Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s.
pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení
o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s.
pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení
o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
[14] Podle § 104a odst. 1 s. ř s. „[j]estliže
stížnost ve věcech mezinárodní
kasační
ochrany svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji
Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost“.
[15] Ustanovení § 104a bylo do soudního řádu správního vloženo zákonem č. 350/2005 Sb.,
a to s účinností od 13. 10. 2005. Z historie projednávání tohoto zákona lze zjistit, že původní
vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 882/0,
ke stažení v digitálním repozitáři Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky na
www.psp.cz, volební období 2002–2006) počítal s úplným vyloučením kasačních stížností
v těchto věcech, srov. novelizační bod 27 a navrhované znění § 32 odst. 7 zákona o azylu:
„Kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí
ministerstva ve věci azylu není přípustná.“
(zvýraznění zde i níže doplnil nyní rozšířený
senát). S tím korespondovala i legální definice
obsažená v navrženém znění § 2 odst. 8 zákona o azylu (novelizační bod 3): „Rozhodnutím
ministerstva ve věci azylu se pro účely tohoto
zákona rozumí rozhodnutí o udělení nebo
neudělení azylu, rozhodnutí o zastavení
řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti
o udělení azylu jako zjevně nedůvodné
a rozhodnutí o odnětí azylu.“
[16] V důvodové zprávě se navrhovaná
úprava vysvětlovala především kritickým zatí-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
žením Nejvyššího správního soudu „azylovými“ kasačními stížnostmi: „V roce 2004 již napadlo 4 722 kasačních stížností (ostatních
věcí téměř 1 000); z kasačních stížností bylo
ale 3 124 azylových, tj. 66 %. Vyřízeno bylo
celkem 2 859 kasačních stížností, z nich
1 849 azylových. Zůstalo nevyřízeno 2 800 kasačních stížností, z toho 1 474 azylových. Počtem nevyřízených věcí je soud s ohledem na
své personální obsazení prakticky ochromen
a nutně nemůže poskytovat ochranu právům v ostatních správních věcech v rozumné
lhůtě. Z dalších statistických údajů je patrné,
že úspěšnost azylových kasačních stížností je
mizivá a stížnosti jsou podávány jen účelově
ve snaze protáhnout řízení. Zatímco úspěšnost kasačních stížností např. ve věcech sociálních práv (důchodové, zdravotní a nemocenské pojištění apod.) dosahuje 12,6 %, ve
věcech jednotlivých zvláštních úseků správního práva (stavební, vodní, dopravní, lesní
apod.) je úspěšnost průměrně 17 % a ve věcech práva finančního dokonce 33 %, ve věcech azylových nedosahuje úspěšnost ani
6 %; nadto i úspěšné stížnosti se netýkají azylové problematiky samotné, ale problémů
procesních (nedostatky v doručování, pochybení při ustanovení advokáta, vady ve vyrozumívání účastníků řízení o úkonech soudu
– často způsobené i tím, že žadatelé se doručení soudních písemností vyhýbají ve snaze
řízení protáhnout atd.). Po odstranění nedostatků před krajským soudem v dalším řízení
dochází zpravidla k věcnému zamítnutí žaloby pro nedůvodnost, spočívající v neexistenci zákonných důvodů pro udělení azylu.
Nutno dodat, že posledně uvedený údaj má
zřetelně sestupný vývoj, v posledním období
dochází ke zrušení rozhodnutí krajských
soudů spíše ojediněle.“
[16] V důvodové zprávě se navrhovaná
úprava vysvětlovala především kritickým zatí-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
žením Nejvyššího správního soudu „azylovými“ kasačními stížnostmi: „V roce 2004 již napadlo 4 722 kasačních stížností (ostatních
věcí téměř 1 000); z kasačních stížností bylo
ale 3 124 azylových, tj. 66 %. Vyřízeno bylo
celkem 2 859 kasačních stížností, z nich
1 849 azylových. Zůstalo nevyřízeno 2 800 kasačních stížností, z toho 1 474 azylových. Počtem nevyřízených věcí je soud s ohledem na
své personální obsazení prakticky ochromen
a nutně nemůže poskytovat ochranu právům v ostatních správních věcech v rozumné
lhůtě. Z dalších statistických údajů je patrné,
že úspěšnost azylových kasačních stížností je
mizivá a stížnosti jsou podávány jen účelově
ve snaze protáhnout řízení. Zatímco úspěšnost kasačních stížností např. ve věcech sociálních práv (důchodové, zdravotní a nemocenské pojištění apod.) dosahuje 12,6 %, ve
věcech jednotlivých zvláštních úseků správního práva (stavební, vodní, dopravní, lesní
apod.) je úspěšnost průměrně 17 % a ve věcech práva finančního dokonce 33 %, ve věcech azylových nedosahuje úspěšnost ani
6 %; nadto i úspěšné stížnosti se netýkají azylové problematiky samotné, ale problémů
procesních (nedostatky v doručování, pochybení při ustanovení advokáta, vady ve vyrozumívání účastníků řízení o úkonech soudu
– často způsobené i tím, že žadatelé se doručení soudních písemností vyhýbají ve snaze
řízení protáhnout atd.). Po odstranění nedostatků před krajským soudem v dalším řízení
dochází zpravidla k věcnému zamítnutí žaloby pro nedůvodnost, spočívající v neexistenci zákonných důvodů pro udělení azylu.
Nutno dodat, že posledně uvedený údaj má
zřetelně sestupný vývoj, v posledním období
dochází ke zrušení rozhodnutí krajských
soudů spíše ojediněle.“
[17] Vládní návrh zákona byl ovšem schválen ve znění pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru sněmovny (srov. tisk 882/4),
který pod bodem 16 nahradil původně zamýšlenou nepřípustnost kasační stížnosti proti
rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti
rozhodnutí ministerstva ve věci azylu v § 32
odst. 7 zákona o azylu novelizací soudního řádu správního zavedením institutu nepřijatelnosti u kasačních stížností „ve věcech azylu“.
K pozměňovacímu návrhu nelze z veřejných
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
zdrojů dohledat žádné odůvodnění a ani stenografický záznam z jednání Poslanecké sněmovny, která pozměňovací návrh schválila ve
třetím čtení, neobsahuje žádné vysvětlení této
změny.
[17] Vládní návrh zákona byl ovšem schválen ve znění pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru sněmovny (srov. tisk 882/4),
který pod bodem 16 nahradil původně zamýšlenou nepřípustnost kasační stížnosti proti
rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti
rozhodnutí ministerstva ve věci azylu v § 32
odst. 7 zákona o azylu novelizací soudního řádu správního zavedením institutu nepřijatelnosti u kasačních stížností „ve věcech azylu“.
K pozměňovacímu návrhu nelze z veřejných
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
zdrojů dohledat žádné odůvodnění a ani stenografický záznam z jednání Poslanecké sněmovny, která pozměňovací návrh schválila ve
třetím čtení, neobsahuje žádné vysvětlení této
změny.
[18] Současné znění § 104a s. ř. s. je výsledkem novely provedené zákonem č. 165/2006 Sb.,
která v § 104a s. ř. s. změnila pojem „ve věcech
azylu“ na „ve věcech mezinárodní ochrany“.
Současně i definice tohoto pojmu dosud obsažená v § 2 odst. 9 zákona o azylu byla stejným zákonem nahrazena novou definicí obsaženou v § 2 odst. 11 zákona o azylu, který zní:
„Rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany se pro účely tohoto zákona
rozumí rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení
mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti
o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně
nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo
doplňkové ochrany.“ Dalšími novelami bylo
změněno číslování odstavců § 2 zákona o azylu, takže nyní je toto ustanovení v nezměněném znění označeno jako § 2 odst. 15.
[19] Novelou zákona o azylu (později vyhlášenou pod č. 350/2005 Sb.) byla původně navrhována úplná nepřípustnost kasační stížnosti
proti rozhodnutím krajských soudů, která byla
v původním návrhu poměrně jasně vymezena
(rozhodnutí krajských soudů o žalobě proti
rozhodnutí ministerstva ve věci azylu; přičemž pojem rozhodnutí ministerstva ve věcech azylu byl jasně definován v § 2 odst. 9 zákona o azylu). V průběhu projednávání ve
sněmovně byl na základě pozměňovacího návrhu tento záměr nahrazen institutem nepřijatelnosti implantovaným do soudního řádu
správního. Navzdory tomu, že formulace § 104a
odst. 1 s. ř. s. obsahovala méně pregnantní
označení věcí, na které dopadá (ve věcech
azylu), nelze z ničeho dovozovat, že by zákonodárce zamýšlel vymezit věcnou působnost
nepřijatelnosti jinak (šíře) než v původním
návrhu znění § 32 odst. 7 zákona o azylu, který vylučoval přípustnost kasační stížnosti.
Tento závěr podporuje i novela č. 165/2006 Sb.,
která v souvislosti se změnou zákonné definice obsažené tehdy v § 2 odst. 11 zákona o azylu změnila zároveň i terminologii použitou
v § 104a odst. 1 s. ř. s. („ve věcech mezinárodní ochrany“).
řízení,
[19] Novelou zákona o azylu (později vyhlášenou pod č. 350/2005 Sb.) byla původně navrhována úplná nepřípustnost kasační stížnosti
proti rozhodnutím krajských soudů, která byla
v původním návrhu poměrně jasně vymezena
(rozhodnutí krajských soudů o žalobě proti
rozhodnutí ministerstva ve věci azylu; přičemž pojem rozhodnutí ministerstva ve věcech azylu byl jasně definován v § 2 odst. 9 zákona o azylu). V průběhu projednávání ve
sněmovně byl na základě pozměňovacího návrhu tento záměr nahrazen institutem nepřijatelnosti implantovaným do soudního řádu
správního. Navzdory tomu, že formulace § 104a
odst. 1 s. ř. s. obsahovala méně pregnantní
označení věcí, na které dopadá (ve věcech
azylu), nelze z ničeho dovozovat, že by zákonodárce zamýšlel vymezit věcnou působnost
nepřijatelnosti jinak (šíře) než v původním
návrhu znění § 32 odst. 7 zákona o azylu, který vylučoval přípustnost kasační stížnosti.
Tento závěr podporuje i novela č. 165/2006 Sb.,
která v souvislosti se změnou zákonné definice obsažené tehdy v § 2 odst. 11 zákona o azylu změnila zároveň i terminologii použitou
v § 104a odst. 1 s. ř. s. („ve věcech mezinárodní ochrany“).
řízení,
[20] Pojem „ve věcech mezinárodní
ochrany“ je obsažen i ve výčtu věcí rozhodovaných u krajských soudů specializovanými
samosoudci podle § 31 odst. 2 s. ř. s. Výkladem
této kategorie v § 31 odst. 2 s. ř. s. (a v § 56
odst. 3 s. ř. s.) se zabýval Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps
5/2007-63, č. 1459/2008 Sb. NSS, kde dospěl
k závěru, že „v daném případě se pojmově nejedná o žalobu ve věci mezinárodní ochrany,
za kterou lze podle názoru zdejšího soudu
považovat toliko žalobu proti rozhodnutím
ministerstva vnitra ve věci mezinárodní
ochrany, mezi něž podle § 2 odst. 11 zákona
o azylu patří: rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení
rozhodnutí o zamítnutí
žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako
zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany. Jedná se tedy
o taková rozhodnutí, která jsou výsledkem
řízení, jehož předmětem je posouzení žádosti
o udělení mezinárodní ochrany, přičemž
shora uvedený výčet rozhodnutí vyjadřuje
možná procesní
vyústění předmětného
správního řízení. V daném případě se nicméně jedná o žalobu ve věci ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, byť
bezprostředně souvisejícím s řízením o udělení mezinárodní ochrany. Tomuto závěru
ostatně odpovídá i skutečnost, že v dané věci
nerozhodoval specializovaný samosoudce,
nýbrž tříčlenný senát městského soudu (§ 31
odst. 1 a 2 s. ř. s.).“ I tento názor je v souladu se
závěrem plynoucím z historického a systematického výkladu provedeného shora.
[20] Pojem „ve věcech mezinárodní
ochrany“ je obsažen i ve výčtu věcí rozhodovaných u krajských soudů specializovanými
samosoudci podle § 31 odst. 2 s. ř. s. Výkladem
této kategorie v § 31 odst. 2 s. ř. s. (a v § 56
odst. 3 s. ř. s.) se zabýval Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps
5/2007-63, č. 1459/2008 Sb. NSS, kde dospěl
k závěru, že „v daném případě se pojmově nejedná o žalobu ve věci mezinárodní ochrany,
za kterou lze podle názoru zdejšího soudu
považovat toliko žalobu proti rozhodnutím
ministerstva vnitra ve věci mezinárodní
ochrany, mezi něž podle § 2 odst. 11 zákona
o azylu patří: rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení
rozhodnutí o zamítnutí
žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako
zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany. Jedná se tedy
o taková rozhodnutí, která jsou výsledkem
řízení, jehož předmětem je posouzení žádosti
o udělení mezinárodní ochrany, přičemž
shora uvedený výčet rozhodnutí vyjadřuje
možná procesní
vyústění předmětného
správního řízení. V daném případě se nicméně jedná o žalobu ve věci ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, byť
bezprostředně souvisejícím s řízením o udělení mezinárodní ochrany. Tomuto závěru
ostatně odpovídá i skutečnost, že v dané věci
nerozhodoval specializovaný samosoudce,
nýbrž tříčlenný senát městského soudu (§ 31
odst. 1 a 2 s. ř. s.).“ I tento názor je v souladu se
závěrem plynoucím z historického a systematického výkladu provedeného shora.
[21] K jinému závěru nevede ani analýza
účelu právní úpravy nepřijatelnosti. Jak vyplývá i z výše uvedeného, institut nepřijatelnosti
kasační stížnosti byl zaveden především s cílem čelit zneužívání kasační stížnosti proti
rozhodnutí krajských soudů o žalobě proti
rozhodnutí ministerstva ve věci azylu (respektive nyní ve věci mezinárodní ochrany). Taková kasační stížnost má totiž ze zákona odkladný účinek (§ 32 odst. 5 zákona o azylu), proto
i v případech zcela jasně nedůvodných žádo-
stí o azyl byli žadatelé motivováni k podání kasační stížnosti proti zamítavému rozhodnutí
krajského soudu, neboť tak mohli dosáhnout
prodloužení pobytového oprávnění na území
České republiky a odvrátit hrozící vyhoštění.
Prostřednictvím nepřijatelnosti
tak bylo
umožněno zjednodušeným postupem takové
(typové) kasační stížnosti odmítat, což vedlo
k podstatnému zkrácení řízení o kasačních
stížnostech v těchto věcech. V případě jiných
kasačních stížností, než jsou kasační stížnosti
proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě
proti rozhodnutí ministerstva vnitra ve věci
mezinárodní ochrany, však aplikace institutu
nepřijatelnosti nedává smysl. Kasační stížnosti
proti procesním usnesením krajského soudu
v řízení o žalobě (typicky proti usnesení o neustanovení zástupce žalobci) takovým způsobem zneužívány nejsou, jejich počet je naprosto zanedbatelný, odkladný účinek ze zákona
nemají ani nevykazují typizovaný charakter.
[21] K jinému závěru nevede ani analýza
účelu právní úpravy nepřijatelnosti. Jak vyplývá i z výše uvedeného, institut nepřijatelnosti
kasační stížnosti byl zaveden především s cílem čelit zneužívání kasační stížnosti proti
rozhodnutí krajských soudů o žalobě proti
rozhodnutí ministerstva ve věci azylu (respektive nyní ve věci mezinárodní ochrany). Taková kasační stížnost má totiž ze zákona odkladný účinek (§ 32 odst. 5 zákona o azylu), proto
i v případech zcela jasně nedůvodných žádo-
stí o azyl byli žadatelé motivováni k podání kasační stížnosti proti zamítavému rozhodnutí
krajského soudu, neboť tak mohli dosáhnout
prodloužení pobytového oprávnění na území
České republiky a odvrátit hrozící vyhoštění.
Prostřednictvím nepřijatelnosti
tak bylo
umožněno zjednodušeným postupem takové
(typové) kasační stížnosti odmítat, což vedlo
k podstatnému zkrácení řízení o kasačních
stížnostech v těchto věcech. V případě jiných
kasačních stížností, než jsou kasační stížnosti
proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě
proti rozhodnutí ministerstva vnitra ve věci
mezinárodní ochrany, však aplikace institutu
nepřijatelnosti nedává smysl. Kasační stížnosti
proti procesním usnesením krajského soudu
v řízení o žalobě (typicky proti usnesení o neustanovení zástupce žalobci) takovým způsobem zneužívány nejsou, jejich počet je naprosto zanedbatelný, odkladný účinek ze zákona
nemají ani nevykazují typizovaný charakter.
[22] Dalším argumentem pro neaplikování nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti
procesním rozhodnutím krajského soudu
(byť vydaným v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany) je to, že v těchto rozhodnutích nejsou řešeny otázky, na něž by bylo možné dost dobře
vztáhnout kritérium „přijatelnosti“, tj. přesah
vlastních zájmů stěžovatele. V procesních rozhodnutích jsou řešeny zpravidla skutkové
otázky individuální věci relevantní pro rozhodnutí o ustanovení zástupce v řízení (zda je
žalobce nemajetný, zda je zde potřeba zastoupení). Aplikace institutu nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím
krajských soudů by proto byla nevhodná.
[22] Dalším argumentem pro neaplikování nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti
procesním rozhodnutím krajského soudu
(byť vydaným v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany) je to, že v těchto rozhodnutích nejsou řešeny otázky, na něž by bylo možné dost dobře
vztáhnout kritérium „přijatelnosti“, tj. přesah
vlastních zájmů stěžovatele. V procesních rozhodnutích jsou řešeny zpravidla skutkové
otázky individuální věci relevantní pro rozhodnutí o ustanovení zástupce v řízení (zda je
žalobce nemajetný, zda je zde potřeba zastoupení). Aplikace institutu nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím
krajských soudů by proto byla nevhodná.
[23] Pokud by zákonodárce zamýšlel nepřijatelnost vztáhnout na všechny kasační
stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů
vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, musel by tento svůj záměr v § 104a s. ř. s.
výslovně vyjádřit. Jestliže tak neučinil, je namístě aplikovat obecný princip, podle něhož
je třeba výjimky omezující standard soudní
ochrany a přístup k soudu interpretovat restriktivně (srov. např. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25,
bod 18; rozsudek rozšířeného senátu ze dne
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006
Sb. NSS). Nelze zde ani shledat žádné důležité
důvody, které by ospravedlňovaly opačný postup: počet kasačních stížností proti procesním rozhodnutím vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutí ministerstva ve věci
mezinárodní ochrany v minulých letech nepřekračoval jednotky případů, nelze tedy usuzovat, že by podmínění jejich projednatelnosti „přijatelností“ ve smyslu § 104a s. ř. s.
významným způsobem přispělo k naplnění
účelu tohoto ustanovení, tj. k uvolnění kapacity Nejvyššího správního soudu a omezení
zneužívání soudní ochrany proti rozhodnutím ve věcech mezinárodní ochrany.
[23] Pokud by zákonodárce zamýšlel nepřijatelnost vztáhnout na všechny kasační
stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů
vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, musel by tento svůj záměr v § 104a s. ř. s.
výslovně vyjádřit. Jestliže tak neučinil, je namístě aplikovat obecný princip, podle něhož
je třeba výjimky omezující standard soudní
ochrany a přístup k soudu interpretovat restriktivně (srov. např. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25,
bod 18; rozsudek rozšířeného senátu ze dne
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006
Sb. NSS). Nelze zde ani shledat žádné důležité
důvody, které by ospravedlňovaly opačný postup: počet kasačních stížností proti procesním rozhodnutím vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutí ministerstva ve věci
mezinárodní ochrany v minulých letech nepřekračoval jednotky případů, nelze tedy usuzovat, že by podmínění jejich projednatelnosti „přijatelností“ ve smyslu § 104a s. ř. s.
významným způsobem přispělo k naplnění
účelu tohoto ustanovení, tj. k uvolnění kapacity Nejvyššího správního soudu a omezení
zneužívání soudní ochrany proti rozhodnutím ve věcech mezinárodní ochrany.
[24] Použitelnost § 104a s. ř. s. nelze spojovat ani se „závažností“ věci či intenzitou zásahu do práv jednotlivce, který je předmětem
přezkumu. Rozhodnutí ministerstva ve věci
mezinárodní ochrany, tj. zpravidla její zamítnutí, může mít pro životní poměry žadatele
naprosto osudové dopady (v extrémních případech i jeho ohrožení na životě v případě následného předání do země původu), naproti
tomu některé věci, v nichž je účastníkům zaručen opravný prostředek v neomezené míře,
mohou být svojí povahou spíše bagatelní,
např. pokuta 1 000 Kč uložená za správní delikt. Důvodem pro přijetí právní úpravy nepřijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany tedy nebyla úvaha o malé
závažnosti těchto věcí, nýbrž jejich určitá typová charakteristika a vysoké procento zjevně neopodstatněných žalob a kasačních stížností, které azylové věci vykazovaly. Právě
a pouze v kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů o žalobách proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany jde
ostatně o posouzení „věcí mezinárodní
ochrany“, na něž se nepřijatelnost dle výslovného znění § 104a odst. 1 s. ř. s. vztahuje. Na
důvod přijetí právní úpravy nepřijatelnosti
lze usuzovat i z tehdejších odborných článků
publikovaných k novele (srov. Šimíček, V. Přijatelnost kasační stížnosti ve věcech azylu –
jedna z cest k efektivitě práva. Soudní rozhledy, 2006, č. 6, s. 201 a násl.). K účelu nové
právní úpravy autor uvedl: „Je přitom veřejným tajemstvím, že skutečným důvodem podávání kasačních stížností v těchto případech zpravidla vůbec není přesvědčení
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
stěžovatelů o tom, že by byli pronásledováni
ve své zemi původu pro některý ze zákonných důvodů, nýbrž snaha prodloužit legální
pobyt v České republice. Podání kasační stížnosti, spojené s návrhem na odkladný účinek, totiž s sebou přináší režim pobytu za
účelem strpění podle § 78b odst. 1, 2 zákona
o azylu. Není proto vůbec náhodou, že prakticky každý neúspěšný žadatel o azyl, který
není úspěšný se svojí následnou žalobou
u krajského soudu, podává kasační stížnost
spojenou vždy s návrhem na odkladný účinek, zatímco po zamítnutí kasační stížnosti
již nejsou podávány ústavní
stížnosti
k Ústavnímu soudu“. Autor zjevně vůbec nepočítal s možností zahrnutí jiných věcí než kasačních stížností proti rozhodnutím soudu
o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve
věcech azylu (jak byl tento pojem definován
v § 2 odst. 9 zákona o azylu) do působnosti
§ 104a s. ř. s. Autor dále jasně uvedl, že přijatá
úprava v podobě institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti je náhradou za původně zamýšlenou nepřípustnost kasační stížnosti v těchto věcech.
[24] Použitelnost § 104a s. ř. s. nelze spojovat ani se „závažností“ věci či intenzitou zásahu do práv jednotlivce, který je předmětem
přezkumu. Rozhodnutí ministerstva ve věci
mezinárodní ochrany, tj. zpravidla její zamítnutí, může mít pro životní poměry žadatele
naprosto osudové dopady (v extrémních případech i jeho ohrožení na životě v případě následného předání do země původu), naproti
tomu některé věci, v nichž je účastníkům zaručen opravný prostředek v neomezené míře,
mohou být svojí povahou spíše bagatelní,
např. pokuta 1 000 Kč uložená za správní delikt. Důvodem pro přijetí právní úpravy nepřijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany tedy nebyla úvaha o malé
závažnosti těchto věcí, nýbrž jejich určitá typová charakteristika a vysoké procento zjevně neopodstatněných žalob a kasačních stížností, které azylové věci vykazovaly. Právě
a pouze v kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů o žalobách proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany jde
ostatně o posouzení „věcí mezinárodní
ochrany“, na něž se nepřijatelnost dle výslovného znění § 104a odst. 1 s. ř. s. vztahuje. Na
důvod přijetí právní úpravy nepřijatelnosti
lze usuzovat i z tehdejších odborných článků
publikovaných k novele (srov. Šimíček, V. Přijatelnost kasační stížnosti ve věcech azylu –
jedna z cest k efektivitě práva. Soudní rozhledy, 2006, č. 6, s. 201 a násl.). K účelu nové
právní úpravy autor uvedl: „Je přitom veřejným tajemstvím, že skutečným důvodem podávání kasačních stížností v těchto případech zpravidla vůbec není přesvědčení
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
stěžovatelů o tom, že by byli pronásledováni
ve své zemi původu pro některý ze zákonných důvodů, nýbrž snaha prodloužit legální
pobyt v České republice. Podání kasační stížnosti, spojené s návrhem na odkladný účinek, totiž s sebou přináší režim pobytu za
účelem strpění podle § 78b odst. 1, 2 zákona
o azylu. Není proto vůbec náhodou, že prakticky každý neúspěšný žadatel o azyl, který
není úspěšný se svojí následnou žalobou
u krajského soudu, podává kasační stížnost
spojenou vždy s návrhem na odkladný účinek, zatímco po zamítnutí kasační stížnosti
již nejsou podávány ústavní
stížnosti
k Ústavnímu soudu“. Autor zjevně vůbec nepočítal s možností zahrnutí jiných věcí než kasačních stížností proti rozhodnutím soudu
o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve
věcech azylu (jak byl tento pojem definován
v § 2 odst. 9 zákona o azylu) do působnosti
§ 104a s. ř. s. Autor dále jasně uvedl, že přijatá
úprava v podobě institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti je náhradou za původně zamýšlenou nepřípustnost kasační stížnosti v těchto věcech.
[25] Nepřijatelnost nelze použít na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím
krajských soudů, tím spíše nemůže být aplikována ve věcech žalob proti jiným rozhodnutím vydávaným správními orgány podle zákona o azylu, která nejsou rozhodnutími
ministerstva ve věci mezinárodní ochrany podle § 2 odst. 15 zákona o azylu, např. tedy ani
ve věci žaloby proti rozhodnutí o povinnosti
setrvat v ZZC podle § 46a zákona o azylu. Právě v těchto věcech, kde jde o omezení osobní
svobody žadatele o mezinárodní ochranu, je
třeba zachovat vysoký standard soudní ochrany včetně plnohodnotného přístupu k opravným prostředkům.
[25] Nepřijatelnost nelze použít na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím
krajských soudů, tím spíše nemůže být aplikována ve věcech žalob proti jiným rozhodnutím vydávaným správními orgány podle zákona o azylu, která nejsou rozhodnutími
ministerstva ve věci mezinárodní ochrany podle § 2 odst. 15 zákona o azylu, např. tedy ani
ve věci žaloby proti rozhodnutí o povinnosti
setrvat v ZZC podle § 46a zákona o azylu. Právě v těchto věcech, kde jde o omezení osobní
svobody žadatele o mezinárodní ochranu, je
třeba zachovat vysoký standard soudní ochrany včetně plnohodnotného přístupu k opravným prostředkům.
[26] Pojem kasační stížnosti ve věcech
mezinárodní ochrany použitý v § 104a odst. 1
s. ř. s. je třeba vykládat tak, že dopadá pouze
na kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů, kterými se končí řízení o žalobách proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve
věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2
odst. 15 zákona o azylu, tj. proti rozhodnutí
o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany,
rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní
ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí
o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany.
III.3 Shrnutí
[27] Rozšířený senát tedy shrnuje, že Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s. pouze
kasační stížnost proti rozhodnutí krajského
soudu, kterým se končí řízení o žalobě proti
rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona
o azylu.
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudce JUDr. Zdeňka Kühna
[1] S takto pojatým výrokem bohužel nemohu souhlasit. Na rozdíl od většiny se domnívám, že institut nepřijatelnosti se vztahuje
nikoliv jen na rozhodnutí krajského soudu,
kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o mezinárodní ochraně, ale rovněž na procesní rozhodnutí, která
v průběhu téhož žalobního řízení vznikají
a jsou eventuálně přezkoumávána Nejvyšším
správním soudem v řízení o kasační stížnosti
(typicky to bude rozhodnutí o ne/ustanovení
advokáta). S většinou naproti tomu souhlasím
v tom, že přezkum rozhodnutí krajského soudu ve věci rozhodnutí o povinnosti cizince setrvat v ZZC již pod § 104a s. ř. s. nespadá.
[1] S takto pojatým výrokem bohužel nemohu souhlasit. Na rozdíl od většiny se domnívám, že institut nepřijatelnosti se vztahuje
nikoliv jen na rozhodnutí krajského soudu,
kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o mezinárodní ochraně, ale rovněž na procesní rozhodnutí, která
v průběhu téhož žalobního řízení vznikají
a jsou eventuálně přezkoumávána Nejvyšším
správním soudem v řízení o kasační stížnosti
(typicky to bude rozhodnutí o ne/ustanovení
advokáta). S většinou naproti tomu souhlasím
v tom, že přezkum rozhodnutí krajského soudu ve věci rozhodnutí o povinnosti cizince setrvat v ZZC již pod § 104a s. ř. s. nespadá.
[2] Dle názoru většiny budou testu nepřijatelnosti před NSS podrobena finální rozhodnutí krajského soudu ve věci mezinárodní
ochrany, nikoliv však různé procesní „výhonky“ v tomto řízení před krajským soudem
vznikající a zdejším soudem přezkoumávané
ještě předtím, než krajský soud dospěje k finálnímu rozhodnutí (typicky půjde o rozhodnutí o ne/ustanovení advokáta). Takovýto závěr mi přijde absurdní již jen s ohledem na to,
že tzv. „vyšší“ procesní standard se přizná něčemu, co je méně významné a ve vztahu k meritu v podstatě předběžné (procesní rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany), zatímco
„nižší“ procesní standard je paradoxně aplikován na věc nesrovnatelně významnější (finální vyústění řízení před krajským soudem,
ať již ve formě meritorní, nebo ve formě pro-
cesní, nicméně formálně zakončující žalobní
řízení – zastavení řízení nebo odmítnutí žaloby).
Chce se mi říci, že správně by měla být aplikována stará právnická zásada arg. a fortiori
(zde arg. a maiori ad minus, tedy argumentu
od většího k menšímu).
[3] Jinými slovy, procesní otázky typu, zda
krajský soud správně rozhodl o ne/ustanovení advokáta, přezkoumáme vždy, jsou-li jinak
dány podmínky řízení, zatímco v téže věci
přezkoumáme finální rozhodnutí jen tehdy,
dovodíme-li, vedle podmínek řízení, též podmínky přijatelnosti vymezené judikaturou.
Skutečně k tomuto (naprosto absurdnímu)
závěru mohl směřovat jakýkoliv racionální zákonodárce? Podle mne nikoliv, a tomuto závěru nijak nesvědčí ani slova samotného zákona.
[4] Dikce § 104a odst. 1 s. ř. s. podle mne
nijak nesvědčí závěru většiny (připomínám,
že toto ustanovení zní: „Jestliže kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany svým
významem podstatně nepřesahuje vlastní
zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost.“).
[5] Úvahy rozšířeného senátu úpravou,
která nebyla přijata (viz body [15] a násl.),
jsou jistě zajímavé, o úpravě, která nakonec
v roce 2005 přijata byla, však neříkají zhola
nic. Vyvozovat záměr zákonodárce způsobem,
kterým činí většina, podle mne stojí zcela na
vodě. Argumentace doktrinální (článkem Vojtěcha Šimíčka cit. v bodu [24]) pak k věci naší
neříká naprosto nic, neb Vojtěch Šimíček
o nyní řešeném problému vůbec neuvažoval.
[5] Úvahy rozšířeného senátu úpravou,
která nebyla přijata (viz body [15] a násl.),
jsou jistě zajímavé, o úpravě, která nakonec
v roce 2005 přijata byla, však neříkají zhola
nic. Vyvozovat záměr zákonodárce způsobem,
kterým činí většina, podle mne stojí zcela na
vodě. Argumentace doktrinální (článkem Vojtěcha Šimíčka cit. v bodu [24]) pak k věci naší
neříká naprosto nic, neb Vojtěch Šimíček
o nyní řešeném problému vůbec neuvažoval.
[6] Ani argument uvedený v bodu [20] se
věci nyní řešené netýká. Zde citované rozhodnutí totiž řeší otázku různého vymezení žalobních typů, a potažmo otázky pravomoci
specializovaných samosoudců o takovýchto
žalobách rozhodovat. Věci naší se nedotýká
ani náznakem, zde se nepohybujeme v různých žalobních typech. O tom, že nepřijatelnost se neaplikuje na rozhodnutí krajského
soudu o zásahové žalobě, samozřejmě nijak
nepochybuji.
[7] Argumentace účelem zákona (bod
[21]) jde podle mne přesně proti tomu, co říká většina. Racionální zákonodárce se jistě
snažil urychlit soudní řízení jako celek, z če-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
hož nutně plyne, že stejný postoj musel mít
i k nejrůznějším rozhodnutím procesního
charakteru, která celkovou délku řízení rovněž ovlivňují.
[8] Argument o tom, že odkladný účinek
nemá kasační stížnost proti procesním rozhodnutím vznikajícím v průběhu řízení o žalobě (opět bod [21]), je úsměvný – o jakém
odkladném účinku tu většina uvažuje? Smyslem takovéto kasační stížnosti je přece prodloužit celkovou dobu řízení, žádný odkladný
účinek tu rozumně vůbec nepřichází v úvahu.
Soudní spis se postoupí zdejšímu soudu, krajský soud rozhodovat věcně fakticky nemůže.
Odkladný účinek navíc v hypotéze právní
normy § 104a odst. 1 s. ř. s. vůbec nefiguruje.
[9] Troufám si navíc říci z vlastní rozhodovací praxe, že kasační stížnosti proti rozhodnutí o neustanovení advokáta typizovaný
charakter vykazují (opačně bod [22] většinového stanoviska). Takovéto kasační stížnosti
jsou tedy excelentním kandidátem na aplikaci
institutu nepřijatelnosti: zdejší soud by tedy
mohl jen stručně vymezit judikáty, s nimiž je
napadené usnesení o ne/ustanovení advokáta
v souladu.
[10] Podotýkám, že při posuzování ne/přijatelnosti kasační stížnosti proti procesnímu,
nikoliv finálnímu, rozhodnutí krajského soudu zdejší soud vůbec neřeší otázku meritorní
(tedy důvodnost rozhodnutí o nepřiznání mezinárodní ochrany), ale naopak jen a pouze
otázku řešenou v procesním rozhodnutí krajským soudem. To ostatně není jev výjimečný
ani u finálních rozhodnutí krajských soudů –
nezřídka tam bude posuzována otázka procesní vady řízení před soudem, aniž se zdejší
soud jakkoliv dotkne merita.
[10] Podotýkám, že při posuzování ne/přijatelnosti kasační stížnosti proti procesnímu,
nikoliv finálnímu, rozhodnutí krajského soudu zdejší soud vůbec neřeší otázku meritorní
(tedy důvodnost rozhodnutí o nepřiznání mezinárodní ochrany), ale naopak jen a pouze
otázku řešenou v procesním rozhodnutí krajským soudem. To ostatně není jev výjimečný
ani u finálních rozhodnutí krajských soudů –
nezřídka tam bude posuzována otázka procesní vady řízení před soudem, aniž se zdejší
soud jakkoliv dotkne merita.
[11] V podstatě jediným relevantním argumentem ve prospěch modifikace doslovného výkladu § 104a odst. 1 s. ř. s. je metapravidlo rozhodovat o výjimkách restriktivně. Toto
metapravidlo je sice ustálenou částí našeho
právního řádu, nesmí však směřovat k absurditám toho typu, které předestírá rozšířený
senát. Pokud bychom měli aplikovat toto metapravidlo tímto stylem, dospějeme ve stejném gardu k závěru, že pokud zákon stanovil
povinnost vlastníka strpět bezplatné užívání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
své věci v nouzi, někdo jiný než vlastník již tuto povinnost neměl (viz § 128 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 a naproti tomu již
textově naprosto jednoznačný § 1037 občanského zákoníku z roku 2012). Stejně jako u nyní řešené věci jde samozřejmě o učebnicovou
ukázku aplikace argumentu a fortiori.
[12] Restriktivní výklad rozšířeného senátu vytváří i obtížně řešitelné praktické problémy. Podle § 11 odst. 3 písm. f) zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, se
osobní osvobození ve věcech mezinárodní
ochrany [odstavec 2 písm. i)] vztahuje též na
řízení o kasační stížnosti. Pokud vyložíme „věci mezinárodní ochrany“ tak úzce, jak to nyní
činí rozšířený senát, vede to logicky k závěru,
že cizinec není osvobozen od poplatku za kasační stížnost proti procesnímu (nikoliv finálnímu) rozhodnutí krajského soudu. To by byl
zásadní průlom do dosavadní rozhodovací
praxe Nejvyššího správního soudu. Podotýkám, že zde nám nedávný rozsudek rozšířeného senátu čj. 4 Ans 11/2013-25 nepomůže,
neb ten se vztahuje jen na různé žalobní typy,
nikoliv však na různá rozhodnutí vznikající
uvnitř řízení o téže žalobě.
[13] Krom právě uvedeného je rozdíl mezi názorem mým a názorem většiny spíše názorem filozofickým, bez větších praktických
konsekvencí. Tento rozdíl však není nepodstatný. Stojí totiž před námi dvojí cesta. Na jedné straně pokračování v údělu soudu, který se
spíše podobá odvolacímu soudu, který rozhoduje mechanicky naprosto vše, co se před ním
objeví, který je spíše pásovou továrnou vydávající tisíce rozhodnutí, často však v podstatě
zbytečných, neboť již dávno vyjudikovaných.
Druhá cesta je naopak cesta dalšího posilování
institutu nepřijatelnosti, tedy utváření skutečně nejvyššího soudu uvnitř dané jurisdikce.
Nynější rozhodnutí je dalším krokem prvním
směrem, směrem, který je však dle mého nejniternějšího přesvědčení pomýlený.
[13] Krom právě uvedeného je rozdíl mezi názorem mým a názorem většiny spíše názorem filozofickým, bez větších praktických
konsekvencí. Tento rozdíl však není nepodstatný. Stojí totiž před námi dvojí cesta. Na jedné straně pokračování v údělu soudu, který se
spíše podobá odvolacímu soudu, který rozhoduje mechanicky naprosto vše, co se před ním
objeví, který je spíše pásovou továrnou vydávající tisíce rozhodnutí, často však v podstatě
zbytečných, neboť již dávno vyjudikovaných.
Druhá cesta je naopak cesta dalšího posilování
institutu nepřijatelnosti, tedy utváření skutečně nejvyššího soudu uvnitř dané jurisdikce.
Nynější rozhodnutí je dalším krokem prvním
směrem, směrem, který je však dle mého nejniternějšího přesvědčení pomýlený.
[14] Skutečným důvodem nynějšího rozhodnutí je právě to, že v praxi není vidět reálný rozdíl mezi nepřijatelností a nedůvodností
kasační stížnosti. Je to samozřejmě chyba rozhodovací praxe náš všech, nikoliv chyba
zákona.
[15] Předminulý rok jsem v oblasti doktrinální reflektoval judikaturu Nejvyššího správního soudu v oblasti institutu nepřijatelnosti
takto: „V roce 2006 jsme [společně s Michalem Bobkem] psali, že institut ,nepřijatelnosti
ve věcech azylových je jedním z dalších pokusů o redefinici role nejvyšších soudů a působení jejich judikatury v českém právním řádu,
a to podle našeho názoru pokusem seriózním.
V případě, že by se stal projektem zdařilým,
znamenal by další zásadní vzestup významu
judikatury v českém právním řádu: jak stěžovatelé a jejich právní zástupci, tak soudci samotní by byli nuceni číst a znát judikaturu
a být schopni se s ní argumentačně vypořádat. Změna by však měla zásadní dopad i na ju-
dikaturu samotnou: jejím leitmotivem by byla
nikoliv kvantita, ale kvalita judikatury nejvyšších soudu.‘ [...] S odstupem času je bohužel
patrné, že judikatura Nejvyššího správního
soudu smysl novely z roku 2005 naprosto popřela. Ustálené mody myšlení kontinentální
justice jsou natolik silné, že přebijí i jasnou
dikci zákona“ (viz Kühn, Z. Role judikatury
v českém právu. In: Bobek, M.; Kühn, Z. Judikatura a právní argumentace. 2. vyd. Praha :
Auditorium, 2013, s. 138–139).
[16] Jsem přesvědčen, že nynější rozhodnutí většiny jde přesně ve stopách tohoto
trendu a nepochopení smyslu a účelu institutu nepřijatelnosti.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
Vasyl M. proti Ministerstvu vnitra o uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění ci- č. 379/2007 Sb., č. 427/2010 Sb. a č. 103/2013 Sb.