Rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu o ukončení administrace žádosti o poskytnutí dotace podle § 11 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu, je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).
[23] Nejvyšší správní soud proto hodnotil, zda oznámení stěžovatele o ukončení administrace žádosti představuje rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., resp. zda je proti takovému rozhodnutí přípustný opravný prostředek a má o něm rozhodovat Ministerstvo zemědělství, jak ve svém usnesení dovodil městský soud.
[24] Městský soud svůj závěr o odmítnutí žaloby a postoupení věci Ministerstvu zemědělství k rozhodnutí o odvolání založil na veřejnoprávní povaze fondu i řízení o poskytnutí dotace (§ 11 odst. 2 a 3 a § 13a zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu). Uzavřel, že v řízení o poskytnutí dotace je žalovaný povinen vydat rozhodnutí, proti němuž je přípustný opravný prostředek, protože zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu podání opravného prostředku nevylučuje (§ 81 odst. 1 správního řádu). Pravidla sice v části A odst. 3 písm. b) stanoví, že se na poskytování dotací nevztahuje správní řád, činí tak ovšem bez opory v zákoně. Vzhledem k tomu, že výluky z působnosti správního řádu jsou taxativně vymezeny v § 11 odst. 3 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, nelze je úpravou obsaženou v interním předpisu (Pravidlech) podle městského soudu rozšiřovat. (...)
V.A Povaha „oznámení o ukončení ad-
ministrace žádosti o dotaci“
[27] Pro finanční zabezpečení zvlášť stanovených úkolů a hospodaření s prostředky pro ně určenými se zřizují státní fondy jako právnické osoby. Každý státní fond se zřizuje zákonem [§ 28 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých zákonů (rozpočtová pravidla)]. Šestý odstavec citovaného ustanovení pak uvádí, že „[p]oskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního fondu včetně způsobu jejich poskytnutí upraví zvláštní právní předpis“. Na poskytování dotací ze státního fondu se tak nevztahuje § 14 rozpočtových pravidel; v projednávaném případě se tedy neuplatní výluka ze soudního přezkumu na rozhodnutí o poskytnutí dotace ze státního fondu dle § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel (viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 173/2012-44).
[28] Z § 1 odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu vyplývá, že se zřizuje Státní zemědělský intervenční fond. „Fond je právnickou osobou se sídlem v Praze. Fond náleží do působnosti Ministerstva zemědělství.“
[29] Fond podle § 1 odst. 2 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu „v souladu s právními předpisy, právem Evropských společenství a mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána“, mj. „rozhoduje o poskytnutí dotace a kontroluje plnění podmínek poskytnutí dotace“ [písm. a)] a „provádí programy strukturální podpory podle zvláštního právního předpisu a Program rozvoje venkova podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství upravujícího podpory pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (dále jen ,Program rozvoje venkova‘)“ [písm. l)]. Zvláštním právním předpisem je v tomto smyslu zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, který v ustanovení § 2c odst. 1 uvádí, že „Programem strukturální podpory a Programem rozvoje venkova [...] se rozumí soubor opatření k provádění politiky podpory zemědělství v oblastech méně příznivých pro zemědělství, podpory rozvoje navazujících odvětví a podpory rozvoje venkova.“
[30] Pro oblast poskytování dotací obsahuje zásadní právní úpravu ustanovení § 11 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Podle prvého odstavce poskytuje fond „dotace v souladu s tímto zákonem, zákonem o zemědělství, nařízeními vlády vydanými k jejich provedení a podle přímo použitelných předpisů Evropských společenství upravujících financování společné zemědělské politiky“. Druhý odstavec stanoví, že „[p]ři rozhodování o poskytování dotací má Fond postavení orgánu veřejné správy“. Konečně z třetího odstavce předmětného ustanovení plyne, že „[n]a řízení o poskytnutí dotace a rozhodování v něm se nevztahují lhůty pro vydání rozhodnutí, ustanovení o povinnosti umožnit účastníkům řízení před vydáním rozhodnutí ve věci vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, ustanovení o vyrozumění účastníků řízení o provádění dů-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
kazů mimo ústní jednání, ustanovení o provedení záznamu o provedení důkazu listinou a ustanovení o vydání usnesení při provádění důkazu ohledáním věci namístě podle správního řádu“. Sedmý odstavec citovaného ustanovení pak uvádí, že „při provádění programů strukturální podpory a Programu rozvoje venkova podle zvláštního právního předpisu postupuje [fond] podle odstavců 1 až 5 obdobně“.
[31] Na rozhodování podle zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu se vztahuje správní řád, nestanoví-li tento zákon jinak (§ 13a tohoto zákona).
[32] Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybňuje, že by oznámení o ukončení administrace žádosti o dotaci bylo rozhodnutím v materiálním smyslu (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), které by zasahovalo do veřejných subjektivních práv žalobkyně.
[33] Pro zodpovězení této otázky Nejvyšší správní soud vyšel z ustálené judikatury vymezující rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví a zabývající se interpretací § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle citovaného ustanovení „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen ,rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak“.
[34] Základem pro posouzení věci je v daném případě otázka možnosti soudního přezkumu napadeného aktu (oznámení o ukončení administrace žádosti) vydaného stěžovatelem. Zákonný rámec pro rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je vymezen soudním řádem správním v § 4 ve spojení s § 2. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „správní orgán“. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o prá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
vech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, uvedl, že „[z]ákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Přezkumu ve správním soudnictví může být tedy podrobena taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční prvky. Pro možnost přezkumu činnosti správního orgánu musí vedle těchto tří znaků přistoupit ještě znak čtvrtý, obsažený v § 2 s. ř. s., tedy v daném případě musí být činností správního orgánu dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. Lze tedy shrnout, že pro možnost přezkoumání aktu správního orgánu je nutno, aby tento akt naplnil kumulativně všechny čtyři výše uvedené znaky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS).
[35] Nutnost přezkumu aktů správních orgánů musí být v neposlední řadě posuzována vzhledem k ústavní povinnosti soudů poskytovat ochranu právům obsažené v čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jež má na ústavní úrovni zásadní význam pro činnost správních soudů, když stanoví, že „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Tímto ustanovením Listina zakládá pravidlo „presumpce přezkumu“, které stanoví správním soudům povinnost podrobit přezkumu akty veřejné moci, pokud jejich přezkum není zákonem výslovně vyloučen.
[36] K tomu zdejší soud ve shora uvedeném rozhodnutí čj. 4 Ans 9/2007-97 uvedl, že „[p]rincip presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu hraje dále ro-
li širšího interpretačního vodítka pro případ pochybností o rozsahu kompetence správních soudů: v pochybnostech je nutné přezkum umožnit“. Není tedy možné připustit takový restriktivní výklad, který by vedl k omezení přístupu k soudu a zbavení fyzických a právnických osob právní ochrany. Ústavní povinnost obsažená v čl. 36 odst. 2 Listiny se odráží v § 6 s. ř. s., který stanoví, že „[z] rozhodování ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon“. V souladu s uvedenými ústavně zakotvenými principy je nutno i toto ustanovení vykládat restriktivně a ze soudního přezkumu tak vyloučit pouze ty případy, které byly explicitně označeny zákonodárcem. Při řešení těchto otázek je možno odkázat na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, opírající se též o judikaturu Ústavního soudu (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS., rozsudek ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-39, č. 886/2006 Sb. NSS).
[37] Pro úplné posouzení dané věci je proto nutno zkoumat, zda napadený akt fondu naplňuje znaky rozhodnutí správního orgánu, jak byly uvedeny shora.
[38] V prvé řadě je třeba posoudit, zda byl předmětný akt vydán správním orgánem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Fond je podle § 1 odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu právnickou osobou. Není tedy pochyb o tom, že první podmínka pro založení soudního přezkumu napadeného aktu je splněna.
[39] Stejně tak Nejvyšší správní soud nemá pochyb, že při rozhodování o ukončení administrace žádosti žalobkyně o dotaci rozhodoval fond o právech a povinnostech žalobkyně spojených s poskytnutím dotace. Žadateli v průběhu procesu rozhodování o žádosti přísluší přinejmenším právo na projednání žádosti, právo na registraci, administrativní kontrolu žádosti či právo být vyzván v případě nedostatků žádosti [část A body 5.3, 5.4 písm. a) Pravidel]. Podepsáním dohody o poskytnutí dotace vznikají osobám další
práva, zejména právo na proplacení dotace [část A bod 3 písm. k) Pravidel] a povinnosti s touto dotací spojené (povinnost použít prostředky k určenému účelu, informační povinnost žadatele, povinnost dodržovat při realizaci projektu principy hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, strpět kontrolu oprávněných osob atd. – srov. zejm. část A body 3, 4, 11, 12 a 13). Naopak ukončením procesu administrace žádosti o poskytnutí dotace před uzavřením případné dohody o poskytnutí dotace je každý neúspěšný žadatel zasažen přinejmenším tím, že přišly vniveč všechny náklady, které vynaložil za účelem získání dotace (vyplňování formulářů, spotřeba kancelářských potřeb, časové zatížení atp.). Splněna je tak i druhá podmínka, že fond rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob.
[40] Třetí podmínkou je, že se rozhodování fondu děje v oblasti veřejné správy. Podle § 11 odst. 2 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu má fond „při rozhodování o poskytování dotací [...] postavení orgánu veřejné správy“. Pod pojmem „rozhodování o poskytování dotací“ je nutno chápat celý proces počínající od okamžiku podání žádosti o dotaci do případného rozhodnutí o poskytnutí dotace (uzavření dohody) a jejího následného proplacení (§ 11 odst. 4 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu) či do vydání finálního rozhodnutí o neposkytnutí dotace (ukončení její administrace). Nejvyšší správní soud odmítá argumentaci stěžovatele, že úkony fondu ve vztahu k žadateli o dotaci učiněné před uzavřením dohody o poskytnutí dotace nespadají pod pojem rozhodování o poskytování dotace. I negativní závěr fondu (ukončení administrace žádosti) odpírající žadateli možnost získat dotaci na připravovaný projekt představuje autoritativní rozhodnutí, které se může negativně projevit na právech žadatele o dotaci, neboť mu znemožňuje získat příspěvek na plánovaný projekt z veřejných rozpočtů.
[41] Tomuto výkladu odpovídá i názor zastávaný konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu, že poskytování dotací z ve-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
řejných rozpočtů je činností spadající do oblasti veřejné správy, konkrétně do oblasti veřejných financí (srov. shora citovaný rozsudek čj. 2 As 52/2010-59 nebo rozsudek ze dne 28. 4. 2011, čj. 1 As 22/2011-64, č. 2343/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 173/2012-44). Pojmem veřejné finance rozumí teorie „specifické finanční vztahy a operace probíhající v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé“. Obsahem specifických finančních vztahů a operací je přitom mimo jiné stimulace ekonomických subjektů k určitému chování prostřednictvím dotací, pokut či daní (Hamerníková, B.; Maaytová, A. a kol. Veřejné finance. 2. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 11). Veřejné finance definuje rovněž § 2 písm. f), h) a i) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Také peněžní prostředky Státního zemědělského intervenčního fondu je nutno řadit mezi veřejné finance, a to dle § 6a zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu a § 3 písm. c) rozpočtových pravidel, podle něhož jsou peněžní prostředky státních fondů tzv. „jinými peněžními prostředky státu“.
[42] Právní vztah vzniklý poskytnutím dotace je tedy veřejnoprávním vztahem (srov. i usnesení zvláštního senátu ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010-8, č. 2115/2010 Sb. NSS), tím pádem rovněž rozhodnutí o vyřazení žádosti žadatele o poskytnutí dotace z procesu administrace této žádosti je rozhodováním v oblasti veřejné správy. I třetí podmínka pro založení soudního přezkumu je tedy splněna.
[43] Poslední – čtvrtý – znak spočívá v tom, že činností fondu jsou dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. V souladu s Pravidly [část A bod 3 písm. k)] není před podpisem dohody o poskytnutí dotace na dotaci právní nárok. Subjektům žádajícím o poskytnutí dotace z Programu rozvoje venkova tedy nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí dotace.
[44] Samotná existence veřejného subjektivního práva ovšem není nutnou podmín-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
kou pro žalobní legitimaci ve správním soudnictví (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 15/2007-106, č. 2066/2010 Sb. NSS). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pak ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, že ke vzniku žalobní legitimace v případě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu postačuje, pokud se rozhodnutí správního orgánu negativně projeví v právní sféře žalobce.
[45] Za takový projev pak Nejvyšší správní soud považuje přinejmenším zmaření nákladů spojených s podáním žádosti o dotaci, jako jsou náklady na realizaci projektu, které žadatel financuje nejprve z vlastních zdrojů [část A bod 3 písm. d) Pravidel]. Pokud by v rámci Programu rozvoje venkova nebyla finanční podpora z veřejných rozpočtů vypsána, nelze vyloučit, že by žalobkyně o uskutečnění předmětného projektu vůbec neuvažovala. Na straně žalobkyně tak došlo k určitému legitimnímu očekávání získání finanční podpory, které ovšem naplněno nebylo a rovněž tím došlo k negativnímu projevu v její právní sféře, nemluvě o nezbytných transakčních nákladech neoddělitelně spojených se samotným podáním žádosti o podporu.
[46] Z uvedeného tedy vyplývá, že byl naplněn i čtvrtý znak, a to, že se jednalo o rozhodnutí správního orgánu, které bylo způsobilé se negativně projevit v právní sféře žalobkyně. Kumulativním naplněním prvků obsažených v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 2 je tedy dána přezkumná pravomoc soudů ve správním soudnictví.
[47] Na tomto místě je opět vhodné připomenout, že ačkoliv v některých případech není stanoveno právo na poskytnutí určitého plnění ze strany správního orgánu, přesto se jedná o rozhodování přezkoumatelné ve správním soudnictví. Potřeba tohoto soudního přezkumu, jakkoliv omezená na proceduru tohoto rozhodování, je totiž nezbytná přinejmenším z toho důvodu, že brání vybočování z mezí zákonnosti při uplatňování veškeré státní moci (zabraňuje svévoli; čl. 2 odst. 2 Listiny), zamezuje diskriminačním jednáním a omezuje projevy korupce (srov.
Společnost s ručením omezeným SPOLEK EKOLOGICKÝCH ZEMĚDĚLCŮ proti Státnímu zemědělskému intervenčnímu fondu o poskytnutí dotace, o kasační stížnosti žalovaného.
[36] V duchu zaujatého právního názoru dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná, a proto ji dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Městský soud v Praze správně posoudil, že povolení výjimky z čl. 8 odst. 2 vyhlášky OTPP, vydané dle § 169 stavebního zákona z roku 2006, není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Žaloba tedy musela být dle k § 65 odst. 1 soudního řádu správního