Správní soud neurčuje a nepřezkoumává, jakým způsobem má kraj hospodařit se svým majetkem. Pokud však kraj poskytuje příspěvky na základě vlastních pravi- del (zde: příspěvek na hospodaření v lesích), je soud oprávněn kontrolovat, zda tato pravidla jsou dodržována, případně zda nakládání s veřejnými prostředky není dis- kriminační či jinak porušující elementární principy platné v právním státu. Roz- hodnutí krajského úřadu o neposkytnutí příspěvku je proto rozhodnutím podle S 65 odst. 1 s. ř. s. a podléhá soudnímu přezkumu.
Správní soud neurčuje a nepřezkoumává, jakým způsobem má kraj hospodařit se svým majetkem. Pokud však kraj poskytuje příspěvky na základě vlastních pravi- del (zde: příspěvek na hospodaření v lesích), je soud oprávněn kontrolovat, zda tato pravidla jsou dodržována, případně zda nakládání s veřejnými prostředky není dis- kriminační či jinak porušující elementární principy platné v právním státu. Roz- hodnutí krajského úřadu o neposkytnutí příspěvku je proto rozhodnutím podle S 65 odst. 1 s. ř. s. a podléhá soudnímu přezkumu.
V. Argumentace soudu C.) [14] Základem pro posouzení věci je v daném případě otázka možnosti soudního přezkumu napadeného aktu žalovaného. Zá- konný rámec pro rozsah přezkumné pravo- moci soudů ve správním soudnictví je vyme- zen soudním řádem správním v $ 4 ve spojení s $ 2 tohoto zákona. Ustanovení $ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkrat- ku „správní orgán“. Tím se rozumí orgán mo- ci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno roz- hodování o právech a povinnostech fyzic- kých a právnických osob v oblasti veřejné správy. Zdejší soud v rozhodnutí ze dne 21.5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, uvedl, že „[zlákonná definice obsahuje tří prvky:.za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definicí uve- dených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a práv- nických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Přezkumu ve správním soudnictví může být tedy podrobe- na taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční prvky. [15] Pro možnost přezkumu činnosti správního orgánu musí vedle těchto tří znaků přistoupit ještě znak čtvrtý, obsažený v $ 2 s. ř. s., tedy v daném případě musí být činnos- tí správního orgánu dotčena veřejná subjek- tivní práva fyzických nebo právnických osob. [16] Lze tedy shrnout, že pro možnost přezkoumání aktu správního orgánu je nut- no, aby tento akt naplnil kumulativně všech- ny čtyři výše uvedené znaky. (171 Nutnost přezkumu aktů správních orgánů musí být v neposlední řadě posuzová- na vzhledem k ústavní povinnosti soudů po- skytovat ochranu právům obsažené v čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jež má na ústav- ní úrovni zásadní význam pro Činnost správ- ních soudů, když stanoví: „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím or- gánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pra- vomoci soudu však nesmí být vyloučeno pře- zkoumávání rozhodnutí týkajících se zá- kladních práv a svobod podle Listiny. “ Tímto ustanovením Listina zakládá pravidlo „pre- sumpce přezkumu“, které stanoví správním soudům povinnost podrobit přezkumu akty veřejné moci, pokud jejich přezkum není zá- konem výslovně vyloučen. [18] K tomu zdejší soud ve shora uvede- ném rozhodnutí čj. 4 Ans 9/2007-197 uvedl, že „princip presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu hraje dále ro- li širšího interpretačního vodítka pro případ pochybností o rozsahu kompetence správ- ních soudů: v pochybnostech je nutné pře- zkum umožnit“. Není tedy možné připustit takový restriktivní výklad, který by vedl k omezení přístupu k soudu a zbavení fyzic- kých a právnických osob právní ochrany. Ústavní povinnost obsažená v čl. 36 odst. 2 Listiny se odráží v $ 6 s. ř. s., který stanoví, že „[z] rozhodování ve správním soudnictví Jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon“. V souladu s uvedenými ústavně zakotvenými principy je nutno i toto ustanovení vykládat restriktivně a ze soudní- ho přezkumu tak vyloučit pouze ty případy, které byly explicitně označeny zákonodár- cem. Při řešení těchto otázek je možno odká- zat na bohatou judikaturu Nejvyššího správ- ního soudu, opírající se též o judikaturu Ústavního soudu (srov. např. rozsudek rozší- řeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-39) [19] Pro úplné posouzení dané věci je proto nutno zkoumat, zda napadený akt žalo- vaného naplňuje znaky rozhodnutí správní- ho orgánu, jak byly uvedeny shora. [20] V prvé řadě je třeba posoudit, zda byl předmětný akt vydán orgánem ve smyslu $ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy orgánem územní- ho samosprávného celku. Z oznámení o ne- poskytnutí příspěvku na hospodaření v le- sích ze dne 5. 10. 2009 vyplývá, že bylo vyhotoveno Krajským úřadem Libereckého kraje, odborem životního prostředí a země- dělství, jenž je nesporně orgánem územního samosprávného celku, a spadá tedy do mno- žiny orgánů uvedených ve shora uvedeném ustanovení soudního řádu správního. Kraj- ský úřad je totiž zařazen mezi orgány kraje (viz hlava IV. zákona o krajích) a vykonává úkoly v samostatné i přenesené působnosti (viz $ 66 a násl. citovaného zákona). [21] Stejně tak je nesporné, že při rozho- dování o poskytnutí, resp. neposkytnutí, do- tace rozhodoval krajský úřad o právech a po- vinnostech s poskytnutím dotace spojených. Přiznáním dotace vznikají osobám práva (právo na projednání žádosti - srov. čl. I odst. 14 Zásad, právo na poukázání dotace na účet ža- datele - srov. čl. I odst. 17 Zásad) a povinnos- ti (povinnost použít prostředky k určenému účelu, informační povinnost žadatele, povin- nost strpět kontroly ze strany krajského úřa- du - srov. čl. I odst. 1, 20 a 21 Zásad) s touto dotací spojené. Naopak nepřiznáním přís- pěvku je každý neúspěšný žadatel zasažen přinejmenším tím, že přišly vniveč všechny náklady, které vynaložil za účelem jeho získá- ní (vyplňování formulářů, spotřeba kancelář- ských potřeb, časové zatížení atp.). [22] Zde je vhodné poukázat též na judi- katuru zdejšího soudu, která se týká aplikace $ 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „daňový řád“). Jak k tomu soud uvedl, „[a]čkoliv zde není veřejné sub- jektivní právo daňového dlužníka na po- skytnutí daňové úlevy ve formě „prominutí daně“ je rozhodnutí příslušného správce daně vydané podle f 55a zákona č. 337/1992 Sb. přezkoumatelné v správním soudnictví“ (rozsudek ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 15/2007- 106, č. 2066/2010 Sb. NSS, obdobně nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. HL ÚS 2556/07, http;//nalus.usoud.cz). Jak totiž uvedl Nejvyšší správní soud v jiném roz- 961 2135 sudku, „prominutí daně či jejího příslušenství na základě vozhodnuří vydaného správcem daně podle f 55a zákona č. 337/1992 Sb. je poskytnutím veřejných prostředků podle J 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném pří- stupu k informacím“ (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As 64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS). Jinak řečeno, společ- ným znakem obou případů je skutečnost, že jde o poskytování veřejných prostředků. Zde soud nevidí žádný kvalitativní rozdíl ve sku- tečnosti, že v nyní rozhodovaném případě se jedná o prostředky z rozpočtu kraje a v přípa- dě postupu podle $ 554 daňového řádu o pro- středky státního rozpočtu. O tom, že se v pří- padě samosprávných celků jedná o veřejné finance, ostatně neexistuje spor ani v odbor- né literatuře (viz např. Grúň, L. Finanční prá- vo a jeho instituty. Linde : Praha, 2004, s. 63). [23] Je totiž třeba vycházet z toho, že právní vztah týkající se poskytování dotace je veřejnoprávním vztahem (viz usnesení tzv. konfliktního senátu ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010-8). Přitom soud nemá pochyb o tom, že příspěvek na hospodaření v.lesích, o který se jedná v nyní rozhodované věci, není ničím jiným než dotací. Jde přitom o dotaci posky- tovanou z rozpočtu kraje, který je ex consti- tutione veřejnoprávní korporací (viz čl. 101 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou územní samo- správné celky veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu). Z odborné literatu- ry k tomu plyne, že veřejnoprávní korporace vykonávají veřejnou správu (viz Sládeček, V.; Mikule, V.; Syllová, J. Ústava ČR. Komentář. C. H. Beck : Praha, 2007, s. 857 a násl.). [24] Kraj jakožto územní samosprávný ce- lek je definován obyvateli, územím a organi- zační strukturou. Pojmovým znakem územního samosprávného celku je také existence jeho majetku: bez alespoň určité míry rozpočtové samostatnosti by totiž takovýto celek postrá- dal smysl, jelikož by neměl žádné reálné mož- nosti pro svoje fungování, když jeho smyslem je především zajišťovat potřeby svých obyva- tel. Protože však kraj představuje korporaci veřejného práva, limituje zákonná úprava je- ho příjmy i výdaje a současně stanoví pro- 962 středky jeho kontroly (zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). [25] Třetím znakem obsaženým v $ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je „rozhodování v ob- lastí veřejné správy“. Je tedy nutno zodpově- dět otázku, zda je rozhodnutí o poskytnutí, resp. neposkytnutí, příspěvku činností v ob- lasti veřejné správy. [26] Působnost kraje můžeme tradičně rozdělit na dvě oblasti, tj. na působnost sa- mostatnou a přenesenou. Samostatnou pů- sobností se zpravidla rozumí spravování tako- vých záležitostí, na kterých má daný územně samosprávný celek zájem, přičemž k plnění těchto úkolů používá prostředků obsažených ve vlastním rozpočtu a vykonává je vlastním jménem na vlastní odpovědnost (srov. Hend- rych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. C. H. Beck : Praha, 2006, s. 154). Dle $ 4 zákona o krajích platí, že pokud nevyplý- vá ze zákona, že jde o přenesenou působnost, jedná se o působnost samostatnou. Ve spoje- ní výše uvedeného s $ 35 a násl., $ 66 a $ 67 a contrario zákona o krajích, lze dospět k zá- věru, že poskytování příspěvků na hospoda- ření v lesích z krajského rozpočtu spadá pod pojem výkonu samostatné působnosti kraje. Je nicméně nepochybné, že i výkon samostat- né působnosti kraje je v zásadě výkonem ve- řejné správy (srov. např. Hendrych, D. a kol., op. cit., s. 152), byť decentralizované. [27] K úvahám stěžovatele o nutnosti vy- vodit ze způsobu označení písemností, zda krajský úřad rozhoduje v přenesené či samo- statné působnosti, zdejší soud uvádí, že se ztotožňuje s názorem žalovaného. Ustanove- ní $ 70 odst. 1 zákona o krajích stanoví, že v samostatné působnosti kraj všechny písem- nosti v záhlaví označí názvem kraje s uvede- ním příslušného orgánu, který písemnost vyhotovil. V daném případě bylo oznámení ze dne 5. 10. 2009 jasně v záhlaví označeno názvem kraje a orgánem, který písemnost vy- hotovil, tedy Krajského úřadu Libereckého kraje, konkrétně jeho odboru životního pro- středí a zemědělství. Konkretizace označení orgánu vyhotovujícího písemnost není v roz- poru s ustanovením zákona o krajích a zcela jistě není kritériem pro určení, zda kraj daný úkon provádí v přenesené či samostatné pů- sobnosti. Jedná se pouze o upřesnění mající za účel lepší orientaci adresáta dané písem- nosti. Jak však vyplývá z výše uvedené argu- mentace, fakt, zda bylo rozhodnutí vydáno v samostatné či přenesené působnosti, není rozhodující pro určení toho, zda má být tento akt přezkoumán v rámci řízení před správní- mi soudy či nikoliv. [28] Zcela v souladu s pravidlem zakotve- ným v čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasaho- vat do činnosti územních samosprávných cel- ků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a to jen způsobem stanoveným zákonem. Jistě lze při- svědčit názoru, že nelze podrobit zásahům státu rozhodnutí kraje, kterým je vyčleněno určité množství finančních prostředků za účelem poskytování příspěvků na hospoda- ření v lesích, kteréžto je utvořeno jako výsle- dek politických jednání a procesů vedených v orgánech kraje. Zásahům ze strany soudní moci tedy nemůže být podrobeno samotné rozhodnutí o poskytování příspěvků a postup vedoucí k takovému rozhodnutí, vytváření pravidel pro jejich schvalování a podobné procesy. Nicméně i přes nutnost respektová- ní autonomie územních samosprávných cel- ků je nutno chránit práva a povinnosti práv- nických a fyzických osob dotčených jejich činností. Zcela v souladu s ústavním princi- pem presumpce přezkoumatelnosti správ- ních rozhodnutí proto nelze nezasáhnout v případě, kdy byla možnost přezkumu správ- ního rozhodnutí vyloučena jiným než ústav- ně zaručeným způsobem, tedy nikoliv pro- střednictvím zákona. [29] Jinak řečeno, ze zmíněného princi- pu presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu (bod 18) ještě neplyne roz- sah tohoto přezkumu. V tomto směru soud důsledně respektuje zásadu zdrženlivosti, vy- cházející z ústavně zaručeného práva na sa- mosprávu, tedy i práva na rozhodování o způ- sobu naložení s majetkem kraje. Nespadá proto do kognice soudu hodnocení toho, ja- kým způsobem má kraj se svým majetkem hos- podařit, byť určité limity jsou stanoveny záko- nem (viz např. $ 10 zákona č. 250/2000 Sb), a zda má více dotovat např. životní prostředí, školství nebo dopravní obslužnost. Soud tedy vnímá a uznává jako plně autonomní a svojí podstatou politické rozhodnutí kraje, na jaké účely bude vynakládat prostředky, a toto roz- hodnutí mu nepřísluší přezkoumávat. Na straně druhé však soud nemůže rezignovat na kontrolu toho, zda kraj dodržuje pravidla, která pro rozdělování takto určených přís- pěvků sám stanovil, tak jako se stalo v nyní projednávané věci, případně zda mechanis- mus nakládání s veřejnými prostředky není diskriminační či jinak porušující elementární principy platné v právním státu. [30] K přezkumu aktů kraje v samostatné působnosti by proto nebylo možno přistou- pit toliko v případě, kdyby kraj vystupoval ja- ko účastník soukromoprávních vztahů v rov- ném postavení s druhou smluvní stranou, resp. pokud by se jednalo o prosté majetkoprávní úkony kraje (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 12. 2006, čj. 3 Ans 9/2005-114, č. 1075/2007). Nešlo by tedy o vrchnostenský výkon veřejné správy, nýbrž ve svojí podstatě o soukromo- právní vztah, právně řešitelný v rovině civil- ního práva. To by byla např. situace, když by kraj někomu prodal určitý majetek, případně by jej od někoho odkoupil. Stejně jako stát, který je také veřejnoprávní korporací, totiž mají i územní samosprávné celky „Janusovu tvář“: buď vystupují v nadřazeném, vrchno- stenském postavení, a pak jde o regulaci spa- dající svojí podstatou do veřejného práva; anebo jednají jako běžný smluvní partner v soukromoprávních vztazích. V nyní projed- návaném případě se však jednalo o vztah ve- řejnoprávní, jelikož šlo o poskytování přís- pěvků z veřejného rozpočtu, tedy v podstatě o poskytování dotace. [31] Proto také si v daném případě kraj v rámci své samostatné působnosti zcela správně transparentně stanovil pravidla pro poskytování příspěvků. O poskytnutí těchto příspěvků pak následně autoritativně rozho- doval, a nelze zde proto hovořit o aktech kra- je jako účastníka soukromoprávního vztahu či soukromé správy, nýbrž je zde dán silný pr- vek nadřazenosti a nerovnosti vztahu, když sám žalovaný ve vyjádření k žalobě uvádí, že „Doskytnutí příspěvku závisí zcela na vůli 963 2133 žalovaného a na tom, zda žalovaný posoudí, že podmínky pro poskytnutí příspěvku byly nebo nebyly splněny“. Z tohoto pohledu se te- dy zcela jistě jednalo o výkon veřejné správy. [32] Tento závěr vyplývá ostatně i z faktu, že příspěvky na hospodaření v lesích jsou po- skytovány z rozpočtu Libereckého kraje. Hos- podaření územního samosprávného celku podléhá kontrole dle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních sa- mosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve spojení se zákonem č. 250/2000 Sb. Nelze se tedy ztotožnit s tvrzením stěžovatele, že vyplácení příspěvku podléhá kontrole po- dle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Tím spíše z tohoto tvrzení nelze dovodit, že žalobou napadené oznámení pod- léhá přímé aplikaci správního řádu. Způsob přezkoumání úkonu kraje při nakládání s prostředky z rozpočtu nemůže být krité- riem pro zařazení daného úkonu pod režim správního řádu. [33] Lze však přisvědčit stěžovateli, že v případě poskytování příspěvku na hospo- daření v lesích se skutečně jedná o nakládání s prostředky obsaženými ve veřejných peněž- ních fondech, konkrétně v krajském rozpoč- tu. Nakládání s prostředky krajského rozpoč- tu zajišťuje kraj v samostatné působnosti. Nejedná se však o soukromoprávní majetkový úkon, který by bylo možno vyčlenit z pojmu veřejné správy. Ba naopak se jedná o činnost veřejné správy v oblasti veřejných financí. Způsob rozpočtového hospodaření ovlivňuje situaci celého kraje a právnických i fyzických osob, které mají zájem na efektivní kontrole užívání těchto prostředků a hospodaření s ni- mi, který implikuje jistou míru ingerence stá- tu do této oblasti. [34] Je tedy možno uzavřít, že byl shledán i třetí prvek nezbytný pro naplnění zákonné definice správního orgánu. [35] Dále je třcba uvést, že činnost správ- ních orgánů spadá do přezkumné pravomoci správních soudů vždy tehdy, pokud jsou do- tčena veřejná subjektivní práva fyzických ne- bo právnických osob ($ 2 s. ř. s.). Zdejší soud přisvědčuje tvrzení žalovaného, že tento si 964 mohl stanovit vlastní podmínky, které museli žadatelé o příspěvek splnit, aby jim žalovaný mohl příspěvek přiznat, a že i v případě spl- nění předepsaných podmínek nevznikl žada- teli na poskytnutí dotace právní nárok. Je zce- la na úvaze krajského úřadu, zda žadatelovu žádost o příspěvek schválí či zamítne. Subjek- tům žádajícím o přiznání příspěvku tedy ne- přísluší veřejné subjektivní právo na poskyt- nutí příspěvku. sí [36] Z judikatury Nejvyššího správního soudu je však patrno, že samotná existence veřejného subjektivního práva není nutnou podmínkou pro žalobní legitimaci ve správ- ním soudnictví. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, že ke vzniku žalobní le- gitimace v případě řízení o žalobě proti roz- hodnutí správního orgánu postačuje, pokud se rozhodnutí správního orgánu negativně projeví v právní sféře žalobce. Je proto tedy třeba přezkoumat, zda v daném případě do- šlo k negativním projevům rozhodnutí kraj- ského úřadu ve sféře stěžovatele. [37] Článek I odst. 6 Zásad stanoví, že příspěvky jsou poskytovány zpětně, po splně- ní předmětu příspěvku. V případě příspěvku požadovaného stěžovatelem se jednalo o příspěvek poskytovaný sazbou na technic- kou jednotku, kdy výše příspěvku je stanove- na součinem sazby a množstvím skutečně provedených technických jednotek (např. ha, počet sazenic). Stěžovatel tak ze svých zdrojů údajně vykonal zajištění lesních porostů, kte- ré mělo být dle jeho očekávání alespoň zčásti uhrazeno právě poskytnutým příspěvkem. Stěžovatel dále vynaložil určité finanční pro- středky za účelem získání příspěvku. Na stra- ně stěžovatele tak došlo k určitému legitimní- mu očekávání získání finančního příspěvku, které ovšem naplněno nebylo, a rovněž tím došlo k negativnímu projevu v jeho právní sféře, nemluvě o nezbytných transakčních ná- kladech neoddělitelně spojených se samot- ným podáním žádosti o příspěvek. [38] Na tomto místě je opět vhodné při- pomenout (viz bod 22), že ačkoliv v někte- rých případech není stanoveno právo na po- skytnutí určitého plnění ze strany správního orgánu, přesto se jedná o rozhodování pře- zkoumatelné ve správním soudnictví. Potřeba tohoto soudního přezkumu, jakkoliv omeze- ná na proceduru tohoto rozhodování, je totiž nezbytná přinejmenším z toho důvodu, že brání vybočování z mezí zákonnosti při uplat- ňování veškeré státní moci (zabraňuje svévoli, čl. 2 odst. 2 Listiny), zamezuje diskriminač- ním jednáním a omezuje projevy korupce. [39] Z uvedeného tedy vyplývá, že byl na- plněn i čtvrtý znak, a to, že se jednalo o roz- hodnutí správního orgánu, které bylo způso- bilé se negativně projevit v právní sféře stěžovatele. Kumulativním naplněním prvků obsažených v $ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spo- jení s $ 2 téhož zákona je tedy dána přezkum- ná pravomoc soudů ve správním soudnictví. xx [40] Nejvyšší správní soud se musel nic- méně zabývat i tím, zda soudní přezkum po- dobných „dotačních“ rozhodnutí samospráv- ných celků (o jehož potřebě je bytostně přesvědčen, viz výše) není řešitelný spíše v rámci civilního soudního řízení. V tomto směru se zdánlivě nabízí aplikace hmotně- právních ustanovení $ 850 až $ 852 občan- ského zákoníku, která upravují veřejný pří- slib. Podle $ 850 občanského zákoníku platí, že „[vleřejným příslibem se zavazuje ten, kdo veřejně prohlásí, že zaplatí odměnu ne- bo poskytne jiné plnění jednomu nebo něko- lika z blíže neomezeného počtu osob, které splní podmínky stanovené ve veřejném pří- slibu“ Jak k tomu však uvádí komentář (Švestka, J.; Spáčil, J.; Škárová, M.; Hulmák M. a kol. Občanský zákoník I. Komentář. C. H. Beck : Praha, 2008, s. 2371-2372), „slibovatel činí jednostranný neadresný právní úkon, na základě kterého vzniká veřejný příslib. Aktivně legitimovaným k učinění právního úkonu je každý subjekt soukromého práva (fyzická či právnická osoba), který je způso- bílý k takovému právnímu úkonu. Pasivně legitimovaným je blíže neurčitý okruh osob. Okruh osob, jimž je právní úkon určen, mů- že být omezen (např. občané města Brna), osoby však nesmí být individualizovány; musí se jednat o blíže neurčité subjekty. Slibovatel může rovněž omezit okruh osob určitou kvalikací. Vyhlášením příslibu niko- mu nevzniká povinnost plnit předmět přísli- bu, atoiv případě že by předmět příslibu již započal realizovat; nemá povinnost započa- tou činnost dokončit. “ [41] Z uvedeného soud dovozuje, že si- tuace řešená v nyní projednávané věci nespa- dá pod vymezení veřejného příslibu. Jestliže totiž smyslem veřejného: příslibu je soukro- moprávní akt, který zásadně činí osoba sou- kromého práva, jednalo se v daném případě o rozhodování orgánu kraje, tedy veřejno- právní korporace, činěné vrchnostenským způsobem. Stejně jako judiciální praxe dovo- dila, že rozhodování o dotacích (resp. o jejich vrácení) prováděné státními orgány spadá do oblasti veřejného práva a přezkum rozhodnu- tí provádějí správní soudy, není důvod dospět k jinému závěru v tomto případě jen proto, že se jedná o rozhodování orgánu kraje. Jak totiž plyne ze shora uvedeného, kraj jako územní samosprávný celek má v tomto směru kvalita- tivně srovnatelné postavení jako stát. (42] Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě, na které odkazuje ve svém vyjádření ke kasač- ní stížnosti, mezi důvody pro zamítnutí žalo- by, resp. kasační stížnosti, rovněž uvádí, že.ří- zení o přidělení příspěvku není dle Zásad správním řízením, a proto je nutno dovodit, že oznámení žalovaného není správním roz- hodnutím, a proto proti němu nelze brojit správní žalobou. S touto.argumentací žalova- ného se není možno ztotožnit. Jak uvedl Ústav- ní soud ve svém nálezu ze dne 26. 3. 2002, sp. zn. I ÚS 282/01, č. 40/2002 Sb. ÚS (do- stupné na http;//nalus.usoud.cz) „[p]ro možnost přezkoumání rozhodnutí orgánu. veřejné správy o subjektivních právech a povinnos- tech fyzických nebo právnických osob není rozhodující, zda bylo vydáno v řízení podle zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (pozn. zrušen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád), čí zda jsou vý- sledkem jínak procesně upraveného řízení, případně jejich vydání předcházelo řízení, které není upraveno vůbec“. Ačkoli si tedy Li- berecký kraj mohl v rámci své samostatné pů- sobnosti vytvořit pro poskytování příspěvků jakákoli pravidla, fakt, že řízení o poskytnutí 965 2133 příspěvku probíhalo právě podle těchto pra- videl, nemá vliv na možnost přezkumu vý- sledku daného řízení, tedy rozhodnutí o ne- poskytnutí příspěvku. [43] Odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy je možné pouze v případě, že tak stanoví zá- kon (srov. $ 6 s. ř. s.). Nelze tedy paušálně od- mítnout možnost přezkumu napadeného roz- hodnutí žalovaného pouze z důvodu, že Zásady schválené zastupitelstvem Libereckého kraje stanoví ve svém čl. I odst. 15, že na úkony vzta- hující se k poskytnutí příspěvku se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. [44] V případě přijetí opačného názoru by totiž byl dán prostor pro neohraničenou libovůli orgánů kraje v této oblasti a nemož- nost přezkoumání i zjevně nesprávných roz- hodnutí. Tento přístup lze podpořit užitím argumentu ad absurdum, a to například v si- tuaci, kdy by žadatel o poskytnutí příspěvku podal svou žádost bez pochyb v předepsané lhůtě a tato by byla i přesto pro opožděnost zamítnuta, nebylo by možno se proti tomuto zjevně chybnému a libovolnému rozhodnutí bránit. Vyloučením řízení o poskytnutí pří- spěvku z režimu správního řádu proto nelze upřít fyzickým ani právnickým osobám jejich právo na soudní a jinou právní ochranu. [45] Nepřípustný je pak názor žalované- ho obsažený v jeho vyjádření k žalobě, že ka- sační stížností napadený akt žalovaného není správním rozhodnutím, a proto proti němu nelze brojit správní žalobou ($ 65 odst. 1 s. ř. s.). Rozhodnutím přezkoumatelným v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s. je takový úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují subjektivní práva nebo povinnosti, přičemž dle ustálené judikatury (srov. např. usnesení Ústavního ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02, č. 30/2002 Sb. ÚS, 966 s. 337) je pojem „rozhodnutí“ označením technickým a je třeba k němu vždy přistupo- vat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. Není proto rozhodující, jak správní orgán svůj akt označil nebo případně věc vyřídil to- liko neformální přípisem (v tomto případě oznámením ve formě dopisu zaslaného stěžo- vateli). Nezáleží tedy na procesním postupu, kterým byl úkon veden, ani na jeho formální podobě či označení. Výše bylo prokázáno, že oznámení o neposkytnutí příspěvku bylo úkonem učiněným správním orgánem ve smyslu legislativní zkratky dle $ 2 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a dotýkalo se veřejných subjek- tivních práv stěžovatele, z čehož vyplývá, že je i rozhodnutím správního orgánu podle $ 65 odst. 1 s. ř. s., a tedy aktem přezkouma- telným ve správním soudnictví. [46] V této souvislosti nelze ostatně ani přehlédnout, že poskytování příspěvku na hospodaření v lesích se v projednávané věci technicky nedělo tak, že by se přímo ve schváleném rozpočtu kraje rozhodlo o vyna- ložení finančních prostředků na určitý účel konkrétnímu subjektu. Postup kraje byl jiný: schválená celková výše podpory (25 mil. Kč) měla být rozdělena mezi uchazeče, kteří splní podmínky stanovené Zásadami. Jinými slovy, šlo o přidělování dotací formou individuál- ních rozhodnutí. VI. Shrnutí [47] Lze tak uzavřít, že Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumen- tace dospěl k závěru, že napadené rozhodnu- tí žalovaného spadá do přezkumné pravomo- ci soudů ve správním soudnictví, a proto mu nezbývá než citované usnesení krajského soudu podle $ 110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení. V něm je tento soud vázán shora uvedeným právním názorem, tzn. musí podrobit napadené rozhodnutí ža- lovaného soudnímu přezkumu. 2134 Řízení před soudem: vstup insolvenčního správce do řízení místo žalobce k $ 170 odst. 1 písm. d) a $ 264 odst. 1 zákona č č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho ř ře- šení (insolvenční zákon) Jeli předmětem řízení před správním soudem přezkum rozhodnutí správního orgánu, které se týká mimosmluvních sankcí (pokuty uložené za správní delikt) uvedených v $ 170 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/2006 Sb., insolvenčního zákona, jež nelze uspokojit žádným ze způsobů řešení úpadku (tj. ani konkursem), a jež se tedy nemohou dotýkat majetkové podstaty úpadce, nestává se insolvenční správce v již zahájeném řízení před správním soudem jeho účastníkem místo úpadce a $ 264 odst. 1 citovaného zákona se nepoužije.
[13.] Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a důvody podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.), přezkoumal napadené usnesení krajského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[14.] Základem pro posouzení věci je v daném případě otázka možnosti soudního přezkumu napadeného aktu žalovaného. Zákonný rámec pro rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je vymezen soudním řádem správním v ustanoveních § 4 ve spojení s § 2. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „správní orgán“. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Zdejší soud v rozhodnutí ze dne 21. 5. 2008 č. j. 4 Ans 9/2007 – 197 (dostupné na www.nssoud.cz) uvedl, že „zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Přezkumu ve správním soudnictví může být tedy podrobena taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční prvky.
[15.] Pro možnost přezkumu činnosti správního orgánu musí vedle těchto tří znaků přistoupit ještě znak čtvrtý, obsažený v ustanovení § 2 s. ř. s., tedy v daném případě musí být činností správního orgánu dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob.
[16.] Lze tedy shrnout, že pro možnost přezkoumání aktu správního orgánu je nutno, aby tento akt naplnil kumulativně všechny čtyři výše uvedené znaky.
[17.] Nutnost přezkumu aktů správních orgánů musí být v neposlední řadě posuzována vzhledem k ústavní povinnosti soudů poskytovat ochranu právům obsažené v ustanoveních čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jež má na ústavní úrovni zásadní význam pro činnost správních soudů, když stanoví: „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Tímto ustanovením Listina zakládá pravidlo „presumpce přezkumu“, které stanoví správním soudům povinnost podrobit přezkumu akty veřejné moci, pokud jejich přezkum není zákonem výslovně vyloučen.
[18.] K tomu zdejší soud ve shora uvedeném rozhodnutí č. j. 4 Ans 9/2007 – 97 uvedl, že princip presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu hraje dále roli širšího interpretačního vodítka pro případ pochybností o rozsahu kompetence správních soudů: v pochybnostech je nutné přezkum umožnit.“ Není tedy možné připustit takový restriktivní výklad, který by vedl k omezení přístupu k soudu a zbavení fyzických a právnických osob právní ochrany. Ústavní povinnost obsažená v čl. 36 odst. 2 Listiny se odráží v ustanovení § 6 s. ř. s., který stanoví, že „z rozhodování ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon.“ V souladu s uvedenými ústavně zakotvenými principy je nutno i toto ustanovení vykládat restriktivně a ze soudního přezkumu tak vyloučit pouze ty případy, které byly explicitně označeny zákonodárcem. Při řešení těchto otázek je možno odkázat na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, opírající se též o judikaturu Ústavního soudu (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, rozsudek ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005 - 89, rozsudek ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 39, vše dostupné na www.nsssoud.cz)
[19.] Pro úplné posouzení dané věci je proto nutno zkoumat, zda napadený akt žalovaného naplňuje znaky rozhodnutí správního orgánu, jak byly uvedeny shora.
[20.] V prvé řadě je třeba posoudit, zda byl předmětný akt vydán orgánem ve smyslu ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy orgánem územního samosprávného celku. Z oznámení o neposkytnutí příspěvku na hospodaření v lesích ze dne 5. 10. 2009 vyplývá, že bylo vyhotoveno Krajským úřadem Libereckého kraje, odborem životního prostředí a zemědělství, jenž je nesporně orgánem územního samosprávného celku a spadá tedy do množiny orgánů uvedených ve shora uvedeném ustanovení s. ř. s. Krajský úřad je totiž zařazen mezi orgány kraje (viz hlava IV. zákona č. 129/2000 Sb., o krajích ve znění pozdějších předpisů) a vykonává úkoly v samostatné i přenesené působnosti (viz ustanovení § 66 a násl. cit. zákona).
[21.] Stejně tak je nesporné, že při rozhodování o poskytnutí, resp. neposkytnutí, dotace rozhodoval krajský úřad o právech a povinnostech s poskytnutím dotace spojených. Přiznáním dotace vznikají osobám práva (právo na projednání žádosti – srov. čl. I odst. 14 Zásad, právo na poukázání dotace na účet žadatele – srov. čl. I odst. 17) a povinnosti (povinnost použít prostředky k určenému účelu, informační povinnost žadatele, povinnost strpět kontroly ze strany krajského úřadu – srov. Čl. I odst. 1, 20 a 21 Zásad) s touto dotací spojené. Naopak nepřiznáním příspěvku je každý neúspěšný žadatel zasažen přinejmenším tím, že přišly vniveč všechny náklady, které vynaložil za účelem jeho získání (vyplňování formulářů, spotřeba kancelářských potřeb, časové zatížení atp.).
[22.] Zde je vhodné poukázat též na judikaturu zdejšího soudu, která se týká aplikace ustanovení § 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků („daňový řád“). Jak k tomu soud uvedl, „ačkoliv zde není veřejné subjektivní právo daňového dlužníka na poskytnutí daňové úlevy ve formě „prominutí daně“, je rozhodnutí příslušného správce daně vydané podle § 55a zákona č. 337/1992 Sb. přezkoumatelné v správním soudnictví “ (rozsudek ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 Afs 15/2007 - 106 č. 2066/2010 Sb. NSS, obdobně nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07, http://nalus.usoud.cz). Jak totiž uvedl Nejvyšší správní soud v jiném rozsudku, „prominutí daně či jejího příslušenství na základě rozhodnutí vydaného správcem daně podle § 55a zákona č. 337/1992 Sb. je poskytnutím veřejných prostředků podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím“ (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 64/2008 - 155, www.nssoud.cz). Jinak řečeno, společným znakem obou případů je skutečnost, že jde o poskytování veřejných prostředků. Zde soud nevidí žádný kvalitativní rozdíl ve skutečnosti, že v nyní rozhodovaném případě se jedná o prostředky z rozpočtu kraje a v případě postupu podle ustanovení § 55a daňového řádu o prostředky státního rozpočtu. O tom, že se v případě samosprávných celků jedná o veřejné finance, ostatně neexistuje spor ani v odborné literatuře (viz např. Grúň, L., Finanční právo a jeho instituty, Linde Praha, 2004, s. 63).
[23.] Je totiž třeba vycházet z toho, že právní vztah týkající se poskytování dotace je veřejnoprávním vztahem (viz usnesení tzv. konfliktního senátu ze dne 7. 5. 2010, č. j. Konf 14/2010 - 8, www.nssoud.cz). Přitom soud nemá pochyb o tom, že příspěvek na hospodaření v lesích, o který se jedná v nyní rozhodované věci, není ničím jiným než dotací. Jde přitom o dotaci poskytovanou z rozpočtu kraje, který je ex constitutione veřejnoprávní korporací (viz čl. 101 odst. 2 Ústavy ČR, podle něhož jsou územní samosprávné celky veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Z odborné literatury k tomu plyne, že veřejnoprávní korporace vykonávají veřejnou správu (viz Sládeček, Mikule, Syllová: Ústava ČR – komentář, C. H. Beck, 2007, s. 857 a násl.).
[24.] Kraj jakožto územní samosprávný celek je definován obyvateli, územím a organizační strukturou. Pojmovým znakem územního samosprávného celku je také existence jeho majetku: bez alespoň určité míry rozpočtové samostatnosti by totiž takovýto celek postrádal smysl, jelikož by neměl žádné reálné možnosti pro svoje fungování, když jeho smyslem je především zajišťovat potřeby svých obyvatel. Protože však kraj představuje korporaci veřejného práva, limituje zákonná úprava jeho příjmy i výdaje a současně stanoví prostředky jeho kontroly (zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů).
[25.] Třetím znakem obsaženým v § 4 odst. 1 písm. a) s.ř.s. je „rozhodování v oblasti veřejné správy“. Je tedy nutno zodpovědět otázku, zda je rozhodnutí o poskytnutí, resp. neposkytnutí, příspěvku činností v oblasti veřejné správy.
[26.] Působnost kraje můžeme tradičně rozdělit na dvě oblasti, tj. na působnost samostatnou a přenesenou. Samostatnou působností se zpravidla rozumí spravování takových záležitostí, na kterých má daný územně samosprávný celek zájem, přičemž k plnění těchto úkolů používá prostředků obsažených ve vlastním rozpočtu a vykonává je vlastním jménem na vlastní odpovědnost (srov. Hendrych, D., a kol. Správní právo. Obecná část, 6.vyd., Praha: C. H. Beck, 2006, s. 154). Dle § 4 zákona o krajích platí, že pokud nevyplývá ze zákona, že jde o přenesenou působnost, jedná se o působnost samostatnou. Ve spojení výše uvedeného s § 35 an., § 66 a § 67 a contrario zákona o krajích, lze dospět k závěru, že poskytování příspěvků na hospodaření v lesích z krajského rozpočtu spadá pod pojem výkonu samostatné působnosti kraje. Je nicméně nepochybné, že i výkon samostatné působnosti kraje je v zásadě výkonem veřejné správy (srov. např. Hendrych, D. c.d., s. 152), byť decentralizované.
[27.] K úvahám stěžovatele o nutnosti vyvodit ze způsobu označení písemností, zda krajský úřad rozhoduje v přenesené či samostatné působnosti, zdejší soud uvádí, že se ztotožňuje s názorem žalovaného. Ustanovení § 70 odst. 1 zákona o krajích stanoví, že v samostatné působnosti kraj všechny písemnosti v záhlaví označí názvem kraje s uvedením příslušného orgánu, který písemnost vyhotovil. V daném případě bylo oznámení ze dne 5. 10. 2009 jasně v záhlaví označeno názvem kraje a orgánem, který písemnost vyhotovil, tedy Krajského úřadu Libereckého kraje, konkrétně jeho odboru životního prostředí a zemědělství. Konkretizace označení orgánu vyhotovujícího písemnost není v rozporu s ustanovením zákona o krajích a zcela jistě není kritériem pro určení, zda kraj daný úkon provádí v přenesené či samostatné působnosti. Jedná se pouze o upřesnění mající za účel lepší orientaci adresáta dané písemnosti. Jak však vyplývá z výše uvedené argumentace, fakt, zda bylo rozhodnutí vydáno v samostatné či přenesené působnosti, není rozhodující pro určení toho, zda má být tento akt přezkoumán v rámci řízení před správními soudy či nikoliv.
[28.] Zcela v souladu s pravidlem zakotveným v čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a to jen způsobem stanoveným zákonem. Jistě lze přisvědčit názoru, že nelze podrobit zásahům státu rozhodnutí kraje, kterým je vyčleněno určité množství finančních prostředků za účelem poskytování příspěvků na hospodaření v lesích, kteréžto je utvořeno jako výsledek politických jednání a procesů vedených v orgánech kraje. Zásahům ze strany soudní moci tedy nemůže být podrobeno samotné rozhodnutí o poskytování příspěvků a postup vedoucí k takovému rozhodnutí, vytváření pravidel pro jejich schvalování a podobné procesy. Nicméně i přes nutnost respektování autonomie územních samosprávných celků je nutno chránit práva a povinnosti právnických a fyzických osob dotčených jejich činností. Zcela v souladu s ústavním principem presumpce přezkoumatelnosti správních rozhodnutí proto nelze nezasáhnout v případě, kdy byla možnost přezkumu správního rozhodnutí vyloučena jiným než ústavně zaručeným způsobem, tedy nikoliv prostřednictvím zákona.
[29.] Jinak řečeno, ze zmíněného principu presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu (bod 18) ještě neplyne rozsah tohoto přezkumu. V tomto směru soud důsledně respektuje zásadu zdrženlivosti, vycházející z ústavně zaručeného práva na samosprávu, tedy i práva na rozhodování o způsobu naložení s majetkem kraje. Nespadá proto do kognice soudu hodnocení toho, jakým způsobem má kraj se svým majetkem hospodařit, byť určité limity jsou stanoveny zákonem (viz např. § 10 zákona č. 250/2000 Sb.), a zda má více dotovat např. životní prostředí, školství nebo dopravní obslužnost. Soud tedy vnímá a uznává jako plně autonomní a svojí podstatou politické rozhodnutí kraje, na jaké účely bude vynakládat prostředky, a toto rozhodnutí mu nepřísluší přezkoumávat. Na straně druhé však soud nemůže rezignovat na kontrolu toho, zda kraj dodržuje pravidla, která pro rozdělování takto určených přípěvků sám stanovil tak, jako se stalo v nyní projednávané věci, případně zda mechanismus nakládání s veřejnými prostředky není diskriminační či jinak porušující elementární principy platné v právním státu.
[30.] K přezkumu aktů kraje v samostatné působnosti by proto nebylo možno přistoupit toliko v případě, kdy by kraj vystupoval jako účastník soukromoprávních vztahů v rovném postavení s druhou smluvní stranou, resp. pokud by se jednalo o prosté majetkoprávní úkony kraje (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 12. 2006, č. j. 3 Ans 9/2005 - 114, uveřejněno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 3/2007 pod číslem 1075/2007). Nešlo by tedy o vrchnostenský výkon veřejné správy, nýbrž ve svojí podstatě o soukromoprávní vztah, právně řešitelný v rovině civilního práva. To by byla např. situace, když by kraj někomu prodal určitý majetek, případně by jej od někoho odkoupil. Stejně jako stát, který je také veřejnoprávní korporací, totiž mají i územní samosprávné celky „Janusovu tvář“: buď vystupují v nadřazeném, vrchnostenském postavení, a pak jde o regulaci spadající svojí podstatou do veřejného práva; anebo jednají jako běžný smluvní partner v soukromoprávních vztazích. V nyní projednávaném případě se však jednalo o vztah veřejnoprávní, jelikož šlo o poskytování příspěvků z veřejného rozpočtu, tedy v podstatě o poskytování dotace.
[31.] Proto také si v daném případě kraj v rámci své samostatné působnosti zcela správně transparentně stanovil pravidla pro poskytování příspěvků. O poskytnutí těchto příspěvků pak následně autoritativně rozhodoval a nelze zde proto hovořit o aktech kraje jako účastníka soukromoprávního vztahu či soukromé správy, nýbrž je zde dán silný prvek nadřazenosti a nerovnosti vztahu, když sám žalovaný ve vyjádření k žalobě uvádí, že „poskytnutí příspěvku závisí zcela na vůli žalovaného a na tom, zda žalovaný posoudí, že podmínky pro poskytnutí příspěvku byly nebo nebyly splněny“. Z tohoto pohledu se tedy zcela jistě jednalo o výkon veřejné správy.
[32.] Tento závěr vyplývá ostatně i z faktu, že příspěvky na hospodaření v lesích jsou poskytovány z rozpočtu Libereckého kraje. Hospodaření územního samosprávného celku podléhá kontrole dle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů ve spojení se zákonem č. 250/2000 Sb. Nelze se tedy ztotožnit s tvrzením stěžovatele, že vyplácení příspěvku podléhá kontrole podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů. Tím spíše z tohoto tvrzení nelze dovodit, že žalobou napadené oznámení podléhá přímé aplikaci správního řádu. Způsob přezkoumání úkonu kraje při nakládání s prostředky z rozpočtu nemůže být kritériem pod zařazení daného úkonu pod režim správního řádu.
[33.] Lze však přisvědčit stěžovateli, že v případě poskytování příspěvku na hospodaření v lesích se skutečně jedná o nakládání s prostředky obsaženými ve veřejných peněžních fondech, konkrétně v krajském rozpočtu. Nakládání s prostředky krajského rozpočtu zajišťuje kraj v samostatné působnosti. Nejedná se však o soukromoprávní majetkový úkon, který by bylo možno vyčlenit z pojmu veřejné správy. Ba naopak se jedná o činnost veřejné správy v oblasti veřejných financí. Způsob rozpočtového hospodaření ovlivňuje situaci celého kraje a právnických i fyzických osob, které mají zájem na efektivní kontrole užívání těchto prostředků a hospodaření s nimi, který implikuje jistou míru ingerence státu do této oblasti.
[34.] Je tedy možno uzavřít, že byl shledán i třetí prvek nezbytný pro naplnění zákonné definice správního orgánu.
[35.] Dále je třeba uvést, že činnost správních orgánů spadá do přezkumné pravomoci správních soudů vždy tehdy, pokud jsou dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob (§ 2 s. ř. s.) Zdejší soud přisvědčuje tvrzení žalovaného, že tento si mohl stanovit vlastní podmínky, které museli žadatelé o příspěvek splnit, aby jim žalovaný mohl příspěvek přiznat a že i v případě splnění předepsaných podmínek nevznikl žadateli na poskytnutí dotace právní nárok. Je zcela na úvaze krajského úřadu, zda žadatelovu žádost o příspěvek schválí či zamítne. Subjektům žádajícím o přiznání příspěvku tedy nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí příspěvku.
[36.] Z judikatury Nejvyššího správního soudu je však patrno, že samotná existence veřejného subjektivního práva není nutnou podmínkou pro žalobní legitimaci ve správním soudnictví. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42 (č. 906/2006 Sb. NSS) konstatoval, že ke vzniku žalobní legitimace v případě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu postačuje, pokud se rozhodnutí správního orgánu negativně projeví v právní sféře žalobce. Je proto tedy třeba přezkoumat, zda v daném případě došlo k negativním projevům rozhodnutí krajského úřadu ve sféře stěžovatele.
[37.] Článek I odst. 6 Zásad stanoví, že příspěvky jsou poskytovány zpětně, po splnění předmětu příspěvku. V případě příspěvku požadovaného stěžovatelem se jednalo o příspěvek poskytovaný sazbou na technickou jednotku, kdy výše příspěvku je stanovena součinem sazby a množstvím skutečně provedených technických jednotek (např. ha, počet sazenic). Stěžovatel tak ze svých zdrojů údajně vykonal zajištění lesních porostů, které mělo být dle jeho očekávání alespoň zčásti uhrazeno právě poskytnutým příspěvkem. Stěžovatel dále vynaložil určité finanční prostředky za účelem získání příspěvku. Na straně stěžovatele tak došlo k určitému legitimnímu očekávání získání finančního příspěvku, které ovšem naplněno nebylo a rovněž tím došlo k negativnímu projevu v jeho právní sféře, nemluvě o nezbytných transakčních nákladech neoddělitelně spojených se samotným podáním žádosti o příspěvek.
[38.] Na tomto místě je opět vhodné připomenout (viz bod 22), že ačkoliv v některých případech není stanoveno právo na poskytnutí určitého plnění ze strany správního orgánu, přesto se jedná o rozhodování, přezkoumatelné ve správním soudnictví. Potřeba tohoto soudního přezkumu, jakkoliv omezená na proceduru tohoto rozhodování, je totiž nezbytná přinejmenším z toho důvodu, že brání vybočování z mezí zákonnosti při uplatňování veškeré státní moci (zabraňuje svévoli, čl. 2 odst. 2 Listiny), zamezuje diskriminačním jednáním a omezuje projevy korupce.
[39.] Z uvedeného tedy vyplývá, že byl naplněn i čtvrtý znak, a to, že se jednalo o rozhodnutí správního orgánu, které bylo způsobilé se negativně projevit v právní sféře stěžovatele. Kumulativním naplněním prvků obsažených v ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 2 je tedy dána přezkumná pravomoc soudů ve správním soudnictví.
[40.] Nejvyšší správní soud se musel nicméně zabývat i tím, zda soudní přezkum podobných „dotačních“ rozhodnutí samosprávných celků (o jehož potřebě je bytostně přesvědčen, viz výše) není řešitelný spíše v rámci civilního soudního řízení. V tomto směru se zdánlivě nabízí aplikace hmotněprávních ustanovení § 850 – 852 občanského zákoníku, která upravují veřejný příslib. Podle ustanovení § 850 občanského zákoníku platí, že „veřejným příslibem se zavazuje ten, kdo veřejně prohlásí, že zaplatí odměnu nebo poskytne jiné plnění jednomu nebo několika z blíže neomezeného počtu osob, které splní podmínky stanovené ve veřejném příslibu.“ Jak k tomu však uvádí komentář (Švestka, Spáčil, Škárová, Hulmák a kol., Občanský zákoník I – komentář, C.H. Beck, 2008, str. 2371-2372), „slibovatel činí jednostranný neadresný právní úkon, na základě kterého vzniká veřejný příslib. Aktivně legitimovaným k učinění právního úkonu je každý subjekt soukromého práva (fyzická či právnická osoba), který je způsobilý k takovému právnímu úkonu. Pasivně legitimovaným je blíže neurčitý okruh osob. Okruh osob, jimž je právní úkon určen, může být omezen (např. občané města Brna), osoby však nesmí být individualizovány; musí se jednat o blíže neurčité subjekty. Slibovatel může rovněž omezit okruh osob určitou kvalifikací. Vyhlášením příslibu nikomu nevzniká povinnost plnit předmět příslibu, a to i v případě že by předmět příslibu již započal realizovat; nemá povinnost započatou činnost dokončit.”
[41.] Z uvedeného soud dovozuje, že situace, řešená v nyní projednávané věci, nespadá pod vymezení veřejného příslibu. Jestliže totiž smyslem veřejného příslibu je soukromoprávní akt, který zásadně činí osoba soukromého práva; jednalo se v daném případě o rozhodování orgánu kraje, tedy veřejnoprávní korporace, činěné vrchnostenským způsobem. Stejně jako judiciální praxe dovodila, že rozhodování o dotacích (resp. o jejich vrácení), prováděné státními orgány, spadá do oblasti veřejného práva a přezkum rozhodnutí provádějí správní soudy, není důvod dospět k jinému závěru v tomto případě jen proto, že se jedná o rozhodování orgánu kraje. Jak totiž plyne ze shora uvedeného, kraj jako územní samosprávný celek má v tomto směru kvalitativně srovnatelné postavení jako stát.
[42.] Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě, na které odkazuje ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, mezi důvody pro zamítnutí žaloby, resp. kasační stížnosti, rovněž uvádí, že řízení o přidělení příspěvku není dle Zásad správním řízením, a proto je nutno dovodit, že oznámení žalovaného není správním rozhodnutím a proto proti němu nelze brojit správní žalobou. S touto argumentací žalovaného se není možno ztotožnit. Jak uvedl Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. I ÚS 282/01 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) „pro možnost přezkoumání rozhodnutí orgánu veřejné správy o subjektivních právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob není rozhodující, zda bylo vydáno v řízení podle zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů [pozn. zrušen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád], či zda jsou výsledkem jinak procesně upraveného řízení, případně jejich vydání předcházelo řízení, které není upraveno vůbec.“ Ačkoli si tedy Liberecký kraj mohl v rámci své samostatné působnosti vytvořit pro poskytování příspěvků jakákoli pravidla, fakt, že řízení o poskytnutí příspěvku probíhalo právě podle těchto pravidel nemá vliv na možnost přezkumu výsledku daného řízení, tedy rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku.
[43.] Odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy je možné pouze v případě, že tak stanoví zákon (srov. § 6 s. ř. s.). Nelze tedy paušálně odmítnout možnost přezkumu napadeného rozhodnutí žalovaného pouze z důvodu, že Zásady schválené zastupitelstvem Libereckého kraje stanoví ve svém čl. I odst. 15, že na úkony vztahující se k poskytnutí příspěvku se nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
[44.] V případě přijetí opačného názoru by totiž byl dán prostor pro neohraničenou libovůli orgánů kraje v této oblasti a nemožnost přezkoumání i zjevně nesprávných rozhodnutí. Tento přístup lze podpořit užitím argumentu ad absurdum, a to například v situaci, kdy by žadatel o poskytnutí příspěvku podal svou žádost bez pochyb v předepsané lhůtě a tato by byla i přesto pro opožděnost zamítnuta, nebylo by možno se proti tomuto zjevně chybnému a libovolnému rozhodnutí bránit. Vyloučením řízení o poskytnutí příspěvku z režimu správního řádu proto nelze upřít fyzickým ani právnickým osobám jejich právo na soudní a jinou právní ochranu.
[45.] Nepřípustný je pak názor žalovaného obsažený v jeho vyjádření k žalobě, že kasační stížností napadený akt žalovaného není správním rozhodnutím, a proto proti němu nelze brojit správní žalobou [§ 65 odst. 1 s. ř. s.]. Rozhodnutím přezkoumatelným v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. je takový úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují subjektivní práva nebo povinnosti, přičemž dle ustálené judikatury (srov. např. usnesení Ústavního ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02, Sb.n.u. ÚS, sv. 17, č. 30, s. 337) je pojem „rozhodnutí“ označením technickým a je třeba k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. Není proto rozhodující, jak správní orgán svůj akt označil nebo případně věc vyřídil toliko neformální přípisem (v tomto případě oznámením ve formě dopisu zaslaného stěžovateli). Nezáleží tedy na procesním postupu, kterým byl úkon veden, ani na jeho formální podobě či označení. Výše bylo prokázáno, že oznámení o neposkytnutí příspěvku bylo úkonem učiněným správním orgánem ve smyslu legislativní zkratky dle § 2 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a dotýkalo se veřejných subjektivních práv stěžovatele, z čehož vyplývá, že je i rozhodnutím správního orgánu podle ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s a tedy aktem přezkoumatelným ve správním soudnictví.
[46.] V této souvislosti nelze ostatně ani přehlédnout, že poskytování příspěvku na hospodaření v lesích se v projednávané věci technicky nedělo tak, že by se přímo ve schváleném rozpočtu kraje rozhodlo o vynaložení finančních prostředků na určitý účel konkrétnímu subjektu. Postup kraje byl jiný: schválená celková výše podpory (25 mil. Kč) měla být rozdělena mezi uchazeče, kteří splní podmínky stanovené Zásadami. Jinými slovy, šlo o přidělování dotací formou individuálních rozhodnutí.
VI. Shrnutí
[47.] Lze tak uzavřít, že Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumentace dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného spadá do přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví, a proto mu nezbývá než citované usnesení krajského soudu podle ustanovení § 110 odst. 1, s. ř. s. zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení. V něm je tento soud vázán shora uvedeným právním názorem, tzn. musí podrobit napadené rozhodnutí žalovaného soudnímu přezkumu.
[48.] V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud též o nákladech řízení (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. srpna 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu