou z hlavních okolností v případě dohody o plné moci je text plné moci, tedy listiny prokazující její uzavření (viz rozsudek NSS ze dne 1. 4. 2015, č. j. 1 As 9/2015

27, nebo usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 18. 12. 2008, č. j. 8 Azs 16/2007

158, č. 1811/2009 Sb. NSS). Podle plné moci ze dne 1. 5. 2022 stěžovatel zmocnil společnost Goodwill zejména k forenznímu prověření a zpracování podkladů, k vyžádání si podkladů od orgánů veřejné moci a k odvolání proti rozhodnutí č. j. Hl 20209/2022/SÚ (pod tímto číslem jednacím vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí o výjimce ve vztahu k záměru M. V. – pozn. NSS). Z textu plné moci nevyplývá, že by stěžovatel udělil společnosti Goodwill tzv. prezidiální plnou moc k zastupování v několika správních řízeních s určitým předmětem, ani plnou moc k zastupování v posuzovaném správním řízení jako celku nebo v jeho konkrétní části, ani že by ji zmocnil ke konkrétnímu úkonu, tj. podání odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. V době podání odvolání ze dne 29. 9. 2022 tak nebyla společnost Goodwill oprávněna podat odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí jménem stěžovatele.

[16] Dle § 37 odst. 3 správního řádu nemá

li podání předepsané náležitosti nebo trpí

li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění. Jinou vadou podání ve smyslu citovaného ustanovení může být i neprokázání zastoupení v případě, kdy podání činí osoba označená v něm jako zástupce účastníka (viz např. rozsudky NSS ze dne 26. 1. 2017, č. j. 1 As 290/2016

33, nebo ze dne 21. 9. 2017, č. j. 2 As 147/2017

29). Podstatné v posuzované věci je, že společnost Goodwill ve svém podání ze dne 29. 9. 2022 neuvedla, že by jednala jako zástupce stěžovatele při podání odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. Naopak, sama společnost tuto možnost vyloučila prohlášením, že stěžovatele nezastupuje. Toto prohlášení se nachází v první části podání. V druhé části společnost uvedla, že „pro právní jistotu se současně podává odvolání proti [prvostupňovému rozhodnutí]“. V druhé části se tak společnost explicitně nezmiňuje o tom, že by odvolání podávala jakožto zmocněnec stěžovatele, když používá zvratné sloveso, které se neváže k žádnému podmětu. Jinými slovy společnost v jedné části podání ze dne 29. 9. 2022 výslovně uvádí, že ji stěžovatel nezmocnil k podání odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, a v další části se omezuje na podání odvolání, aniž by zmínila osobu stěžovatele.

[17] Pokud tato společnost explicitně uvedla, že stěžovatele nezastupuje, pak nebylo namístě, aby správní orgány postupovaly podle § 37 odst. 3 správního řádu (ačkoliv tak správní orgán I. stupně učinil výzvou ze dne 21. 11. 2022). Na uvedeném závěru nic nemění ani to, že společnost Goodwill podala odvolání „z opatrnosti“, neboť tak činila svým jménem.

[18] Jinak by tomu bylo v případě, pokud by společnost Goodwill podala odvolání jménem stěžovatele a bylo by sporné, zda zastupuje stěžovatele, či nikoliv. Tuto situaci stěžovatel ostatně uvádí na podporu svých tvrzení. V takovém případě by jistě bylo namístě, aby správní orgány odstranily tyto pochybnosti postupem podle § 37 odst. 3 správního řádu. Pochybnosti však v posuzované věci nevyvstaly. Společnost Goodwill totiž jednoznačně prohlásila, že v daném řízení stěžovatele nezastupuje.

[19] Nikdo nemůže být zastupován bez zákonného, smluvního nebo soudního zmocnění. Zároveň platí, že nikdo není zpravidla povinen zastupovat jiného proti své vůli. Dohoda o plné moci (typicky příkazní smlouva) je projevem autonomie vůle stran a řídí se zejména zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Pro smluvní zastoupení je nutný souhlas obou stran, tedy zmocnitele i zmocněnce (viz § 441 odst. 1 občanského zákoníku). Pokud se v posuzované věci společnost Goodwill vymezila proti tomu, že by byla zástupcem stěžovatele, projevila tak svou vůli nezastupovat stěžovatele. Proto nebyl žádný důvod pochybovat o tom, že k uzavření dohody o plné moci v potřebném rozsahu nedošlo. Domnělý zmocněnec objasnil svou vůli a jednoznačně vyloučil, že by byl oprávněn zastupovat stěžovatele.

[20] Dále je nutné odmítnout jako nesprávnou námitku, že správní orgány měly vyzvat přímo stěžovatele k odstranění vad odvolání ze dne 29. 9. 2022. Pokud osoba učiní podání za jinou osobu bez doložení zmocnění, vyzve správní orgán k předložení plné moci pouze zmocněnce. Povinnost oslovit vedle zmocněnce též přímo zmocnitele je vyhrazena jen výjimečným případům. Tak tomu bude např. v případě, když si zmocnitel nepřípustně zvolí dva různé zástupce nebo když zmocněnec na výzvu sdělí, že procesní úkon prováděl jako neodkladný úkon, ale že plnou mocí pro řízení samotné nedisponuje (např. viz § 20 odst. 6 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii). Tyto závěry, k nimž dospěl rozšířený senát NSS v rozsudku ze dne 6. 2. 2019, č. j. 6 As 405/2017

33, č. 3860/2019 Sb. NSS, se vztahují i na odstraňování vady spočívající v nedostatku průkazu zastoupení ve správním řízení (rozsudky NSS ze dne 30. 4. 2019, č. j. 1 As 117/2018

39, a ze dne 5. 11. 2021, č. j. 5 As 93/2019

25). V posuzované věci však společnost Goodwill nepodala odvolání jménem stěžovatele, nadto existenci zastoupení výslovně vyloučila. Nejedná se ani o žádnou z výše zmíněných výjimek. V takovém případě proto nebylo namístě, aby správní orgány vyzvaly stěžovatele k odstranění vad.

[20] Dále je nutné odmítnout jako nesprávnou námitku, že správní orgány měly vyzvat přímo stěžovatele k odstranění vad odvolání ze dne 29. 9. 2022. Pokud osoba učiní podání za jinou osobu bez doložení zmocnění, vyzve správní orgán k předložení plné moci pouze zmocněnce. Povinnost oslovit vedle zmocněnce též přímo zmocnitele je vyhrazena jen výjimečným případům. Tak tomu bude např. v případě, když si zmocnitel nepřípustně zvolí dva různé zástupce nebo když zmocněnec na výzvu sdělí, že procesní úkon prováděl jako neodkladný úkon, ale že plnou mocí pro řízení samotné nedisponuje (např. viz § 20 odst. 6 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii). Tyto závěry, k nimž dospěl rozšířený senát NSS v rozsudku ze dne 6. 2. 2019, č. j. 6 As 405/2017

33, č. 3860/2019 Sb. NSS, se vztahují i na odstraňování vady spočívající v nedostatku průkazu zastoupení ve správním řízení (rozsudky NSS ze dne 30. 4. 2019, č. j. 1 As 117/2018

39, a ze dne 5. 11. 2021, č. j. 5 As 93/2019

25). V posuzované věci však společnost Goodwill nepodala odvolání jménem stěžovatele, nadto existenci zastoupení výslovně vyloučila. Nejedná se ani o žádnou z výše zmíněných výjimek. V takovém případě proto nebylo namístě, aby správní orgány vyzvaly stěžovatele k odstranění vad.

[21] Výklad podání ze dne 29. 9. 2022 vede NSS k závěru, že vůle společnosti Goodwill není rozporná. Skutečná vůle této společnosti je z podání zřejmá. NSS se proto ztotožňuje s žalovaným a krajským soudem, že společnost Goodwill při podání odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí nejednala jako zmocněnec stěžovatele. Z tohoto důvodu se ani následně nemohl stěžovatel přihlásit k tomuto úkonu a osobovat si jej jako úkon vlastní. Ratihabice nezmocněného jednatelství přichází v úvahu pouze ve vztahu k jednání, které osoba provedla jménem jiné osoby, aniž by jí byla k tomu zmocněna (§ 440 odst. 1 věta druhá občanského zákoníku, srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 3004/2009).

[22] NSS se neztotožňuje s tvrzením stěžovatele, že v posuzované věci je třeba aplikovat pravidlo in dubio pro libertate (v pochybnostech ve prospěch jednotlivce). Toto pravidlo se totiž může uplatnit pouze v situaci, kdy lze mít pochybnost o výkladu právní normy, případně o výkladu právního jednání (viz rozsudky NSS ze dne 23. 4. 2024, č. j. 10 As 11/2024

30, ze dne 30. 7. 2024, č. j. 4 As 285/2023

67, nebo ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 28/2014

40). Pochybnosti ohledně výkladu podání ze dne 29. 9. 2022 však objektivně nevznikly, jak bylo vysvětleno výše.

[22] NSS se neztotožňuje s tvrzením stěžovatele, že v posuzované věci je třeba aplikovat pravidlo in dubio pro libertate (v pochybnostech ve prospěch jednotlivce). Toto pravidlo se totiž může uplatnit pouze v situaci, kdy lze mít pochybnost o výkladu právní normy, případně o výkladu právního jednání (viz rozsudky NSS ze dne 23. 4. 2024, č. j. 10 As 11/2024

30, ze dne 30. 7. 2024, č. j. 4 As 285/2023

67, nebo ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 28/2014

40). Pochybnosti ohledně výkladu podání ze dne 29. 9. 2022 však objektivně nevznikly, jak bylo vysvětleno výše.

[23] NSS nepřisvědčil ani námitce porušení principu právní jistoty. Nedílnou součástí tohoto principu je i předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci (viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2014, sp. zn. IV. ÚS 2127/13, č. 25/2013 Sb. ÚS). NSS však neshledal, že by postup žalovaného byl v rozporu s tímto principem. Jak již bylo výše uvedeno, samotná společnost Goodwill v podání ze dne 29. 9. 2022 uvedla, že není v posuzované věci zástupcem stěžovatele. Pokud žalovaný zamítl odvolání, protože jej podal subjekt, který nebyl účastníkem řízení ani jeho zástupcem, není jeho postup nepředvídatelný. Naopak tento postup odpovídal znění zákona, konkrétně § 92 odst. 1 správního řádu.

[24] Neobstojí ani obecná námitka stěžovatele, že se krajský soud nevypořádal s jím uplatněnými žalobními body a pouze převzal argumentaci žalovaného. Míra precizace kasačních námitek do značné míry předurčuje, jaké právní ochrany se stěžovateli u soudu dostane. Čím je námitka obecnější, tím obecněji k ní NSS přistoupí. Není namístě, aby NSS za stěžovatele domýšlel další argumenty či vybíral skutečnosti, které kasační stížnost podporují (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008

78, č. 2162/2011 Sb. NSS). Stěžovatel neupřesnil, jakým žalobním bodem se krajský soud nezabýval, přičemž z odůvodnění rozsudku vyplývá, že v něm uvedl vlastní právní úvahy ohledně podstaty žaloby, nespokojil se pouze s odkazem na závěry žalovaného.

[25] Správní orgán I. stupně pochybil, když doručil prvostupňové rozhodnutí společnosti Goodwill, neboť tato společnost nebyla účastníkem řízení ani jeho zástupcem. Toto rozhodnutí bylo zároveň doručeno přímo stěžovateli. Žalovaný i krajský soud správně uvedli, že tato vada neměla vliv na zákonnost prvostupňového rozhodnutí. Nemění to ani nic na tom, že odvolání společnosti Goodwill ze dne 29. 9. 2022 bylo podáno neoprávněnou osobou. Vadné doručení v posuzované věci nečiní tuto společnost účastníkem řízení ani jeho zástupcem.

[26] Pro úplnost NSS uvádí, že je výrok II. napadeného rozhodnutí zatížen vadou. Ta spočívá v chybném označení odvolání společnosti Goodwill. V tomto výroku je totiž uvedeno, že odvolání této společnosti „ze dne 19. 9. 2022, doručeném Městskému úřadu Hlinsko dne 20. 9. 2022 […] se zamítá jako nepřípustné“. Odvolání společnosti Goodwill ze dne 19. 9. 2022, které bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno dne 20. 9. 2022, však nesměřovalo proti prvostupňovému rozhodnutí, nýbrž proti rozhodnutí č. j. Hl 20209/2022/SÚ (rozhodnutí o námitce). To je patrno jednak z hlavičky tohoto odvolání, jednak z jeho samotného textu. V něm totiž společnost Goodwill uvedla, že „[p]roti rozhodnutí č. j.: Hl 20209/2022/SÚ se podává odvolání.“ Proti prvostupňovému rozhodnutí tato společnost ve skutečnosti brojila podáním ze dne 29. 9. 2022.

[27] NSS však nedospěl k závěru, že by tato vada měla za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost. Judikatura NSS dovodila, že rozhodnutí není nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, pokud je rozpor ve výroku a odůvodnění rozhodnutí odstranitelný výkladem, tedy pokud nejsou pochyby o jeho významu po interpretaci napadeného rozhodnutí jako celku, s přihlédnutím k obsahu spisu a k úkonům správních orgánů a účastníků (viz rozsudky NSS ze dne 23. 8. 2006, č. j. 1 Afs 38/2006

72, nebo ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 As 92/2009

65). V posuzované věci se jedná o zřejmou nesprávnost (chybu v psaní), což je patrné z napadeného rozhodnutí i ze správního spisu. Tato vada tak nezpůsobuje nesrozumitelnost výroku napadeného rozhodnutí jako celku.

IV. Závěr a náklady řízení

[28] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.

[29] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014

47, č. 3228/2015 Sb. NSS).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.

V Brně dne 18. prosince 2024

Tomáš Kocourek

předseda senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí