6 As 165/2015

Je-li žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) napadeno rozhodnutí služebního funkcionáře podle části dvanácté hlavy čtvrté zákona

č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, o jednání

příslušníka, které má znaky přestupku (§ 186 odst. 1 věta první 2. alt. a § 189 tohoto

zákona), rozhoduje krajský soud ve správním soudnictví o žalobě specializovaným

senátem (§ 31 odst. 1. s. ř. s.).

Je-li žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) napadeno rozhodnutí služebního funkcionáře podle části dvanácté hlavy čtvrté zákona

č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, o jednání

příslušníka, které má znaky přestupku (§ 186 odst. 1 věta první 2. alt. a § 189 tohoto

zákona), rozhoduje krajský soud ve správním soudnictví o žalobě specializovaným

senátem (§ 31 odst. 1. s. ř. s.).

[17] Podle § 17 odst . 1 věty první s . ř . s .

„[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již

vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“ .

[17] Podle § 17 odst . 1 věty první s . ř . s .

„[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již

vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“ .

[18] První senát v rozsudku čj . 1 As

20/2006-51 uvedl (zvýraznění provedl rozšířený senát):

„Teorie správního práva setrvává na členění jednotlivých typů deliktů vycházejícím

z klasifikačních hledisek vyvozených z pozitivního práva, jimiž jsou zejména subjekt

deliktu a jeho postavení, charakter porušovaných povinností, zavinění a účel a zaměření ukládaných sankcí (k tomu srov. např.

Hendrych, D. a kol. Správní právo, Obecná

část. 6. vydání, Praha : C. H. Beck, 2006,

s. 423 a násl.; Průcha, P. Správní právo,

Obecná část, 7. doplněné a aktualizované

vydání, Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 386; Mates, P. a kol. Základy

správního práva trestního. 3. vydání, Praha :

C. H. Beck, 2002, s. 10). Podle těchto kritérií

pak nutno mezi jinými odlišit též přestupky a správní disciplinární (či kázeňské)

delikty. Přestupek je v § 2 odst. 1 zákona

č. 200/1990 Sb., o přestupcích, definován

jako ‚zaviněné jednání, které porušuje nebo

ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek

výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný

podle zvláštních právních předpisů anebo

o trestný čin‘. Jako správní disciplinární

delikt je pak teorií označován delikt fyzické

osoby, která je ve zvláštním právním vztahu

k určité instituci (státní, profesní či jiné), se

zvláštními právy a povinnostmi vyplývajícími právě z tohoto služebního, zaměstnaneckého, členského, resp. jinak specificky označeného vztahu. Odlišnost zde tkví zejména

ve specialitě subjektu deliktu, kterým může

být pouze osoba příslušející k dané instituci,

a dále v objektu deliktu, jímž je disciplína,

tedy právem stanovený závazný řád, kázeň,

pořádek uvnitř instituce. […]

Podle § 32 odst. 1 zákona [o služebním

poměru příslušníků Policie České republiky]

je kázeňským přestupkem zaviněné porušení základních povinností policisty, pokud

nejde o trestný čin. Podle odstavce 2 téhož

ustanovení se jako kázeňský přestupek vyřizuje též jednání policisty, které má znaky

přestupku, pokud to stanoví zvláštní předpis.

Ačkoli je tedy s policistou o obou typech správních deliktů vedeno obdobné

řízení, nic to nemění na jejich hmotněprávní podstatě. Posouzení, zda v případném soudním přezkumu bude rozhodovat samosoudce nebo senát, pak

závisí právě na povaze spáchaného deliktu. V daném případě byl žalobce původním rozhodnutím uznán vinným za zaviněné porušení základních povinností podle

§ 28 odst. 1 písm. a) zákona [o služebním

poměru příslušníků Policie České republiky]. Podle tohoto ustanovení je policista povinen plnit svědomitě a řádně úkoly uložené

mu zákony a dalšími obecně závaznými

právními předpisy; plnit svědomitě a řádně

úkoly uložené mu rozkazy a pokyny služebních funkcionářů a nadřízených, s nimiž

byl řádně seznámen. Z toho je zřejmé, že

žalobce byl uznán vinným a potrestán za

spáchání správního disciplinárního deliktu, nikoli za jednání, které má znaky

přestupku. Věc tedy byla správně přidělena senátu.“

[18] První senát v rozsudku čj . 1 As

20/2006-51 uvedl (zvýraznění provedl rozšířený senát):

„Teorie správního práva setrvává na členění jednotlivých typů deliktů vycházejícím

z klasifikačních hledisek vyvozených z pozitivního práva, jimiž jsou zejména subjekt

deliktu a jeho postavení, charakter porušovaných povinností, zavinění a účel a zaměření ukládaných sankcí (k tomu srov. např.

Hendrych, D. a kol. Správní právo, Obecná

část. 6. vydání, Praha : C. H. Beck, 2006,

s. 423 a násl.; Průcha, P. Správní právo,

Obecná část, 7. doplněné a aktualizované

vydání, Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 386; Mates, P. a kol. Základy

správního práva trestního. 3. vydání, Praha :

C. H. Beck, 2002, s. 10). Podle těchto kritérií

pak nutno mezi jinými odlišit též přestupky a správní disciplinární (či kázeňské)

delikty. Přestupek je v § 2 odst. 1 zákona

č. 200/1990 Sb., o přestupcích, definován

jako ‚zaviněné jednání, které porušuje nebo

ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek

výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný

podle zvláštních právních předpisů anebo

o trestný čin‘. Jako správní disciplinární

delikt je pak teorií označován delikt fyzické

osoby, která je ve zvláštním právním vztahu

k určité instituci (státní, profesní či jiné), se

zvláštními právy a povinnostmi vyplývajícími právě z tohoto služebního, zaměstnaneckého, členského, resp. jinak specificky označeného vztahu. Odlišnost zde tkví zejména

ve specialitě subjektu deliktu, kterým může

být pouze osoba příslušející k dané instituci,

a dále v objektu deliktu, jímž je disciplína,

tedy právem stanovený závazný řád, kázeň,

pořádek uvnitř instituce. […]

Podle § 32 odst. 1 zákona [o služebním

poměru příslušníků Policie České republiky]

je kázeňským přestupkem zaviněné porušení základních povinností policisty, pokud

nejde o trestný čin. Podle odstavce 2 téhož

ustanovení se jako kázeňský přestupek vyřizuje též jednání policisty, které má znaky

přestupku, pokud to stanoví zvláštní předpis.

Ačkoli je tedy s policistou o obou typech správních deliktů vedeno obdobné

řízení, nic to nemění na jejich hmotněprávní podstatě. Posouzení, zda v případném soudním přezkumu bude rozhodovat samosoudce nebo senát, pak

závisí právě na povaze spáchaného deliktu. V daném případě byl žalobce původním rozhodnutím uznán vinným za zaviněné porušení základních povinností podle

§ 28 odst. 1 písm. a) zákona [o služebním

poměru příslušníků Policie České republiky]. Podle tohoto ustanovení je policista povinen plnit svědomitě a řádně úkoly uložené

mu zákony a dalšími obecně závaznými

právními předpisy; plnit svědomitě a řádně

úkoly uložené mu rozkazy a pokyny služebních funkcionářů a nadřízených, s nimiž

byl řádně seznámen. Z toho je zřejmé, že

žalobce byl uznán vinným a potrestán za

spáchání správního disciplinárního deliktu, nikoli za jednání, které má znaky

přestupku. Věc tedy byla správně přidělena senátu.“

[19] Čtvrtý senát v rozsudku čj . 4 Ads

128/2012-49 uvedl (zvýraznění provedl rozšířený senát):

„[13] Výkladem § 31 odst. 2 s. ř. s. se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 28. 12. 2011, čj. 7 Ans 9/2011-106;

v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze

dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44; v rozsudku ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps 5/2007-

-63. Z této judikatury Nejvyššímu správnímu soudu vyplývá, že rozhodování v senátu

je zásada, z níž jsou možné výjimky, ale pou-

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

ze v taxativně stanovených případech podle

§ 31 odst. 2 s. ř. s.

[19] Čtvrtý senát v rozsudku čj . 4 Ads

128/2012-49 uvedl (zvýraznění provedl rozšířený senát):

„[13] Výkladem § 31 odst. 2 s. ř. s. se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 28. 12. 2011, čj. 7 Ans 9/2011-106;

v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze

dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44; v rozsudku ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps 5/2007-

-63. Z této judikatury Nejvyššímu správnímu soudu vyplývá, že rozhodování v senátu

je zásada, z níž jsou možné výjimky, ale pou-

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

ze v taxativně stanovených případech podle

§ 31 odst. 2 s. ř. s.

[14] Smysl a účel uvedeného pravidla

a výjimky z něj je zřejmý. Pro většinu typů

věcí řešených krajskými soudy ve správním

soudnictví má zákonodárce za to, že mají

být rozhodovány kolegiálně, a to senátem

složeným ze tří soudců, protože takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem

na obecnou typovou obtížnost a závažnost

projednávaných věcí. Kvůli úspoře veřejných prostředků a za účelem zjednodušení

řízení v některých vybraných věcech, které

jsou typově jednodušší, zákon zavádí výjimku z pravidla, že v těchto věcech rozhoduje

krajský soud ve správním soudnictví samosoudcem. […]

[17] V posuzovaném případě dospívá

Nejvyšší správní soud k závěru, že napadené rozhodnutí nespadá do žádné z kategorií rozhodnutí vymezených v § 31 odst. 2

s. ř. s. […] . Nejvyšší správní soud si je vědom

toho, že stěžovatelka byla uznána vinnou

za spáchání jednání, jež má znaky přestupku, a tudíž by se dalo uvažovat o výjimce

podle § 31 odst. 2 s. ř. s. v tom směru, že se

jedná ‚o věc přestupků‘. Za podstatné však

Nejvyšší správní soud shledává to, že

správní orgány nevedly ‚klasické řízení

podle zákona o přestupcích‘, ale jednalo

se z procesního hlediska o řízení podle

zákona o služebním poměru, které hmotněprávně posuzovalo naplnění skutkové

podstaty podle zákona o přestupcích.

Byť tedy byl ve věci použit zákon [o přestupcích], nelze přehlédnout procesní aspekt spočívající v použití zákona o služebním poměru, což vede Nejvyšší správní soud k závěru,

že se nejedná o čistě ‚přestupkovou věc‘, na

kterou dopadá § 31 odst. 2 s. ř. s.

[18] Nadto Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že podle zákona o služebním poměru se mohou vést nejen řízení o skutcích,

které mají znaky přestupku, ale rovněž o kázeňských přestupcích. Byť podle § 186 odst. 4

zákona o služebním poměru nelze vést společné řízení o kázeňském přestupku a o jednání, které má znaky přestupku, Nejvyšší

správní soud nepovažuje za nemožné,

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

aby správní orgány nesprávně vedly řízení o jednání, které by vyhodnotily jako

přestupek, který by však měl být správně

posouzen jako kázeňský přestupek; pokud by to následně bylo žalobně napadáno a zpochybňováno, bylo by za takové

situace krajně obtížné určit, v jakém složení má soud o dané věci rozhodovat.

[18] Nadto Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že podle zákona o služebním poměru se mohou vést nejen řízení o skutcích,

které mají znaky přestupku, ale rovněž o kázeňských přestupcích. Byť podle § 186 odst. 4

zákona o služebním poměru nelze vést společné řízení o kázeňském přestupku a o jednání, které má znaky přestupku, Nejvyšší

správní soud nepovažuje za nemožné,

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

aby správní orgány nesprávně vedly řízení o jednání, které by vyhodnotily jako

přestupek, který by však měl být správně

posouzen jako kázeňský přestupek; pokud by to následně bylo žalobně napadáno a zpochybňováno, bylo by za takové

situace krajně obtížné určit, v jakém složení má soud o dané věci rozhodovat.

[19] Nejvyšší správní soud s ohledem na

výše zmíněný sporný případ spočívající

v určení, zda se jedná o přestupek, nebo

kázeňský přestupek, a s ohledem na to,

že výjimka podle § 31 odst. 2 s. ř. s. má

být vykládána restriktivně, tj. má dopadat pouze na věci výslovně tam zmíněné, a nikoli na věci mající s nimi určitou

spojitost, dospívá k závěru, že v případě,

kdy správní orgán rozhoduje podle zákona

o služebním poměru a posuzuje, zda určité

jednání má znaky přestupku, či nikoli, má

o žalobách proti jeho rozhodnutí rozhodovat krajský soud v tříčlenném senátu podle

§ 31 odst. 1 s. ř. s.“

[20] Je zjevné, že právní názor prvního

senátu vyslovený v rozsudku čj . 1 As 20/2006-

-51 a právní názor čtvrtého senátu vyslovený

v rozsudku čj . 4 Ads 128/2012-49 byly zformulovány v souvislosti s různými právními

úpravami – ten první v souvislosti se zákonem o služebním poměru příslušníků Policie

České republiky, druhý pak v souvislosti se

zákonem o služebním poměru . Proto je nejprve nutno vyjasnit, nakolik oba právní názory řešily obdobnou právní otázku .

[21] Právní otázka je obecně vzato definována jednak vstupními podmínkami, jednak

možnými variantami pravidla chování, které

bude „správné“ (v souladu s právem) za daných vstupních podmínek . Vstupní podmínky mají jednak rozměr skutkový . Ten je dán

skutkovými okolnostmi, jež musí být patřičně vymezeny rozhodnými skutkovými znaky,

tedy znaky pro účely řešení právního problému identifikovatelnými a ověřitelnými i v jiných obdobných případech, na základě nichž

lze jednotlivé skutkové situace odlišovat od

jiných skutkových situací . Dále mají vstupní

podmínky rozměr právní, daný dalšími právními pravidly tvořícími „normativní okolí“

řešené právní otázky . Řešením právní otázky

je pokyn (normativní pravidlo), jak v situaci

definované vstupními podmínkami jednat

v souladu s právem . Právní otázky jsou tedy

obdobné tehdy, jsou-li jejich vstupní podmínky obdobné, tj . jsou-li obdobné jak ve svém

skutkovém, tak ve svém právním rozměru .

[21] Právní otázka je obecně vzato definována jednak vstupními podmínkami, jednak

možnými variantami pravidla chování, které

bude „správné“ (v souladu s právem) za daných vstupních podmínek . Vstupní podmínky mají jednak rozměr skutkový . Ten je dán

skutkovými okolnostmi, jež musí být patřičně vymezeny rozhodnými skutkovými znaky,

tedy znaky pro účely řešení právního problému identifikovatelnými a ověřitelnými i v jiných obdobných případech, na základě nichž

lze jednotlivé skutkové situace odlišovat od

jiných skutkových situací . Dále mají vstupní

podmínky rozměr právní, daný dalšími právními pravidly tvořícími „normativní okolí“

řešené právní otázky . Řešením právní otázky

je pokyn (normativní pravidlo), jak v situaci

definované vstupními podmínkami jednat

v souladu s právem . Právní otázky jsou tedy

obdobné tehdy, jsou-li jejich vstupní podmínky obdobné, tj . jsou-li obdobné jak ve svém

skutkovém, tak ve svém právním rozměru .

[22] Při porovnání právních otázek řešených dvěma výše zmíněnými rozsudky

je patrné, že se týkaly obdobných právních

institutů, konkrétně speciálního typu veřejnoprávní sankční odpovědnosti příslušníků

bezpečnostních sborů (disciplinární odpovědnosti), přičemž rozhodné parametry této

odpovědnosti byly jak z hlediska struktury

(tj . definování jednotlivých skutkových podstat, podmínek odpovědnosti, pravidel o řízení, provázanosti s jinými sankčními a odpovědnostními systémy, které by na daného

příslušníka mohly být případně uplatnitelné

aj .), tak z hlediska funkce (tj . smyslu a účelu existence zvláštního typu odpovědnosti

v případě příslušníků daných sborů) obdobné .

[23] Ve shodě s předkládajícím senátem

má rozšířený senát za to, že obě úpravy shodně rozlišují mezi dvěma typy správních deliktů, kterých se policista může dopustit .

[24] Prvním typem je kázeňský přestupek

v pravém (užším) smyslu . Jeho znaky jsou navzájem obdobně definovány v § 32 odst . 1

zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky a v § 50 odst . 1 zákona

o služebním poměru . Podle § 32 odst . 1 zákona o služebním poměru příslušníků Policie

České republiky „[k]ázeňským přestupkem

je zaviněné porušení základních povinností policisty, pokud nejde o trestný čin“ . Podle § 50 odst . 1 zákona o služebním poměru

„[k]ázeňským přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje služební povinnost,

ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které

má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu. Za takové jednání se považuje

i dosahování neuspokojivých výsledků ve

výkonu služby uvedené v závěru služebního hodnocení.“

[24] Prvním typem je kázeňský přestupek

v pravém (užším) smyslu . Jeho znaky jsou navzájem obdobně definovány v § 32 odst . 1

zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky a v § 50 odst . 1 zákona

o služebním poměru . Podle § 32 odst . 1 zákona o služebním poměru příslušníků Policie

České republiky „[k]ázeňským přestupkem

je zaviněné porušení základních povinností policisty, pokud nejde o trestný čin“ . Podle § 50 odst . 1 zákona o služebním poměru

„[k]ázeňským přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje služební povinnost,

ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které

má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu. Za takové jednání se považuje

i dosahování neuspokojivých výsledků ve

výkonu služby uvedené v závěru služebního hodnocení.“

[25] Druhým typem je jednání policisty,

které má znaky přestupku, jež je definováno jako samostatný typ správního deliktu .

V jednom případě je pojímáno jako kázeňský

přestupek sui generis – viz § 32 odst . 2 zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, který stanoví, že „[j]ako

kázeňský přestupek se vyřizuje též jednání

policisty, které má znaky přestupku, pokud

to stanoví zvláštní předpis“, a v poznámce

pod čarou odkazuje na zákon o přestupcích .

Ve druhém případě je jednoduše označeno

za jednání, které má znaky přestupku (viz

§ 186 odst . 1 věta první 2 . alt . zákona o služebním poměru, rovněž s odkazem v poznámce

pod čarou na zákon o přestupcích, a § 189

téhož zákona; viz též vylučovací klauzule užívající mimo jiných také pojmu jednání, které

má znaky přestupku v § 50 odst . 1 větě první

in fine zákona o služebním poměru) .

[26] S jednáním policisty, které má znaky přestupku, je po hmotněprávní stránce

zacházeno velmi podobně jak v zákoně o služebním poměru příslušníků Policie České republiky (viz zejména jeho § 39), tak v zákoně

o služebním poměru (viz jeho § 189, zejména

odstavec 1) . Procesní režimy jsou pak rovněž

velmi podobné, neboť rozhodování o jednání policisty, které má znaky přestupku,

je v obou právních úpravách definováním

zvláštního typu osobní příslušnosti svěřeno

bezvýjimečně pouze orgánům existujícím

v rámci řídící struktury daného bezpečnostního sboru (ve staré i nové úpravě tzv . služebním funkcionářům), a tedy vyňato z pravomoci obecných orgánů rozhodujících ve

věcech těch kterých přestupků .

[27] Ze srovnání rozhodných právních

pravidel v zákoně o služebním poměru příslušníků Policie České republiky a v zákoně

o služebním poměru je tedy patrné, že pravidla pro posuzování jednání policisty, které

má znaky přestupku, jako správního deliktu

spáchaného policistou, jsou v obou zákonech

obdobná .

[28] O skutkové obdobnosti věcí řešených prvním a čtvrtým senátem též nejsou

pochyby – v obou šlo o jednání policisty, přičemž rozhodné bylo, zda šlo o jednání, které

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

mělo mít znaky přestupku, anebo o kázeňský

přestupek policisty v pravém (užším) slova

smyslu .

[28] O skutkové obdobnosti věcí řešených prvním a čtvrtým senátem též nejsou

pochyby – v obou šlo o jednání policisty, přičemž rozhodné bylo, zda šlo o jednání, které

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

mělo mít znaky přestupku, anebo o kázeňský

přestupek policisty v pravém (užším) slova

smyslu .

[29] V případě prvního senátu šlo o kázeňský přestupek policisty, neboť mu bylo

kladeno za vinu, že svým přístupem k plnění

služebních povinností umožnil, aby se zajištěná cizinka dostala do ohrožení života, neboť

si přivodila otravu alkoholem . První senát

dovodil, že v jím projednávaném případě měl

žalobu proti rozhodnutí o kázeňském přestupku v pravém (užším) slova smyslu posuzovat specializovaný senát krajského soudu,

přičemž použil v této souvislosti argumentu,

že pokud by se naopak jednalo hmotněprávně o jednání mající znaky přestupku, a contrario by platilo, že takovou věc by měl naopak posuzovat specializovaný samosoudce .

[30] V případě čtvrtého senátu se jednalo o jednání policistky, které mělo mít znaky

přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, spáchané

policistkou mimo rámec výkonu služby . Čtvrtý senát dovodil, že o takové věci neměl rozhodovat specializovaný samosoudce, nýbrž

senát, neboť nejde o „věc přestupku“, jelikož

jednání policisty, které má znaky přestupku,

není přestupkem .

[31] Mezi rozhodnutími prvního a čtvrtého senátu tedy existuje rozpor v řešení

rozhodné právní otázky, neboť pro odpověď na to, kdy má rozhodovat specializovaný samosoudce, použily oba senáty různá

testovací kritéria – zatímco pro první senát

je rozhodnou hmotněprávní podstata jednání kladeného policistovi za vinu, pro čtvrtý

senát je rozhodné to, že policista se přísně

vzato přestupku dopustit nemůže, jelikož se

může dopustit toliko jednání jiného než přestupek, jehož hmotněprávní podstata je definována podle pravidel stanovených zákonem

o přestupcích . Pravomoc rozšířeného senátu

k rozhodování je tedy dána .

III.2 Právní názor rozšířeného senátu

[32] Podle § 31 odst . 1 s . ř . s . „[k]rajský

soud ve věcech správního soudnictví, nestanoví-li zákon jinak, rozhoduje ve specia-

-lizovaných senátech složených z předsedy

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

a dvou soudců“. Podle jeho odstavce 2 pak

„[v]e věcech důchodového pojištění, nemocenského pojištění, uchazečů o zaměstnání

a jejich podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci podle předpisů o zaměstnanosti, sociální péče, pomoci v hmotné

nouzi a státní sociální podpory, dávek pěstounské péče, ve věcech přestupků, mezinárodní ochrany, rozhodnutí o správním

vyhoštění, rozhodnutí o povinnosti opustit

území, rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění

cizince, jakož i jiných rozhodnutí, jejichž důsledkem je omezení osobní svobody cizince,

jakož i v dalších věcech, v nichž tak stanoví

zvláštní zákon, rozhoduje specializovaný

samosoudce“ . (Zvýraznění přidal rozšířený

senát .)

[32] Podle § 31 odst . 1 s . ř . s . „[k]rajský

soud ve věcech správního soudnictví, nestanoví-li zákon jinak, rozhoduje ve specia-

-lizovaných senátech složených z předsedy

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

a dvou soudců“. Podle jeho odstavce 2 pak

„[v]e věcech důchodového pojištění, nemocenského pojištění, uchazečů o zaměstnání

a jejich podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci podle předpisů o zaměstnanosti, sociální péče, pomoci v hmotné

nouzi a státní sociální podpory, dávek pěstounské péče, ve věcech přestupků, mezinárodní ochrany, rozhodnutí o správním

vyhoštění, rozhodnutí o povinnosti opustit

území, rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění

cizince, jakož i jiných rozhodnutí, jejichž důsledkem je omezení osobní svobody cizince,

jakož i v dalších věcech, v nichž tak stanoví

zvláštní zákon, rozhoduje specializovaný

samosoudce“ . (Zvýraznění přidal rozšířený

senát .)

[33] Jádrem řešení rozhodné právní otázky ve věci předložené rozšířenému senátu je

vymezení, co vše se rozumí „věcmi přestupků“ ve smyslu § 31 odst . 2 s . ř . s .

III.2.1 Zásady výkladu ustanovení

o obsazení správních soudů

[34] Z dosavadní judikatury rozšířeného senátu i tzv . „malých“ senátů Nejvyššího

správního soudu lze dovodit určité základní zásady, v jejichž světle je třeba posoudit

i nyní řešenou právní otázku .

[35] První takovouto zásadou je, že rozhodování specializovaným senátem krajského soudu je pravidlem, zatímco rozhodování

jeho specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla . Pravidlo, že senát je

„více“ než samosoudce, je opřeno o vcelku

jednoduchou úvahu, že kolegiální rozhodování v (na krajských soudech tříčlenných)

senátech poskytuje účastníkům řízení větší

pravděpodobnost uvážlivého, profesionálního, dostatečně bedlivého a ze všech relevantních úhlů věc nahlédnuvšího posouzení

jejich věci . Tato úvaha vychází z teze, kterou

lze obtížně empiricky ověřit, nicméně je

v českém justičním systému tradována, a sice

že senát tvořený několika málo soudci (v daném případě třemi) je optimální kombinací

kolektivního rozumu a individuální odpovědnosti každého jednotlivého soudce . Jinak ře-

čeno, senátní rozhodování umožní na jedné

straně pohlédnout na projednávanou věc vícero úhly pohledu, přemýšlet o ní v názorových alternativách, které se mohou střetnout

v diskusi soudců a následně získat, anebo

nezískat podporu v hlasování senátu, a tím

zajistí rozhodnutí vyšší přesvědčivost a legitimitu . Senát složený z málo členů přitom

relativně účinně brání syndromu kolektivní

neodpovědnosti a nezájmu o věc ze strany

jiných členů než toho, který věc připravuje

k rozhodnutí . Ať jsou výše popsané představy

opřeny o realitu, anebo nikoli, v každém případě je lze považovat za věcné důvody, pro

které je v § 31 odst . 1 s . ř . s . zakotveno základní pravidlo rozhodování krajských soudů ve

správním soudnictví prostřednictvím specializovaných senátů .

[35] První takovouto zásadou je, že rozhodování specializovaným senátem krajského soudu je pravidlem, zatímco rozhodování

jeho specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla . Pravidlo, že senát je

„více“ než samosoudce, je opřeno o vcelku

jednoduchou úvahu, že kolegiální rozhodování v (na krajských soudech tříčlenných)

senátech poskytuje účastníkům řízení větší

pravděpodobnost uvážlivého, profesionálního, dostatečně bedlivého a ze všech relevantních úhlů věc nahlédnuvšího posouzení

jejich věci . Tato úvaha vychází z teze, kterou

lze obtížně empiricky ověřit, nicméně je

v českém justičním systému tradována, a sice

že senát tvořený několika málo soudci (v daném případě třemi) je optimální kombinací

kolektivního rozumu a individuální odpovědnosti každého jednotlivého soudce . Jinak ře-

čeno, senátní rozhodování umožní na jedné

straně pohlédnout na projednávanou věc vícero úhly pohledu, přemýšlet o ní v názorových alternativách, které se mohou střetnout

v diskusi soudců a následně získat, anebo

nezískat podporu v hlasování senátu, a tím

zajistí rozhodnutí vyšší přesvědčivost a legitimitu . Senát složený z málo členů přitom

relativně účinně brání syndromu kolektivní

neodpovědnosti a nezájmu o věc ze strany

jiných členů než toho, který věc připravuje

k rozhodnutí . Ať jsou výše popsané představy

opřeny o realitu, anebo nikoli, v každém případě je lze považovat za věcné důvody, pro

které je v § 31 odst . 1 s . ř . s . zakotveno základní pravidlo rozhodování krajských soudů ve

správním soudnictví prostřednictvím specializovaných senátů .

[36] Výjimku z pravidla rozhodování specializovanými senáty zákonodárce při rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví stanovuje ve věcech, v nichž obecně vzato

lze nalézt znak určité typové jednoduchosti

(oblast sociální či přestupková), nebo věcech, kde je vedle jejich typové jednoduchosti též silně přítomen prvek zájmu na rychlém

a nekomplikovaném rozhodování (věci mezinárodní ochrany a cizinecké; viz k tomu např .

bod [10] zvláštní části důvodové zprávy k návrhu zákona č . 303/2011 Sb ., kterým se mění

zákon č . 150/2002 Sb ., soudní řád správní, ve

znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, sněmovní tisk 319/0, Parlament České

republiky, Poslanecká sněmovna 2010–2013,

dostupná z http://www .psp .cz/sqw/historie .

sqw?o=6&T=319, navštíveno 5 . 6 . 2016) . Je

jistě možno vést sáhodlouhé diskuse, nakolik

jsou věci například důchodové s mezinárodním prvkem či věci mezinárodní ochrany

žadatelů o azyl ze zemí jako třeba Sýrie, Afghánistán či Irák vskutku typově jednoduché . Nicméně ve velkém zobecnění lze mít

za to, že věci projednávané specializovaným

samosoudcem budou častěji jednodušší než

věci projednávané podle obecného pravidla

v § 31 odst . 1 s . ř . s .

[36] Výjimku z pravidla rozhodování specializovanými senáty zákonodárce při rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví stanovuje ve věcech, v nichž obecně vzato

lze nalézt znak určité typové jednoduchosti

(oblast sociální či přestupková), nebo věcech, kde je vedle jejich typové jednoduchosti též silně přítomen prvek zájmu na rychlém

a nekomplikovaném rozhodování (věci mezinárodní ochrany a cizinecké; viz k tomu např .

bod [10] zvláštní části důvodové zprávy k návrhu zákona č . 303/2011 Sb ., kterým se mění

zákon č . 150/2002 Sb ., soudní řád správní, ve

znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, sněmovní tisk 319/0, Parlament České

republiky, Poslanecká sněmovna 2010–2013,

dostupná z http://www .psp .cz/sqw/historie .

sqw?o=6&T=319, navštíveno 5 . 6 . 2016) . Je

jistě možno vést sáhodlouhé diskuse, nakolik

jsou věci například důchodové s mezinárodním prvkem či věci mezinárodní ochrany

žadatelů o azyl ze zemí jako třeba Sýrie, Afghánistán či Irák vskutku typově jednoduché . Nicméně ve velkém zobecnění lze mít

za to, že věci projednávané specializovaným

samosoudcem budou častěji jednodušší než

věci projednávané podle obecného pravidla

v § 31 odst . 1 s . ř . s .

[37] Je-li rozhodování specializovaným

senátem pravidlem, zatímco rozhodování

specializovaným samosoudcem výjimkou

z tohoto pravidla, lze obecně vzato v pochybnostech vycházet ze zásady, že rozsah výjimky

má být interpretován spíše restriktivně . Jinak

řečeno, budou-li stejně přesvědčivé důvody

pro zařazení určitého typu věci do jedné i do

druhé kategorie, má dostat přednost její zařazení mezi věci rozhodované specializovaným

senátem .

[38] Další zásadou, spíše však podpůrného charakteru, pro výklad pravidel podle

§ 31 s . ř . s . by měla být snaha o pokud možno

minimalizaci výkladových nejasností a nejednoznačností . Jinak řečeno, za jinak stejných

okolností a při respektu k pravidlům popsaným výše, která lze považovat za nadřazená,

je třeba dát přednost spíše takovému pravidlu, které použije pro přiřazení věci tomu

anebo onomu způsobu rozhodování jednodušší, jednodušeji zjistitelná, jednoznačnější

či stabilnější kritéria .

[38] Další zásadou, spíše však podpůrného charakteru, pro výklad pravidel podle

§ 31 s . ř . s . by měla být snaha o pokud možno

minimalizaci výkladových nejasností a nejednoznačností . Jinak řečeno, za jinak stejných

okolností a při respektu k pravidlům popsaným výše, která lze považovat za nadřazená,

je třeba dát přednost spíše takovému pravidlu, které použije pro přiřazení věci tomu

anebo onomu způsobu rozhodování jednodušší, jednodušeji zjistitelná, jednoznačnější

či stabilnější kritéria .

[39] Výše uvedená výkladová pravidla

našla svůj odraz například v komplexní úvaze obsažené v usnesení rozšířeného senátu

ze dne 23 . 10 . 2014, čj . 4 Ans 11/2013-25,

č . 3152/2015 Sb . NSS (zvýraznění provedl

nyní rozšířený senát):

„[12] Restriktivní výklad pojmu ‚věc‘

zaujala judikatura v případě § 31 odst. 2

s. ř. s., který zakotvuje výjimku ze zásady senátního rozhodování ve správním

soudnictví. Podle § 31 odst. 2 s. ř. s. ‚[v]e

věcech důchodového pojištění, úrazového

pojištění, nemocenského pojištění, uchazečů

o zaměstnání a jejich podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci podle předpisů o zaměstnanosti, sociální péče, pomoci

v hmotné nouzi a státní sociální podpory,

ve věcech přestupků, mezinárodní ochrany,

rozhodnutí o správním vyhoštění, rozhodnutí o povinnosti opustit území, rozhodnutí

o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení

doby trvání zajištění cizince, jakož i jiných rozhodnutí, jejichž důsledkem je omezení osobní svobody cizince, jakož i v dalších věcech,

v nichž tak stanoví zvláštní zákon, rozhoduje

specializovaný samosoudce‘. Judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudky ze

dne 28. 12. 2011, čj. 7 Ans 9/2011-106, a ze

dne 22. 11. 2011, čj. 1 Ans 10/2011-86) dovo-

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

dila, že v § 31 odst. 2 uvedené okruhy řízení

dopadají pouze na žaloby proti rozhodnutí

správního orgánu, nikoli na řízení o žalobě

na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nebo o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem.

[39] Výše uvedená výkladová pravidla

našla svůj odraz například v komplexní úvaze obsažené v usnesení rozšířeného senátu

ze dne 23 . 10 . 2014, čj . 4 Ans 11/2013-25,

č . 3152/2015 Sb . NSS (zvýraznění provedl

nyní rozšířený senát):

„[12] Restriktivní výklad pojmu ‚věc‘

zaujala judikatura v případě § 31 odst. 2

s. ř. s., který zakotvuje výjimku ze zásady senátního rozhodování ve správním

soudnictví. Podle § 31 odst. 2 s. ř. s. ‚[v]e

věcech důchodového pojištění, úrazového

pojištění, nemocenského pojištění, uchazečů

o zaměstnání a jejich podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci podle předpisů o zaměstnanosti, sociální péče, pomoci

v hmotné nouzi a státní sociální podpory,

ve věcech přestupků, mezinárodní ochrany,

rozhodnutí o správním vyhoštění, rozhodnutí o povinnosti opustit území, rozhodnutí

o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení

doby trvání zajištění cizince, jakož i jiných rozhodnutí, jejichž důsledkem je omezení osobní svobody cizince, jakož i v dalších věcech,

v nichž tak stanoví zvláštní zákon, rozhoduje

specializovaný samosoudce‘. Judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudky ze

dne 28. 12. 2011, čj. 7 Ans 9/2011-106, a ze

dne 22. 11. 2011, čj. 1 Ans 10/2011-86) dovo-

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

dila, že v § 31 odst. 2 uvedené okruhy řízení

dopadají pouze na žaloby proti rozhodnutí

správního orgánu, nikoli na řízení o žalobě

na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nebo o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem.

[13] Jak judikatura k výkladu § 31

odst. 2 s. ř. s. opakovaně uvedla, smysl a účel

pravidla senátního rozhodování a výjimky

z něj je zřejmý. Pro většinu typů věcí řešených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodárce za to, že mají být

rozhodovány kolegiálně, tedy senátem

složeným ze tří soudců. Takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem

na obecnou typovou obtížnost a závažnost projednávaných věcí. I proto judikatura výjimku obsaženou v § 31 odst. 2

s. ř. s., kdy má být věc projednávána samosoudcem, interpretuje restriktivně,

tj. vztahuje ji pouze na jeden ze tří typů

žalob před krajským soudem, a sice na

žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (takto např. shora citovaný rozsudek

čj. 7 Ans 9/2011-106). Judikatura Nejvyššího

správního soudu zde vychází z premisy, že

v případě nečinnostní nebo zásahové žaloby

je předmětem řízení nečinnost nebo zásah

správního orgánu, nikoliv ‚věc‘, od níž se nečinnost nebo zásah odvíjí. Opačný přístup,

tj. že určující není nečinnost či zásah, by podle této judikatury obecně vylučoval např.

projednávání žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v ‚soukromoprávních věcech‘; ty přitom správní soudy běžně

projednávají a rozhodují (takto citovaný

rozsudek čj. 1 Ans 10/2011-86, bod [14]).“

[13] Jak judikatura k výkladu § 31

odst. 2 s. ř. s. opakovaně uvedla, smysl a účel

pravidla senátního rozhodování a výjimky

z něj je zřejmý. Pro většinu typů věcí řešených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodárce za to, že mají být

rozhodovány kolegiálně, tedy senátem

složeným ze tří soudců. Takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem

na obecnou typovou obtížnost a závažnost projednávaných věcí. I proto judikatura výjimku obsaženou v § 31 odst. 2

s. ř. s., kdy má být věc projednávána samosoudcem, interpretuje restriktivně,

tj. vztahuje ji pouze na jeden ze tří typů

žalob před krajským soudem, a sice na

žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (takto např. shora citovaný rozsudek

čj. 7 Ans 9/2011-106). Judikatura Nejvyššího

správního soudu zde vychází z premisy, že

v případě nečinnostní nebo zásahové žaloby

je předmětem řízení nečinnost nebo zásah

správního orgánu, nikoliv ‚věc‘, od níž se nečinnost nebo zásah odvíjí. Opačný přístup,

tj. že určující není nečinnost či zásah, by podle této judikatury obecně vylučoval např.

projednávání žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v ‚soukromoprávních věcech‘; ty přitom správní soudy běžně

projednávají a rozhodují (takto citovaný

rozsudek čj. 1 Ans 10/2011-86, bod [14]).“

[40] Obdobná základní hlediska jsou

patrná i v usnesení rozšířeného senátu

ze dne 21 . 1 . 2015, čj . 9 Azs 66/2014-69,

č . 3181/2015 Sb . NSS . To se sice netýkalo otázky, v jakém složení má o určitém druhu věcí

rozhodovat krajský soud, nýbrž toho, v jakých věcech soud (v daném případě Nejvyšší

správní soud) může rozhodovat ve zjednodušeném režimu, tj . o nepřijatelnosti podle

§ 104a s . ř . s ., a v jakých naopak ne . I zde dal

rozšířený senát přednost restriktivnímu výkladu ve sporných případech, jinak řečeno,

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

v pochybnostech v neprospěch zjednodušeného rozhodovacího režimu . Ve zmíněném

usnesení se uvádí (zvýraznění provedl nyní

rozšířený senát):

„[23] Pokud by zákonodárce zamýšlel

nepřijatelnost vztáhnout na všechny kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských

soudů vydaným v řízení o žalobách proti

rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, musel by tento svůj záměr

v § 104a s. ř. s. výslovně vyjádřit. Jestliže

tak neučinil, je namístě aplikovat obecný princip, podle něhož je třeba výjimky omezující standard soudní ochrany

a přístup k soudu interpretovat restriktivně (srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25,

[č . 3152/2015 Sb . NSS], bod [18]; rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs

86/2004-54, [č . 792/2006 Sb . NSS]). Nelze

zde ani shledat žádné důležité důvody, které

by ospravedlňovaly opačný postup: [P]očet

kasačních stížností proti procesním rozhodnutím vydaným v řízení o žalobách proti

rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany v minulých letech nepřekračoval

jednotky případů, nelze tedy usuzovat, že by

podmínění jejich projednatelnosti ‚přijatelností‘ ve smyslu § 104a s. ř. s. významným

způsobem přispělo k naplnění účelu tohoto

ustanovení, tj. k uvolnění kapacity Nejvyššího správního soudu a omezení zneužívání

soudní ochrany proti rozhodnutím ve věcech mezinárodní ochrany.

[40] Obdobná základní hlediska jsou

patrná i v usnesení rozšířeného senátu

ze dne 21 . 1 . 2015, čj . 9 Azs 66/2014-69,

č . 3181/2015 Sb . NSS . To se sice netýkalo otázky, v jakém složení má o určitém druhu věcí

rozhodovat krajský soud, nýbrž toho, v jakých věcech soud (v daném případě Nejvyšší

správní soud) může rozhodovat ve zjednodušeném režimu, tj . o nepřijatelnosti podle

§ 104a s . ř . s ., a v jakých naopak ne . I zde dal

rozšířený senát přednost restriktivnímu výkladu ve sporných případech, jinak řečeno,

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

v pochybnostech v neprospěch zjednodušeného rozhodovacího režimu . Ve zmíněném

usnesení se uvádí (zvýraznění provedl nyní

rozšířený senát):

„[23] Pokud by zákonodárce zamýšlel

nepřijatelnost vztáhnout na všechny kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských

soudů vydaným v řízení o žalobách proti

rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, musel by tento svůj záměr

v § 104a s. ř. s. výslovně vyjádřit. Jestliže

tak neučinil, je namístě aplikovat obecný princip, podle něhož je třeba výjimky omezující standard soudní ochrany

a přístup k soudu interpretovat restriktivně (srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25,

[č . 3152/2015 Sb . NSS], bod [18]; rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs

86/2004-54, [č . 792/2006 Sb . NSS]). Nelze

zde ani shledat žádné důležité důvody, které

by ospravedlňovaly opačný postup: [P]očet

kasačních stížností proti procesním rozhodnutím vydaným v řízení o žalobách proti

rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany v minulých letech nepřekračoval

jednotky případů, nelze tedy usuzovat, že by

podmínění jejich projednatelnosti ‚přijatelností‘ ve smyslu § 104a s. ř. s. významným

způsobem přispělo k naplnění účelu tohoto

ustanovení, tj. k uvolnění kapacity Nejvyššího správního soudu a omezení zneužívání

soudní ochrany proti rozhodnutím ve věcech mezinárodní ochrany.

[24] Použitelnost § 104a s. ř. s. nelze spojovat ani se ‚závažností‘ věci či intenzitou

zásahu do práv jednotlivce, který je předmětem přezkumu. Rozhodnutí ministerstva ve

věci mezinárodní ochrany, tj. zpravidla její

zamítnutí, může mít pro životní poměry

žadatele naprosto osudové dopady (v extrémních případech i jeho ohrožení na životě v případě následného předání do země

původu), naproti tomu některé věci, v nichž

je účastníkům zaručen opravný prostředek

v neomezené míře, mohou být svou povahou spíše bagatelní, např. pokuta 1 000 Kč

uložená za správní delikt. Důvodem pro

přijetí právní úpravy nepřijatelnosti kasač-

ní stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany

tedy nebyla úvaha o malé závažnosti těchto

věcí, nýbrž jejich určitá typová charakteristika a vysoké procento zjevně neopodstatněných žalob a kasačních stížností, které azylové věci vykazovaly. Právě a pouze

v kasačních stížnostech proti rozhodnutím

krajských soudů o žalobách proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany jde ostatně

o posouzení ‚věcí mezinárodní ochrany‘, na

něž se nepřijatelnost dle výslovného znění § 104a odst. 1 s. ř. s. vztahuje. Na důvod

přijetí právní úpravy nepřijatelnosti lze

usuzovat i z tehdejších odborných článků

publikovaných k novele (srov. Šimíček, V.

Přijatelnost kasační stížnosti ve věcech azylu jedna z cest k efektivitě práva. In: Soudní

rozhledy 6/2006, s. 201). […]“

[24] Použitelnost § 104a s. ř. s. nelze spojovat ani se ‚závažností‘ věci či intenzitou

zásahu do práv jednotlivce, který je předmětem přezkumu. Rozhodnutí ministerstva ve

věci mezinárodní ochrany, tj. zpravidla její

zamítnutí, může mít pro životní poměry

žadatele naprosto osudové dopady (v extrémních případech i jeho ohrožení na životě v případě následného předání do země

původu), naproti tomu některé věci, v nichž

je účastníkům zaručen opravný prostředek

v neomezené míře, mohou být svou povahou spíše bagatelní, např. pokuta 1 000 Kč

uložená za správní delikt. Důvodem pro

přijetí právní úpravy nepřijatelnosti kasač-

ní stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany

tedy nebyla úvaha o malé závažnosti těchto

věcí, nýbrž jejich určitá typová charakteristika a vysoké procento zjevně neopodstatněných žalob a kasačních stížností, které azylové věci vykazovaly. Právě a pouze

v kasačních stížnostech proti rozhodnutím

krajských soudů o žalobách proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany jde ostatně

o posouzení ‚věcí mezinárodní ochrany‘, na

něž se nepřijatelnost dle výslovného znění § 104a odst. 1 s. ř. s. vztahuje. Na důvod

přijetí právní úpravy nepřijatelnosti lze

usuzovat i z tehdejších odborných článků

publikovaných k novele (srov. Šimíček, V.

Přijatelnost kasační stížnosti ve věcech azylu jedna z cest k efektivitě práva. In: Soudní

rozhledy 6/2006, s. 201). […]“

[41] Rozhodování specializovaným samosoudcem v případech, kdy měl rozhodovat

specializovaný senát krajského soudu, je stálou judikaturou Nejvyššího správního soudu

považováno za zmatečné (viz např . rozsudek

ze dne 27 . 1 . 2011, čj . 4 Ads 108/2010-39,

č . 2366/2011 Sb . NSS), zatímco naopak v případech, kdy namísto samosoudce nesprávně

rozhodoval senát, vada řízení dosahující intenzity zmatečnosti není spatřována (rozsudek ze dne 15 . 10 . 2003, čj . 3 Azs 5/2003-32) .

I to je nepochybně výrazem přesvědčení, že

rozhodování soudu v senátu má obecně vzato vyšší autoritu než rozhodování samosoudcem .

III.2.2 Správní delikty příslušníků bezpečnostních sborů a přestupky

[42] Výše nastíněné zásady plynoucí

z rozhodování Nejvyššího správního soudu

je třeba zohlednit i v nyní projednávané věci .

[42] Výše nastíněné zásady plynoucí

z rozhodování Nejvyššího správního soudu

je třeba zohlednit i v nyní projednávané věci .

[43] Je nepochybné, že zákon o služebním poměru rozlišuje mezi dvěma typy

správních deliktů spáchaných policisty . Jednak je jím kázeňský přestupek podle § 50

odst . 1 zákona o služebním poměru, jímž „je

zaviněné jednání, které porušuje služební

povinnost, ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu. Za takové jednání se

považuje i dosahování neuspokojivých vý-

sledků ve výkonu služby uvedené v závěru

služebního hodnocení.“ Druhým typem deliktu je pak jednání, které má znaky přestupku (viz § 186 odst . 1 věta první 2 . alt . zákona

o služebním poměru, s odkazem v poznámce

pod čarou na zákon o přestupcích, a § 189 téhož zákona; viz též vylučovací klauzule užívající mimo jiných také pojmu „jednání, které

má znaky přestupku“ v § 50 odst . 1 větě první in fine zákona o služebním poměru) .

[44] Oba dva delikty stojí vedle sebe

a hmotněprávně jsou definovány odlišným

způsobem . Kázeňský přestupek je definován

jakousi generální klausulí podle § 50 odst . 1

zákona o služebním poměru . Ta svým obsahem v podstatě odkazuje na pojem služebních povinností policisty, jak jsou definovány

ve zmíněném zákoně, například v jeho § 45

a násl ., či v jiných zákonech .

[45] Druhý typ správního deliktu, jednání, které má znaky přestupku, nemá v zákoně o služebním poměru plnohodnotnou

definici skutkových podstat, nýbrž je konstruován jako delikt se skutkovými podstatami definovanými v jednotlivých zákonech

upravujících přestupky . Rozsah, v jakém se

pro určení podmínek odpovědnosti za tento správní delikt použijí obecné či zvláštní

předpisy o přestupcích, vyplývá z § 189 zákona o služebním poměru . Ten stanoví v odstavci 1, že „[p]ři projednávání jednání, které má znaky přestupku, se postupuje podle

zvláštního právního předpisu, jde-li o a)

rozhodování, zda má jednání příslušníka

všechny znaky potřebné k určení viny, b)

rozhodování o propadnutí věci, zákazu činnosti a upuštění od výkonu jeho zbytku, c)

ukládání ochranného opatření zabrání věci,

d) posuzování, zda byla zmeškána lhůta

k podání podnětu, e) společné řízení, f) odložení věci, nebo g) zastavení řízení“ .

[45] Druhý typ správního deliktu, jednání, které má znaky přestupku, nemá v zákoně o služebním poměru plnohodnotnou

definici skutkových podstat, nýbrž je konstruován jako delikt se skutkovými podstatami definovanými v jednotlivých zákonech

upravujících přestupky . Rozsah, v jakém se

pro určení podmínek odpovědnosti za tento správní delikt použijí obecné či zvláštní

předpisy o přestupcích, vyplývá z § 189 zákona o služebním poměru . Ten stanoví v odstavci 1, že „[p]ři projednávání jednání, které má znaky přestupku, se postupuje podle

zvláštního právního předpisu, jde-li o a)

rozhodování, zda má jednání příslušníka

všechny znaky potřebné k určení viny, b)

rozhodování o propadnutí věci, zákazu činnosti a upuštění od výkonu jeho zbytku, c)

ukládání ochranného opatření zabrání věci,

d) posuzování, zda byla zmeškána lhůta

k podání podnětu, e) společné řízení, f) odložení věci, nebo g) zastavení řízení“ .

[46] Za jednání, které má znaky přestupku, se příslušníkovi ukládá kázeňský trest

(viz § 51 zákona o služebním poměru) stejně

jako za kázeňský přestupek . Podle odstavce 1

zmíněného ustanovení lze jako kázeňský

trest uložit „a) písemné napomenutí, b) snížení základního tarifu až o 25 % na dobu

nejvýše 3 měsíců, c) odnětí služební medai-

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

le, d) odnětí služební hodnosti, e) pokuta,

f) propadnutí věci nebo g) zákaz činnosti“ .

Podstatné je, že „[k]ázeňské tresty uvedené

v odstavci 1 písm. e) až g) lze uložit pouze

za jednání, které má znaky přestupku. Lze

je uložit společně, popřípadě společně

s kázeňskými tresty uvedenými v odstavci 1 písm. a) a c).“ Podle odstavce 3 platí,

že „[p]okuta se ukládá příslušníkovi ve výši,

kterou pro přestupek stanoví zvláštní právní

předpis, a to i v případě opakovaného jednání majícího znaky přestupku“ .

[47] Výše citované ustanovení znamená, že zákon o služebním poměru obsahuje

v podstatné míře autonomní úpravu sankcí

za jednání, které má znaky přestupku, jakkoli

jde o úpravu silně opřenou o obecnou právní

úpravu sankcí za přestupky . V § 189 odst . 3 tohoto zákona se stanoví další autonomní pravidlo o sankcích, které obecná úprava sankcí za

přestupky nezná – „[j]estliže služební funkcionář příslušníkovi ukládá kázeňský trest

snížení základního platu za jednání, které

má znaky přestupku, nesmí překročit jeho

úhrnná výše horní hranici pokuty, která je

za toto jednání stanovena zvláštním právním předpisem“ (tedy příslušným ustanovením zákona definujícího výši pokuty za daný

přestupek) .

[47] Výše citované ustanovení znamená, že zákon o služebním poměru obsahuje

v podstatné míře autonomní úpravu sankcí

za jednání, které má znaky přestupku, jakkoli

jde o úpravu silně opřenou o obecnou právní

úpravu sankcí za přestupky . V § 189 odst . 3 tohoto zákona se stanoví další autonomní pravidlo o sankcích, které obecná úprava sankcí za

přestupky nezná – „[j]estliže služební funkcionář příslušníkovi ukládá kázeňský trest

snížení základního platu za jednání, které

má znaky přestupku, nesmí překročit jeho

úhrnná výše horní hranici pokuty, která je

za toto jednání stanovena zvláštním právním předpisem“ (tedy příslušným ustanovením zákona definujícího výši pokuty za daný

přestupek) .

[48] Vedle uvedených pravidel lze v dalších odstavcích § 189 zákona o služebním poměru najít i některá další pravidla vztahující

se na zvláštní situace, například v odstavci 2

se stanoví zvláštní podmínka postihu příslušníka za jednání, které má znaky přestupku

ublížení na cti – za ně lze uložit kázeňský trest

až po neúspěšném pokusu o smír osoby ublížené na cti a příslušníka (v tomto smyslu je

pravidlo v uvedeném ustanovení formulováno možná poněkud kategoričtěji než obdobné ustanovení o pokusu o smír v § 78 zákona

o přestupcích, jakkoli zřejmě smysl a účel

obou pravidel byl historickým zákonodárcem

vnímán jako obdobný) .

[49] Nová, přísnější úprava zániku odpovědnosti za přestupek uplynutím doby, jež je

obsažena v § 20 odst . 2 a odst . 3 zákona o přestupcích, ve znění zákona č . 204/2015 Sb .,

nebyla analogicky převzata do obdobné úpra-

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

vy v § 186 odst . 10 větě druhé zákona o služebním poměru . Podle ní i nadále platí, že

„[k]ázeňský trest za jednání, které má znaky přestupku, lze uložit nejpozději do 1 roku

ode dne, kdy došlo ke spáchání přestupku“ .

Samotný § 186 zákona o služebním poměru

však byl zákonem č . 204/2015 Sb . výslovně

novelizován . Stalo se tak však pouze vložením

nového odstavce 2, který souvisí s nově zřizovanou evidencí přestupků (do ní se zapisují

postupem upraveným v novém § 189a zákona o služebním poměru také jednání, která

mají znaky přestupku, spáchaná příslušníky),

a přečíslováním stávajících odstavců . Podobně zůstalo novelizací v zákoně č . 204/2015 Sb .

nedotčeno časové omezení pravomoci

uložit kázeňský trest za kázeňský přestupek vojáka (§ 51 odst . 2 věta první zákona

č . 221/1999 Sb ., o vojácích z povolání, stanoví, že „[j]ako kázeňský přestupek se vyřídí

též jednání vojáka označené za přestupek

ve zvláštním právním předpise“) . I z tohoto

následného legislativního vývoje týkajícího

se obou zákonů o služebních poměrech je

zřejmé, že jednání, které má znaky přestupku,

spáchané příslušníkem, jakkoli je po své obsahové stránce přestupkem, má v řadě ohledů

poněkud jiný režim než přestupky v pravém

slova smyslu a že zákonodárce s ním takto odlišně také zachází .

[49] Nová, přísnější úprava zániku odpovědnosti za přestupek uplynutím doby, jež je

obsažena v § 20 odst . 2 a odst . 3 zákona o přestupcích, ve znění zákona č . 204/2015 Sb .,

nebyla analogicky převzata do obdobné úpra-

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

vy v § 186 odst . 10 větě druhé zákona o služebním poměru . Podle ní i nadále platí, že

„[k]ázeňský trest za jednání, které má znaky přestupku, lze uložit nejpozději do 1 roku

ode dne, kdy došlo ke spáchání přestupku“ .

Samotný § 186 zákona o služebním poměru

však byl zákonem č . 204/2015 Sb . výslovně

novelizován . Stalo se tak však pouze vložením

nového odstavce 2, který souvisí s nově zřizovanou evidencí přestupků (do ní se zapisují

postupem upraveným v novém § 189a zákona o služebním poměru také jednání, která

mají znaky přestupku, spáchaná příslušníky),

a přečíslováním stávajících odstavců . Podobně zůstalo novelizací v zákoně č . 204/2015 Sb .

nedotčeno časové omezení pravomoci

uložit kázeňský trest za kázeňský přestupek vojáka (§ 51 odst . 2 věta první zákona

č . 221/1999 Sb ., o vojácích z povolání, stanoví, že „[j]ako kázeňský přestupek se vyřídí

též jednání vojáka označené za přestupek

ve zvláštním právním předpise“) . I z tohoto

následného legislativního vývoje týkajícího

se obou zákonů o služebních poměrech je

zřejmé, že jednání, které má znaky přestupku,

spáchané příslušníkem, jakkoli je po své obsahové stránce přestupkem, má v řadě ohledů

poněkud jiný režim než přestupky v pravém

slova smyslu a že zákonodárce s ním takto odlišně také zachází .

[50] Klíčovým argumentem pro závěr,

že jednání, které má znaky přestupku, není

přísně vzato přestupkem, je, že toto jednání

nesplňuje jeden z obligatorních znaků přestupku, jelikož není za přestupek výslovně

označeno v přestupkovém nebo jiném zákoně

(§ 2 odst . 1 zákona o přestupcích) . Naopak,

zákon o služebním poměru toto jednání pojmenovává specifickým označením, užitým

dokonce i v nadpisu své části dvanácté, hlavy

čtvrté . Obdobná označení uvedených jednání užívají § 55 odst . 1 zákona č . 169/1999 Sb .,

o výkonu trestu odnětí svobody, § 23b zákona

č . 293/1993 Sb ., o výkonu vazby a § 32 zákona č . 129/2008 Sb ., o výkonu zabezpečovací

detence . Podobnou, ale v dílčích ohledech se

lišící úpravu lze nalézt v § 51 odst . 2 zákona

o vojácích z povolání . Zákon č . 182/1993 Sb .,

o Ústavním soudu, pak stanoví – na rozdíl

od právní úpravy vztahující se na soudce

obecných soudů a státní zástupce (viz § 87

zákona č . 6/2002 Sb ., o soudech, soudcích,

přísedících a státní správě soudů, a § 28 zákona č . 283/1993 Sb ., o státním zastupitelství)

– že u soudce Ústavního soudu „[k]árným

proviněním je též jednání, které má znaky

přestupku podle zvláštních předpisů“ .

[50] Klíčovým argumentem pro závěr,

že jednání, které má znaky přestupku, není

přísně vzato přestupkem, je, že toto jednání

nesplňuje jeden z obligatorních znaků přestupku, jelikož není za přestupek výslovně

označeno v přestupkovém nebo jiném zákoně

(§ 2 odst . 1 zákona o přestupcích) . Naopak,

zákon o služebním poměru toto jednání pojmenovává specifickým označením, užitým

dokonce i v nadpisu své části dvanácté, hlavy

čtvrté . Obdobná označení uvedených jednání užívají § 55 odst . 1 zákona č . 169/1999 Sb .,

o výkonu trestu odnětí svobody, § 23b zákona

č . 293/1993 Sb ., o výkonu vazby a § 32 zákona č . 129/2008 Sb ., o výkonu zabezpečovací

detence . Podobnou, ale v dílčích ohledech se

lišící úpravu lze nalézt v § 51 odst . 2 zákona

o vojácích z povolání . Zákon č . 182/1993 Sb .,

o Ústavním soudu, pak stanoví – na rozdíl

od právní úpravy vztahující se na soudce

obecných soudů a státní zástupce (viz § 87

zákona č . 6/2002 Sb ., o soudech, soudcích,

přísedících a státní správě soudů, a § 28 zákona č . 283/1993 Sb ., o státním zastupitelství)

– že u soudce Ústavního soudu „[k]árným

proviněním je též jednání, které má znaky

přestupku podle zvláštních předpisů“ .

[51] Jednání, které má znaky přestupku,

je po procesní stránce projednáváno způsobem podstatně se lišícím od obecného režimu projednávání přestupků – orgánem, který má pravomoc taková jednání projednávat,

je služební funkcionář, tedy správní orgán

v rámci řídící struktury bezpečnostního sboru . Příslušník bezpečnostního sboru je tedy

– na rozdíl například od soudců obecných

soudů, státních zástupců či fakultativně poslanců nebo senátorů (u poslanců a senátorů

záleží totiž na jejich volbě příslušného procesního režimu, viz § 9 odst . 3 zákona o přestupcích) – obligatorně vyňat z pravomoci

orgánů obecně projednávajících přestupky

a o jeho jednání majícím znaky přestupku

může být rozhodováno výlučně služebním

funkcionářem příslušného bezpečnostního

sboru postupem podle zákona o služebním

poměru . Zákon o přestupcích s tím výslovně počítá, stejně jako u osob, které se měly

dopustit jednání, které má znaky přestupku,

podléhající vojenské kázeňské pravomoci

nebo během výkonu trestu odnětí svobody

nebo zabezpečovací detence, a to včetně pravidla o změně osobní příslušnosti přestupkového orgánu v případě, že pachatel přestane

být takovou osobou (viz § 10 odst . 1 a odst . 2

zákona o přestupcích) .

[51] Jednání, které má znaky přestupku,

je po procesní stránce projednáváno způsobem podstatně se lišícím od obecného režimu projednávání přestupků – orgánem, který má pravomoc taková jednání projednávat,

je služební funkcionář, tedy správní orgán

v rámci řídící struktury bezpečnostního sboru . Příslušník bezpečnostního sboru je tedy

– na rozdíl například od soudců obecných

soudů, státních zástupců či fakultativně poslanců nebo senátorů (u poslanců a senátorů

záleží totiž na jejich volbě příslušného procesního režimu, viz § 9 odst . 3 zákona o přestupcích) – obligatorně vyňat z pravomoci

orgánů obecně projednávajících přestupky

a o jeho jednání majícím znaky přestupku

může být rozhodováno výlučně služebním

funkcionářem příslušného bezpečnostního

sboru postupem podle zákona o služebním

poměru . Zákon o přestupcích s tím výslovně počítá, stejně jako u osob, které se měly

dopustit jednání, které má znaky přestupku,

podléhající vojenské kázeňské pravomoci

nebo během výkonu trestu odnětí svobody

nebo zabezpečovací detence, a to včetně pravidla o změně osobní příslušnosti přestupkového orgánu v případě, že pachatel přestane

být takovou osobou (viz § 10 odst . 1 a odst . 2

zákona o přestupcích) .

[52] Ani argumentace zněním § 10

odst . 2 zákona o přestupcích v tom smyslu,

že jednání spadající původně do působnosti

zvláštních předpisů „se projedná jako přestupek“, pokud jeho pachatel přestal být osobou

uvedenou ve výčtu v § 10 odst . 1 zmíněného

zákona, není přesvědčivý . Formulaci uvedeného ustanovení je třeba vnímat v kontextu

ustanovení podobné povahy a účelu, a sice

§ 9 zákona o přestupcích, jenž praví, že

„[j]ednání, které má znaky přestupku, jehož

se dopustila osoba požívající výsad a imunit

podle zákona nebo mezinárodního práva,

nelze jako přestupek projednat, nestanoví-li zákon jinak“ . Z obsahu a účelu § 9 je

zjevné, jaký má být význam formulace „nelze

jako přestupek projednat“ – založit hmotněprávní výluku z přestupkové odpovědnosti

osob, na něž zmíněné ustanovení dopadá .

Podobně tedy § 10 odst . 2 zákona o přestupcích neříká nic jiného než to, co § 9, jen jaksi

„v obráceném smyslu“ – pokud osoba spadající do působnosti zvláštních předpisů podle

§ 10 odst . 1 zákona o přestupcích přestane

být zánikem svého specifického právního

postavení (typicky zánikem služebního poměru) osobou, na niž se má vztahovat výluka

z působnosti zákona o přestupcích, stanoví

§ 10 odst . 2, že se na ni od tohoto okamžiku

bude zákon o přestupcích vztahovat a že se

její jednání ex lege stává přestupkem, který

má být jako takový projednán podle obecných pravidel přestupkového práva .

[52] Ani argumentace zněním § 10

odst . 2 zákona o přestupcích v tom smyslu,

že jednání spadající původně do působnosti

zvláštních předpisů „se projedná jako přestupek“, pokud jeho pachatel přestal být osobou

uvedenou ve výčtu v § 10 odst . 1 zmíněného

zákona, není přesvědčivý . Formulaci uvedeného ustanovení je třeba vnímat v kontextu

ustanovení podobné povahy a účelu, a sice

§ 9 zákona o přestupcích, jenž praví, že

„[j]ednání, které má znaky přestupku, jehož

se dopustila osoba požívající výsad a imunit

podle zákona nebo mezinárodního práva,

nelze jako přestupek projednat, nestanoví-li zákon jinak“ . Z obsahu a účelu § 9 je

zjevné, jaký má být význam formulace „nelze

jako přestupek projednat“ – založit hmotněprávní výluku z přestupkové odpovědnosti

osob, na něž zmíněné ustanovení dopadá .

Podobně tedy § 10 odst . 2 zákona o přestupcích neříká nic jiného než to, co § 9, jen jaksi

„v obráceném smyslu“ – pokud osoba spadající do působnosti zvláštních předpisů podle

§ 10 odst . 1 zákona o přestupcích přestane

být zánikem svého specifického právního

postavení (typicky zánikem služebního poměru) osobou, na niž se má vztahovat výluka

z působnosti zákona o přestupcích, stanoví

§ 10 odst . 2, že se na ni od tohoto okamžiku

bude zákon o přestupcích vztahovat a že se

její jednání ex lege stává přestupkem, který

má být jako takový projednán podle obecných pravidel přestupkového práva .

[53] Podpůrně lze argumentovat i některými jinými ustanoveními zákonů týkajících

se služebních poměrů . Shora již zmíněný

§ 51 odst . 2 zákona o vojácích z povolání

stanoví, že „[j]ako kázeňský přestupek se

vyřídí též jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise“ . Význam tohoto ustanovení je zjevný a bylo již

na něj výše poukázáno – založit zvláštní typ

správního disciplinárního deliktu vojáka spočívajícího v jednání, které, kdyby je spáchala

takříkajíc „obyčejná“ osoba, by bylo přestupkem . „Vyřízení“ nebo „projednání“ určitého

jednání „jako“ delikt určitého typu je významově totéž . Není tedy žádného důvodu

přikládat ani formulaci v § 10 odst . 2 zákona

o přestupcích jiný význam než ten, který byl

popsán výše .

[54] Výše popsané znaky „jednání, které

má znaky přestupku“ podle zákona o služebním poměru ukazují, že se u něho nejedná

o přestupek v pravém slova smyslu, nýbrž

o zvláštní typ disciplinárního deliktu, kterého se může dopustit toliko příslušník bezpečnostního sboru . Tento disciplinární delikt má

s přestupkem společný hmotněprávní základ

(možné skutkové podstaty takového deliktu

odpovídají skutkovým podstatám obecných

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

přestupků) a lze za něj uložit podobné, avšak

v dílčích ohledech nikoli zcela totožné sankce jako za přestupek . Samotný hmotněprávní

základ správního deliktu odvozený od skutkových podstat přestupků však z takového

deliktu ještě nečiní přestupky, neboť těmi

jsou jen taková jednání, která bez výjimek

naplňují všechny znaky přestupků stanovené

zákonem .

[54] Výše popsané znaky „jednání, které

má znaky přestupku“ podle zákona o služebním poměru ukazují, že se u něho nejedná

o přestupek v pravém slova smyslu, nýbrž

o zvláštní typ disciplinárního deliktu, kterého se může dopustit toliko příslušník bezpečnostního sboru . Tento disciplinární delikt má

s přestupkem společný hmotněprávní základ

(možné skutkové podstaty takového deliktu

odpovídají skutkovým podstatám obecných

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

přestupků) a lze za něj uložit podobné, avšak

v dílčích ohledech nikoli zcela totožné sankce jako za přestupek . Samotný hmotněprávní

základ správního deliktu odvozený od skutkových podstat přestupků však z takového

deliktu ještě nečiní přestupky, neboť těmi

jsou jen taková jednání, která bez výjimek

naplňují všechny znaky přestupků stanovené

zákonem .

[55] Za takové situace nelze § 31 odst . 2

s . ř . s ., podle něhož specializovaný samosoudce rozhoduje mimo jiné ve věcech přestupků, vztáhnout na „jednání, které má znaky

přestupku“ podle zákona o služebním poměru, neboť ve věcech žalob proti rozhodnutí

správního orgánu týkajícímu se takovéhoto

jednání nejde o věci přestupků, nýbrž o věci

jiných správních deliktů než přestupky (konkrétně deliktů disciplinárních) .

III.2.3 Zásada rovného zacházení

[56] Extenzivní výklad zmíněné pasáže

§ 31 odst . 2 s . ř . s . nelze opřít ani o argument,

že v takovém případě mají příslušníci bezpečnostních sborů vyšší komfort soudní ochrany

svých veřejných subjektivních práv než jiné

osoby, které se dopustí obsahově shodných

jednání jako tito příslušníci, ale na rozdíl od

nich bude jednání těchto osob právně kvalifikováno jako přestupek . Nerovné zacházení

mezi takto vymezenými skupinami osob v oblasti soudní ochrany je legitimováno výše popsanou zásadou, že ve správním soudnictví je

rozhodování specializovaným senátem pravidlem, zatímco rozhodování specializovaným

samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla,

která má být v pochybnostech vykládána restriktivně . Ve věcech „běžných“ přestupků

plyne pravidlo, že o nich rozhoduje samosoudce, z prostého textu zákona, přičemž

lze stěží pochybovat o tom, že „jednoduchý“

zákonodárce má diskreční oprávnění takovýto zjednodušený režim soudní ochrany pro

danou skupinu případů stanovit, pokud se

tak rozhodne . Ve věcech jednání, která mají

znaky přestupku, dopustí-li se jich příslušníci

bezpečnostních sborů, však z prostého textu

zákona rozhodně neplyne, že by o nich měl

rozhodovat specializovaný samosoudce . Naopak, přesvědčivější je výklad přesně opačný,

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

opřený o argument a contrario ve spojení

s povinností restriktivního výkladu výjimky

z pravidla .

III.2.4 Historický vývoj právní úpravy

a závěry z něho plynoucí

[56] Extenzivní výklad zmíněné pasáže

§ 31 odst . 2 s . ř . s . nelze opřít ani o argument,

že v takovém případě mají příslušníci bezpečnostních sborů vyšší komfort soudní ochrany

svých veřejných subjektivních práv než jiné

osoby, které se dopustí obsahově shodných

jednání jako tito příslušníci, ale na rozdíl od

nich bude jednání těchto osob právně kvalifikováno jako přestupek . Nerovné zacházení

mezi takto vymezenými skupinami osob v oblasti soudní ochrany je legitimováno výše popsanou zásadou, že ve správním soudnictví je

rozhodování specializovaným senátem pravidlem, zatímco rozhodování specializovaným

samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla,

která má být v pochybnostech vykládána restriktivně . Ve věcech „běžných“ přestupků

plyne pravidlo, že o nich rozhoduje samosoudce, z prostého textu zákona, přičemž

lze stěží pochybovat o tom, že „jednoduchý“

zákonodárce má diskreční oprávnění takovýto zjednodušený režim soudní ochrany pro

danou skupinu případů stanovit, pokud se

tak rozhodne . Ve věcech jednání, která mají

znaky přestupku, dopustí-li se jich příslušníci

bezpečnostních sborů, však z prostého textu

zákona rozhodně neplyne, že by o nich měl

rozhodovat specializovaný samosoudce . Naopak, přesvědčivější je výklad přesně opačný,

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

opřený o argument a contrario ve spojení

s povinností restriktivního výkladu výjimky

z pravidla .

III.2.4 Historický vývoj právní úpravy

a závěry z něho plynoucí

[57] I pohled na právní úpravu rozhodování ve správním soudnictví ve věcech přestupků a jiných správních deliktů účinnou

mezi léty 1993 a 2002 spíše naznačuje – aniž

by však dával v obecně dostupné starší judikatuře či v literatuře zcela jednoznačné odpovědi –, že samosoudce tehdy rozhodoval toliko

ve věcech přestupků v pravém slova smyslu,

nikoli ve věcech jiných správních deliktů,

byť by po hmotněprávní stránce šlo o ekvivalent přestupku . Tehdejší úprava stanovila

v § 246 odst . 3 o . s . ř . ve znění, jež se mezi léty

1992 a 2002 nezměnilo (toliko v roce 1992

šlo o odstavec 4, textově však identický), že

„[o]kresní soudy jsou věcně příslušné k přezkoumávání

rozhodnutí o přestupcích

a v případech, kdy to stanoví zákon“ . Standardní dobový komentář autorů J . Bureše

a L . Drápala, k nimž posléze přibyl M . Mazanec, uvedené ustanovení vykládal tak, že

se vztahuje na přestupky, ať již jsou zakotveny v přestupkovém nebo jiném zákoně a ať

o nich rozhodl jakýkoli orgán, včetně orgánů

ústředních, avšak nevztahuje se na jiné správní delikty fyzických a právnických osob (viz

Bureš, J .; Drápal, L . Občanský soudní řád. Komentář. Praha : C . H . Beck, 1994, s . 497, bod

[9]; obdobně i další vydání, již se spoluautorem M . Mazancem) . V dalších vydáních uvedeného komentáře se k této úvaze dodává, že

přestupky je v tomto smyslu nutno odlišovat

nejen od jiných správních deliktů fyzických

a právnických osob, ale „samozřejmě také

od deliktů disciplinárních či pořádkových“

(ve 3 . vydání z roku 1997 viz s . 745, bod [11],

ve 4 . vydání z roku 2000 viz s . 794–795, bod

[11], v 5 . vydání z roku 2001 viz s . 1070–1071,

bod [11]) . Z publikovaných rozhodnutí správních soudů, ač neřešila samotnou nyní projednávanou otázku, lze velmi obezřetně soudit, že věcnou příslušnost okresních soudů

vskutku vztahovala spíše pouze na přestupky

v pravém slova smyslu (viz unesení Vrchního

soudu v Praze ze dne 13 . 12 . 1994, sp . zn . 7

A 22/93 a ze dne 28 . 4 . 1997 sp . zn . 6 A 26/97) .

[57] I pohled na právní úpravu rozhodování ve správním soudnictví ve věcech přestupků a jiných správních deliktů účinnou

mezi léty 1993 a 2002 spíše naznačuje – aniž

by však dával v obecně dostupné starší judikatuře či v literatuře zcela jednoznačné odpovědi –, že samosoudce tehdy rozhodoval toliko

ve věcech přestupků v pravém slova smyslu,

nikoli ve věcech jiných správních deliktů,

byť by po hmotněprávní stránce šlo o ekvivalent přestupku . Tehdejší úprava stanovila

v § 246 odst . 3 o . s . ř . ve znění, jež se mezi léty

1992 a 2002 nezměnilo (toliko v roce 1992

šlo o odstavec 4, textově však identický), že

„[o]kresní soudy jsou věcně příslušné k přezkoumávání

rozhodnutí o přestupcích

a v případech, kdy to stanoví zákon“ . Standardní dobový komentář autorů J . Bureše

a L . Drápala, k nimž posléze přibyl M . Mazanec, uvedené ustanovení vykládal tak, že

se vztahuje na přestupky, ať již jsou zakotveny v přestupkovém nebo jiném zákoně a ať

o nich rozhodl jakýkoli orgán, včetně orgánů

ústředních, avšak nevztahuje se na jiné správní delikty fyzických a právnických osob (viz

Bureš, J .; Drápal, L . Občanský soudní řád. Komentář. Praha : C . H . Beck, 1994, s . 497, bod

[9]; obdobně i další vydání, již se spoluautorem M . Mazancem) . V dalších vydáních uvedeného komentáře se k této úvaze dodává, že

přestupky je v tomto smyslu nutno odlišovat

nejen od jiných správních deliktů fyzických

a právnických osob, ale „samozřejmě také

od deliktů disciplinárních či pořádkových“

(ve 3 . vydání z roku 1997 viz s . 745, bod [11],

ve 4 . vydání z roku 2000 viz s . 794–795, bod

[11], v 5 . vydání z roku 2001 viz s . 1070–1071,

bod [11]) . Z publikovaných rozhodnutí správních soudů, ač neřešila samotnou nyní projednávanou otázku, lze velmi obezřetně soudit, že věcnou příslušnost okresních soudů

vskutku vztahovala spíše pouze na přestupky

v pravém slova smyslu (viz unesení Vrchního

soudu v Praze ze dne 13 . 12 . 1994, sp . zn . 7

A 22/93 a ze dne 28 . 4 . 1997 sp . zn . 6 A 26/97) .

[58] V důvodové zprávě k návrhu soudního řádu správního nelze nalézt argumenty

pro závěr, že pojem „věcí přestupků“ v navrhovaném zákoně má být vykládán jinak než

pojem „rozhodnutí o přestupcích“ ve smyslu předchozí právní úpravy v § 246 odst . 3

o . s . ř . ve znění do konce roku 2002 . Proto lze

považovat § 31 odst . 2 s . ř . s ., v němž se hovoří o „věcech přestupků“, za v tomto ohledu

ideového následníka dřívější úpravy . Historický zákonodárce zřejmě neměl v roce 2002,

když vymezoval, v jakých případech má soud

v novém správním soudnictví rozhodovat samosoudcem, o tom, na jaké typy správních

deliktů se bude rozhodování samosoudcem

vztahovat, jinou představu, než jaká vyplývala již z dosavadní právní úpravy . I historický

výklad tedy spíše nasvědčuje, aniž by však dával explicitní odpověď, že „věcmi přestupků“

nutno rozumět jen věci přestupků v pravém

slova smyslu .

III.2.5 Argument jednoduchostí

rozlišovacího kritéria

[58] V důvodové zprávě k návrhu soudního řádu správního nelze nalézt argumenty

pro závěr, že pojem „věcí přestupků“ v navrhovaném zákoně má být vykládán jinak než

pojem „rozhodnutí o přestupcích“ ve smyslu předchozí právní úpravy v § 246 odst . 3

o . s . ř . ve znění do konce roku 2002 . Proto lze

považovat § 31 odst . 2 s . ř . s ., v němž se hovoří o „věcech přestupků“, za v tomto ohledu

ideového následníka dřívější úpravy . Historický zákonodárce zřejmě neměl v roce 2002,

když vymezoval, v jakých případech má soud

v novém správním soudnictví rozhodovat samosoudcem, o tom, na jaké typy správních

deliktů se bude rozhodování samosoudcem

vztahovat, jinou představu, než jaká vyplývala již z dosavadní právní úpravy . I historický

výklad tedy spíše nasvědčuje, aniž by však dával explicitní odpověď, že „věcmi přestupků“

nutno rozumět jen věci přestupků v pravém

slova smyslu .

III.2.5 Argument jednoduchostí

rozlišovacího kritéria

[59] Podpůrně lze argumentovat i tím, že

výklad, že ve věcech jednání, která mají znaky přestupku, dopustí-li se jich příslušníci

bezpečnostních sborů, rozhodují specializované senáty krajských soudů, a nikoli jejich

specializovaní samosoudci, poskytuje i větší

jednoduchost kritérií, podle nichž se to, v jakém obsazení krajský soud rozhoduje, posuzuje . Bude-li podána žaloba podle § 65 a násl .

s . ř . s . ve věci jakéhokoli správního deliktu

příslušníka bezpečnostního sboru, o němž

bylo rozhodováno postupem podle zákona

o služebním poměru, lze vcelku jednoduše

zjistit, že žalobce je (příp . v rozhodné době

byl) příslušníkem bezpečnostního sboru a že

v jeho věci bylo rozhodováno o některém ze

správních deliktů podle zmíněného zákona .

V takové situaci již je obsazení soudu bez nutnosti jakéhokoli hlubšího zkoumání zřejmé

a fixované na skutečnosti, o nichž si lze jen

stěží představit, že by se až na zcela mimořádné okolnosti mohly změnit .

III.2.6 Argument eventuální soudní praxí

při výkladu ustanovení o obsazení soudů

[60] Naopak argumentem ve prospěch

závěru, že o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, jehož předmětem je jednání příslušníka, které má znaky přestupku, má rozhodovat samosoudce, by nebylo, ani pokud

by takový postup krajské soudy nebo Nejvyšší správní soud v minulosti ve významné míře

mlčky praktikovaly .

[60] Naopak argumentem ve prospěch

závěru, že o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, jehož předmětem je jednání příslušníka, které má znaky přestupku, má rozhodovat samosoudce, by nebylo, ani pokud

by takový postup krajské soudy nebo Nejvyšší správní soud v minulosti ve významné míře

mlčky praktikovaly .

[61] K hodnotě ustálené rozhodovací praxe se (tehdy k otázce k pravidlům přechodu

nároku na poskytnutí jednorázové peněžní

částky účastníkům národního boje za osvobození) vyjádřil rozšířený senát již dříve ve svém

usnesení ze dne 4 . 5 . 2010, čj . 4 Ads 77/2007-

-91, č . 2112/2010 Sb . NSS, v bodu [37]: „Důvodem k zachování dosavadního výkladu

§ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb., resp. obdobných ustanovení zákona č. 217/1994 Sb.

a 39/2000 Sb., zastávaného vrchními soudy

a přejatého i Nejvyšším správním soudem,

nemůže být v daném případě ani prostý

fakt, že takový výklad byl delší dobu aplikován a že si na něj právní praxe zvykla. Argument požadavkem právní jistoty, a tedy

tím, že stálá aplikační praxe je či může být

hodnotou sama o sobě, jistě má svoji váhu.

Stabilní aplikační praxe zajišťuje dostatečnou předvídatelnost právní regulace, snižuje transakční náklady účastníků právních

vztahů a umožňuje lepší plánování jejich

jednání. Proto obvykle platí, že čím déle byl

určitý výklad zákona aplikován, tím silnější

musí být důvody pro změnu takové aplikační praxe, neboť tím více je změnou dotčena

právní jistota. Soudy jsou však povolány

k tomu, aby nalézaly právo, tj. hledaly a nacházely pomocí právní argumentace jeho

‚správný‘ obsah, přičemž – systémově vzato

– v úvahu se nabízející interpretační alternativy musí být vždy možno seřadit podle

míry jejich přesvědčivosti a pouze jedna jediná může být shledána za daných okolností

nejpřesvědčivější. Změna judikatury je proto namístě vždy, dospěje-li soud k závěru,

že dosud aplikovaná interpretační alternativa není správná, tj. že je z dobrých důvodů méně přesvědčivá než jiné nabízející se

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

interpretace, a že i při zohlednění hodnoty,

kterou za daných okolností i se zohledněním

délky dosavadní aplikační praxe, od níž se

má ustoupit, představují právní jistota a s ní

spojený zájem na stabilitě právních (a tedy

společenských) vztahů, nelze dosavadní interpretaci přesvědčivě hájit. Přesně k takové

situaci došlo v projednávané věci – dosud

aplikovaná interpretační alternativa rozhodné právní otázky je ve srovnání s jinou,

k níž se rozšířený senát přiklonil, natolik

nepřesvědčivá a vykazuje natolik výrazné

slabiny při pokusech ji argumentačně obhájit (viz výklad shora podaný), že se jí nelze

držet ani s přihlédnutím k hledisku právní

jistoty. Navíc nelze přehlédnout, že závěry

nyní vyslovené, zejména ty o vztahu obecné a zvláštní právní úpravy, mají obecnější

význam, využitelný i pro jiné obdobné případy.“

Z výše uvedeného je zřejmé, že ustálená

aplikační praxe je jedním z faktorů, který je

třeba při výkladu práva brát v úvahu, nicméně jen výjimečně může být sama o sobě faktorem rozhodujícím . V nyní projednávané věci

nelze hodnotu aplikační praxe, ať by již byla

jakákoli, přeceňovat . Pravidla obsazení soudu

je totiž třeba podobně jako vymezení pravomoci a věcné příslušnosti soudů považovat

za zcela zásadní prvek dělby moci, a tím i její

(sebe)kontroly uvnitř

justičního systému

a zprostředkovaně i vůči dalším mocím, resp .

orgánům veřejné moci v rámci ústavního systému jako celku . Vymezují kompetence soudů – říká se jimi, kdo a za jakých podmínek

je vůbec oprávněn vykonávat moc soudní .

Právě proto musí být tato pravidla stanovena

zákonem, výslovně a pokud možno stabilně

a jednoznačně (k podmínkám vymezení pravomocí obecně viz např . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25 . 11 . 2009,

čj . 7 Afs 111/2009-64, č . 2017/2010 Sb . NSS) .

Rozšířený senát proto ani nepovažoval za potřebné podrobněji zjišťovat, zda a případně

jaká byla v minulosti soudní praxe v obsazení

krajských soudů při rozhodování o žalobách

proti rozhodnutím správních orgánů, jejichž

předmětem bylo jednání příslušníka, které

mělo znaky přestupku . Samotná skutečnost,

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

že praxe se určitým směrem vyvinula, by totiž

nemohla mít rozhodující váhu při posuzování, zda se tak stalo v souladu se zákonem .

III.3 Závěr

[61] K hodnotě ustálené rozhodovací praxe se (tehdy k otázce k pravidlům přechodu

nároku na poskytnutí jednorázové peněžní

částky účastníkům národního boje za osvobození) vyjádřil rozšířený senát již dříve ve svém

usnesení ze dne 4 . 5 . 2010, čj . 4 Ads 77/2007-

-91, č . 2112/2010 Sb . NSS, v bodu [37]: „Důvodem k zachování dosavadního výkladu

§ 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb., resp. obdobných ustanovení zákona č. 217/1994 Sb.

a 39/2000 Sb., zastávaného vrchními soudy

a přejatého i Nejvyšším správním soudem,

nemůže být v daném případě ani prostý

fakt, že takový výklad byl delší dobu aplikován a že si na něj právní praxe zvykla. Argument požadavkem právní jistoty, a tedy

tím, že stálá aplikační praxe je či může být

hodnotou sama o sobě, jistě má svoji váhu.

Stabilní aplikační praxe zajišťuje dostatečnou předvídatelnost právní regulace, snižuje transakční náklady účastníků právních

vztahů a umožňuje lepší plánování jejich

jednání. Proto obvykle platí, že čím déle byl

určitý výklad zákona aplikován, tím silnější

musí být důvody pro změnu takové aplikační praxe, neboť tím více je změnou dotčena

právní jistota. Soudy jsou však povolány

k tomu, aby nalézaly právo, tj. hledaly a nacházely pomocí právní argumentace jeho

‚správný‘ obsah, přičemž – systémově vzato

– v úvahu se nabízející interpretační alternativy musí být vždy možno seřadit podle

míry jejich přesvědčivosti a pouze jedna jediná může být shledána za daných okolností

nejpřesvědčivější. Změna judikatury je proto namístě vždy, dospěje-li soud k závěru,

že dosud aplikovaná interpretační alternativa není správná, tj. že je z dobrých důvodů méně přesvědčivá než jiné nabízející se

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

interpretace, a že i při zohlednění hodnoty,

kterou za daných okolností i se zohledněním

délky dosavadní aplikační praxe, od níž se

má ustoupit, představují právní jistota a s ní

spojený zájem na stabilitě právních (a tedy

společenských) vztahů, nelze dosavadní interpretaci přesvědčivě hájit. Přesně k takové

situaci došlo v projednávané věci – dosud

aplikovaná interpretační alternativa rozhodné právní otázky je ve srovnání s jinou,

k níž se rozšířený senát přiklonil, natolik

nepřesvědčivá a vykazuje natolik výrazné

slabiny při pokusech ji argumentačně obhájit (viz výklad shora podaný), že se jí nelze

držet ani s přihlédnutím k hledisku právní

jistoty. Navíc nelze přehlédnout, že závěry

nyní vyslovené, zejména ty o vztahu obecné a zvláštní právní úpravy, mají obecnější

význam, využitelný i pro jiné obdobné případy.“

Z výše uvedeného je zřejmé, že ustálená

aplikační praxe je jedním z faktorů, který je

třeba při výkladu práva brát v úvahu, nicméně jen výjimečně může být sama o sobě faktorem rozhodujícím . V nyní projednávané věci

nelze hodnotu aplikační praxe, ať by již byla

jakákoli, přeceňovat . Pravidla obsazení soudu

je totiž třeba podobně jako vymezení pravomoci a věcné příslušnosti soudů považovat

za zcela zásadní prvek dělby moci, a tím i její

(sebe)kontroly uvnitř

justičního systému

a zprostředkovaně i vůči dalším mocím, resp .

orgánům veřejné moci v rámci ústavního systému jako celku . Vymezují kompetence soudů – říká se jimi, kdo a za jakých podmínek

je vůbec oprávněn vykonávat moc soudní .

Právě proto musí být tato pravidla stanovena

zákonem, výslovně a pokud možno stabilně

a jednoznačně (k podmínkám vymezení pravomocí obecně viz např . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25 . 11 . 2009,

čj . 7 Afs 111/2009-64, č . 2017/2010 Sb . NSS) .

Rozšířený senát proto ani nepovažoval za potřebné podrobněji zjišťovat, zda a případně

jaká byla v minulosti soudní praxe v obsazení

krajských soudů při rozhodování o žalobách

proti rozhodnutím správních orgánů, jejichž

předmětem bylo jednání příslušníka, které

mělo znaky přestupku . Samotná skutečnost,

SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 10 /2016

že praxe se určitým směrem vyvinula, by totiž

nemohla mít rozhodující váhu při posuzování, zda se tak stalo v souladu se zákonem .

III.3 Závěr

[62] Rozšířený senát, jak shora popsáno,

důkladně uvážil různé argumenty, jež svědčí

pro dvě v úvahu přicházející řešení rozhodné právní otázky . Dospěl k závěru, že řada

argumentů svědčí, tu více, tu méně silně,

pro závěr, že o žalobách proti rozhodnutím

služebních funkcionářů, jejichž předmětem

je jednání příslušníka, které má znaky přestupku, má u krajského soudu rozhodovat

senát podle § 31 odst . 1 s . ř . s ., přičemž tyto

argumenty se navzájem doplňují a nejsou

v rozporu . Naopak neshledal žádný přesvědčivý argument pro závěr, že by tak měl činit

samosoudce . Rozšířený senát proto dospěl

k následujícímu závěru ohledně rozhodné

právní otázky:

[62] Rozšířený senát, jak shora popsáno,

důkladně uvážil různé argumenty, jež svědčí

pro dvě v úvahu přicházející řešení rozhodné právní otázky . Dospěl k závěru, že řada

argumentů svědčí, tu více, tu méně silně,

pro závěr, že o žalobách proti rozhodnutím

služebních funkcionářů, jejichž předmětem

je jednání příslušníka, které má znaky přestupku, má u krajského soudu rozhodovat

senát podle § 31 odst . 1 s . ř . s ., přičemž tyto

argumenty se navzájem doplňují a nejsou

v rozporu . Naopak neshledal žádný přesvědčivý argument pro závěr, že by tak měl činit

samosoudce . Rozšířený senát proto dospěl

k následujícímu závěru ohledně rozhodné

právní otázky:

[63] Je-li žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl . s . ř . s .) napadeno

rozhodnutí služebního funkcionáře podle

části dvanácté hlavy čtvrté zákona o služebním poměru o jednání příslušníka, které má

znaky přestupku (§ 186 odst . 1 věta první 2 .

alt . a § 189 tohoto zákona), rozhoduje krajský

soud ve správním soudnictví o žalobě specializovaným senátem (§ 31 odst . 1 . s . ř . s .) .

Odlišné stanovisko JUDr. Josefa Baxy

a JUDr. Zdeňka Kühna

[1] Rozšířený senát ve své rozhodovací

praxi opakovaně zdůrazňuje vysokou hodnotu ustálené rozhodovací praxe . Naposledy se

tak stalo v kauze Spolana (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze

dne 16 . 2 . 2016, čj . 10 Afs 186/2014-60, bod

[44]) . Připomínáme, že v kauze Spolana

jsme čelili naprosto jednoznačně převažující soudní praxi, která zpoplatňovala druhou

a každou další x-tou kasační stížnost téhož

stěžovatele . Tato praxe však byla kritizována

právní doktrínou, narážela na související civilní judikaturu, a především se nedala přesvědčivě odůvodnit . Právě proto, po pečlivé

úvaze a přesvědčivé argumentaci, rozšířený

senát předchozí jednotnou praxi změnil .

[2] Tvrdíme, že nyní čelíme obdobné situaci, totiž převažující rozhodovací praxi,

kterou naprosto jednotně podporuje právní

doktrína a podle níž krajské soudy více méně

postupují .

[3] Jako příklad lze uvést rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky Olomouc

ze dne 6 . 10 . 2014, čj . 76 A 5/2013-52 . Zde

s výslovným odkazem na judikát prvního senátu rozhodoval specializovaný samosoudce .

Stejně tak se o judikát prvního senátu opřel

Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 28 . 6 .

2013, čj . 17 A 50/2012-61, a Městský soud

v Praze v rozsudku ze dne 2 . 11 . 2012, čj . 2 A

23/2011-30 . Oba tyto rozsudky Nejvyšší

správní soud akceptoval, aniž by se touto

otázkou jakkoliv dále zabýval a bez dalšího

implicite stvrdil rozhodnutí v těchto věcech

samosoudcem, aniž by rozhodnutí krajských

soudů rušil pro zmatečnost (rozsudky Nejvyššího správního soudu čj . 3 Ads 72/2013-19

a čj . 3 Ads 125/2012-23) . Ostatně i v nynější

věci postupoval krajský soud v důvěře v naši

judikaturu – dokonce šlo o stejného soudce,

vůči němuž byl před deseti lety adresován

rozsudek prvního senátu, od něhož se nyní

většina odchyluje .

[3] Jako příklad lze uvést rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky Olomouc

ze dne 6 . 10 . 2014, čj . 76 A 5/2013-52 . Zde

s výslovným odkazem na judikát prvního senátu rozhodoval specializovaný samosoudce .

Stejně tak se o judikát prvního senátu opřel

Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 28 . 6 .

2013, čj . 17 A 50/2012-61, a Městský soud

v Praze v rozsudku ze dne 2 . 11 . 2012, čj . 2 A

23/2011-30 . Oba tyto rozsudky Nejvyšší

správní soud akceptoval, aniž by se touto

otázkou jakkoliv dále zabýval a bez dalšího

implicite stvrdil rozhodnutí v těchto věcech

samosoudcem, aniž by rozhodnutí krajských

soudů rušil pro zmatečnost (rozsudky Nejvyššího správního soudu čj . 3 Ads 72/2013-19

a čj . 3 Ads 125/2012-23) . Ostatně i v nynější

věci postupoval krajský soud v důvěře v naši

judikaturu – dokonce šlo o stejného soudce,

vůči němuž byl před deseti lety adresován

rozsudek prvního senátu, od něhož se nyní

většina odchyluje .

[4] Je pravda, že v některých věcech

v obdobných situacích rozhodovaly krajské

soudy v senátu a Nejvyšší správní soud tuto

vadu bez dalšího přešel (např . věci vedené

před Nejvyšším správním soudem pod sp . zn .

1 As 89/2015 a sp . zn . 3 Ads 111/2012) . To je

nicméně přirozené, neboť dle naší ustálené

rozhodovací praxe zakládá zmatečnost řízení

nesprávným obsazením soudu jen rozhodování samosoudce namísto senátu, nikoliv rozhodování senátu namísto samosoudce . Proto

tuto vadu nemusel Nejvyšší správní soud ani

nijak dále řešit, nota bene pokud ji ani nikdo

nenamítal .

[5] Nelze ani podceňovat, že všechny relevantní komentáře odkazují na rozsudek prvního senátu, a bez nějaké další argumentace

reprodukují jeho závěry, že má v těchto věcech rozhodovat specializovaný samosoudce

(viz zcela shodně komentáře k § 31 s . ř . s . in:

Jemelka, L .; Podhrázký, M .; Vetešník, P .; Zavřelová, J .; Bohadlo, D .; Šuránek . P . Soudní řád

správní. Komentář. 1 . vyd . Praha : C . H . Beck,

2013, s . 184 .; Potěšil, L .; Šimíček, V . a kol . Soudní řád správní. Komentář. Praha : Leges, 2014,

s . 187 .; Blažek, T .; Jirásek, J .; Molek, P .; Pospíšil,

P .; Sochorová, V .; Šebek, P . Soudní řád správní

– online komentář. 3 . aktualizace . Praha : C .

H . Beck, 2014) . Běžný uživatel i běžný soudce

bude bezesporu tomuto konsenzu doktríny

přisuzovat význam . Právě od těchto komentářů, které vycházejí z naší stabilní judikatury,

bude odvozovat svůj další postup .

[5] Nelze ani podceňovat, že všechny relevantní komentáře odkazují na rozsudek prvního senátu, a bez nějaké další argumentace

reprodukují jeho závěry, že má v těchto věcech rozhodovat specializovaný samosoudce

(viz zcela shodně komentáře k § 31 s . ř . s . in:

Jemelka, L .; Podhrázký, M .; Vetešník, P .; Zavřelová, J .; Bohadlo, D .; Šuránek . P . Soudní řád

správní. Komentář. 1 . vyd . Praha : C . H . Beck,

2013, s . 184 .; Potěšil, L .; Šimíček, V . a kol . Soudní řád správní. Komentář. Praha : Leges, 2014,

s . 187 .; Blažek, T .; Jirásek, J .; Molek, P .; Pospíšil,

P .; Sochorová, V .; Šebek, P . Soudní řád správní

– online komentář. 3 . aktualizace . Praha : C .

H . Beck, 2014) . Běžný uživatel i běžný soudce

bude bezesporu tomuto konsenzu doktríny

přisuzovat význam . Právě od těchto komentářů, které vycházejí z naší stabilní judikatury,

bude odvozovat svůj další postup .

[6] Tvrdíme tedy, že judikát prvního senátu vytvořil ustálenou rozhodovací praxi,

naproti tomu judikát čtvrtého senátu je excesem z této ustálené rozhodovací praxe .

V takovémto případě by měl rozšířený senát

původní judikaturu potvrdit, ledaže pro změnu judikatury budou závažné důvody . Postup

většiny je ale jiný . Většině je lhostejné, že

malý senát v pozdější věci dostatečně nezohlednil judikaturu a rozhodl opačně, čímž

vznikla všem dalším senátům povinnost tuto

otázku předložit rozšířenému senátu . Většina

se nyní na oba názory dívá jako na plnohodnotné konfliktní názory, mezi nimiž si volně

vybírá . To je ale omyl, takovýmto postupem

zásadním způsobem nabouráváme váhu ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu .

[7] Na popření téměř deset let staré judikatury přitom podle nás žádné závažné důvody nejsou . Jakkoliv je právní názor většiny

právně korektní a přesvědčivý, proti tomuto

názoru stojí stejně tak závažné důvody opačné .

[8] Celé stanovisko většiny stojí na tom, že

výjimka z pravidla musí být vyložena restriktivně (bod [31]) . I s tímto se lze v obecnosti

ztotožnit . Takovýto výklad však nesmí vést

k tomu, že založí nerovnost mezi účastníky

soudního procesu . Zásada rovnosti účastníků

soudního procesu je v zákonné rovině založena § 36 odst . 1 s . ř . s ., což je jen provedení

ústavní kautely rovnosti účastníků soudního

procesu v čl . 37 odst . 3 Listiny základních lidských práv a svobod . Názor většiny směřuje

k tomu, že budeme odlišně zacházet s policisty, kteří spáchají naprosto stejný přestupek

jako jiný normální smrtelník . Jejich věc se

SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 10/2 016

Daniel P . proti policejnímu prezidentovi Policie České republiky o uložení kázeňského pravomoc, je pro účely uvedeného pravidla

irelevantní .