2 As 70/2021

2 As 70/2021- 35 - text

 2 As 70/2021 - 38 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Evy Šonkové a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: KASPER TS s. r. o., se sídlem Žitná 476, Trutnov, zastoupená Mgr. Otakarem Janebou, advokátem se sídlem U Železné lávky 568/10, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 8. 2019, č. j. 054637/2019/KUSK, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2021, č. j. 54 A 82/2019-45,

Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2021, č. j. 54 A 82/2019-45, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

[1] Městský úřad v Kolíně (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne 5. 4. 2019, č. j. MUKOLIN/OD 35323/19-kuti (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), uznal žalobkyni vinnou ze spáchání správního deliktu (přestupku) podle § 42b odst. 1 písm. s) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 9. 2018 (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), jehož se měla dopustit tím, že dne 9. 6. 2016 v 16:21 hodin provozovala na pozemní komunikaci č. II/125 v Kolíně-Sendražicích v ulici Ovčárecká ve směru jízdy na obec Ovčáry motorové vozidlo tovární značky DAF, tahač návěsů registrační značky X, které spolu s návěsem registrační značky X při vysokorychlostním kontrolním vážení překročilo hodnoty stanovené v § 37 odst. 1 písm. b) a § 37 odst. 2 písm. a) vyhlášky Ministerstva dopravy č. 341/2014 Sb., o schvalování technické způsobilosti a technických podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění účinném do 18. 8. 2017, a to nejvyšší povolenou hmotnost u nápravy č. 2 o 2 288 kg a nejvyšší povolenou hmotnost motorového vozidla o 3 013 kg, za což jí byla uložena pokuta ve výši 36 000 Kč. Následně žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně.

[2] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), který rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

[3] Krajský soud se v napadeném rozsudku nejdříve zaměřil na posouzení toho, zda nedošlo k zániku odpovědnosti za přestupek, k čemuž musí přihlížet z úřední povinnosti. Konkrétně posuzoval, zda je na promlčení odpovědnosti za přestupek, jehož se měla žalobkyně dopustit, třeba užít pravidla obsažená v § 30 až § 32 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“) nebo § 43 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném do 30. 6. 2017. Podle zákona o odpovědnosti za přestupky činí promlčecí doba 1 rok, respektive 3 roky, jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100.000 Kč, zatímco dle zákona o pozemních komunikacích platilo, že odpovědnost právnické osoby za správní delikt dle § 42b odst. 1 písm. s) zákona o pozemních komunikacích zaniká, jestliže o něm příslušný orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán.

[4] Krajský soud proto zkoumal, zda není pozdější úprava v zákoně o odpovědnosti za přestupky příznivější. Pokud by za přestupek žalobkyně nebylo možné podle zákona o pozemních komunikacích uložit pokutu ve výši alespoň 100.000 Kč, znamenalo by to, že pro účely posouzení zániku odpovědnosti za přestupek měla být ve věci aplikována nová, a tedy pro žalobkyni příznivější právní úprava zákona o odpovědnosti za přestupky, tedy i jednoroční promlčecí doba.

[5] Podle krajského soudu je rozhodujícím faktorem to, jaká částka představuje horní hranici sazby pokuty ukládané za přestupek. V § 42b odst. 6 písm. a) zákona o pozemních komunikacích je stanovena horní hranice za daný přestupek ve výši 500.000 Kč. V § 43 téhož zákona je stanoven způsob výpočtu sankce, a to 9.000 Kč za každou započatou tunu, která překračuje největší povolenou hmotnost vozidla dle zvláštních právních předpisů. Není-li nejvyšší povolená hmotnost vozidla překročena o více než 500 kg, činí výměra pokuty 5.000 Kč. Krajský soud si kladl otázku, zda se mělo na protiprávní jednání žalobkyně pohlížet – a to bez dalšího – jako na přestupek dle § 42b odst. 1 písm. s) zákona o pozemních komunikacích, za který zákon umožňuje uložit pokutu až do výše 500.000 Kč, anebo naopak jako na přestupek spočívající v překročení největší povolené hmotnosti o hodnotu nacházející se v rozmezí tří až čtyř tun, tj. přestupek, s kterým zákon spojuje pevně stanovenou sankci ve výši 36.000 Kč, která představuje současně horní hranici sazby pokuty, již je možné za takto pojímaný přestupek uložit. První přístup by znamenal to, že § 42b odst. 1 písm. s) zákona o pozemních komunikacích vymezuje jedinou skutkovou podstatu přestupku spočívajícího v provozování vozidla s hmotností převyšující maximální povolenou hodnotu, druhý přístup pak to, že zákon o pozemních komunikacích prostřednictvím předmětného ustanovení zavádí de facto několik dílčích skutkových podstat odvíjejících se od konkrétní překročené hodnoty.

[6] Krajský soud rozhodl, že je namístě uplatnit druhý přístup. Oporu nalezl v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2020, č. j. 6 As 221/2019-31, č. 4047/2020 Sb. NSS, věc MPM-QUALITY, v němž se kasační soud zabýval horní hranicí sazby pokuty ukládané za přestupek dle § 125c odst. 1 písm. a) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon). Krajský soud si byl přitom vědom i závěrů pozdějšího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2020, č. j. 10 Afs 72/2020-76, č. 4091/2020 Sb. NSS, avšak ten se dle krajského soudu zabýval otázkou zcela odlišnou od nyní posuzované věci. Navzdory tomu, že kasační soud v rozsudku desátého senátu (byť ve formě obiter dicti) uvedl, že v případě přestupku dle § 125a odst. 4 vodního zákona, „kde zákon horní hranici sazby pokuty stanoví (ve výši 10.000.000 Kč), […] není ani sporu, že v tomto případě by byla promlčecí doba tříletá“, krajský soud dospěl k závěru, že tento názor koliduje právě se závěry přijatými v rozsudku ve věci MPM-QUALITY. Nevyšší správní soud v tomto rozsudku přijal závěr, že za horní hranici sazby pokuty je třeba považovat výpočtem zjištěnou částku, nikoliv obecný limit 10.000.000 Kč. Krajský soud byl názoru, že je zapotřebí odlišovat přestupky, u nichž je výměra trestu určena něčím jiným než skutkově definujícím znakem přestupku, tedy např. procentem z obratu, procentuálním podílem aktiv, násobkem daně apod. (zde je rozlišování pojmů „horní hranice sazby pokuty“ a „určení výměry pokuty“ namístě, neboť konkrétní výše pokuty je správnímu orgánu známa až v průběhu řízení, respektive na jeho konci), od přestupků, u nichž správní orgány od zahájení řízení zpravidla vědí, jaká sankce pachateli za jejich spáchání hrozí, neboť je odvislá právě od veličiny, která je sama o sobě znakem skutkové podstaty daného přestupku. Takovýto postup dle krajského soudu sleduje také důvod, proč existují dvě rozdílné promlčecí doby, a to pro rozdílnou společenskou škodlivost.

[7] Krajský soud proto dospěl k závěru, že v daném případě byla hranicí rozhodnou pro stanovení délky promlčecí doby částka 36.000 Kč, a na dané jednání se proto vztahuje promlčecí doba 1 roku. S ohledem na to posoudil žalobu jako důvodnou, neboť ještě před zahájením řízení o přestupku došlo k zániku odpovědnosti za spáchaný skutek. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně

[8] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „napadený rozsudek“ a „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), c) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tj. pro nesprávné posouzení právní otázky soudem, zmatečnost řízení a nepřezkoumatelnost.

[9] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu v tom, že se soud neřídil § 71 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), který upravuje postup v případě zrušení části předpisu, a nerespektoval tak povinnost pouze konstatovat nevykonatelnost rozhodnutí. S tímto postupem se nijak v odůvodnění rozsudku nevypořádal.

[10] Nezákonnost rozsudku krajského soudu spočívá podle stěžovatele v nesprávném posouzení horní hranice sazby za spáchaný přestupek. Podle jeho názoru soud nastavuje absolutní právní nejistotu ohledně toho, jaká promlčecí doba vlastně plyne. Upozorňuje, že při projednávání dvou a více přestupků podle § 41 zákona o odpovědnosti za přestupky může správní orgán uložit pokutu ve vyšší sazbě, a to tak, že horní hranice sazby pokuty za přestupek nejpřísněji trestný se zvyšuje až o polovinu, nejvýše však do částky, která je součtem horních hranic sazeb pokut za jednotlivé společně projednávané přestupky. Nezohledněním možnosti navýšení horní hranice pokuty až o polovinu se soud dopustil nesprávného posouzení právní otázky.

[11] Stěžovatel je přesvědčen, že § 42b odst. 6 zákona o provozu na pozemních komunikacích jasně stanovuje horní hranici sazby. Dále namítá, že tento zákon zná pouze skutkovou podstatu přestupku stanovující překročení celkové hmotnosti vozidla, a nikoliv skutkovou podstatu „překročení největší povolené hmotnosti o hodnotu nacházející se v rozmezí tří až čtyř tun“. V závěru kasační stížnosti požaduje stěžovatel náhradu nákladů řízení před krajským soudem.

[12] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel odkázal na vyjádření Ministerstva dopravy k horní hranici sazby pokuty. Namítl, že se krajský soud dostatečně nevypořádal s tím, proč se odchýlil od textu a smyslu zákona při výkladu skutkové podstaty obsažené v § 42b odst. 1 písm. s) zákona o pozemních komunikacích. V tom spatřuje stěžovatel nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Dále stěžovatel shledal, že řízení před krajským soudem bylo zmatečné, neboť krajský soud byl nesprávně obsazen. Pokud totiž dospěl k závěru, že v projednávané věci je horní sazba přestupku pouze 100.000 Kč, pak podle § 31 odst. 2 s. ř. s. měl ve věci rozhodovat specializovaný samosoudce, nikoli senát.

[13] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se plně ztotožňuje se závěry krajského soudu a navrhla kasační stížnost zamítnout. Krajský soud správně dovodil, že je v případě správního deliktu podle § 42b odst. 1 písm. s) zákona o pozemních komunikacích konkrétní výše pokuty striktně stanovena v závislosti na tom, o kolik započatých tun bylo kontrolované vozidlo přetíženo. Za horní hranici sazby pokuty je třeba považovat výpočtem zjištěnou částku, nikoliv obecný limit 100.000 Kč, jak míní stěžovatel. Pro účely posouzení zániku odpovědnosti za přestupek měla být aplikována nová, pro žalobkyni příznivější právní úprava zákona o odpovědnosti za přestupky. Jednoroční promlčecí doba tak marně uplynula ještě před samotným zahájením řízení o přestupku.

[14] Požadavek stěžovatele na náhradu nákladů řízení žalobkyně považovala za neoprávněný. Poznamenala, že zástupce žalovaného je jeho zaměstnancem. Vyjádření ve věci a zastupování žalovaného je podle žalobkyně náplní pracovní pozice právníka. V dané věci se jedná o standardní vysokorychlostní vážení, příp. udělování sankcí spojených s překročením mezních hodnot, což není specializovaná problematika, na kterou by bylo nutné využívat externího právního zástupce.

[15] Ve vyjádření k doplnění kasační stížnosti žalobkyně podotkla, že pokud by chtěl zákonodárce rozlišit trestnost typově závažnějšího přestupku oproti typově méně závažnému přestupku, mělo by být takovéto rozlišení uvedeno přímo v příslušném právním předpisu. K tvrzené zmatečnosti řízení před soudem odkázala žalobkyně na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 100/2021-29 a 1 As 138/2021-43, podle nichž o porušení práva na zákonného soudce nešlo. Poukázala také na to, že stěžovatel rozšířil stížnostní body kasační stížnosti až po uplynutí dvou týdnů od doručení napadeného rozsudku.

[16] V druhém doplnění kasační stížnosti stěžovatel odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu k otázce zániku odpovědnosti ze dne 22. 6. 2021, č. j. 1 As 100/2021-29, ze dne 24. 6. 2021, č. j. 1 As 138/2021-43 a ze dne 1. 7. 2021, č. j. 1 As 166/2021-29, s jejichž závěry se ztotožnil. K tvrzení o rozšíření kasační stížnosti sdělil, že žalobkyně neuvedla, o jaké ustanovení zákona jej opírá. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[17] Kasační stížnost je včasná a projednatelná.

[18] Nejvyšší správní soud předesílá, že obdobnými kasačními stížnostmi stejného stěžovatele se již zabýval ve výše zmíněných rozsudcích č. j. 1 As 100/2021-29, č. j. 1 As 138/2021-43 a č. j. 1 As 166/2021-29, v nichž dospěl k závěru, že výklad krajského soudu týkající se určení délky promlčecí doby u přestupku podle § 42b odst. 1 písm. s) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 9. 2018, je nesprávný a rozsudky na něm založené jsou nezákonné. Nejvyšší správní soud nemá důvodu se od svých předchozích rozsudků v této věci odchýlit.

[19] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku, k níž je případně povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudky NSS ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 58, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 73, č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 2 Afs 203/2016-51).

[20] Stěžovatel namítal, že krajský soud nepostupoval dle § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, jelikož rozhodnutí zrušil a nevyslovil pouze nevykonatelnost. Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že nálezy Ústavního soudu nedošlo ke zrušení ustanovení zákona, na jehož základě bylo vydáno rozhodnutí o přestupku v nyní souzené věci, proto § 72 odst. 2 zákona o Ústavním soudu na danou věc nedopadá (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2020, č. j. 2 As 277/2020-30).

[21] Dále stěžovatel namítal nepřezkoumatelnost kvůli nedostatečnému odůvodnění závěrů o horní hranici sazby přestupku. Krajský soud však naopak jasně vysvětlil a odůvodnil své úvahy při výkladu dotčených předpisů i ve vztahu ke smyslu právní úpravy. Napadený rozsudek splňuje kritéria přezkoumatelnosti.

[22] K námitce zmatečnosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že v případě, kdy rozhodoval krajský soud v senátu namísto samosoudcem, nejde o nesprávné obsazení soudu zakládající porušení práva na zákonného soudce (viz např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 7. 2016, č. j. 6 As 165/2015-38, č. 3450/2016 Sb. NSS). Nejedná se proto o vadu, která by zakládala důvod pro zrušení napadeného rozsudku.

[23] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval posouzením, zda je horní hranice sazby za přestupek dle § 42b odst. 1 písm. s) zákona o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 9. 2018 [dle současného znění písm. u)], stanovena v § 42b odst. 6 písm. a) téhož zákona nebo výpočtem konkrétní horní hranice sazby dle § 43 téhož zákona.

[24] Dle názoru krajského soudu bylo namístě užít přístup, který zvolil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 3. 2020, č. j. 6 As 221/2019 31, č. 4047/2020 Sb. NSS, věc MPM QUALITY. Zároveň se rozhodl odchýlit od závěrů novějšího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2020, č. j. 10 Afs 72/2020-76, č. 4091/2020 NSS, dle kterého nelze postup ve věci MPM-QUALITY použít na určení doby pro zánik odpovědnosti za přestupek. Tento závěr krajského soudu však Nejvyšší správní soud nesdílí.

[25] Shodnou otázku, jakou je i nyní řešená, zodpověděl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 Afs 72/2020-76, jehož závěry Nejvyšší správní soud hodlá následovat. Smyslem úpravy zániku odpovědnosti za přestupek plynutím času je vymezení jisté doby, v níž může být přestupek projednán, respektive o něm může být rozhodnuto. Musí být chráněna právní jistota. Určení okamžiku, kdy dojde k zániku odpovědnosti za přestupek, není důležité pouze pro pachatele, ale také pro další účastníky řízení a i pro samotné správní orgány, aby věděly, kolik času na projednání přestupku mají. Promlčecí doba proto musí být určena jasným způsobem k okamžiku zahájení řízení tak, aby účastníci řízení mohli rozumně předvídat, kdy tato odpovědnost zanikne (viz bod [26] rozsudku č. j. 10 Afs 72/2020 76). Zákon sice hovoří o promlčecí době, ale ta má charakter prekluzivní (viz Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. Komentář. 2. vydání. C. H. Beck: Praha 2020).

[26] Nelze ani argumentovat, že je možno určit horní sazbu pokuty za nyní projednávaný přestupek již předem výše uvedeným postupem. Zákon o odpovědnosti za přestupky v § 30 a násl. jasně stanoví, že se jedná o přestupky, za které lze uložit pokutu s horní hranicí sazby alespoň 100.000 Kč. Text zákona znemožňuje výklad, podle kterého by se doba pro zánik odpovědnosti za přestupek stanovila ad hoc v závislosti na tom, zda v konkrétním případě hrozí přestupci pokuta alespoň 100.000 Kč.

[27] Z principu předvídatelnosti práva plyne, že není možné, aby se prekluzivní lhůta u stejného typu přestupku lišila v závislosti na aktuálních okolnostech přestupku (ad absurdum by i pouhý jeden kilogram nad hranici jedenácti tun znamenal prodloužení promlčecí doby na 3 roky).

[28] Ostatně Nejvyšší správní soud se v rozsudku č. j. 10 Afs 72/2020-76 v bodě [35] s výkladem pojmu „horní hranice sankce“ popsaným v rozsudku MPM-QUALITY vypořádal. „Nadto, jak již NSS uvedl výše (bod [24]), ustanovení § 125a odst. 4 vodního zákona je přesně tím příkladem, kde zákon horní hranici sazby pokuty stanoví (ve výši 10.000.000 Kč), proto není ani sporu, že v tomto případě by byla promlčecí doba tříletá [§30písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky]“

[29] Ve zmíněném rozsudku MPM-QUALITY se Nejvyšší správní soud zabýval horní hranicí sazby, kterou je možné za daný přestupek v konkrétním případě uložit, pro účely uplatnění absorpční zásady. V daném případě se tedy jednalo o určení horní hranice sazby pro účely ukládání trestu. Naopak v nyní souzeném případě se jedná o otázku promlčení. Předmětem je tedy otázka zániku trestnosti, kterou je potřeba mít vyřešenou již od samého počátku řízení. Otázka promlčení se nijak netýká výměry trestu, a nelze proto tedy závěry rozsudku ve věci MPM-QUALITY vztáhnout na nynější věc.

[30] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že nyní projednávaná věc má shodný základ jako otázka řešená v rozsudku č. j. 10 Afs 72/2020-76, a za horní hranici sazby je tedy třeba považovat částku stanovenou v § 42b odst. 6 písm. a) zákona o pozemních komunikacích. Krajský soud nesprávně posoudil způsob určení horní hranice sazby za spáchaný přestupek, a tedy i promlčecí dobu přestupku.

[31] K argumentaci žalobkyně o nepřípustném rozšíření kasačních bodů Nejvyšší správní soud pouze stručně poznamenává, že v řízení o kasační stížnosti se neuplatňuje koncentrace řízení, vyjma případu podle § 106 odst. 3 s. ř. s., o který se v daném případě ovšem nejednalo.

[32] Jelikož byl napadený rozsudek zrušen, o náhradě nákladů řízení požadované stěžovatelem rozhodne krajský soud v dalším řízení.

IV. Závěr a náklady řízení

[33] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm bude krajský soud vázán shora vysloveným právním názorem (§ 110 odst. 4 s. ř. s.); v jeho světle znovu posoudí, která z právních úprav je pro žalobkyni příznivější a zda došlo k promlčení (prekluzi) odpovědnosti za spáchaný přestupek. Pokud dospěje k závěru, že nikoliv, bude se zabývat dalšími žalobními námitkami, jimiž se v napadeném rozsudku pro nadbytečnost nezabýval.

[34] Krajský soud v souladu s § 110 odst. 3 s. ř. s. v dalším řízení rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 28. listopadu 2022

Mgr. Eva Šonková předsedkyně senátu