I. Pokud osoby uvedené v § 168 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nebo jejich právní nástupci neudělí souhlas s poskytnutím dokumentace stavby, sta-vební úřad nemůže automaticky její poskytnutí odepřít. Musí posoudit, o jakou část dokumentace stavby se jedná a zda by jejím odepřením nebyla narušena spravedlivá rovnováha mezi právem žadatele na spra-vedlivý proces či na ochranu jeho hmotných základních práv (typicky práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny) a právem pořizovatele dokumentace stavby či vlastníka stavby na vlastnictví dokumentace a na dispozici s ní. II. Stavební úřad posoudí, jakou část dokumentace stavby žadatel požaduje, z jakého důvodu tak činí, zda je tento důvod věrohodný a nezastírá se jím ve skutečnosti jiný, nepřípustný důvod a zda je důvod poskytnutí dostatečně důležitý v porovnání s možnou hrozbou zneužití dokumentace a dotčení práva na vlastnictví pořizovatele dokumentace či vlastníka stavby. Poté, co ověří rozhodné skutečnosti, posoudí, kterému z konkurujících si práv má být dána přednost, případně může přijmout i jiná vhodná opatření co možná nejvíce optimalizující řešení střetu práv. Představit si lze například omezení poskytnutí kopie dokumentace jen na určité její části tak, aby zkopírovaná část dokumentace mohla sloužit žadatelem dekla-rovanému účelu, ale nemohla být zneužita jako podklad pro novou stavbu či její část. III. Ustanovení § 168 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), je aplikovatelné během celého řízení podle stavebního zákona i po jeho skončení.
[22] Otázkou povahy souhlasů podle stavebního zákona a soudní obrany proti nim se rozšířený senát obsáhle zabýval v již opakovaně uváděném usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna. Rozšířený senát v tomto usnesení vysvětlil, že souhlasy vydávané stavebním úřadem nejsou rozhodnutími dle § 67 správního řádu vydávanými ve správním řízení, nýbrž tzv. jinými úkony správního orgánu vydávanými podle části čtvrté správního řádu. Souhlasy dle citovaného usnesení představují (rychlejší a procesně jednodušší) alternativní postup při povolo-vání určitých záměrů k povolování ve správním řízení a mají stejné účinky jako např. územní rozhodnutí nebo stavební povolení, neboť žadateli zakládají práva realizovat určitý záměr a přímo se dotýkají práv dalších osob. Materiálně se tedy o rozhodnutí správního orgánu jedná. Pro absenci formy však nelze tento úkon považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Rozšířený senát připustil, že vydáním nezákonného souhlasu mohou být třetí osoby zkráceny na svých právech jak procesních, tak i hmotných, proto musí být proti souhlasům zajištěna soud-ní ochrana, a to cestou řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu. Soud v takovém řízení může zakázat stavebnímu úřadu vycházet z nezákonného souhlasu v další úřední činnosti, případně přikázat obnovení stavu před vydáním nezákonného souhlasu postupem dle § 156 odst. 2 správního řádu. Při přezkumu souhlasu musí ovšem stavební úřad zkoumat proporcionalitu zásahu spočívajícího ve zrušení souhlasu ve vztahu k ochraně práv nabytých (zejména stavebníkem) v dobré víře a to, zda jsou zacho-vány zákonné lhůty pro přezkum souhlasu.
[23] Postupující senát ovšem nesouhlasí právě s tímto posouzením sporné otázky rozšířeným senátem a na-vrhuje, aby rozšířený senát toto své dřívější rozhodnutí překonal. Postupující senát ovšem nezpochybňuje závěr ohledně povahy souhlasů jakožto úkonů podle části čtvrté správního řádu.
[23] Postupující senát ovšem nesouhlasí právě s tímto posouzením sporné otázky rozšířeným senátem a na-vrhuje, aby rozšířený senát toto své dřívější rozhodnutí překonal. Postupující senát ovšem nezpochybňuje závěr ohledně povahy souhlasů jakožto úkonů podle části čtvrté správního řádu.
[24] Rozšířený senát se ztotožňuje s názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008-77, č. 1792/2009 Sb. NSS, že „relativní stabilita judikatury je nezbytnou podmínkou právní jistoty jako jednoho ze základních atributů právního státu. Z toho plyne závěr, že změny judikatury za situace nezměněného právního předpisu by se měly odehrávat z principiálních důvodů, tedy zejména proto, že se změnily právní předpisy související s právním předpisem vykládaným, resp. došlo ke změně pro věc relevantních práv-ních názorů soudů, k jejichž judikatuře je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet (Ústavní soud, Evropský soudní dvůr, Evropský soud pro lidská práva), případně se změnily okolnosti podstatné pro působení právní normy dotvořené judi-katurou, event. se nově objevily jiné závažné důvody (včetně evidentní nefunkčnosti judikatury ve společenské realitě
nebo podstatného zvýšení transakčních nákladů účastníků právních vztahů v důsledku právního názoru zaujatého judikaturou), které poskytnou základ pro změnu právního názoru Nejvyššího správního soudu, pokud potřeba takovéto změny převáží nad zájmy osob jednajících v dobré víře v trvající existenci judikatury. Tato premisa je v plném soula-du s právním závěrem Ústavního soudu, podle něhož ,ustálenos a platnost [judikatury] jsou odvislé od vývoje, který je odrazem daných společenských a ústavněprávních podmínek. Navíc aplikace takové judikatury musí být v sou-ladu s mezinárodními závazky, které Česká republika přijala, v daném případě především s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod.‘ (viz nález IV. ÚS 200/96, Sb. ÚS, sv. 6, s. 387 násl., na s. 392). Skutečnost, že judikatura byla sjednocena právním názorem rozšířeného senátu, přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setr-vání na takto vytvořeném právním názoru.“ Tento princip ve své judikatuře opakovaně zdůraznil i rozšířený senát, např. v rozsudku ze dne 2. 2. 2017, čj. 9 As 195/2015-68, č. 3543/2017 Sb. NSS. V souladu s těmito východisky je nutno ke změnám judikatury samotného rozšířeného senátu přistupovat s nejvyšší zdrženlivostí.
[24] Rozšířený senát se ztotožňuje s názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008-77, č. 1792/2009 Sb. NSS, že „relativní stabilita judikatury je nezbytnou podmínkou právní jistoty jako jednoho ze základních atributů právního státu. Z toho plyne závěr, že změny judikatury za situace nezměněného právního předpisu by se měly odehrávat z principiálních důvodů, tedy zejména proto, že se změnily právní předpisy související s právním předpisem vykládaným, resp. došlo ke změně pro věc relevantních práv-ních názorů soudů, k jejichž judikatuře je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet (Ústavní soud, Evropský soudní dvůr, Evropský soud pro lidská práva), případně se změnily okolnosti podstatné pro působení právní normy dotvořené judi-katurou, event. se nově objevily jiné závažné důvody (včetně evidentní nefunkčnosti judikatury ve společenské realitě
nebo podstatného zvýšení transakčních nákladů účastníků právních vztahů v důsledku právního názoru zaujatého judikaturou), které poskytnou základ pro změnu právního názoru Nejvyššího správního soudu, pokud potřeba takovéto změny převáží nad zájmy osob jednajících v dobré víře v trvající existenci judikatury. Tato premisa je v plném soula-du s právním závěrem Ústavního soudu, podle něhož ,ustálenos a platnost [judikatury] jsou odvislé od vývoje, který je odrazem daných společenských a ústavněprávních podmínek. Navíc aplikace takové judikatury musí být v sou-ladu s mezinárodními závazky, které Česká republika přijala, v daném případě především s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod.‘ (viz nález IV. ÚS 200/96, Sb. ÚS, sv. 6, s. 387 násl., na s. 392). Skutečnost, že judikatura byla sjednocena právním názorem rozšířeného senátu, přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setr-vání na takto vytvořeném právním názoru.“ Tento princip ve své judikatuře opakovaně zdůraznil i rozšířený senát, např. v rozsudku ze dne 2. 2. 2017, čj. 9 As 195/2015-68, č. 3543/2017 Sb. NSS. V souladu s těmito východisky je nutno ke změnám judikatury samotného rozšířeného senátu přistupovat s nejvyšší zdrženlivostí.
[25] Postupující senát však svůj návrh na revizi názoru vysloveného rozšířeným senátem v usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna podepřel celou řadou velmi důležitých argumentů, které nelze jednoduše pominout s po-ukazem na zájem na stabilitě judikatury rozšířeného senátu. Jedním z důvodů je změna právní úpravy provedená především zákonem č. 350/2012 Sb., kterým byla s účinností od 1. 1. 2013 změněna jednotlivá ustanovení sta-vebního zákona upravující souhlasy. Ustanovení § 96 odst. 4 stavebního zákona nově zní: „Je-li žádost o územní souhlas úplná a je-li záměr v souladu s požadavky uvedenými v § 90, vydá stavební úřad územní souhlas do 30 dnů ode dne podání žádosti. Žádost o územní souhlas se neprojednává v územním řízení podle § 87. O námitkách osob podle odstavce 3 písm. d) se nerozhoduje. Na vydávání územního souhlasu se nevztahují části druhá a třetí správního řádu. Územní souhlas obsahuje identifikační údaje o žadateli, popis záměru, identifikační údaje o pozemku nebo stavbě, na nichž bude záměr uskutečněn, podmínky pro provedení záměru a pro zpracování projektové dokumentace. Ustanovení § 92 odst. 1 se použije přiměřeně. Územní souhlas nabývá právních účinků dnem doručení žadateli. Územní souhlas lze přezkoumat v přezkumném řízení, které lze zahájit do 1 roku ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků. Územní souhlas se doručuje žadateli spolu s ověřeným situačním výkresem; s vyznačením účinnosti se doručuje osobám uvedeným v odstavci 3 písm. d), dotčeným orgánům a místně příslušnému obecnímu úřadu, pokud není stavebním úřadem, a jde-li o stavbu podle § 15 nebo 16, také stavebnímu úřadu příslušnému k povolení stavby.“ (Zvýraznění doplnil rozšířený senát.) Obdobně byla novelizována i ostatní ustanovení stavebního zákona upravující tzv. souhlasy. Tato novela zároveň vyloučila dříve platnou úpravu, podle níž některé souhlasy (souhlas s provedením ohlášené stavby) bylo možné „vydávat“ tzv. konkludentně, tj. bez písemné formy.
[25] Postupující senát však svůj návrh na revizi názoru vysloveného rozšířeným senátem v usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna podepřel celou řadou velmi důležitých argumentů, které nelze jednoduše pominout s po-ukazem na zájem na stabilitě judikatury rozšířeného senátu. Jedním z důvodů je změna právní úpravy provedená především zákonem č. 350/2012 Sb., kterým byla s účinností od 1. 1. 2013 změněna jednotlivá ustanovení sta-vebního zákona upravující souhlasy. Ustanovení § 96 odst. 4 stavebního zákona nově zní: „Je-li žádost o územní souhlas úplná a je-li záměr v souladu s požadavky uvedenými v § 90, vydá stavební úřad územní souhlas do 30 dnů ode dne podání žádosti. Žádost o územní souhlas se neprojednává v územním řízení podle § 87. O námitkách osob podle odstavce 3 písm. d) se nerozhoduje. Na vydávání územního souhlasu se nevztahují části druhá a třetí správního řádu. Územní souhlas obsahuje identifikační údaje o žadateli, popis záměru, identifikační údaje o pozemku nebo stavbě, na nichž bude záměr uskutečněn, podmínky pro provedení záměru a pro zpracování projektové dokumentace. Ustanovení § 92 odst. 1 se použije přiměřeně. Územní souhlas nabývá právních účinků dnem doručení žadateli. Územní souhlas lze přezkoumat v přezkumném řízení, které lze zahájit do 1 roku ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne, kdy územní souhlas nabyl právních účinků. Územní souhlas se doručuje žadateli spolu s ověřeným situačním výkresem; s vyznačením účinnosti se doručuje osobám uvedeným v odstavci 3 písm. d), dotčeným orgánům a místně příslušnému obecnímu úřadu, pokud není stavebním úřadem, a jde-li o stavbu podle § 15 nebo 16, také stavebnímu úřadu příslušnému k povolení stavby.“ (Zvýraznění doplnil rozšířený senát.) Obdobně byla novelizována i ostatní ustanovení stavebního zákona upravující tzv. souhlasy. Tato novela zároveň vyloučila dříve platnou úpravu, podle níž některé souhlasy (souhlas s provedením ohlášené stavby) bylo možné „vydávat“ tzv. konkludentně, tj. bez písemné formy.
[26] Zákonodárce tedy na jednu stranu výslovně vyloučil aplikaci části druhé a třetí na postup při vydání souhlasů, čímž ve shodě s usnesením ve věci Kopřivnická vzorkovna vyloučil chápání souhlasů jakožto rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu. Na druhou stranu však opětovně toto pojetí relativizoval, neboť požaduje aplikaci přezkumného řízení (které je upraveno v části druhé správního řádu) namísto zjednodušeného přezkumu bez časového omezení, který se aplikuje na úkony podle části čtvrté správního řádu (tedy i na souhlasy stavebního úřadu, které nejsou rozhodnutím dle správního řádu). Stanovením poměrně krátké lhůty pro zahá-jení přezkumného řízení pak zákonodárce „znefunkčnil“ cestu k nápravě nezákonnosti zjištěné v soudním řízení vytyčenou rozšířeným senátem ve věci Kopřivnická vzorkovna. V citovaném usnesení (bod 42 a násl.) totiž rozší-řený senát nastínil východisko situace, kdy byl vydán nezákonný souhlas stavebního úřadu, tím, že soud v rámci výroku ukládajícího obnovu stavu před zásahem dle 87 odst. 2 s. ř. s. přikáže žalovanému správnímu orgánu postupovat ve vztahu k nezákonnému souhlasu dle § 156 odst. 2 správního řádu, tj. jej při splnění zákonných podmínek zrušit. To nyní po zavedení krátké lhůty k přezkumu souhlasů zpravidla nebude možné.
[26] Zákonodárce tedy na jednu stranu výslovně vyloučil aplikaci části druhé a třetí na postup při vydání souhlasů, čímž ve shodě s usnesením ve věci Kopřivnická vzorkovna vyloučil chápání souhlasů jakožto rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu. Na druhou stranu však opětovně toto pojetí relativizoval, neboť požaduje aplikaci přezkumného řízení (které je upraveno v části druhé správního řádu) namísto zjednodušeného přezkumu bez časového omezení, který se aplikuje na úkony podle části čtvrté správního řádu (tedy i na souhlasy stavebního úřadu, které nejsou rozhodnutím dle správního řádu). Stanovením poměrně krátké lhůty pro zahá-jení přezkumného řízení pak zákonodárce „znefunkčnil“ cestu k nápravě nezákonnosti zjištěné v soudním řízení vytyčenou rozšířeným senátem ve věci Kopřivnická vzorkovna. V citovaném usnesení (bod 42 a násl.) totiž rozší-řený senát nastínil východisko situace, kdy byl vydán nezákonný souhlas stavebního úřadu, tím, že soud v rámci výroku ukládajícího obnovu stavu před zásahem dle 87 odst. 2 s. ř. s. přikáže žalovanému správnímu orgánu postupovat ve vztahu k nezákonnému souhlasu dle § 156 odst. 2 správního řádu, tj. jej při splnění zákonných podmínek zrušit. To nyní po zavedení krátké lhůty k přezkumu souhlasů zpravidla nebude možné.
[27] Tento proces byl dovršen další novelou stavebního zákona provedenou zákonem č. 225/2017 Sb. s účin-ností od 1. 1. 2018, která obsahuje bod 180: „V § 96 odst. 4 se za větu devátou vkládá věta ‚K přezkumnému řízení je příslušný správní orgán nadřízený stavebnímu úřadu, který souhlas vydal‘“. Tím byla definitivně uza-vřena cesta k odstranění soudem zjištěné nezákonnosti souhlasu uložením povinnosti žalovanému správnímu orgánu zahájit přezkumné řízení, a to i tam, kde by byla dodržena krátká lhůta pro zahájení přezkumného řízení. Konstrukce vytvořená rozšířeným senátem v usnesení Kopřivnická vzorkovna pro zjednání nápravy nezákonnosti
souhlasu v rámci soudního řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem se tak stala zcela neaplikova-telnou.
[28] Rozšířený senát souhlasí s postupujícím senátem v tom, že efektivní ochrana práv žalobce nemůže být zajištěna ani výrokem zakazujícím stavebnímu úřadu vycházet v další úřední činnosti z nezákonného souhlasu. Jednak práva založená souhlasem žadateli nemohou v důsledku takového výroku sama zaniknout (což ostatně vyplývá i ze samotného usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna, v němž rozšířený senát uložil v rámci přezkum-ného řízení posuzovat proporcionalitu zásahu do těchto práv), jednak často na daný souhlas další úřední činnost stavebního úřadu nenavazuje a souhlas je realizací povoleného záměru konzumován. Ze souhlasu navíc mohou nadále vycházet i další správní orgány, na něž se zákaz vyslovený vůči žalovanému stavebnímu úřadu nevztahuje.
[28] Rozšířený senát souhlasí s postupujícím senátem v tom, že efektivní ochrana práv žalobce nemůže být zajištěna ani výrokem zakazujícím stavebnímu úřadu vycházet v další úřední činnosti z nezákonného souhlasu. Jednak práva založená souhlasem žadateli nemohou v důsledku takového výroku sama zaniknout (což ostatně vyplývá i ze samotného usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna, v němž rozšířený senát uložil v rámci přezkum-ného řízení posuzovat proporcionalitu zásahu do těchto práv), jednak často na daný souhlas další úřední činnost stavebního úřadu nenavazuje a souhlas je realizací povoleného záměru konzumován. Ze souhlasu navíc mohou nadále vycházet i další správní orgány, na něž se zákaz vyslovený vůči žalovanému stavebnímu úřadu nevztahuje.
[29] Popsaný legislativní vývoj nutí rozšířený senát zvážit, zda za nových okolností není nutné zajistit soudní ochranu proti souhlasům vydávaným dle stavebního zákona jinou cestou. Při tom rozšířený senát bere v úva-hu především to, že právo na spravedlivý proces zaručené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod a též čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zahrnuje též právo na to, aby soudní ochrana byla „prak-tická a efektivní“. Procesní předpisy stanovící konkrétní postupy při uplatňování práv u soudů nesmí popírat podstatu práva na soudní ochranu a omezení soudní ochrany musí sledovat legitimní cíl a musí být přiměřené to-muto cíli (srov. rozsudek ESLP ze dne 12. 11. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice, stížnost č. 46129/99, ECHR 2002-IX, bod 46–47). Podstata práva na spravedlivý proces je porušena, pokud procedurální pravidla přestanou sloužit právní jistotě a řádnému výkonu spravedlnosti a představují určitý druh překážky bránící tomu, aby jednotlivec dosáhl věcného rozhodnutí ve svém sporu (rozsudek ESLP z 5. 4. 2018, Zubac proti Chorvatsku, stížnost č. 40160/12, bod 98). Pokud rozhodování o záležitostech spadajících do kategorie „občanských práv a zá-vazků“ dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy je svěřeno do pravomoci správních orgánů (jako tomu je v některých přípa-dech i ve věcech svěřených do pravomoci stavebních úřadů), vyžaduje judikatura Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva, aby soudní přezkum rozhodnutí správních orgánů byl prováděn v režimu tzv. plné juri-sdikce, tedy mj. tak, že jakékoli pochybení správních orgánů může být účinně napraveno nezávislým a nestran-ným soudem (rozsudek ESLP z 6. 11. 2018, Ramos Nunes de Carvalho proti Portugalsku, stížnost č. 55391/13, bod 132). Judikatura ESLP rovněž vyžaduje efektivní vykonatelnost rozhodnutí správních soudů v tom smyslu, že musí vést k reálnému odstranění následků nezákonného aktu správních orgánů (rozsudek ESLP z 19. 6. 2018, Bursa Barosu Baskanligi a další proti Turecku, stížnost č. 25680/05, bod 144).
[29] Popsaný legislativní vývoj nutí rozšířený senát zvážit, zda za nových okolností není nutné zajistit soudní ochranu proti souhlasům vydávaným dle stavebního zákona jinou cestou. Při tom rozšířený senát bere v úva-hu především to, že právo na spravedlivý proces zaručené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod a též čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zahrnuje též právo na to, aby soudní ochrana byla „prak-tická a efektivní“. Procesní předpisy stanovící konkrétní postupy při uplatňování práv u soudů nesmí popírat podstatu práva na soudní ochranu a omezení soudní ochrany musí sledovat legitimní cíl a musí být přiměřené to-muto cíli (srov. rozsudek ESLP ze dne 12. 11. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice, stížnost č. 46129/99, ECHR 2002-IX, bod 46–47). Podstata práva na spravedlivý proces je porušena, pokud procedurální pravidla přestanou sloužit právní jistotě a řádnému výkonu spravedlnosti a představují určitý druh překážky bránící tomu, aby jednotlivec dosáhl věcného rozhodnutí ve svém sporu (rozsudek ESLP z 5. 4. 2018, Zubac proti Chorvatsku, stížnost č. 40160/12, bod 98). Pokud rozhodování o záležitostech spadajících do kategorie „občanských práv a zá-vazků“ dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy je svěřeno do pravomoci správních orgánů (jako tomu je v některých přípa-dech i ve věcech svěřených do pravomoci stavebních úřadů), vyžaduje judikatura Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva, aby soudní přezkum rozhodnutí správních orgánů byl prováděn v režimu tzv. plné juri-sdikce, tedy mj. tak, že jakékoli pochybení správních orgánů může být účinně napraveno nezávislým a nestran-ným soudem (rozsudek ESLP z 6. 11. 2018, Ramos Nunes de Carvalho proti Portugalsku, stížnost č. 55391/13, bod 132). Judikatura ESLP rovněž vyžaduje efektivní vykonatelnost rozhodnutí správních soudů v tom smyslu, že musí vést k reálnému odstranění následků nezákonného aktu správních orgánů (rozsudek ESLP z 19. 6. 2018, Bursa Barosu Baskanligi a další proti Turecku, stížnost č. 25680/05, bod 144).
[30] Požadavek účinnosti a praktické proveditelnosti poskytované soudní ochrany byl nově zdůrazněn i v ná-lezu Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, který v bodu 40 cit. nálezu uvedl: „Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému možnost domáhat se ‚stanoveným postupem’ svého práva u soudu či jiného orgánu, čemuž koresponduje povinnost soudu tuto ochranu (rovněž ,stanoveným postupem’) poskytnout. Je pak zcela na zákonodárci, aby stanovil podmínky a podrobnosti (tj. ‚postupy’), jde-li o realizaci daného základního práva (čl. 36 odst. 4 Listiny). Ve své kompetenci je omezen mj. v tom ohledu, že jím přijatou ‚prováděcí’ úpravou nesmí být popřena sama podstata a smysl daného základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny); to znamená, že soudní či jiná právní ochrana musí být reálně ‚dosažitelná’ a co do svého výsledku dostatečně efektivní, což v konečném důsledku znamená i to, že by i míra takové ochrany měla být adekvátní ve vztahu k pozici, kterou dotčená osoba v příslušném právním vztahu má (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/19 ze dne 2. 7. 2019).“ Podle citovaného nálezu tím spíše uvedené požadavky platí pro interpretaci procesních předpisů, při níž správní soudy musí respektovat ústavní limity pro omezení práva na přístup k soudu.
[30] Požadavek účinnosti a praktické proveditelnosti poskytované soudní ochrany byl nově zdůrazněn i v ná-lezu Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, který v bodu 40 cit. nálezu uvedl: „Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému možnost domáhat se ‚stanoveným postupem’ svého práva u soudu či jiného orgánu, čemuž koresponduje povinnost soudu tuto ochranu (rovněž ,stanoveným postupem’) poskytnout. Je pak zcela na zákonodárci, aby stanovil podmínky a podrobnosti (tj. ‚postupy’), jde-li o realizaci daného základního práva (čl. 36 odst. 4 Listiny). Ve své kompetenci je omezen mj. v tom ohledu, že jím přijatou ‚prováděcí’ úpravou nesmí být popřena sama podstata a smysl daného základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny); to znamená, že soudní či jiná právní ochrana musí být reálně ‚dosažitelná’ a co do svého výsledku dostatečně efektivní, což v konečném důsledku znamená i to, že by i míra takové ochrany měla být adekvátní ve vztahu k pozici, kterou dotčená osoba v příslušném právním vztahu má (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/19 ze dne 2. 7. 2019).“ Podle citovaného nálezu tím spíše uvedené požadavky platí pro interpretaci procesních předpisů, při níž správní soudy musí respektovat ústavní limity pro omezení práva na přístup k soudu.
[31] Zároveň je třeba uznat, že po vydání usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna další judikatura rozšířeného senátu na úkony považované za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které je možné přezkoumat v řízení o ža-lobě proti rozhodnutí správního orgánu, již nekladla tak vysoké formální požadavky. Rozšířený senát tento judi-katorní vývoj naposledy rekapituloval v usnesení z 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, ve věci Výtka státnímu zástupci. Jakkoli je v zásadě správné posuzovat obdobné pojmy obsažené v různých procesních předpisech obdobně, pojem rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. není totožný s rozhodnu-tím správního orgánu dle § 67 správního řádu (srov. usnesení ve věci Výtka státnímu zástupci, bod 80). V usne-sení rozšířeného senátu ve věci Krácení dotace bylo vysvětleno, že v případě pochybností o naplnění formálního znaku hraničních či nestandardních úkonů pro jejich klasifikaci jako rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. má
být upřednostněna právě možnost obrany proti takovým úkonům cestou žaloby proti rozhodnutí, a to proto, že právě toto řízení nejlépe naplňuje principy, na nichž je správní soudnictví v České republice vybudováno, zatímco řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem má pouze doplňkovou (subsidiární) povahu. Jedním z nejdůležitějších aspektů při úvahách, jakou cestou má být zajištěn soudní přezkum proti konkrétní-mu úkonu správního orgánu, musí být zajištění účinnosti poskytované soudní ochrany (bod 51 usnesení ve věci Krácení dotace). K naplnění formálního znaku rozhodnutí tedy zpravidla postačuje to, aby založení, změna, zrušení nebo závazné určení práv individuálně určených jednotlivců (adresátů) bylo vtěleno do aktu správního orgánu, u nějž je předepsána písemná forma a k jehož vydání je zákonem dána kompetence správního orgánu při splnění zákonem stanovených podmínek, které je správní orgán povinen posoudit. Tím budou pravidelně dány znaky „individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva“ (srov. usnesení rozšířeného senátu ve věci Olomoucký kraj).
[31] Zároveň je třeba uznat, že po vydání usnesení ve věci Kopřivnická vzorkovna další judikatura rozšířeného senátu na úkony považované za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které je možné přezkoumat v řízení o ža-lobě proti rozhodnutí správního orgánu, již nekladla tak vysoké formální požadavky. Rozšířený senát tento judi-katorní vývoj naposledy rekapituloval v usnesení z 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, ve věci Výtka státnímu zástupci. Jakkoli je v zásadě správné posuzovat obdobné pojmy obsažené v různých procesních předpisech obdobně, pojem rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. není totožný s rozhodnu-tím správního orgánu dle § 67 správního řádu (srov. usnesení ve věci Výtka státnímu zástupci, bod 80). V usne-sení rozšířeného senátu ve věci Krácení dotace bylo vysvětleno, že v případě pochybností o naplnění formálního znaku hraničních či nestandardních úkonů pro jejich klasifikaci jako rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. má
být upřednostněna právě možnost obrany proti takovým úkonům cestou žaloby proti rozhodnutí, a to proto, že právě toto řízení nejlépe naplňuje principy, na nichž je správní soudnictví v České republice vybudováno, zatímco řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem má pouze doplňkovou (subsidiární) povahu. Jedním z nejdůležitějších aspektů při úvahách, jakou cestou má být zajištěn soudní přezkum proti konkrétní-mu úkonu správního orgánu, musí být zajištění účinnosti poskytované soudní ochrany (bod 51 usnesení ve věci Krácení dotace). K naplnění formálního znaku rozhodnutí tedy zpravidla postačuje to, aby založení, změna, zrušení nebo závazné určení práv individuálně určených jednotlivců (adresátů) bylo vtěleno do aktu správního orgánu, u nějž je předepsána písemná forma a k jehož vydání je zákonem dána kompetence správního orgánu při splnění zákonem stanovených podmínek, které je správní orgán povinen posoudit. Tím budou pravidelně dány znaky „individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva“ (srov. usnesení rozšířeného senátu ve věci Olomoucký kraj).
[32] Lze rovněž zmínit, že se k tomuto tzv. materiálně-formálnímu pojetí rozhodnutí správního orgánu při-hlásil i Ústavní soud v nálezu ve věci Nejmenování profesorem (byť v tomto nálezu Ústavní soud toto pojetí nepřes-ně označil za „materiální“). V bodu 23 nálezu se Ústavní soud výslovně ztotožnil s aplikací této doktríny v usne-sení rozšířeného senátu ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, ve věci Státní maturity.
[32] Lze rovněž zmínit, že se k tomuto tzv. materiálně-formálnímu pojetí rozhodnutí správního orgánu při-hlásil i Ústavní soud v nálezu ve věci Nejmenování profesorem (byť v tomto nálezu Ústavní soud toto pojetí nepřes-ně označil za „materiální“). V bodu 23 nálezu se Ústavní soud výslovně ztotožnil s aplikací této doktríny v usne-sení rozšířeného senátu ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, ve věci Státní maturity.
[33] Rozšířený senát dospěl k závěru, že soudní ochrana poskytovaná proti souhlasům vydávaným dle staveb-ního zákona v řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu nesplňuje požadavky vy-plývající z mezinárodního a ústavního práva na efektivnost poskytované soudní ochrany. Účinná soudní ochrana naopak může být poskytnuta v řízení o žalobě proti rozhodnutí. S tímto řešením koresponduje i skutečná povaha souhlasů. Ačkoli totiž souhlasy vydávané dle stavebního zákona nepředstavují rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu, jedná se o formalizované úkony správního orgánu v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, vztahující se ke konkrétní věci a adresované individuálně určeným jednotlivcům, zakládající, popř. měnící jejich práva a povinnosti za zákonem stanovených podmínek. Zákon také podrobně stanoví náležitosti těchto souhlasů a postup při jejich vydávání. Takové akty jsou způsobilé být předmětem soudního přezkumu v ří-zení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. a v případech zjištění jejich nezákonnosti mohou být zrušeny, čímž bude žalobci zkrácenému na jeho právech nezákonným souhlasem poskytnuta účinná soudní ochrana. Povaze těchto souhlasů rovněž lépe vyhovuje retrospektivní povaha soudního přezkumu rozhod-nutí správních orgánů zakotvená pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v § 75 odst. 1 s. ř. s., jakož i projednací a koncentrační zásada obsažená v § 75 odst. 2 a § 71 odst. 2 větě druhé s. ř. s.
[33] Rozšířený senát dospěl k závěru, že soudní ochrana poskytovaná proti souhlasům vydávaným dle staveb-ního zákona v řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu nesplňuje požadavky vy-plývající z mezinárodního a ústavního práva na efektivnost poskytované soudní ochrany. Účinná soudní ochrana naopak může být poskytnuta v řízení o žalobě proti rozhodnutí. S tímto řešením koresponduje i skutečná povaha souhlasů. Ačkoli totiž souhlasy vydávané dle stavebního zákona nepředstavují rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu, jedná se o formalizované úkony správního orgánu v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, vztahující se ke konkrétní věci a adresované individuálně určeným jednotlivcům, zakládající, popř. měnící jejich práva a povinnosti za zákonem stanovených podmínek. Zákon také podrobně stanoví náležitosti těchto souhlasů a postup při jejich vydávání. Takové akty jsou způsobilé být předmětem soudního přezkumu v ří-zení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. a v případech zjištění jejich nezákonnosti mohou být zrušeny, čímž bude žalobci zkrácenému na jeho právech nezákonným souhlasem poskytnuta účinná soudní ochrana. Povaze těchto souhlasů rovněž lépe vyhovuje retrospektivní povaha soudního přezkumu rozhod-nutí správních orgánů zakotvená pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v § 75 odst. 1 s. ř. s., jakož i projednací a koncentrační zásada obsažená v § 75 odst. 2 a § 71 odst. 2 větě druhé s. ř. s.
[34] Tato revize právního názoru zaujatého rozšířeným senátem v minulosti, k níž nyní tento senát přistou-pil, nesmí vést k jakémukoli postupu soudu, kterým by byla odepřena soudní ochrana žalobcům, kteří v důvě-ře v předchozí již rozšířeným senátem sjednocenou judikaturu brojili proti souhlasům zásahovou žalobou. Ti musí být o změně náhledu soudů na povahu souhlasu vyrozuměni a vyzváni, aby petit žaloby přizpůsobili poža-davkům stanoveným soudním řádem správním pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Žalobce nemůže být v důsledku změny typu řízení žádným způsobem znevýhodněn oproti procesním právům, která by měl v řízení o zásahové žalobě. Pokud už v řízení o zásahové žalobě proti souhlasu stavebního úřadu bylo rozhod-nuto a před Nejvyšším správním soudem probíhá řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu, je třeba i v takovém řízení z moci úřední přihlédnout k tomu, že řízení před krajským soudem bylo zatíženo vadou řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., avšak pouze tehdy, může-li to vést k jinému rozhodnutí ve věci samé. V takovém případě Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zruší a věc vrátí krajskému sou-du k dalšímu řízení, v němž tento žalobce poučí a vyzve k úpravě žaloby, jak je uvedeno výše.
[34] Tato revize právního názoru zaujatého rozšířeným senátem v minulosti, k níž nyní tento senát přistou-pil, nesmí vést k jakémukoli postupu soudu, kterým by byla odepřena soudní ochrana žalobcům, kteří v důvě-ře v předchozí již rozšířeným senátem sjednocenou judikaturu brojili proti souhlasům zásahovou žalobou. Ti musí být o změně náhledu soudů na povahu souhlasu vyrozuměni a vyzváni, aby petit žaloby přizpůsobili poža-davkům stanoveným soudním řádem správním pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Žalobce nemůže být v důsledku změny typu řízení žádným způsobem znevýhodněn oproti procesním právům, která by měl v řízení o zásahové žalobě. Pokud už v řízení o zásahové žalobě proti souhlasu stavebního úřadu bylo rozhod-nuto a před Nejvyšším správním soudem probíhá řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu, je třeba i v takovém řízení z moci úřední přihlédnout k tomu, že řízení před krajským soudem bylo zatíženo vadou řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., avšak pouze tehdy, může-li to vést k jinému rozhodnutí ve věci samé. V takovém případě Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zruší a věc vrátí krajskému sou-du k dalšímu řízení, v němž tento žalobce poučí a vyzve k úpravě žaloby, jak je uvedeno výše.
[35] V této souvislosti (např. pro případy zásahových žalob proti souhlasům vydaným po práv-ní moci tohoto usnesení) rozšířený senát připomíná svůj rozsudek ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-16, č. 3687/2018 Sb. NSS, ve věci EUROVIA, z jehož bodu 62 vyplývá, že žalobce nemůže mít újmu z toho, že omylem zvolil nesprávný žalobní typ, nehledě na to, zda judikatura ohledně této otázky doznala změn, byla jednotná, nejednotná či byla již sjednocena, popř. ohledně povahy toho kterého úkonu dosud judikováno ne-bylo. V takovém případě musí být žalobce poučen o tom, že soud odlišně hodnotí povahu úkonu či nečinnosti správního orgánu, které mají být soudem přezkoumány, a vyzván, aby tomu přizpůsobil obsah žaloby. Ačkoli byl rozsudek ve věci EUROVIA zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, zrušovací
důvody se tohoto závěru netýkaly a Nejvyšší správní soud se tohoto právního názoru přidržel i v další rozhodovací činnosti. Následně byl uvedený názor výslovně potvrzen Ústavním soudem v nálezu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18. K tomu rozšířený senát upřesňuje, že vyzývat žalobce k úpravě žaloby z povahy věci není nutno, pokud je z okolností jasné, že žalobce zvolil nesprávný žalobní typ úmyslně, popř. pokud odmítnutí „nesprávné“ žaloby nemůže způsobit žalobci újmu (např. pro projednání „správného“ žalobního typu nejsou splněny procesní podmínky, nebo žalobce zároveň podal „správnou“ žalobu, která bude věcně projednána).
(…)