2 As 86/2025- 21 - text
2 As 86/2025 - 25
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Kocourka a soudců Karla Šimky a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: H. V., zast. Mgr. Jaroslavem Marténkem, advokátem, se sídlem U Červeného mlýna 570/3, Brno, proti žalovanému: Městský úřad Blansko, se sídlem nám. Svobody 32/3, Blansko, na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 8. 4. 2025, č. j. 31 A 21/2025
15,
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 8. 4. 2025, č. j. 31 A 21/2025
15, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Žalovaný příkazem ze dne 2. 8. 2023, č. j. P 44/2023 MBK 35957/2023/Do (dále jen „příkaz“), uložil žalobkyni pokutu za přestupek podle § 178 odst. 2 písm. g) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve výši 300 000 Kč. Proti příkazu podala žalobkyně odpor. Žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 1. 2024, č. j. P 4/2024 MBK 1253/2024 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“), uznal žalobkyni vinnou z téhož přestupku. Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila odvoláním. Krajský úřad Jihomoravského kraje rozhodnutím ze dne 6. 1. 2024, č. j. JMK 174864/2024 (dále jen „rozhodnutí krajského úřadu“), rozhodnutí žalovaného zrušil a řízení zastavil. Dospěl totiž k závěru, že odpor byl podán opožděně, takže příkaz nabyl právní moci a nebylo možné v řízení pokračovat a vydat druhé rozhodnutí v téže věci.
[2] Žalobkyně následně podala žalobu na ochranu před nezákonným zásahem ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“). Podle tvrzení žalobkyně spočívá nezákonný zásah žalovaného v tom, že považuje příkaz za pravomocný, což se projevilo např. ve výzvě k úhradě nedoplatku na jím uložené pokutě, a v tom, že ji žalovaný nevyrozuměl o tom, že odpor byl podán po lhůtě k tomu stanovené. V důsledku tohoto pochybení se včas nedozvěděla o opožděnosti odporu tak, aby mohla požádat o prominutí zmeškání úkonu dle § 41 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Žalobkyně jednala v dobré víře v to, že podala odpor včas, v čemž byla utvrzována následným postupem žalovaného v přestupkovém řízení, čímž jí vznikla újma.
[3] Krajský soud dospěl k závěru, že postup žalovaného pojmově nemůže být zásahem ve smyslu § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Posuzování příkazu jako pravomocného v situaci, kdy žalobkyně netvrdí, že by příkaz pravomocný nebyl, se samo o sobě nijak negativně nepromítá do právní sféry žalobkyně. Nevyrozumění o opožděnosti odporu se promítá do právní sféry žalobkyně spíše nepřímo a marginálně. Drobné pochybení, které mohlo zasáhnout veřejná subjektivní práva jednotlivce, nemá být v souladu se zásadou de minimis non curat praetor označeno za nezákonný zásah. Negativní důsledek v podobě znemožnění podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu pak nemohl být vůbec způsoben jednáním žalovaného. Krajský soud dospěl k závěru, že tvrzené pochybení žalovaného není nezákonným zásahem a žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s.
[5] Uvedla, že nezákonný zásah spatřuje v posouzení příkazu jako pravomocného a v tom, že ji žalovaný nevyrozuměl o opožděnosti odporu podle § 150 odst. 3 správního řádu.
[6] Stěžovatelka nepopírá, že příkaz formálně nabyl právní moci. Namítá však, že pohlížet na něj jako na pravomocný je v daných souvislostech formalistické a v rozporu se zásadami právní jistoty, legitimního očekávání a ochrany práv nabytých v dobré víře.
[6] Stěžovatelka nepopírá, že příkaz formálně nabyl právní moci. Namítá však, že pohlížet na něj jako na pravomocný je v daných souvislostech formalistické a v rozporu se zásadami právní jistoty, legitimního očekávání a ochrany práv nabytých v dobré víře.
[7] K druhému zásahu stěžovatelka namítla, že jí absence vyrozumění fakticky znemožnila uplatnit žádost o prominutí zmeškání úkonu dle § 41 správního řádu. Informaci o opožděnosti odporu sice následně obsahovalo odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu, avšak k takovému vyrozumění není odvolací orgán kompetentní. Navíc se nejednalo o formu vyrozumění předpokládanou § 150 odst. 3 správního řádu. Stěžovatelka se neztotožňuje s krajským soudem, že pouhé uvedení informace o opožděnosti podaného odporu v odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu nahrazuje zákonem požadované vyrozumění ze strany orgánu, který příkaz vydal. Nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, že postup žalovaného nedosáhl minimální intenzity zásahu. Stěžovatelka nebyla právně zastoupena a v dobré víře měla za to, že odpor podala včas. Smyslem zákonné povinnosti vyrozumět podatele o opožděnosti odporu je mimo jiné umožnit případné navrácení v předešlý stav. Stěžovatelka dále doplnila, že jí osobní okolnosti bránily ve včasném podání odporu, neboť v době doručování příkazu byla na dovolené. Stěžovatelce vznikla újma tím, že musela vynaložit zbytečné náklady a úsilí v řízení, které žalovaný vedl, ačkoliv měl příkaz považovat za pravomocný.
[8] Stěžovatelka dále uvedla, že proti rozhodnutí krajského úřadu nemohla brojit žalobou podle § 65 s. ř. s. Neztotožňuje se totiž pouze s odůvodněním tohoto rozhodnutí, nikoliv však s jeho výrokem. Krajský úřad vyhověl odvolacímu petitu stěžovatelky a rozhodnutí žalovaného zrušil. Žaloba proti rozhodnutí mířící pouze proti důvodům je podle § 68 písm. d) s. ř. s. nepřípustná, a proto zvolila zásahovou žalobu.
[9] Žalovaný ve vyjádření navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta. Namítl, že není ve věci pasivně legitimován. Stěžovatelka kasační stížnost podala proti odboru stavebního úřadu, avšak ten je jen organizačním útvarem žalovaného bez právní subjektivity. Kasační stížnost je tak podána proti neexistujícímu subjektu. K věci samotné žalovaný uvedl, že se plně ztotožňuje s právním názorem krajského soudu a krajského úřadu. Žalovaný připouští, že stěžovatelku nevyrozuměl o nabytí právní moci příkazu, avšak tuto skutečnost se stěžovatelka dozvěděla z rozhodnutí krajského úřadu. Další informování ze strany žalovaného by znamenalo zbytečnou administrativní zátěž. Žalovaný rovněž tvrdí, že procesní taktika stěžovatelky měla v posuzované věci i v jiných řízeních, jež žalovaný se stěžovatelkou vedl, obstrukční a zdržovací charakter s cílem dosáhnout promlčení přestupků. Stěžovatelka navíc nedoložila žádnou újmu, která jí měla vzniknout.
III. Posouzení kasační stížnosti
[9] Žalovaný ve vyjádření navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta. Namítl, že není ve věci pasivně legitimován. Stěžovatelka kasační stížnost podala proti odboru stavebního úřadu, avšak ten je jen organizačním útvarem žalovaného bez právní subjektivity. Kasační stížnost je tak podána proti neexistujícímu subjektu. K věci samotné žalovaný uvedl, že se plně ztotožňuje s právním názorem krajského soudu a krajského úřadu. Žalovaný připouští, že stěžovatelku nevyrozuměl o nabytí právní moci příkazu, avšak tuto skutečnost se stěžovatelka dozvěděla z rozhodnutí krajského úřadu. Další informování ze strany žalovaného by znamenalo zbytečnou administrativní zátěž. Žalovaný rovněž tvrdí, že procesní taktika stěžovatelky měla v posuzované věci i v jiných řízeních, jež žalovaný se stěžovatelkou vedl, obstrukční a zdržovací charakter s cílem dosáhnout promlčení přestupků. Stěžovatelka navíc nedoložila žádnou újmu, která jí měla vzniknout.
III. Posouzení kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté NSS zkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Z moci úřední přihlédl k vadě řízení, která mohla mít vliv na zákonnost usnesení krajského soudu.
[11] NSS považuje za podstatné nejprve podrobněji vyložit, v čem stěžovatelka spatřovala nezákonný zásah. Jeho podstata ještě srozumitelněji vykrystalizovala v kontextu kasační argumentace, nicméně byla takto popsána již v žalobě. Základem nezákonného zásahu je jednání žalovaného spočívající v tom, že po podání odporu nevyrozuměl stěžovatelku postupem dle § 150 odst. 3 věty třetí správního řádu o tom, že byl podán po lhůtě k tomu stanovené zákonem. Důsledkem tohoto dle stěžovatelky nezákonného jednání žalovaného je zásah do jejího procesního práva upraveného v § 41 odst. 2 správního řádu, jehož obsahem je podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu (podání odporu proti příkazu). Od toho, že byla zbavena uvedeného procesního práva, stěžovatelka odvíjí svůj nesouhlas s tím, že žalovaný považuje příkaz za pravomocný. Nezpochybňuje, že byly naplněny všechny zákonem stanovené podmínky pro to, aby příkaz nabyl právní moci (v tomto směru nemá co namítat), nicméně je toho názoru, že kdyby na počátku nebylo nezákonné jednání žalovaného, mohly se věci vyvíjet jinak a příkaz by mohl být zrušen skutečně podaným odporem (bylo
li by prominuto zmeškání lhůty k jeho podání).
[11] NSS považuje za podstatné nejprve podrobněji vyložit, v čem stěžovatelka spatřovala nezákonný zásah. Jeho podstata ještě srozumitelněji vykrystalizovala v kontextu kasační argumentace, nicméně byla takto popsána již v žalobě. Základem nezákonného zásahu je jednání žalovaného spočívající v tom, že po podání odporu nevyrozuměl stěžovatelku postupem dle § 150 odst. 3 věty třetí správního řádu o tom, že byl podán po lhůtě k tomu stanovené zákonem. Důsledkem tohoto dle stěžovatelky nezákonného jednání žalovaného je zásah do jejího procesního práva upraveného v § 41 odst. 2 správního řádu, jehož obsahem je podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu (podání odporu proti příkazu). Od toho, že byla zbavena uvedeného procesního práva, stěžovatelka odvíjí svůj nesouhlas s tím, že žalovaný považuje příkaz za pravomocný. Nezpochybňuje, že byly naplněny všechny zákonem stanovené podmínky pro to, aby příkaz nabyl právní moci (v tomto směru nemá co namítat), nicméně je toho názoru, že kdyby na počátku nebylo nezákonné jednání žalovaného, mohly se věci vyvíjet jinak a příkaz by mohl být zrušen skutečně podaným odporem (bylo
li by prominuto zmeškání lhůty k jeho podání).
[12] Z žaloby plyne, že nezákonné zásahy stěžovatelka vymezila tak, že spočívají jednak v posouzení příkazu jako pravomocného, jednak v nevyrozumění ze strany žalovaného, že odpor byl podán opožděně podle § 150 odst. 3 věty třetí správního řádu (třetí odstavec na str. 2 žaloby). Stěžovatelka se domnívala, že soud by měl deklarovat, že postup žalovaného, který pohlíží na příkaz jako na pravomocný, je nezákonný, a nařídit mu, aby dál tímto způsobem do práv žalobkyně nezasahoval. Dále požadovala, aby krajský soud žalovanému uložil povinnost navrátit věc do původního stavu (druhý odstavec na str. 3 žaloby). Závěrečným petitem se domáhala toho, aby krajský soud určil, že se žalovaný dopustil nezákonného zásahu (bez jakéhokoliv vymezení jednání žalovaného – pozn. NSS), nařídil mu, aby v zásahu do subjektivních práv stěžovatelky, spočívajícímu v posuzování příkazu jako pravomocného, nepokračoval, a přikázal mu obnovit stav před zásahem.
[12] Z žaloby plyne, že nezákonné zásahy stěžovatelka vymezila tak, že spočívají jednak v posouzení příkazu jako pravomocného, jednak v nevyrozumění ze strany žalovaného, že odpor byl podán opožděně podle § 150 odst. 3 věty třetí správního řádu (třetí odstavec na str. 2 žaloby). Stěžovatelka se domnívala, že soud by měl deklarovat, že postup žalovaného, který pohlíží na příkaz jako na pravomocný, je nezákonný, a nařídit mu, aby dál tímto způsobem do práv žalobkyně nezasahoval. Dále požadovala, aby krajský soud žalovanému uložil povinnost navrátit věc do původního stavu (druhý odstavec na str. 3 žaloby). Závěrečným petitem se domáhala toho, aby krajský soud určil, že se žalovaný dopustil nezákonného zásahu (bez jakéhokoliv vymezení jednání žalovaného – pozn. NSS), nařídil mu, aby v zásahu do subjektivních práv stěžovatelky, spočívajícímu v posuzování příkazu jako pravomocného, nepokračoval, a přikázal mu obnovit stav před zásahem.
[13] NSS má za to, že žaloba vykazuje nedostatky (resp. existují pochybnosti o jejím obsahu), o jejichž odstranění se měl krajský soud pokusit. Z žaloby by bylo možné usuzovat na to, že se jí stěžovatelka brání proti dvěma nezákonným zásahům. První spočívá v tom, že žalovaný v době podání žaloby považuje příkaz za pravomocný, o čemž svědčí jeho výzva k úhradě nedoplatku na pokutě uložené příkazem (od tohoto úkonu stěžovatelka odvíjí včasnost podané žaloby). Druhý spočívá v tom, že ji žalovaný v minulosti nevyrozuměl o opožděnosti odporu, čímž ji zkrátil na právu podat žádost o prominutí zmeškání úkonu. V žalobě na ochranu před nezákonným zásahem nepostačuje vymezit samotný nezákonný zásah, nýbrž je třeba dále formulovat žalobní petit odpovídající vymezenému zásahu [§ 84 odst. 3 písm. a) a d) s. ř. s.], tedy uvést, čeho se žalobce domáhá (jak konkrétně má krajský soud rozhodnout). Z petitu lze dovodit pouze to, čeho se stěžovatelka domáhá ve vztahu k prvnímu zásahu. Ve vztahu k druhému zásahu, jejž stěžovatelka dokonce označila za zásah hlavní (druhý odstavec na str. 3 žaloby), není v žalobě jednoznačným způsobem vymezen žádný petit. Lze proto pochybovat, zda se ochrany proti němu skutečně domáhá, resp. jakým konkrétním způsobem má být ochrana poskytnuta (jak konkrétně má soud rozhodnout). Nelze vyloučit ani to, že stěžovatelka i od druhého nezákonného zásahu odvíjí právě ten žalobní návrh, který formulovala pod bodem 2 petitu, což je nicméně třeba vyjasnit (sám krajský soud to takto patrně nevnímal). Krajský soud se proto měl nejprve ujistit, že předmětem řízení jsou skutečně oba zásahy (jednání) žalovaného, jak je stěžovatelka popsala v žalobě, a vést ji k tomu, aby ve vztahu ke každému zásahu jednoznačně a srozumitelně uvedla, jak by měl soud rozhodnout. Třebaže krajský soud formálně vzato nepřistoupil k věcnému projednání žaloby, bylo vyjasnění předmětu řízení, včetně petitu, nezbytné i pro správné posouzení toho, zda jsou splněny všechny předpoklady pro věcné projednání žaloby, či její části (přípustnost žaloby, včasnost, splnění podmínek řízení atd.), jak je vysvětleno níže.
[14] Krajský soud vycházel z toho, že předmětem řízení jsou dva nezákonné zásahy.
[14] Krajský soud vycházel z toho, že předmětem řízení jsou dva nezákonné zásahy.
[15] Ve vztahu k prvnímu nezákonnému zásahu, jenž spočívá v tom, že žalovaný v současnosti nahlíží na příkaz jako na pravomocný, založil krajský soud svůj závěr na absenci jakéhokoliv tvrzení o tom, že by příkaz objektivně v právní moci nebyl. Tvrzení o nezákonnosti jednání podle krajského soudu na první pohled odporuje skutkovému stavu, který sama stěžovatelka vylíčila, tedy že podala odpor opožděně.
[16] Jakkoliv toto odůvodnění ze strany krajského soudu odpovídá obsahu samotné žaloby, odhlíží od toho, že stěžovatelka současně popisuje nezákonné jednání žalovaného, jež podle ní mělo za následek, že nevyužila procesní nástroj, jímž by mohla právní moc příkazu zvrátit (žádost o prominutí zmeškání úkonu). Jinými slovy řečeno, krajský soud má pravdu v tom, že stěžovatelka v žalobě nezpochybnila stěžejní formální podmínky právní moci příkazu, tj. řádné doručení příkazu stěžovatelce a nepodání odporu v zákonem stanovené lhůtě. Stěžovatelka nicméně poukázala na to, že odpor, byť opožděně, podala, přičemž jí bylo postupem žalovaného zabráněno v tom, aby mohla požádat o prominutí zmeškání úkonu. Je pravdou, že za stávajícího stavu, kdy žádost o prominutí zmeškání úkonu podle obsahu předloženého správního spisu (s nímž nejsou tvrzení stěžovatelky v rozporu) nebyla podána, není namístě pochybovat o tom, že příkaz je v právní moci. Na druhou stranu není pro výše popsanou potřebu vyjasnit obsah žaloby zřejmé, zda se stěžovatelka hodlala v soudním řízení něčeho ve vztahu k druhému nezákonnému zásahu žalovaného domáhat a čeho konkrétně. V petitu obecně užité spojení „obnovení stavu před zásahem“ je nejednoznačné, a to jak z toho hlediska, zda se vztahuje k druhému nezákonnému zásahu, tak z hlediska konkrétního obsahu tohoto slovního spojení. Bez odstranění vady žaloby (resp. pochybností), pokud jde o žalobní petit vyplývající z druhého nezákonného zásahu (stěžovatelkou označeného za hlavní), nelze definitivně potvrdit, že v žalobě absentují tvrzení o nezákonnosti zásahu spočívajícího v tom, že žalovaný nahlíží na příkaz jako na pravomocný. Krajský soud tedy tím, že po stěžovatelce nepožadoval vyjasnit, čeho se v řízení domáhá, mohl přijmout nesprávný závěr, pokud jde o absenci tvrzení nezákonnosti zásahu spočívajícího v posuzování příkazu jako pravomocného.
[17] Dále se NSS zabýval, i přes výše zmíněnou nejistotu, pokud jde o vymezení předmětu řízení a žalobního petitu, posouzením druhého nezákonného zásahu ze strany krajského soudu (nevyrozumění stěžovatelky o opožděnosti podaného odporu).
[17] Dále se NSS zabýval, i přes výše zmíněnou nejistotu, pokud jde o vymezení předmětu řízení a žalobního petitu, posouzením druhého nezákonného zásahu ze strany krajského soudu (nevyrozumění stěžovatelky o opožděnosti podaného odporu).
[18] Důvodem, pro nějž krajský soud žalobu ve vztahu k druhému nezákonnému zásahu odmítl, je, že neshledal vztah mezi jednáním žalovaného (podle tvrzení stěžovatelky nezákonným), které je základem tohoto zásahu, a následkem v podobě zkrácení na procesním právu stěžovatelky podat žádost o prominutí zmeškání úkonu dle § 41 správního řádu (viz body 9 a 10 usnesení). Podle krajského soudu nevyrozumění stěžovatelky o tom, že odpor byl podán opožděně, nemá žádný vliv na běh subjektivní lhůty pro podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu, která dle § 41 odst. 2 věty první správního řádu činí 15 dní a plyne ode dne, kdy pominula překážka, jež podateli bránila úkon učinit. Tato překážka podle krajského soudu odpadla nejpozději dne 26. 8. 2023, kdy stěžovatelka podala odpor (tj. učinila zmeškaný úkon). Nejpozději po uplynutí 15 dnů od tohoto okamžiku uplynula stěžovatelce lhůta dle § 41 odst. 2 věty první správního řádu. V mezidobí nemohla stěžovatelka nabýt žádného přesvědčení (a již vůbec ne na základě jednání žalovaného), že odpor podala včas. I kdyby žalovaný zavinil, že uplynula roční lhůta dle § 41 odst. 2 věty třetí správního řádu, takže by nebylo již možné zmeškání lhůty prominout, nebylo by to prvotní příčinou nemožnosti podat žádost o prominutí zmeškání úkonu, neboť již dříve nastala skutečnost (uplynutí lhůty dle § 41 odst. 2 věty první správního řádu), kterou zavinila sama stěžovatelka a jež jí bránila podat samotnou žádost o prominutí zmeškání úkonu. Krajský soud uzavřel, že jednání žalovaného již pojmově nemůže být zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., a tudíž není splněna podmínka řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu, což je důvodem pro odmítnutí žaloby.
[19] Krajský soud doplnil, že okrajově zmiňovaná újma odvíjející se od nezákonného jednání žalovaného spočívající v tom, že stěžovatelka zbytečně vynakládala čas a úsilí na další vedení správního řízení, je marginální a nenaplňuje minimální intenzitu zásahu do práv. K tomu krajský soud odkázal na judikaturu NSS aplikující zásadu de minimis non curat praetor.
[19] Krajský soud doplnil, že okrajově zmiňovaná újma odvíjející se od nezákonného jednání žalovaného spočívající v tom, že stěžovatelka zbytečně vynakládala čas a úsilí na další vedení správního řízení, je marginální a nenaplňuje minimální intenzitu zásahu do práv. K tomu krajský soud odkázal na judikaturu NSS aplikující zásadu de minimis non curat praetor.
[20] Podmínkami, při jejichž splnění lze zásahovou žalobu věcně projednat, se již mnohokrát zabýval NSS ve své judikatuře. Rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007
247, č. 1773/2009 Sb. NSS, uvedl, že „[p]osouzení, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli otázkou existence podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.“ Rozšířený senát konstatoval, že „[p]ostavení žalobce jako účastníka řízení o žalobě podle § 82 s. ř. s. je […] dáno jeho tvrzením. Citované ustanovení § 82 s. ř. s. tak pod nadpisem ‚aktivní legitimace‘ vymezuje okruh tvrzení, která musí žalobce podat, aby jeho procesní úkon (žaloba) měl zamýšlené účinky, tj. dal vzniku příslušnému procesně právnímu vztahu a vedl soud k rozhodnutí, tj. výroku směřujícímu k ochraně veřejného subjektivního práva. V průběhu řízení je proto nutno zkoumat, zda žalobce tvrzenou aktivní věcnou legitimaci k podání žaloby skutečně měl, resp., zda se žalovaný státní orgán tvrzeného zásahu do veřejných subjektivních práv skutečně dopustil (zda je tedy skutečně věcně pasivně legitimován). V tomto smyslu je třeba institut aktivní legitimace chápat v tradičním pojetí jako oprávnění vyplývající z hmotného práva; má ji ten z účastníků, komu svědčí subjektivní právo nebo povinnost, o něž se v řízení jedná. Posouzení jednotlivých definičních znaků tvrzeného nezákonného zásahu (zkrácení na právech, nezákonnost zásahu) představuje vždy úvahu ve věci samé, která v konečném důsledku může vést nanejvýš k zamítnutí žaloby (se závěrem, že k tvrzenému zásahu vůči žalobci nedošlo, nebo že k němu sice došlo, nebyl však nezákonný, anebo sice nezákonným byl, avšak žalobce jím nebyl přímo zkrácen na svých subjektivních právech)
§ 87 odst. 3 s. ř. s.,
nikoliv k jejímu odmítnutí pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.“
[21] Tyto závěry následně rozšířený senát upřesnil v rozsudcích ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015
160, č. 3687/2018 Sb. NSS (dále jen „rozsudek ve věci EUROVIA“), ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS, a ze dne 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/2020
61, č. 4435/2023 Sb. NSS. Pro přípustnost zásahové žaloby hraje podle těchto rozsudků zásadní roli, zda žalobce tvrdí myslitelné dotčení své právní sféry. Pro „propuštění“ žaloby k věcnému projednání postačuje plausibilní tvrzení, nikoliv prokázání, že tvrzení je pravdivé. Pokud nelze jednoznačně říci, že veřejná subjektivní práva žalobce zjevně a nepochybně nemohou být za žádných okolností v důsledku jednání či opomenutí žalovaného dotčena, je nutno zásahovou žalobu posoudit meritorně.
[21] Tyto závěry následně rozšířený senát upřesnil v rozsudcích ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015
160, č. 3687/2018 Sb. NSS (dále jen „rozsudek ve věci EUROVIA“), ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS, a ze dne 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/2020
61, č. 4435/2023 Sb. NSS. Pro přípustnost zásahové žaloby hraje podle těchto rozsudků zásadní roli, zda žalobce tvrdí myslitelné dotčení své právní sféry. Pro „propuštění“ žaloby k věcnému projednání postačuje plausibilní tvrzení, nikoliv prokázání, že tvrzení je pravdivé. Pokud nelze jednoznačně říci, že veřejná subjektivní práva žalobce zjevně a nepochybně nemohou být za žádných okolností v důsledku jednání či opomenutí žalovaného dotčena, je nutno zásahovou žalobu posoudit meritorně.
[22] Rozšířený senát v rozsudku ve věci EUROVIA konkrétně uvedl, že „[s]oud může zjistit (i po případném upřesnění a ujištění se, že je správně chápe), že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže. Učebnicovou ukázkou je žaloba napadající jednání určité fyzické osoby, která sice obecně vzato pracuje v nějakém úřadu, avšak jejíž jednání v konkrétním případě zjevně a nepochybně není přičitatelné veřejné správě. Evidentním příkladem může být také žaloba označující za nezákonný zásah to, že ‚příliš často prší‘. […] Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem ‚zásahem‘ […] i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. […] Je však třeba zdůraznit, že odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze jen tehdy, je
li nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná. Soud zde bude přihlížet též k závěrům ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem nejsou a nemohou být […] Existuje
li rozumná pochybnost, například není
li zcela zřejmé, že jednání osoby, které je za nezákonný zásah označeno, vskutku nelze přičítat veřejné správě, je třeba zkoumat další ‚procesní‘ podmínky věcné projednatelnosti žaloby, a pokud jsou splněny, žalobu věcně projednat.“
[23] Lze shrnout, že odmítnutí zásahové žaloby v těchto situacích připadá v úvahu výlučně, pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě vůbec nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Pakliže chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu (tj. vůbec nelze připustit, že by se pojmově o zásah mohlo jednat), je namístě žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (viz dále rozsudky NSS ze dne 12. 7. 2018, č. j. 2 As 93/2016
138, nebo ze dne 26. 2. 2020, č. j. 7 As 320/2019
26).
[24] Rozšířený senát v rozsudku ve věci EUROVIA uvedl dva příklady, kdy není splněna podmínka řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu. V nyní posuzované věci se o takto zjevný případ nejedná. Krajský soud nepostupoval tak, že by zcela (bez výhrad) vyšel z tvrzení stěžovatelky uvedených v žalobě a dospěl k závěru, že se již pojmově o nezákonný zásah nemůže jednat (to učinil pouze ve vztahu k dílčí otázce související s nahlížením na příkaz jako na pravomocný, kdy krajský soud akcentoval právě tvrzení stěžovatelky – viz výše). Stěžovatelka přitom v žalobě tvrdila, že právě v důsledku porušení povinnosti žalovaného vyrozumět ji o opožděnosti podaného odporu bylo zasaženo do jejího práva požádat o prominutí zmeškání úkonu. Krajský soud toto tvrzení označil za již na první pohled nepravdivé, což odůvodnil jak právní argumentací, tak argumentací skutkovou (stěžovatelka nebyla postupem žalovaného utvrzována v tom, že podala odpor včas). Krajský soud ani neodkázal na žádnou judikaturu, která by tuto právní otázku výslovně řešila a z níž by bylo možné dovodit závěr, že se již pojmově o nezákonný zásah nejedná.
[25] Krajský soud ve skutečnosti žalobu posoudil věcně a vyložil, proč není naplněna jedna z podmínek, za nichž lze zásahové žalobě vyhovět (viz rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005
65, č. 603/2005 Sb. NSS), konkrétně podmínka přímého zkrácení na právech. Část negativních dopadů nezákonného zásahu spočívající v zátěži dalším vedením přestupkového řízení hodnotil krajský soud z pohledu jejich intenzity, přičemž shledal, že nepřekračuje minimální práh potřebný pro závěr o zásahu do práv. I tato úvaha má charakter věcného posuzování splnění podmínek pro vyhovění žalobě. Koncept de minimis non curat praetor je spojen s věcným posuzováním zásahových žalob a jeho aplikace vede k zamítnutí žaloby pro nedůvodnost, nikoliv k jejímu odmítnutí pro nesplnění podmínek řízení (viz rozsudky NSS ze dne 3. 9. 2021, č. j. 9 As 133/2021
23, ze dne 11. 7. 2019, č. j. 9 As 138/2019
35, ze dne 23. 7. 2024, č. j. 3 As 306/2023
27, ze dne 16. 8. 2023, č. j. 2 As 90/2023
58, ze dne 9. 2. 2023, č. j. 4 As 99/2022
66, nebo ze dne 17. 2. 2021, č. j. 8 As 239/2020
37).
[26] Krajský soud v posuzované věci pochybil, když se na jedné straně detailně zabýval tím, jaký negativní dopad mohl mít tvrzený zásah žalovaného do právní sféry stěžovatelky (a v rámci toho hodnotil pravdivost jejích tvrzení), a tedy de facto posuzoval důvodnost žaloby, avšak současně žalobu odmítl. Tím implicitně připustil existenci plausibilního tvrzení o myslitelném dotčení práv stěžovatelky, přesto však konstatoval nesplnění této podmínky řízení. Zatížil tak své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť výrok usnesení je v rozporu s jeho odůvodněním a zároveň je samotné odůvodnění vnitřně rozporné (rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003
130, č. 244/2004 Sb. NSS, a č. j. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS, a ze dne 31. 1. 2008, č. j. 4 Azs 94/2007
107).
[27] Za této situace se NSS nemohl zabývat věcnou argumentací stěžovatelky uplatněnou v kasační stížnosti, a tudíž ani nijak hodnotit správnost úvah krajského soudu.
[28] Pro úplnost NSS uvádí, že nepřisvědčil tvrzení žalovaného, že kasační stížnost směřovala vůči odboru žalovaného, jenž nemůže být pasivně legitimován. Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že směřuje proti Městskému úřadu Blansko jako správnímu orgánu, na čemž nic nemění, že za tímto označením žalovaného je připojen dodatek „odbor stavební úřad“.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Na základě výše uvedeného dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost stěžovatelky je důvodná, a proto podle § 110 odst. 1 věty prvé s. ř. s. usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud tak nejprve postaví najisto, jaké zásahy jsou předmětem řízení a jaký žalobní petit stěžovatelka ve vztahu k jednotlivým nezákonným zásahům uplatňuje. Ve vztahu k nezákonnému zásahu spočívajícímu v posuzování příkazu jako pravomocného krajský soud zohlední argumentaci i petit vztahující se k případnému druhému nezákonnému zásahu spočívajícímu v nevyrozumění stěžovatelky o opožděnosti odporu. V případě, že předmětem řízení skutečně je i tento druhý zásah, bude krajský soud vycházet z toho, že ve vztahu k němu je podmínka řízení spočívající v plausibilním tvrzení o myslitelném dotčení práv stěžovatelky splněna. Pokud dospěje k závěru, že jsou splněny i ostatní podmínky, za nichž lze žalobu projednat (tj. jestliže je žaloba přípustná, včasná a jsou splněny všechny podmínky řízení – tyto úvahy krajský soud prozatím neprovedl, resp. nepromítl je do odůvodnění rušeného usnesení), přistoupí k jejímu věcnému posouzení.
[30] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 11. září 2025
Tomáš Kocourek
předseda senátu