22 As 111/2025- 82 - text
22 As 111/2025 - 91
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Tomáše Foltase a Jana Kratochvíla v právní věci žalobce: J. R., zastoupen Mgr. Petrem Kaustou, advokátem se sídlem Čs. legií 1719/5, Ostrava, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Resort Lomná, s. r. o., se sídlem Horní Lomná 145, Horní Lomná, zastoupena JUDr. Martinem Abrahamem, advokátem se sídlem Pernerova 676/51, Praha 8, II) obec Horní Lomná, se sídlem Horní Lomná 151, Horní Lomná, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 4. 2024, čj. MSK 30128/2024, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 7. 5. 2025, čj. 25 A 30/2024
76,
I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá.
II. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení I) se zamítá.
III. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení I) jsou povinni zaplatit společně a nerozdílně žalobci na náhradě nákladů řízení částku 12 270 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Petra Kausty, advokáta.
IV. Osoba zúčastněná na řízení II) nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Podstata nyní posuzované věci spočívá v tom, zda k dotčenému pozemku osoby zúčastněné na řízení I) [dále „OZNŘ I)“] existuje alternativní spojení (přístupová cesta). Pokud by tomu tak bylo, cesta vedoucí k tomuto pozemku přes pozemek žalobce by nebyla veřejně přístupnou účelovou komunikací, jelikož by nebyl naplněn znak nutné (ničím nenahraditelné) komunikační potřeby. V této souvislosti se Nejvyšší správní soud zabývá tím, zda, resp. za jakých podmínek, může být z hlediska možnosti přístupu k dotčenému pozemku OZNŘ I) dostačující to, že na alternativní přístupovou cestu je přímo napojen jiný pozemek OZNŘ I), jímž je dotčený pozemek ze tří stran obklopen.
[2] Pro lepší orientaci ohledně situace na místě Nejvyšší správní soud připojuje jednak výřez katastrální mapy (dále „první obrázek“) a jednak výřez katastrální (ortofoto)mapy (dále „druhý obrázek“), získané z webových stránek Českého úřadu zeměměřického a katastrálního (cuzk.gov.cz) [úpravy prvního obrázku provedl NSS].
[OBRÁZEK]
[OBRÁZEK]
[3] Žalobce je nejpozději od roku 2012 vlastníkem pozemku (pozemkové parcely) parc. č. XA (všechny uváděné pozemky jsou v k. ú. H.) (dále „pozemek žalobce“); na prvním obrázku obarven světle modře. Dále žalobce vlastní pozemek (stavební parcelu) parc. č. XB, jehož součástí je stavba Chata I. (na adrese H. ev. č. X), jež slouží jako ubytovací zařízení pro rekreaci (dále „stavba žalobce“).
[4] Na východní straně pozemku žalobce při hranici se sousedními pozemky parc. č. XC a parc. č. XD je v terénu patrná zpevněná cesta, o níž je veden nynější spor (druhý obrázek výše). Cesta byla dle nesporných tvrzení účastníků řízení, resp. osob zúčastněných na řízení, vybudována v roce 1971 na náklady osoby zúčastněné na řízení II) [dále „OZNŘ II)“]. Začíná, a v podobě veřejné komunikace se z největší části nachází, na pozemku parc. č. 1939/6 ve vlastnictví České republiky (právo hospodařit vykonávají Lesy České republiky, s. p.), následně tato cesta vede po pozemku žalobce, dále na pozemku parc. č. 1923/24 a končí na hranicích pozemku parc. č. 2651. Na prvním obrázku je cesta vyznačeně červeně. Pozemky parc. č. 1923/24 a 2651 jsou ve vlastnictví OZNŘ I). Na prvním obrázku na tato parc. č. ukazují zelené šipky.
[5] Pozemek parc. č. 1923/24 je na východní straně – uprostřed dolního okraje prvního obrázku, přímo napojen na silnici III. třídy nacházející se v této části na pozemku parc. č. 2496/1 ve vlastnictví Moravskoslezského kraje (dále „silnice III. třídy“). Na prvním obrázku je tato silnice zvýrazněna fialově.
[6] Pozemek parc. č. 2651 – na druhém obrázku obarven světle modře, odpovídá půdorysu Sokolské chaty, jež na tomto místě stála několik desetiletí až do roku 2022, kdy ji OZNŘ I) jako vlastník zbourala se záměrem postavit zde bytový dům.
[6] Pozemek parc. č. 2651 – na druhém obrázku obarven světle modře, odpovídá půdorysu Sokolské chaty, jež na tomto místě stála několik desetiletí až do roku 2022, kdy ji OZNŘ I) jako vlastník zbourala se záměrem postavit zde bytový dům.
[7] Dne 13. 2. 2023 obdržel Městský úřad Jablunkov (dále „prvostupňový správní orgán“) žádost žalobce o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu. Konkrétně se žalobce domáhal určení, že se na jeho pozemku nenachází veřejně přístupná účelová komunikace. Jelikož prvostupňový správní orgán dospěl k závěru, že jsou splněny všechny čtyři znaky veřejné přístupné účelové komunikace, rozhodnutím z 29. 11. 2023, čj. MEJA 19113/2023 (dále „prvostupňové rozhodnutí“), rozhodl tak, že na pozemku žalobce se nachází pozemní komunikace – kategorie veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, a tento právní vztah trvá od roku 1971. Nutnou komunikační potřebu prvostupňový správní orgán vztáhl nejen k pozemku OZNŘ I) parc. č. 1923/24, ale i k pozemku žalobce a pozemkům parc. č. XC, XD, XE a XF ve vlastnictví třetích osob.
[8] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Na rozdíl od prvostupňového správního orgánu žalovaný však naplnění znaku nutné komunikační potřeby užívat cestu na pozemku žalobce shledal „toliko“ ve vztahu k pozemku OZNŘ I) parc. č. 2651 a pozemkům třetích osob parc. č. XC a XG. Ohledně pozemku OZNŘ I) parc. č. 1923/24 a pozemků třetích osob parc. č. XE a XF podle žalovaného není splněn znak nutné komunikační potřeby, jelikož všechny tři pozemky jsou napojeny přímo na komunikaci ve vlastnictví státu, či Moravskoslezského kraje. Naopak nutná komunikační potřeba je naplněna ve vztahu k pozemku OZNŘ I) parc. č. 2651, k němuž v současné době fakticky neexistuje žádné jiné spojení než přes pozemek žalobce. K vybudování jiného spojení k tomuto pozemku zároveň není možné OZNŘ I) nutit, neboť by nešlo jen o přiměřené úpravy nějaké již existující alternativní cesty. Pozemek parc. č. 1923/24 je svažitý, ze směru od napojení na silnici III. třídy přes něj nevede žádná komunikace až na pozemek parc. č. 2651 a přístup na tento pozemek je dále komplikován stromy a keři.
[9] Krajský soud v Ostravě v záhlaví uvedeným rozsudkem vyhověl žalobě podané žalobcem, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu je totiž závěr žalovaného, že sporná komunikace plní funkci nutné komunikační potřeby (jeden z judikaturou dovozených znaků veřejně přístupné účelové komunikace), nesprávný a napadené rozhodnutí je tedy nezákonné.
[10] Předně krajský soud odmítl názor OZNŘ I), podle níž by žaloba měla být odmítnuta, jelikož představuje zjevné zneužití práva.
[10] Předně krajský soud odmítl názor OZNŘ I), podle níž by žaloba měla být odmítnuta, jelikož představuje zjevné zneužití práva.
[11] Ve vztahu k pozemkům třetích osob parc. č. XC a XG, jehož součástí je stavba pro rodinou rekreaci, podle krajského soudu není naplněna podmínka nutné komunikační potřeby. Poukázal na jednoznačné vyjádření jednoho ze spoluvlastníků uvedených pozemků učiněné v rámci správního řízení, že přístup k těmto pozemkům mají zajištěný na základě výprosy přes pozemek žalobce, tedy soukromoprávní cestou, a také, že v minulosti zakoupili spolu s dalšími vlastníky přilehlých pozemků pozemek parc. č. XD, a to právě z toho důvodu, aby měli své pozemky napojené na veřejnou komunikaci ve vlastnictví státu. V této souvislosti krajský soud korigoval názor žalovaného, že výprosa je nedostatečná, neboť pouze věcné břemeno je způsobilé vést k zániku nutné komunikační potřeby. Je totiž zcela na úvaze dvou soukromoprávních subjektů, který soukromoprávní institut využijí pro zajištění přístupu k pozemku při vědomí případných rizik a výhod jednotlivých institutů. K tomu podpůrně odkázal na § 1029 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, podle nějž i v občanskoprávní oblasti je služebnost pouze jednou z možností k zajištění práva nezbytné cesty. Krajský soud rovněž odmítl názor, že stavebně
technicky je chata na pozemku parc. č. XG umístěna tak, že do ní není možné vstoupit jinak než z pozemku žalobce, jelikož tomu neodpovídá již prostý pohled do katastrální mapy. Z ní naopak plyne, že do chaty je možné vstoupit, byť s nižším komfortem, přes pozemky parc. č. XC a XH, jež jsou ve spoluvlastnictví stejných osob, jako pozemek parc. č. XG, jehož součástí je chata.
[12] Ohledně pozemku parc. č. 2651 ve vlastnictví OZNŘ I) krajský soud uvedl, že je obklopen pozemkem parc. č. 1923/24 taktéž ve vlastnictví OZNŘ I). Oba pozemky tvoří jednolitý a celistvý komplex, který v jihovýchodní části [pozn. NSS: krajský soud v bodu 35 napadeného rozsudku zřejmě omylem uvedl, že jde o jihozápadní část] přímo přiléhá k veřejné komunikaci s točnou. Je tak sice nepochybné, že sporná komunikace vedoucí přes pozemek žalobce může sloužit jako spojnice pozemku parc. č. 2651 s veřejnou komunikací na pozemku parc. č. 1939/6. Takové využití ostatně vyplynulo i ze sdělení OZNŘ II). Podle krajského soudu nicméně není udržitelný názor žalovaného, že jde o nutnou (nenahraditelnou) spojnici, lze
li alternativního spojení s jinou veřejnou komunikací – silnicí III. třídy, docílit přímo přes pozemek parc. č. 1923/24 vlastněný rovněž OZNŘ I), tedy bez omezení vlastnického práva žalobce. Krajský soud tak nesdílel názor žalovaného, že nutná komunikační potřeba by se měla zkoumat ve vztahu ke každému pozemku izolovaně a přehlížet při tom komplexitu poměrů v území. Takový přístup by popíral požadavek Ústavního soudu na provedení testu proporcionality vyslovený v nálezu z 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9).
[12] Ohledně pozemku parc. č. 2651 ve vlastnictví OZNŘ I) krajský soud uvedl, že je obklopen pozemkem parc. č. 1923/24 taktéž ve vlastnictví OZNŘ I). Oba pozemky tvoří jednolitý a celistvý komplex, který v jihovýchodní části [pozn. NSS: krajský soud v bodu 35 napadeného rozsudku zřejmě omylem uvedl, že jde o jihozápadní část] přímo přiléhá k veřejné komunikaci s točnou. Je tak sice nepochybné, že sporná komunikace vedoucí přes pozemek žalobce může sloužit jako spojnice pozemku parc. č. 2651 s veřejnou komunikací na pozemku parc. č. 1939/6. Takové využití ostatně vyplynulo i ze sdělení OZNŘ II). Podle krajského soudu nicméně není udržitelný názor žalovaného, že jde o nutnou (nenahraditelnou) spojnici, lze
li alternativního spojení s jinou veřejnou komunikací – silnicí III. třídy, docílit přímo přes pozemek parc. č. 1923/24 vlastněný rovněž OZNŘ I), tedy bez omezení vlastnického práva žalobce. Krajský soud tak nesdílel názor žalovaného, že nutná komunikační potřeba by se měla zkoumat ve vztahu ke každému pozemku izolovaně a přehlížet při tom komplexitu poměrů v území. Takový přístup by popíral požadavek Ústavního soudu na provedení testu proporcionality vyslovený v nálezu z 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9).
[13] Podle krajského soudu z judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011
99, č. 2370/2011 Sb. NSS, a z 20. 1. 2022, čj. 9 As 301/2019
27) plyne, že smyslem veřejně přístupné účelové komunikace není zajištění přístupu až k samotnému vchodu do budovy, ale přístup k pozemkům. Při požadavku na zajištění alternativního přístupu až k samotné budově by takový výklad vedl k absurdním důsledkům, které lze demonstrovat např. na stavbě rodinného domu, která bývá vymezena na samostatném parcelním čísle. Pokud by se uplatnil názor žalovaného, že pro zánik nutné komunikační potřeby je nutná komunikační alternativa i k takovému pozemku, musel by alternativní přístup existovat skrz každou zahradu obklopující rodinný dům, čemuž tak jistě není.
[14] Krajský soud tedy uzavřel, že OZNŘ I) má zajištěn přístup na oba své pozemky přes silnici III. třídy, a proto není nutné pro přístup využít pozemek žalobce. Omezení práv žalobce je v tomto kontextu nutné vnímat jako nepřiměřené, neboť shodného výsledku – tj. zajištění přístupu na pozemek parc. č. 2651, lze dosáhnout i jiným, žalobce nijak nezatěžujícím způsobem. Je proto lhostejné, zda existuje komunikace přímo propojující oba pozemky OZNŘ I). Je totiž pouze na ní, zda si takové spojení vybuduje, neboť jako vlastník smí s předmětem svého vlastnického práva zacházet, jak uzná za vhodné. Naopak není možné institutem veřejného práva sledovat svůj ryze soukromoprávní zájem. Je
li potřeba OZNŘ I) na zachování přístupu přes pozemek žalobce natolik intenzivní, lze se zajištění přístupu domáhat soukromoprávními instituty, zejména nájmem nebo ve formě služebnosti. Taková možnost je však podmíněna náhradou za užívání.
[14] Krajský soud tedy uzavřel, že OZNŘ I) má zajištěn přístup na oba své pozemky přes silnici III. třídy, a proto není nutné pro přístup využít pozemek žalobce. Omezení práv žalobce je v tomto kontextu nutné vnímat jako nepřiměřené, neboť shodného výsledku – tj. zajištění přístupu na pozemek parc. č. 2651, lze dosáhnout i jiným, žalobce nijak nezatěžujícím způsobem. Je proto lhostejné, zda existuje komunikace přímo propojující oba pozemky OZNŘ I). Je totiž pouze na ní, zda si takové spojení vybuduje, neboť jako vlastník smí s předmětem svého vlastnického práva zacházet, jak uzná za vhodné. Naopak není možné institutem veřejného práva sledovat svůj ryze soukromoprávní zájem. Je
li potřeba OZNŘ I) na zachování přístupu přes pozemek žalobce natolik intenzivní, lze se zajištění přístupu domáhat soukromoprávními instituty, zejména nájmem nebo ve formě služebnosti. Taková možnost je však podmíněna náhradou za užívání.
[15] Krajský soud v této souvislosti rovněž odmítl obecné tvrzení OZNŘ I), že vybudování komunikace spojující oba pozemky v jejím vlastnictví vylučuje územní plán vymezením plochy tělovýchovy a sportu na dolní části pozemku parc. č. 1923/24. Byť se správní orgány souladností případné alternativy s územním plánem nikterak nezabývaly, z hlediska uváděného nepřípustného využití krajský soud neshledal, že by vybudování komunikace bylo a priori v rozporu s požadavky územního plánu.
[16] S žalobcem se však krajský soud neztotožnil v tom, že by samotná demolice a předcházející zánik provozu Sokolské chaty vedly bez dalšího k zániku nutné komunikační potřeby. Nemohlo tomu tak být za situace, kdy na demoliční záměr navazoval plynule stavební záměr OZNŘ I) spočívající ve výstavbě bytového domu. Přijetí tohoto názoru by prakticky zapovídalo možnost rekonstrukce budovy spočívající v jejím stržení a nahrazení stavbou novou.
[17] Přisvědčil naopak další námitce žalobce poukazující na změnu poměrů, ke které by mělo dojít v důsledku plánované výstavby bytového domu. Žalovaný tak měl do své úvahy o zániku veřejně přístupné účelové komunikace promítnout úvahu o tom, k jakému účelu užívání komunikace byl souhlas historicky udělen a provést tomu odpovídající dokazování z hlediska intenzity užívání komunikace v souvislosti s vybudováním záměru bytového domu oproti dřívějšímu stavu. Podle názoru krajského soudu je totiž neudržitelný názor, že jednou vyslovený souhlas nelze odvolat např. z důvodu změny poměrů. Udělený souhlas je nutné vnímat v kontextu doby, kdy byl udělen. Je obecně známou skutečností, že vozový park v České republice prošel za poslední desítky let masivním nárůstem. Pokud byla komunikace užívána od roku 1971, byla intenzita provozu na takové komunikaci nepochybně odlišná od stavu, který má v budoucnosti vzniknout v důsledku výstavby bytového domu. K tomu odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu z 30. 5. 2019, čj. 8 As 254/2018
59.
II. Kasační stížnosti a další vyjádření účastníků a OZNŘ
II.A Kasační stížnost žalovaného
[18] Žalovaný (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, jíž navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[18] Žalovaný (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, jíž navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[19] Namítl, že nikdy nevyslovil názor, že by se měla zkoumat nutná komunikační potřeba ve vztahu ke každému pozemku izolovaně a přehlížet přitom komplexitu poměrů v území, jak tvrdí krajský soud. Mělo by se však jednat o možnost přiměřených úprav pozemku, ne o nezbytnost náročného vybudování zcela nové komunikace. Nepřiléhavý je proto odkaz krajského soudu na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 301/2019
27, neboť nemovitosti tehdejších stěžovatelů byly pouhých 15 m od místní komunikace, byť od ní byly odděleny cca 2 m vysokým svahem se schody. V nyní projednávané věci je však pozemek parc. č. 2651 vzdálen od silnice III. třídy cca 100 m.
[20] Stěžovatel poukázal na vyjádření OZNŘ I) k žalobě, podle nějž jsou její pozemky fakticky rozděleny na dvě části, horní a dolní, oddělené příkrým svahem. V aktuálně účinném územním plánu je horní část vymezena jako plocha hromadného bydlení, zatímco dolní část jako plochy tělovýchovy a sportu. Podle stěžovatele územní plán výslovně zakazuje výstavbu pozemní komunikace na dolní části pozemku. Opačný názor krajského soudu je proto nesprávný. Krajský soud se nadto nevypořádal s poukazem OZNŘ I), že (vedle složité terénní situace) v dolní části pozemku parc. č. 1923/24 je místo mezi sousedními pozemky parc. č. XI a XJ svou šířkou přibližně 3,7 m příliš úzké pro vybudování nové komunikace, ani s tím, že zde vedou inženýrské sítě, k jejichž mimořádně nákladnému přeložení by muselo při výstavbě komunikace dojít.
[21] Podle stěžovatele je tak požadavek na zřízení alternativního přístupu přes pozemek OZNŘ I) parc. č. 1923/24 naprosto nepřiměřený ve vztahu k omezení vlastnického práva žalobce k jeho pozemku. Právě ve vztahu k němu se totiž přiměřenost nákladů na vybudování alternativní cesty posuzuje, nikoli ve vztahu k zamýšlenému stavebnímu záměru. Stejně tak nemohou hrát roli finanční možnosti OZNŘ I), jak naznačil žalobce při jednání krajského soudu konaném 7. 5. 2025, jelikož by byla porušena rovnost subjektů před zákonem.
[22] Stěžovatel odkázal rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011
99, podle nichž byla
li veřejně přístupná účelová komunikace zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, je nadbytečné zkoumat nutnou komunikační potřebu. OZNŘ II) ve správním řízení potvrdila vybudování komunikace v roce 1971 na své náklady s tím, že na této cestě nikdy nebyl přístup omezen, z čehož vycházel i krajský soud.
[22] Stěžovatel odkázal rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011
99, podle nichž byla
li veřejně přístupná účelová komunikace zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, je nadbytečné zkoumat nutnou komunikační potřebu. OZNŘ II) ve správním řízení potvrdila vybudování komunikace v roce 1971 na své náklady s tím, že na této cestě nikdy nebyl přístup omezen, z čehož vycházel i krajský soud.
[23] Za nesprávnou stěžovatel označil i úvahu krajského soudu, že se správní orgány měly z hlediska existence a trvání souhlasu uděleného s obecným užíváním sporné komunikace zabývat změnou poměrů mezi rokem 1971 a současností. Jednou udělený souhlas totiž odvolat nelze, a to ani v případě zvýšení intenzity provozu na dané komunikaci. Krajský soud dále chybně srovnává soukromoprávní institut služebnosti s veřejnoprávním institutem veřejně přístupné účelové komunikace. V tomto ohledu je nepřiléhavý odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 254/2018
59, jenž řešil odlišnou situaci, v níž došlo k přirozenému vyjití komunikace z obecného užívání v důsledku dlouhodobého pokojného stavu vzniklého za tichého souhlasu všech dotčených subjektů. I kdyby však byl názor krajského soudu o možnosti odvolání souhlasu při změně poměrů správný, poukázal stěžovatel jednak na to, že samotný žalobce s obecným užíváním dal konkludentní souhlas. A jednak na to, že k žádné zásadní změně poměrů v daném případě nedošlo. Měl
li by totiž stěžovatel srovnávat intenzitu provozu na sporné komunikaci v době udělení souhlasu s jejím obecným užíváním s možnou intenzitou provozu po výstavbě a zprovoznění nového ubytovacího zařízení na místě bývalé Sokolské chaty, mělo by se jednat o srovnání předpokládané dopravy nikoli s provozem v roce 1971, ale 2017, který je obecně srovnatelný se současnou intenzitou silničního provozu.
II.B Kasační stížnost OZNŘ I)
[24] Proti rozsudku krajského soudu podala kasační stížnost i OZNŘ I) (dále „stěžovatelka“). Navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[25] Stěžovatelka stručně zopakovala, že by žaloba měla být odmítnuta, jelikož představuje zjevné zneužití práva. S odkazem na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu z 31. 1. 2024, čj. 8 As 84/2023
71, zneužití spatřuje v tom, že žalobce žalobou zpochybňuje, narušuje dlouhotrvající pokojný stav. Žalobce totiž vlastní dotčený pozemek již od roku 2012, přičemž se mu přičítá i nečinnost jeho právních předchůdců.
[25] Stěžovatelka stručně zopakovala, že by žaloba měla být odmítnuta, jelikož představuje zjevné zneužití práva. S odkazem na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu z 31. 1. 2024, čj. 8 As 84/2023
71, zneužití spatřuje v tom, že žalobce žalobou zpochybňuje, narušuje dlouhotrvající pokojný stav. Žalobce totiž vlastní dotčený pozemek již od roku 2012, přičemž se mu přičítá i nečinnost jeho právních předchůdců.
[26] Dále namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů, jelikož krajský soud se nevypořádal s klíčovými argumenty týkajícími se podmínky nutné komunikační potřeby. Závěry judikatury o nepřezkoumatelnosti spočívající v opomenutí vypořádat žalobní námitku lze v souladu se zásadami rovnosti zbraní a spravedlivého procesu analogicky vztáhnout i na vyjádření OZNŘ k žalobě. Konkrétně se podle stěžovatelky krajský soud nevypořádal s tím, že alternativní cestu není možné vybudovat z technických důvodů (vedení inženýrských sítí a příkrý svah mezi horní a dolní částí pozemků stěžovatelky), resp. takové vybudování by bylo nepřiměřeně nákladné a dle judikatury Nejvyššího správního soudu nepoměrně nákladnější než zátěž, kterou představuje omezení vlastnického práva žalobce k jeho pozemku. Dále se krajský soud nevypořádal ani s argumenty stěžovatelky o historickém kontextu, tj. že cesta (vedoucí nyní i přes pozemek žalobce) byla v roce 1971 vybudována právě za účelem zajištění přístupu k horní části pozemku parc. číslo 1923/24 a k Sokolské chatě, tedy pozemku parc. č. 2651.
[27] Stěžovatelka rovněž namítla, že závěry krajského soudu stran neexistence nutné komunikační potřeby jsou nezákonné. Krajský soud totiž nezohlednil závěry judikatury Nejvyššího správního soudu, podle nichž se znak nutné komunikační potřeby zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem – v nyní projednávané věci tak měla být nutná komunikační potřeba zkoumána ve vztahu právě k pozemku stěžovatele parc. č. 2651. Krajský soud místo toho nesprávně spojil oba pozemky stěžovatele do jednoho.
[27] Stěžovatelka rovněž namítla, že závěry krajského soudu stran neexistence nutné komunikační potřeby jsou nezákonné. Krajský soud totiž nezohlednil závěry judikatury Nejvyššího správního soudu, podle nichž se znak nutné komunikační potřeby zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem – v nyní projednávané věci tak měla být nutná komunikační potřeba zkoumána ve vztahu právě k pozemku stěžovatele parc. č. 2651. Krajský soud místo toho nesprávně spojil oba pozemky stěžovatele do jednoho.
[28] Stejně tak nezohlednil ani ustálenou judikaturu k alternativní cestě. Především musí alternativní cesta reálně existovat v terénu, přičemž není možné vlastníky zpřístupňovaných nemovitostí nutit, aby (dosud neexistující) alternativní cestu sami vybudovali ani aby ji stavebně zlepšovali tak, aby mohla nutnou komunikační potřebu teprve po takovémto zásahu naplnit. Nesprávný je proto názor krajského soudu v bodu 40 napadeného rozsudku, že je lhostejné, zda existuje komunikace přímo propojující oba pozemky stěžovatele, resp. že stačí, je
li zajištěn alternativní přístup pouze k pozemku parc. č. 1923/24, nikoli již k pozemku parc. č. 2651. Judikatura totiž vyžaduje hodnocení přiměřenosti a nákladnosti vybudování cesty, a to nezávisle na finanční situaci vlastníka zpřístupňovaného pozemku. Krajský soud se tak odchýlil od závěrů judikatury, v důsledku čehož posoudil otázku nutné komunikační potřeby nesprávně. Stěžovatelka, obdobně jako stěžovatel (body [19] a [20] výše), poukázala na rozdělení svých pozemků šestimetrovým převýšením na velmi krátké vzdálenosti, přičemž namítla nepřiléhavost krajským soudem poukazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 301/2019
27, neboť se týká skutkově odlišné věci, v níž přístupová cesta existovala, byť s přístupem za ztíženějších podmínek. Krajský soud tedy zaměňuje „ztížený přístup“ s „nemožností přístupu“.
[29] O vybudování přístupové cesty na pozemku parc. č. 1923/24 tak podle stěžovatele nelze rozumně uvažovat, a to z důvodu technických překážek v podobě nutnosti přeložení inženýrských sítí a nutností vybudování masivního náspu k překonání příkrého šestimetrového svahu mezi horní a dolní částí pozemků stěžovatelky. Vybudování masivního náspu by neprošlo schvalovacími procesy ze strany orgánů chráněné krajinné oblasti.
[30] K závěru krajského soudu o možnosti odvolání souhlasu s obecným užíváním cesty stěžovatelka namítla, že udělený souhlas lze vzít zpět pouze za specifických podmínek, jež v nyní projednávaném případě nejsou splněny a krajský soud se jimi podobně ani nezabýval. Udělený souhlas nelze ani nijak podmiňovat, neboť by to vedlo k absurdním závěrům.
II.C Další vyjádření účastníků řízení ke kasační stížnosti stěžovatele
[31] Stěžovatelka vyjádřila souhlas s kasační stížností stěžovatele.
[31] Stěžovatelka vyjádřila souhlas s kasační stížností stěžovatele.
[32] Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti stěžovatele. Plně se ztotožnil s napadeným rozsudkem a zopakoval jeho stěžejní závěry. Pozemek parc. č. 2651 je včleněn do jiného pozemku stěžovatelky a je tak součástí jednoho funkčního celku, proto stačí, aby byl na veřejnou komunikaci napojen toliko jeden pozemek stěžovatelky. Odlišný výklad vede k absurdním závěrům, dle kterých by každý pozemek vlastníka, a tedy i každá budova téhož vlastníka postavená na samostatném pozemku měla mít vlastní napojení na veřejnou komunikaci. Pokud by stěžovatel vztáhl závěry jím předkládané judikatury k existenci alternativní komunikace na silnici III. třídy, pak tato alternativa je bezezbytku naplněna.
[33] Případné vybudování přístupové cesty po pozemku parc. č. 1923/24 k pozemku parc. č. 2651 není pro posouzení věci vůbec významné. Jedná se čistě o záležitost stěžovatelky jako vlastníka pozemku, která bude, má
li na tom zájem, budovat cestu po svém vlastním pozemku k zamýšlené stavbě na svém pozemku, která prozatím neexistuje. V té souvislosti může zvažovat jiné uspořádání poměrů na pozemku, jinou orientaci stavby, vyrovnání pozemku, zbudování rampy navezením hlíny – vše dle vlastního uvážení a bez omezení. Nejde o nijak nepřekonatelné převýšení pozemku s ohledem na značnou rozlohu celého funkčního celku. Z hlediska prostoru a sklonu je technické řešení naprosto reálné a v souladu s příslušnými normativy pro pozemní komunikace. Jiné tvrzení stěžovatelky nebylo v řízení prokázáno.
[34] Neobstojí proto argumentace stěžovatele o nepřiléhavosti závěrů rozsudku čj. 9 As 301/2019
27 na nyní projednávanou věc. Nemovitosti stěžovatelky se totiž nenacházejí ve vzdálenosti cca 100 m od veřejné komunikace, nýbrž jsou na ni přímo napojeny přes dolní část pozemku parc. č. 1923/24.
[35] Podle žalobce stěžovatel v kasační stížnosti jednak nově argumentuje aktuálně účinným územním plánem a jednak odkazuje na tvrzení stěžovatelky o vedení inženýrských sítí a nedostatečné šíři alternativní komunikace. Stěžovatel, jako žalovaný správní orgán, však není oprávněn požadovat, aby soud zhodnotil jeho nové argumenty, které ve správním řízení vůbec nepoužil, a kterými neargumentoval ve svém rozhodnutí. Nic mu nebránilo zhodnotit tvrzení stěžovatelky již ve správním řízení a tyto zohlednit ve svém rozhodnutí. Nic takového však neučinil. V řízení před správními soudy již správní orgán nemůže doplňovat svou argumentaci a důvody rozhodnutí.
[35] Podle žalobce stěžovatel v kasační stížnosti jednak nově argumentuje aktuálně účinným územním plánem a jednak odkazuje na tvrzení stěžovatelky o vedení inženýrských sítí a nedostatečné šíři alternativní komunikace. Stěžovatel, jako žalovaný správní orgán, však není oprávněn požadovat, aby soud zhodnotil jeho nové argumenty, které ve správním řízení vůbec nepoužil, a kterými neargumentoval ve svém rozhodnutí. Nic mu nebránilo zhodnotit tvrzení stěžovatelky již ve správním řízení a tyto zohlednit ve svém rozhodnutí. Nic takového však neučinil. V řízení před správními soudy již správní orgán nemůže doplňovat svou argumentaci a důvody rozhodnutí.
[36] K tvrzené nedostatečné šíři alternativní komunikace (3,7 m) žalobce uvedl, že ze zjištění prvostupňového správního orgánu během místního šetření vyplynulo, že sporná komunikace na pozemku žalobce je v průměrné šíři cca 3 m. Žalobce rovněž zpochybnil, že v místě napojení pozemku stěžovatelky parc. č. 1923/24 na silnici III. třídy vedou inženýrské sítě tak, jak tvrdí stěžovatelka a stěžovatel. Nadto, vedení inženýrských sítí není samo o sobě překážkou zbudování přístupu a příjezdu na uvedeném pozemku, pouze je třeba inženýrské sítě zohlednit. V souladu s názorem krajského soudu též uvedl, že aktuálně účinný územní plán žádný zákaz budování příjezdu po uvedeném pozemku neobsahuje. Naopak, budování staveb a zařízení souvisejících s hlavním využitím předpokládá, a to tím spíše, je
li pozemek na veřejnou komunikaci přímo napojen.
[37] Žalobce souhlasil rovněž s právním posouzením jeho žalobní námitky týkající se změny poměrů, ke které dojde v důsledku plánované výstavby bytového domu na pozemku parc. č. 2651. Nikdy nedal souhlas k tomu, aby byl jeho pozemek užíván v rozsahu a intenzitě, který hromadné bydlení osob v současné době znamená. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 254/2018
59 uvedl, že nelze souhlasit s právním názorem stěžovatele, podle nějž jednou udělený souhlas s obecným užíváním udělen neomezeně a navždy. Změna poměrů je důvodem pro odvolání souhlasu s obecným užíváním pozemku.
[38] V replice stěžovatel uvedl, že nutnou komunikační potřebu pro určitý pozemek je nutno vnímat jako zajištění spojení této nemovitosti s veřejnou cestou tak, aby bylo možno na nemovitosti řádně hospodařit nebo ji řádně užívat v souladu s účelem jejího užívání (§ 1029 a násl. občanského zákoníku). V daném případě je nyní pozemek parc. č. 2651 vymezen v územním plánu jako plocha hromadného bydlení. Pro tento účel užívání nepostačuje, aby bylo napojení na veřejnou komunikaci vzdáleno od tohoto pozemku cca 100 m. Je třeba, aby k tomuto pozemku vedla komunikace, jejíž vzdálenost od hranice tohoto pozemku by nevybočovala z obvyklé vzdálenosti nemovitostí od místa příjezdu. Pro místo hromadného bydlení či rekreace je standardem možnost příjezdu přímo k takovému místu, v každém případě je však nezbytné zajistit možnost zásobování a další dopravní obsluhy.
[38] V replice stěžovatel uvedl, že nutnou komunikační potřebu pro určitý pozemek je nutno vnímat jako zajištění spojení této nemovitosti s veřejnou cestou tak, aby bylo možno na nemovitosti řádně hospodařit nebo ji řádně užívat v souladu s účelem jejího užívání (§ 1029 a násl. občanského zákoníku). V daném případě je nyní pozemek parc. č. 2651 vymezen v územním plánu jako plocha hromadného bydlení. Pro tento účel užívání nepostačuje, aby bylo napojení na veřejnou komunikaci vzdáleno od tohoto pozemku cca 100 m. Je třeba, aby k tomuto pozemku vedla komunikace, jejíž vzdálenost od hranice tohoto pozemku by nevybočovala z obvyklé vzdálenosti nemovitostí od místa příjezdu. Pro místo hromadného bydlení či rekreace je standardem možnost příjezdu přímo k takovému místu, v každém případě je však nezbytné zajistit možnost zásobování a další dopravní obsluhy.
[39] Stěžovatel měl a má za to, že se ve svém rozhodnutí zcela dostatečně vypořádal s otázkou možnosti alternativního spojení pro pozemek parc. č. 2651 tím, že poukázal na svažitost terénu a neexistenci alternativního dopravního spojení přes pozemek parc. č. 1923/24, přičemž není možné nutit vlastníka těchto pozemků k jeho vybudování, neboť by nešlo jen o přiměřené úpravy nějaké již existující alternativní cesty. Ve své kasační stížnosti pouze upozornil na to, že pokud krajskému soudu takové zdůvodnění existence nutné komunikační potřeby nepostačovalo, měl se vypořádat s argumenty stěžovatelky jako OZNŘ.
[40] Pokud by se Nejvyšší správní soud s argumentací krajského soudu v tomto směru ztotožnil a napadený rozsudek potvrdil, založil by tak precedent odchylující se od jeho dosavadní judikatury. To by znamenalo, že všude tam, kde je vybudování nové alternativní komunikace přes pozemky ve vlastnictví téže osoby, o jejichž komunikační potřebu se jedná, teoreticky možné, není dána nutná komunikační potřeba tohoto vlastníka, ať už je jím kdokoliv, a to bez ohledu na terénní podmínky a finanční náročnost zbudování takové komunikace.
[41] Stěžovatel rovněž odmítl poukaz žalobce na rozsudek čj. 8 As 254/2018
59, jenž řešil jinou situaci, a proto jeho závěry nelze aplikovat na údajnou změnu poměrů, kterou žalobce spatřuje v užívání cesty za účelem přístupu k objektu hromadnému bydlení.
II.D Další vyjádření účastníků ke kasační stížnosti stěžovatelky
[42] Stěžovatel v zásadě souhlasí s kasační argumentací stěžovatelky. Nedomnívá se však, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Je sice pravda, že krajský soud se v napadeném rozsudku nezabýval poukazem stěžovatelky na existenci inženýrských sítí v dolní části pozemku parc. č. 1923/24 ani na šířku místa mezi sousedním pozemky parc. č. XI a parc. č. XJ. Z napadeného rozsudku je však seznatelné, z jakých důvodů krajský soud došel k závěru o nenaplnění znaku nutné komunikační potřeby stěžovatelky. Tento právní názor krajského soudu je podle stěžovatele sice nesprávný, ale vyplývá z něj, jak krajský soud přistoupil k připomínkám stěžovatelky, byť nereagoval výslovně na všechny z nich. Zrušení napadeného rozsudku pro nepřezkoumatelnost by tak bylo neúčelné. Za nepřezkoumatelné stěžovatel nepovažuje ani svoje rozhodnutí.
[42] Stěžovatel v zásadě souhlasí s kasační argumentací stěžovatelky. Nedomnívá se však, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Je sice pravda, že krajský soud se v napadeném rozsudku nezabýval poukazem stěžovatelky na existenci inženýrských sítí v dolní části pozemku parc. č. 1923/24 ani na šířku místa mezi sousedním pozemky parc. č. XI a parc. č. XJ. Z napadeného rozsudku je však seznatelné, z jakých důvodů krajský soud došel k závěru o nenaplnění znaku nutné komunikační potřeby stěžovatelky. Tento právní názor krajského soudu je podle stěžovatele sice nesprávný, ale vyplývá z něj, jak krajský soud přistoupil k připomínkám stěžovatelky, byť nereagoval výslovně na všechny z nich. Zrušení napadeného rozsudku pro nepřezkoumatelnost by tak bylo neúčelné. Za nepřezkoumatelné stěžovatel nepovažuje ani svoje rozhodnutí.
[43] Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti stěžovatelky. Nesouhlasí, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Krajský soud se řádně vypořádal se všemi žalobními námitkami, a v bodu 41 i s podstatou stěžovatelčiných tvrzení poukazujících na svažitost terénu a vedení inženýrských sítí.
[44] Dále uvedl, že stěžovatelka se snaží zcela uměle jeden ucelený komplex pozemků parc. č. 2651 a 1923/24, jichž je vlastníkem, rozdělit na dva naprosto odlišné, nezávislé pozemky, které by snad nebylo možné stavebně propojit. Pozemek parc. č. 2651 však nevznikl ničím jiným než zaměřením budovy Sokolské chaty, která se na něm původně nacházela. Není tedy ospravedlnitelný důvod pro to, aby byl pozemek uměle rozdělen na dvě části, a tedy samostatně upravován přístup k pozemku pod původní Sokolskou chatou. Mezi stranami je nesporné, že alternativní přístup k pozemku parc. č. 1923/24, jímž je ze tří stran obklopen pozemek parc. č. 2651, existuje ze silnice III. třídy.
[45] Ve zbytku žalobce v podstatě zopakoval, případně nepodstatně rozvedl svoji argumentaci z vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele.
[46] Stěžovatelka v replice v podstatě zopakovala svoji předchozí argumentaci. Tvrzení žalobce ohledně budoucího násobného nárůstu provozu a enormního zvýšení pohybu na sporné komunikaci vedoucí přes jeho pozemek jsou spekulativní a nelze k nim přihlížet. Vybudování plánovaného stavebního záměru na pozemku parc. č. 2651 naopak dojde k razantnímu snížení dopravního zatížení sporné komunikace oproti tomu, kdy tam byla provozována rekreační Sokolská chata.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[47] Kasační stížnosti nejsou důvodné.
[48] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud správně zrušil rozhodnutí stěžovatele a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nicméně, stěžovatele zavázal nesprávným právním názorem, že u sporné komunikace na pozemku žalobce není naplněn znak nutné komunikační potřeby (body 42 a 46 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní soud proto tímto svým rozsudkem závazný právní názor krajského soudu korigoval, jak je uvedeno dále.
III.A Přípustnost žaloby – nejde o zjevné zneužití práva ve smyslu § 68 písm. e) s. ř. s.
[49] Podle § 142 odst. 1 správního řádu správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.
[50] Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nestanoví
li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.
[51] Podle § 68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, sleduje
li zjevné zneužití práva.
[52] Nejvyšší správní soud se prvně zabýval stručnou kasační námitkou stěžovatelky, že žaloba měla být odmítnuta pro nepřípustnost, jelikož sleduje zjevné zneužití práva [§ 68 písm. f) s. ř. s.] tím, že se snaží narušit dlouhotrvající pokojný stav. Ostatně, touto otázkou se musí zabývat z úřední povinnosti, tedy i bez příslušné kasační námitky (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Rozhodne
li totiž krajský soud o žalobě věcně, ačkoli měla být odmítnuta, zatíží své rozhodnutí vadou zmatečnosti (rozsudky NSS z 20. 10. 2023, čj. 3 As 205/2022
36, bod 26, z 21. 12. 2023, čj. 2 As 309/2023
27, bod 17, či na ně navazující stěžovatelkou odkazovaný rozsudek čj. 8 As 84/2023
71, bod 30).
[52] Nejvyšší správní soud se prvně zabýval stručnou kasační námitkou stěžovatelky, že žaloba měla být odmítnuta pro nepřípustnost, jelikož sleduje zjevné zneužití práva [§ 68 písm. f) s. ř. s.] tím, že se snaží narušit dlouhotrvající pokojný stav. Ostatně, touto otázkou se musí zabývat z úřední povinnosti, tedy i bez příslušné kasační námitky (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Rozhodne
li totiž krajský soud o žalobě věcně, ačkoli měla být odmítnuta, zatíží své rozhodnutí vadou zmatečnosti (rozsudky NSS z 20. 10. 2023, čj. 3 As 205/2022
36, bod 26, z 21. 12. 2023, čj. 2 As 309/2023
27, bod 17, či na ně navazující stěžovatelkou odkazovaný rozsudek čj. 8 As 84/2023
71, bod 30).
[53] Nejvyšší správní soud v souladu s krajským soudem neshledal, že žaloba sleduje zjevné zneužití práva. Zneužití práva pojímá judikatura jako situaci, v níž někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti. Takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené. Uplatňuje se nejen v hmotném právu, ale též v právu procesním. Za zneužití procesního práva lze považovat jednání procesní strany, které je v rozporu s účelem procesní normy či procesního institutu a jímž se procesní strana snaží pro sebe dosáhnout výhody nepředpokládané procesním právem. Zákaz zneužití práva je právním principem, který plní funkci „záchranné brzdy“ pro případ, že konkrétní pravidla by při svém „doslovném“ uplatnění vedla k rozporu s materiální spravedlností, neboť jsou využívána v rozporu s podstatou daného práva (jeho smyslem a účelem). Tato zásada představuje materiální korektiv formálního pojímání práva, jehož účelem je vyloučit ochranu jednání, které je zdánlivě v souladu s formálním právem, avšak zároveň je pociťováno jako zjevně nespravedlivé, neboť v rozporu s určitými základními hodnotami a s rozumným uspořádáním společenských vztahů působí společnosti újmu. Výkonu práva, který je vlastně jeho zneužitím, proto soud neposkytne ochranu. Jde však o prostředek ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu. Jednání směřující ke zneužití práva musí být dostatečně prokázáno, přičemž vždy je nezbytné vycházet z individuálních okolností každého jednotlivého případu (rozsudek NSS z 1. 11. 2022, čj. 8 As 29/2021
36, č. 4414/2023 Sb. NSS, bod 30, a tam citovaná judikatura).
[53] Nejvyšší správní soud v souladu s krajským soudem neshledal, že žaloba sleduje zjevné zneužití práva. Zneužití práva pojímá judikatura jako situaci, v níž někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti. Takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené. Uplatňuje se nejen v hmotném právu, ale též v právu procesním. Za zneužití procesního práva lze považovat jednání procesní strany, které je v rozporu s účelem procesní normy či procesního institutu a jímž se procesní strana snaží pro sebe dosáhnout výhody nepředpokládané procesním právem. Zákaz zneužití práva je právním principem, který plní funkci „záchranné brzdy“ pro případ, že konkrétní pravidla by při svém „doslovném“ uplatnění vedla k rozporu s materiální spravedlností, neboť jsou využívána v rozporu s podstatou daného práva (jeho smyslem a účelem). Tato zásada představuje materiální korektiv formálního pojímání práva, jehož účelem je vyloučit ochranu jednání, které je zdánlivě v souladu s formálním právem, avšak zároveň je pociťováno jako zjevně nespravedlivé, neboť v rozporu s určitými základními hodnotami a s rozumným uspořádáním společenských vztahů působí společnosti újmu. Výkonu práva, který je vlastně jeho zneužitím, proto soud neposkytne ochranu. Jde však o prostředek ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu. Jednání směřující ke zneužití práva musí být dostatečně prokázáno, přičemž vždy je nezbytné vycházet z individuálních okolností každého jednotlivého případu (rozsudek NSS z 1. 11. 2022, čj. 8 As 29/2021
36, č. 4414/2023 Sb. NSS, bod 30, a tam citovaná judikatura).
[54] Zahájil
li tak žalobce po právu samotné správní řízení, včetně navazujícího odvolacího řízení, nelze za běžných okolností, tj. bez prokázání výše popsaného zneužívajícího jednání, považovat následnou správní žalobu za zneužití práva, a to ani v případě, že by výsledkem takového správního řízení zahajovaného na žádost, po případném zásahu správního soudu, bylo zpochybnění či narušení jednou ze spořících se stran tvrzeného pokojného stavu (k tomu následující odstavec). Za běžných okolností tak zneužitím práva nemůže být to, že neúspěšný odvolatel (zde žalobce) „toliko“ využil svého ústavního práva obrátit se na nezávislý správní soud, aby přezkoumal rozhodnutí správních orgánů týkající se jeho základního práva vlastnit majetek (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). O zneužití práva by výjimečně mohlo jít jedině tehdy, že by bylo prokázáno zneužívající jednání, tedy např. výkon práva k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti, jímž se procesní strana snaží pro sebe dosáhnout výhody nepředpokládané procesním právem, či třeba šikanózní výkon práva, škodolibost nebo snaha o zahlcení soudu množstvím podání, jak uvedl krajský soud v bodu 26 napadeného rozsudku. Nic takového však v nyní projednávané věci nejen že nebylo prokázáno, což je nutnou podmínkou pro aplikaci zákazu zneužití práva, ale stěžovatelka to ani netvrdila. Svou námitku totiž opřela, na základě závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 84/2023
71, „jen“ o tvrzení, že žalobce se podáním žaloby snaží narušit dlouhotrvající pokojný stav.
[54] Zahájil
li tak žalobce po právu samotné správní řízení, včetně navazujícího odvolacího řízení, nelze za běžných okolností, tj. bez prokázání výše popsaného zneužívajícího jednání, považovat následnou správní žalobu za zneužití práva, a to ani v případě, že by výsledkem takového správního řízení zahajovaného na žádost, po případném zásahu správního soudu, bylo zpochybnění či narušení jednou ze spořících se stran tvrzeného pokojného stavu (k tomu následující odstavec). Za běžných okolností tak zneužitím práva nemůže být to, že neúspěšný odvolatel (zde žalobce) „toliko“ využil svého ústavního práva obrátit se na nezávislý správní soud, aby přezkoumal rozhodnutí správních orgánů týkající se jeho základního práva vlastnit majetek (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). O zneužití práva by výjimečně mohlo jít jedině tehdy, že by bylo prokázáno zneužívající jednání, tedy např. výkon práva k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti, jímž se procesní strana snaží pro sebe dosáhnout výhody nepředpokládané procesním právem, či třeba šikanózní výkon práva, škodolibost nebo snaha o zahlcení soudu množstvím podání, jak uvedl krajský soud v bodu 26 napadeného rozsudku. Nic takového však v nyní projednávané věci nejen že nebylo prokázáno, což je nutnou podmínkou pro aplikaci zákazu zneužití práva, ale stěžovatelka to ani netvrdila. Svou námitku totiž opřela, na základě závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 84/2023
71, „jen“ o tvrzení, že žalobce se podáním žaloby snaží narušit dlouhotrvající pokojný stav.
[55] Závěry uvedeného rozsudku však na nyní projednávanou věc nejsou přiléhavé. Navazují na závěry rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ve věci ŽAVES, jenž se zabýval zcela specifickou otázkou spočívající ve výjimečné možnosti „vyžalovat si“ žalobou na ochranu před nezákonným zásahem zahájení řízení o nařízení odstranění stavby, resp. obecněji řízení zahajované pouze z moci úřední. Od toho se však nyní projednávaná věc podstatně liší. Žalobce se předně nedomáhá zahájení řízení z moci úřední, jelikož řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu zahájil podáním vlastní žádosti. Správní řád zahájení tohoto zvláštního správního řízení neomezuje žádnou lhůtou, což je na druhou stranu systémově „kompenzováno“ tím, že žadatel musí prokázat, že vydání deklaratorního rozhodnutí je nezbytné pro uplatnění jeho práv. Tato nutná podmínka představuje významný korektiv bránící zneužití jinak časově neomezeného řízení podle § 142 správního řádu, a to právě i v řízení o deklaraci (ne) existence veřejně přístupné účelové komunikace. Je
li totiž vydání deklaratorního rozhodnutí skutečně nezbytné pro uplatnění práv žadatele, je v podstatě eliminováno nebezpečí, že jde o zneužití práva. Pro nyní projednávanou věc je pak významná skutečnost, že výsledkem deklaratorních správních rozhodnutí, jimiž se „toliko“ určuje, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo, není samotné narušení pokojného stavu, ale právě určení, zda tu vůbec nějaký pokojný stav (právní vztah) vznikl, případně, kdy a zda trvá. To představuje podstatný rozdíl oproti řízení o nařízení odstranění stavby, jehož výsledkem může být konstitutivní správní rozhodnutí ukládající povinnost konat, tj. odstranit dotčenou stavbu.
[55] Závěry uvedeného rozsudku však na nyní projednávanou věc nejsou přiléhavé. Navazují na závěry rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ve věci ŽAVES, jenž se zabýval zcela specifickou otázkou spočívající ve výjimečné možnosti „vyžalovat si“ žalobou na ochranu před nezákonným zásahem zahájení řízení o nařízení odstranění stavby, resp. obecněji řízení zahajované pouze z moci úřední. Od toho se však nyní projednávaná věc podstatně liší. Žalobce se předně nedomáhá zahájení řízení z moci úřední, jelikož řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu zahájil podáním vlastní žádosti. Správní řád zahájení tohoto zvláštního správního řízení neomezuje žádnou lhůtou, což je na druhou stranu systémově „kompenzováno“ tím, že žadatel musí prokázat, že vydání deklaratorního rozhodnutí je nezbytné pro uplatnění jeho práv. Tato nutná podmínka představuje významný korektiv bránící zneužití jinak časově neomezeného řízení podle § 142 správního řádu, a to právě i v řízení o deklaraci (ne) existence veřejně přístupné účelové komunikace. Je
li totiž vydání deklaratorního rozhodnutí skutečně nezbytné pro uplatnění práv žadatele, je v podstatě eliminováno nebezpečí, že jde o zneužití práva. Pro nyní projednávanou věc je pak významná skutečnost, že výsledkem deklaratorních správních rozhodnutí, jimiž se „toliko“ určuje, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo, není samotné narušení pokojného stavu, ale právě určení, zda tu vůbec nějaký pokojný stav (právní vztah) vznikl, případně, kdy a zda trvá. To představuje podstatný rozdíl oproti řízení o nařízení odstranění stavby, jehož výsledkem může být konstitutivní správní rozhodnutí ukládající povinnost konat, tj. odstranit dotčenou stavbu.
[56] Žaloba podaná žalobcem proto nebyla nepřípustná ve smyslu § 68 písm. e) s. ř. s.
III.B Naplnění znaku nutné komunikační potřeby ve vztahu k pozemku parc. č. 2651
[57] Meritorně je mezi stěžovatelem a stěžovatelkou na jedné straně a žalobcem na straně druhé sporná primárně otázka, zda u komunikace vedoucí přes pozemek žalobce je naplněn znak nutné komunikační potřeby ve vztahu k pozemku stěžovatelky parc. č. 2651.
[57] Meritorně je mezi stěžovatelem a stěžovatelkou na jedné straně a žalobcem na straně druhé sporná primárně otázka, zda u komunikace vedoucí přes pozemek žalobce je naplněn znak nutné komunikační potřeby ve vztahu k pozemku stěžovatelky parc. č. 2651.
[58] Na tomto místě je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu obecně není dána povinnost správního soudu výslovně reagovat na každou jednotlivou námitku či argument vznesené v soudním řízení a obsáhle je vyvracet, jestliže tuto námitku řádně vypořádá jako celek a postaví proti ní svou vlastní ucelenou, logickou a pro odůvodnění správnosti jeho závěrů dostatečnou argumentaci (rozsudek NSS z 12. 3. 2021, čj. 2 Azs 377/2020
29, bod 13 a tam citovaná judikatura Ústavního soudu). Úkolem správního soudu je tak uchopit obsah a smysl přednášené argumentace a vypořádat se s ní. Podstatné podle Nejvyššího správního soudu je, aby se ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení tak, aby žádná z nich nezůstala bez náležité odpovědi. Odpověď na základní námitky však v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související. Stručně řečeno, nedostatek přímé reakce na každý jednotlivý argument účastníka řízení nezpůsobuje nezákonnost ani nepřezkoumatelnost rozhodnutí, pokud soud prezentuje odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní, a toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí (rozsudky NSS z 30. 4. 2009, čj. 9 Afs 70/2008
130, či na něj navazující z 25. 2. 2015, čj. 6 As 153/2014
108, bod 37). Případně, za podmínek tomu přiměřeného kontextu, se lze spokojit i s akceptací odpovědi implicitní, což připouští i Ústavní soud či judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudek NSS z 24. 8. 2022, čj. 2 Afs 194/2020
52, bod 12 a další tam citovaná rozhodnutí). S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud nepovažoval za nutné reagovat zvlášť na každou jednotlivou námitku stěžovatelů, nýbrž se zaměřil na jádro případu a podstatu kasačních námitek.
[59] Podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelová komunikace pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
[59] Podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelová komunikace pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
[60] Znak nutné komunikační potřeby je jedním ze čtyř znaků, při jejichž kumulativním splnění dochází ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace přímo ze zákona, tedy není zapotřebí žádného konstitutivního rozhodnutí správních orgánů či soudů (rozsudek NSS z 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003
64). Znak nutné komunikační potřeby, stejně jako znak souhlasu vlastníka pozemku, nevyplývá přímo ze zákona o pozemních komunikacích (§ 7 odst. 1), nýbrž oba dovodila „až“ judikatura. Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 shrnul dosavadní východiska a upozornil, že nespojuje
li § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích existenci veřejně přístupné účelové komunikace s žádnou náhradou, pak takové omezení vlastnického práva lze v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod připustit pouze tehdy, pokud s ním vlastník souhlasil, byť jen konkludentně, a zároveň je dána i existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby (za účelem zajištění proporcionality omezení). Aby tedy mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veřejně přístupné účelové komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace, přičemž tento zájem spočívá právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž je možné ještě rozumně uvažovat (rozsudky NSS z 24. 8. 2017, čj. 1 As 213/2017
38, body 14 až 17, a z 6. 3. 2025, čj. 8 As 18/2024
108, bod 38).
[61] Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011
99, podle nichž byla
li veřejně přístupná účelová komunikace zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, je nadbytečné zkoumat nutnou komunikační potřebu. OZNŘ II) ve správním řízení potvrdila vybudování komunikace v roce 1971 na své náklady s tím, že na této cestě nikdy nebyl přístup omezen, z čehož vycházel i krajský soud. Stěžovatel tak namítl, že při splnění znaku spočívajícího v souhlasu vlastníka, resp. jeho právního předchůdce, již není třeba zkoumat splnění znaku nutné komunikační potřeby.
[61] Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011
99, podle nichž byla
li veřejně přístupná účelová komunikace zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, je nadbytečné zkoumat nutnou komunikační potřebu. OZNŘ II) ve správním řízení potvrdila vybudování komunikace v roce 1971 na své náklady s tím, že na této cestě nikdy nebyl přístup omezen, z čehož vycházel i krajský soud. Stěžovatel tak namítl, že při splnění znaku spočívajícího v souhlasu vlastníka, resp. jeho právního předchůdce, již není třeba zkoumat splnění znaku nutné komunikační potřeby.
[62] Je pravda, že uvedený rozsudek v bodech 27 a 29 takový závěr vyslovil, přičemž Nejvyšší správní soud jej zopakoval i v dalších rozsudcích z 9. 11. 2011, čj. 9 As 55/2011
141, z 25. 9. 2014, čj. 7 As 68/2014
87, a z 20. 12. 2013, čj. 7 As 94/2013
37. Nicméně, již v rozsudku ze 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012
22, Nejvyšší správní soud upozornil, že rozsudky čj. 2 As 44/2011
99 a čj. 9 As 55/2011
141 v tomto směru reprezentují názory odlišné od jinak stabilizované judikatury Nejvyššího správního soudu, pročež by tato otázka měla být v budoucnu předmětem rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu podle § 17 s. ř. s. To se také následně stalo. Rozšířený senát v usnesení z 2. 2. 2017, čj. 5 As 140/2014
76, č. 3540/2017 Sb. NSS, body 12 a 16 sice dospěl k závěru, že neměl pravomoc o sporné otázce rozhodnout, avšak učinil tak z důvodu existence ustálené a zcela konzistentní nálezové judikatury Ústavního soudu, která kumulativní naplnění obou citovaných předpokladů (souhlasu vlastníka i nutné komunikační potřeby) považuje za nezbytnou podmínku pro ústavně konformní stanovení mezí výkonu vlastnických práv k pozemku v podobě zákonem stanovené povinnosti strpět obecné užívání veřejně přístupné účelové komunikace. Rozšířený senát odkázal především na výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 268/06, přičemž zároveň poukázal na precedenční závaznost nálezů Ústavního soudu. Rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu tak byla sjednocena již opakovanými konzistentními nálezy Ústavního soudu, které byly pouze v ojedinělých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu opomenuty, aniž byl odlišný názor blíže odůvodněn (body 18, 23 a 16 usnesení rozšířeného senátu). Při zjišťování existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je proto nezbytné posoudit splnění podmínky nutnosti komunikační potřeby i v případě, že právní předchůdce vlastníka komunikace souhlasil s jejím veřejným užíváním. Z uvedeného tak plyne, že závěry stěžovatelem poukazovaného rozsudku 2 As 44/2011
99, jakož i na něj navazující judikatury, nelze aplikovat.
[62] Je pravda, že uvedený rozsudek v bodech 27 a 29 takový závěr vyslovil, přičemž Nejvyšší správní soud jej zopakoval i v dalších rozsudcích z 9. 11. 2011, čj. 9 As 55/2011
141, z 25. 9. 2014, čj. 7 As 68/2014
87, a z 20. 12. 2013, čj. 7 As 94/2013
37. Nicméně, již v rozsudku ze 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012
22, Nejvyšší správní soud upozornil, že rozsudky čj. 2 As 44/2011
99 a čj. 9 As 55/2011
141 v tomto směru reprezentují názory odlišné od jinak stabilizované judikatury Nejvyššího správního soudu, pročež by tato otázka měla být v budoucnu předmětem rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu podle § 17 s. ř. s. To se také následně stalo. Rozšířený senát v usnesení z 2. 2. 2017, čj. 5 As 140/2014
76, č. 3540/2017 Sb. NSS, body 12 a 16 sice dospěl k závěru, že neměl pravomoc o sporné otázce rozhodnout, avšak učinil tak z důvodu existence ustálené a zcela konzistentní nálezové judikatury Ústavního soudu, která kumulativní naplnění obou citovaných předpokladů (souhlasu vlastníka i nutné komunikační potřeby) považuje za nezbytnou podmínku pro ústavně konformní stanovení mezí výkonu vlastnických práv k pozemku v podobě zákonem stanovené povinnosti strpět obecné užívání veřejně přístupné účelové komunikace. Rozšířený senát odkázal především na výše citovaný nález sp. zn. II. ÚS 268/06, přičemž zároveň poukázal na precedenční závaznost nálezů Ústavního soudu. Rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu tak byla sjednocena již opakovanými konzistentními nálezy Ústavního soudu, které byly pouze v ojedinělých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu opomenuty, aniž byl odlišný názor blíže odůvodněn (body 18, 23 a 16 usnesení rozšířeného senátu). Při zjišťování existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je proto nezbytné posoudit splnění podmínky nutnosti komunikační potřeby i v případě, že právní předchůdce vlastníka komunikace souhlasil s jejím veřejným užíváním. Z uvedeného tak plyne, že závěry stěžovatelem poukazovaného rozsudku 2 As 44/2011
99, jakož i na něj navazující judikatury, nelze aplikovat.
[63] Znak nutné komunikační potřeby se zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice, byť by šlo jen o jedinou nemovitost (z 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015
14, č. 3371/2016 Sb. NSS, body 7 a 9). Existuje
li jiná alternativa přístupu, a sporná komunikace by tudíž neplnila roli nezbytné komunikační spojnice, nemůže být znak nezbytné komunikační potřeby naplněn (nález ÚS sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 40, rozsudek NSS čj. 8 As 65/2021
50, bod 24).
[64] Podstata sporu v nyní projednávané věci spočívá v tom, zda je přístup k jednomu pozemku stěžovatelky dostatečnou (alternativní) cestou i pro druhý pozemek stěžovatelky parc. č. 2651. Tato otázka vzniká s ohledem na to, že druhý pozemek je prvním pozemkem ze tří stran obklopen, že oba pozemky jsou ve vlastnictví jedné osoby, přičemž je otázkou, zda je čistě věcí stěžovatelky, jak si pozemek parc. č. 1923/24 pro účely přístupu k pozemku parc. č. 2651 upraví.
[64] Podstata sporu v nyní projednávané věci spočívá v tom, zda je přístup k jednomu pozemku stěžovatelky dostatečnou (alternativní) cestou i pro druhý pozemek stěžovatelky parc. č. 2651. Tato otázka vzniká s ohledem na to, že druhý pozemek je prvním pozemkem ze tří stran obklopen, že oba pozemky jsou ve vlastnictví jedné osoby, přičemž je otázkou, zda je čistě věcí stěžovatelky, jak si pozemek parc. č. 1923/24 pro účely přístupu k pozemku parc. č. 2651 upraví.
[65] Byť ve své kasační stížnosti stěžovatel tvrdí, že ve svém rozhodnutí nevyslovil názor, že by se měla zkoumat nutná komunikační potřeba ve vztahu ke každému pozemku izolovaně a přehlížet přitom komplexitu poměrů v území, podle Nejvyššího správního soudu je z jeho rozhodnutí patrný opak. Pozemek stěžovatelky parc. č. 2651 totiž posuzoval samostatně v tom smyslu, že hodnotil, zda je tento pozemek přímo dostupný po jiné komunikaci (cestě) než po pozemku žalobce. Nepovažoval totiž za dostačující, že na veřejnou komunikaci (silnici III. třídy) je napojen pozemek parc. č. 1923/24 a zároveň dospěl k závěru, že na tomto pozemku neexistuje žádná komunikace propojující pozemek parc. č. 2651 se silnicí III. třídy. Zároveň uvedl, že stěžovatelku nelze nutit, aby na svém pozemku takovou alternativní komunikaci teprve vybudovala. Shodná východiska zastává i stěžovatelka.
[66] Naproti tomu krajský soud vyšel myšlenkově z toho, že pozemky stěžovatelky parc. č. 1923/24 a 2651, vzhledem k jejich provázanosti a komplexitě (jeden pozemek se v podstatě nachází uvnitř pozemku druhého, přičemž oba vlastní stěžovatelka), nelze posuzovat odděleně, nýbrž je na ně třeba nahlížet fakticky jako na pozemek jeden. Proto je podle krajského soudu z hlediska existence alternativního přístupu (vůči pozemku žalobce) plně dostačující, že je na veřejnou pozemní komunikaci (silnici III. třídy) napojen pozemek parc. č. 1923/24.
[67] Nejvyšší správní soud se v této otázce ztotožňuje s krajským soudem, že vzhledem ke konkrétním okolnostem nyní projednávané věci, spočívajícím v tom, že jeden pozemek stěžovatelky je ze tří stran obklopen jejím druhým pozemkem, je třeba pro účely zjišťování existence nutné komunikační potřeby na (právně dva) pozemky stěžovatelky hledět fakticky jako na pozemek jeden. Z toho důvodu tento závěr, učiněný pro účely nyní projednávané věci, nemůže být a není v rozporu s výše zmíněným obecným východiskem, že znak nutné komunikační potřeby se zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice, byť by šlo jen o jedinou nemovitost (bod [63] výše). A to právě proto, že na pozemky stěžovatelky je třeba fakticky nahlížet jako na jedinou nemovitost.
[67] Nejvyšší správní soud se v této otázce ztotožňuje s krajským soudem, že vzhledem ke konkrétním okolnostem nyní projednávané věci, spočívajícím v tom, že jeden pozemek stěžovatelky je ze tří stran obklopen jejím druhým pozemkem, je třeba pro účely zjišťování existence nutné komunikační potřeby na (právně dva) pozemky stěžovatelky hledět fakticky jako na pozemek jeden. Z toho důvodu tento závěr, učiněný pro účely nyní projednávané věci, nemůže být a není v rozporu s výše zmíněným obecným východiskem, že znak nutné komunikační potřeby se zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice, byť by šlo jen o jedinou nemovitost (bod [63] výše). A to právě proto, že na pozemky stěžovatelky je třeba fakticky nahlížet jako na jedinou nemovitost.
[68] Opačný závěr by vedl k absurdním důsledkům, jak naznačil v bodu 39 napadeného rozsudku již krajský soud, spočívajícím např. v tom, že by bylo třeba nutnou komunikační potřebu zkoumat i ke stavbě, ať již jako samostatné nemovitosti či jako součásti stavební parcely odpovídající půdorysu této stavby, nacházející se zpravidla uvnitř (jiného) pozemku téhož vlastníka, a to zcela bez ohledu na to, že okolní pozemek téhož vlastníka je přímo napojen na veřejnou komunikaci. Jinak řečeno, existenci přístupu v podobě (alternativní) cesty by bylo třeba zkoumat i na samotném, byť případně právně odlišném, pozemku téhož stěžovatele.
[69] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud výše zaujal stejný názor jako krajský soud, a tedy i jako žalobce, že pozemky stěžovatelky fakticky tvoří jeden nedělitelný celek, je logicky správný i z toho vycházející návazný závěr krajského soudu, že dostačující je existence alternativní cesty „toliko“ k pozemku parc. č. 1923/24. Otázka přístupu po tomto pozemku již není otázkou existence alternativní cesty, nýbrž „jen“ otázkou úprav stěžovatelčiných pozemků. Jinak řečeno, o alternativní komunikaci jde v nyní projednávané věci „toliko“ po hranici komplexu stěžovatelčiných pozemků, od této hranice dále již jde o otázku úprav stěžovatelčiných pozemků.
[69] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud výše zaujal stejný názor jako krajský soud, a tedy i jako žalobce, že pozemky stěžovatelky fakticky tvoří jeden nedělitelný celek, je logicky správný i z toho vycházející návazný závěr krajského soudu, že dostačující je existence alternativní cesty „toliko“ k pozemku parc. č. 1923/24. Otázka přístupu po tomto pozemku již není otázkou existence alternativní cesty, nýbrž „jen“ otázkou úprav stěžovatelčiných pozemků. Jinak řečeno, o alternativní komunikaci jde v nyní projednávané věci „toliko“ po hranici komplexu stěžovatelčiných pozemků, od této hranice dále již jde o otázku úprav stěžovatelčiných pozemků.
[70] V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud v rozsudku z 9. 8. 2022, čj. 9 As 36/2022
60, bodech 40 až 45, vyjádřil k možnému napětí ve své judikatuře. Konkrétně tam uvedl, že na jednu stranu se zdá, že Nejvyšší správní soud výslovně vyžaduje, aby alternativní cesta byla schopná naplňovat nutnou komunikační potřebu bez dalších úprav (rozsudek NSS z 22. 2. 2018, čj. 4 As 151/2017
66, bod 60). Na druhou stranu připouští, že lze požadovat vynaložení přiměřených nákladů na zajištění alternativního přístupu (rozsudek NSS z 16. 3. 2010, čj. 5 As 3/2009
76, předposlední odstavec). Judikatura v současné době druhý uvedený závěr vykládá tak, že se týká přiměřenosti nákladů na úpravu zpřístupňovaných nemovitostí, nikoliv nákladů na úpravu celé cesty (rozsudek NSS ze 7. 4. 2022, čj. 10 As 67/2021
70, bod 19). Náklady nikoliv většího rozsahu se tedy týkají pouze úprav na pozemcích osob, které přístup potřebují. Uvedené závěry lze tedy vyložit souladným způsobem. Na jednu stranu je nutné posoudit současný skutečný stav alternativní cesty, ale zároveň lze zohlednit přiměřenost úprav na pozemcích dotčených soukromých osob, pokud skutečná alternativa existuje. Tyto požadavky nejsou kontradiktorní.
[71] Takový postup pak zajišťuje dostatečnou ochranu obou stran s protichůdnými zájmy. Ústavní ochrany totiž požívá nejen vlastnické právo, ale obdobná úroveň ochrany musí být poskytnuta i vlastnickým právům stěžovatelky k jejím pozemkům a případným stavbám, k čemuž náleží jistě i právo na zajištění přístupu k předmětu jejímu vlastnictví, aby ho mohla vůbec užívat (rozsudek NSS čj. 5 As 3/2009
76, poslední odstavec).
[72] Z pohledu existence alternativní cesty tedy krajský soud, na rozdíl od stěžovatele, dospěl ke správnému závěru (bod 40 napadeného rozsudku), a proto správně jeho rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[72] Z pohledu existence alternativní cesty tedy krajský soud, na rozdíl od stěžovatele, dospěl ke správnému závěru (bod 40 napadeného rozsudku), a proto správně jeho rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[73] Nicméně, samotná existence plnohodnotné alternativní cesty ve vlastnictví veřejnoprávní korporace není ještě dostatečná pro závěr o tom, že u sporné komunikace není naplněn znak nutné komunikační potřeby. Podstatnými hledisky při porovnávání sporné cesty s alternativní cestou, o jejíž veřejné povaze nejsou pochybnosti, jsou totiž i uskutečnitelnost a nákladnost případných úprav zpřístupňovaných nemovitostí. „Může se totiž stát, že alternativní cesta veškeré výše popsané nároky splňuje (umožňuje přístup a příjezd k daným nemovitostem v potřebném rozsahu a není nepoměrně delší), avšak dotčené nemovitosti byly historicky vždy napojeny primárně na tu cestu, o jejíž právní status se vede spor. Tomu odpovídá i jejich stavební uspořádání. Pokud by sporná cesta zanikla a zůstala by zachována pouze cesta alternativní, museli by si vlastníci dotčených nemovitostí například zřídit nové sjezdy na alternativní cestu, vytvořit nové brány v oplocení, v krajním případě dokonce provést stavební úpravy, které by jim umožnily vstupovat či vjíždět do svých domů z jiného směru než doposud. Silniční správní úřad by se tudíž měl vyrovnat s případnými námitkami vlastníků, že předpokládané úpravy nebude vůbec možné provést. Mohou zde být okolnosti, které brání získat potřebná povolení. Alternativní cesta může být například natolik frekventovanou pozemní komunikací, že zde není možné povolit umístění dalších sjezdů z důvodu ohrožení bezpečnosti provozu. Nebo mohou být zpřístupňované nemovitosti památkově chráněny, takže výraznější zásahy do vzhledu stavby u nich nepřipadají v úvahu. I kdyby však z administrativního hlediska provedení úprav nic nebránilo, měl by úřad na základě námitek účastníků řízení zkoumat i to, zda úpravy nemovitosti nebudou nepoměrně nákladnější než zátěž, kterou pro vlastníka sporné cesty představuje omezení jeho vlastnického práva …“ (ČERNÍN, K., komentář k § 7 odst. 1, bod 35, in ČERNÍN, K. a kol. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2015. Dostupné v systému ASPI).
[73] Nicméně, samotná existence plnohodnotné alternativní cesty ve vlastnictví veřejnoprávní korporace není ještě dostatečná pro závěr o tom, že u sporné komunikace není naplněn znak nutné komunikační potřeby. Podstatnými hledisky při porovnávání sporné cesty s alternativní cestou, o jejíž veřejné povaze nejsou pochybnosti, jsou totiž i uskutečnitelnost a nákladnost případných úprav zpřístupňovaných nemovitostí. „Může se totiž stát, že alternativní cesta veškeré výše popsané nároky splňuje (umožňuje přístup a příjezd k daným nemovitostem v potřebném rozsahu a není nepoměrně delší), avšak dotčené nemovitosti byly historicky vždy napojeny primárně na tu cestu, o jejíž právní status se vede spor. Tomu odpovídá i jejich stavební uspořádání. Pokud by sporná cesta zanikla a zůstala by zachována pouze cesta alternativní, museli by si vlastníci dotčených nemovitostí například zřídit nové sjezdy na alternativní cestu, vytvořit nové brány v oplocení, v krajním případě dokonce provést stavební úpravy, které by jim umožnily vstupovat či vjíždět do svých domů z jiného směru než doposud. Silniční správní úřad by se tudíž měl vyrovnat s případnými námitkami vlastníků, že předpokládané úpravy nebude vůbec možné provést. Mohou zde být okolnosti, které brání získat potřebná povolení. Alternativní cesta může být například natolik frekventovanou pozemní komunikací, že zde není možné povolit umístění dalších sjezdů z důvodu ohrožení bezpečnosti provozu. Nebo mohou být zpřístupňované nemovitosti památkově chráněny, takže výraznější zásahy do vzhledu stavby u nich nepřipadají v úvahu. I kdyby však z administrativního hlediska provedení úprav nic nebránilo, měl by úřad na základě námitek účastníků řízení zkoumat i to, zda úpravy nemovitosti nebudou nepoměrně nákladnější než zátěž, kterou pro vlastníka sporné cesty představuje omezení jeho vlastnického práva …“ (ČERNÍN, K., komentář k § 7 odst. 1, bod 35, in ČERNÍN, K. a kol. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2015. Dostupné v systému ASPI).
[74] Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku čj. 10 As 67/2021
70, bod 19, ve shodném duchu uvedl, že v tomto ohledu „musí správní orgány hodnotit uskutečnitelnost a nákladnost případných úprav zpřístupňovaných nemovitostí. Silniční úřad by měl také zkoumat, zda případné úpravy nemovitostí v důsledku upřednostnění alternativní cesty nebudou pro vlastníky dotčených nemovitostí nepoměrně nákladnější než zátěž, kterou představuje omezení vlastnického práva pro vlastníka sporné cesty. Tyto náklady ale nesmí být ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativní řešení mělo přinést ve prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (rozsudky NSS ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009
76, ze dne 25. 9. 2014, č. j. 7 As 68/2014
87 nebo ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 As 19/2012
42, dále též čj. 1 As 213/2017
38, nebo ČERNÍN, K. § 7. Zákon o pozemních komunikacích: Komentář. Praha: Wolters Kluwer). Dokazování naplnění znaků veřejně přístupné účelové komunikace se zpravidla provádí místním šetřením a ústním jednáním za účasti vlastníka komunikace a osob, které komunikaci využívají k přístupu ke svým pozemkům (rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2019, čj. 2 As 66/2018
70, nebo KOŠINÁROVÁ, B. § 7. Zákon o pozemních komunikacích. Praha: C. H. Beck, 2021)“.
[74] Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku čj. 10 As 67/2021
70, bod 19, ve shodném duchu uvedl, že v tomto ohledu „musí správní orgány hodnotit uskutečnitelnost a nákladnost případných úprav zpřístupňovaných nemovitostí. Silniční úřad by měl také zkoumat, zda případné úpravy nemovitostí v důsledku upřednostnění alternativní cesty nebudou pro vlastníky dotčených nemovitostí nepoměrně nákladnější než zátěž, kterou představuje omezení vlastnického práva pro vlastníka sporné cesty. Tyto náklady ale nesmí být ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativní řešení mělo přinést ve prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (rozsudky NSS ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009
76, ze dne 25. 9. 2014, č. j. 7 As 68/2014
87 nebo ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 As 19/2012
42, dále též čj. 1 As 213/2017
38, nebo ČERNÍN, K. § 7. Zákon o pozemních komunikacích: Komentář. Praha: Wolters Kluwer). Dokazování naplnění znaků veřejně přístupné účelové komunikace se zpravidla provádí místním šetřením a ústním jednáním za účasti vlastníka komunikace a osob, které komunikaci využívají k přístupu ke svým pozemkům (rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2019, čj. 2 As 66/2018
70, nebo KOŠINÁROVÁ, B. § 7. Zákon o pozemních komunikacích. Praha: C. H. Beck, 2021)“.
[75] Vzhledem k výše uvedenému hledisku tak prozatím neobstojí závěr krajského soudu v bodu 40 napadeného rozsudku, podle nějž je omezení práv žalobce v tomto kontextu nutné vnímat jako neproporcionální, neboť shodného výsledku (tj. zajištění přístupu na pozemek parc. č. 2651) lze dosáhnout i jiným, žalobce nijak nezatěžujícím způsobem. Je proto podle krajského soudu lhostejné, zda existuje komunikace přímo propojující oba pozemky stěžovatelky. Je totiž pouze na ní, zda si takové spojení vybuduje, neboť jako vlastník smí s předmětem svého vlastnického práva zacházet, jak uzná za vhodné.
[76] V kontextu výše uvedeného je tento kategorický závěr krajského soudu nesprávný jednak proto, že (jakkoli je to primárně úkolem správních orgánů) zcela ignoruje hledisko (objektivní) uskutečnitelnosti. Nemusí totiž být pouze na vůli stěžovatelky, zda si spojení na svých pozemcích vybuduje, jelikož tomu představitelně mohou bránit objektivní překážky, ať již administrativní (např. územní plán či regulace spojená s Chráněnou krajinnou oblastí Beskydy) či faktickými (terénní překážky). Ostatně, stěžovatelka i stěžovatel na takové objektivní překážky opakovaně poukazovali. A jednak proto, že krajský soud konstatuje nepřiměřenost omezení práv žalobce, aniž se jakkoli zabýval hlediskem nákladnosti potřebných úprav stěžovatelčiných pozemků, jež by bylo třeba provést, aby silnice III. třídy skutečně plnila funkci alternativní cesty k jejím pozemkům. Krajský soud totiž rezignoval na to, zda by tyto náklady, vzhledem ke konkrétní situaci na místě, nebyly ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativní řešení mělo přinést ve prospěch vlastnického práva žalobce.
[76] V kontextu výše uvedeného je tento kategorický závěr krajského soudu nesprávný jednak proto, že (jakkoli je to primárně úkolem správních orgánů) zcela ignoruje hledisko (objektivní) uskutečnitelnosti. Nemusí totiž být pouze na vůli stěžovatelky, zda si spojení na svých pozemcích vybuduje, jelikož tomu představitelně mohou bránit objektivní překážky, ať již administrativní (např. územní plán či regulace spojená s Chráněnou krajinnou oblastí Beskydy) či faktickými (terénní překážky). Ostatně, stěžovatelka i stěžovatel na takové objektivní překážky opakovaně poukazovali. A jednak proto, že krajský soud konstatuje nepřiměřenost omezení práv žalobce, aniž se jakkoli zabýval hlediskem nákladnosti potřebných úprav stěžovatelčiných pozemků, jež by bylo třeba provést, aby silnice III. třídy skutečně plnila funkci alternativní cesty k jejím pozemkům. Krajský soud totiž rezignoval na to, zda by tyto náklady, vzhledem ke konkrétní situaci na místě, nebyly ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativní řešení mělo přinést ve prospěch vlastnického práva žalobce.
[77] V tomto ohledu jsou tedy závěry krajského soudu nezákonné, jelikož jsou v rozporu se závěry judikatury Nejvyššího správního soudu. Neobstojí proto ani závazný právní názor vyslovený krajským soudem v bodech 42 a 46 napadeného rozsudku, podle nějž u sporné komunikace na pozemku žalobce není naplněn znak nutné komunikační potřeby. Vzhledem k tomu, že otázkou uskutečnitelnosti a nákladnosti potřebných úprav stěžovatelčiných pozemků se (z důvodu nesprávného izolovaného pohledu na tyto pozemky) dosud řádně nezabývaly správní orgány, a z výše uvedených důvodů ani krajský soud, je závěr o neexistenci nutné komunikační potřeby u sporné komunikace vedoucí na pozemku žalobce přinejmenším zatím předčasný. Ze stejného důvodu se těmito dosud neřešenými otázkami nemohl jako první zabývat ani Nejvyšší správní soud (rozsudky NSS ze 14. 9. 2022, čj. 8 Afs 301/2020
78, bod 30, či ze 4. 5. 2023, čj. 8 Afs 262/2021
55, bod 44).
[78] Nejvyšší správní soud však s ohledem na zásady rychlosti a hospodárnosti řízení nepřistoupil ke zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení. Jak uvedl již v bodu [48] výše, jelikož krajský soud správně rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, přičemž jeho důvody (komplexní náhled na pozemky stěžovatelky) v podstatné míře obstály, Nejvyšší správní soud jako účelnější zvolil korekci závazného právního názoru krajského soudu. A to tak, že stěžovatel v dalším řízení v souladu s výše shrnutými závěry posoudí hlediska administrativní i faktické uskutečnitelnosti a nákladnosti potřebných úprav stěžovatelčiných pozemků, přičemž následně zhodnotí, zda by náklady na případně uskutečnitelné úpravy nebyly ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativní řešení mělo přinést ve prospěch vlastnického práva žalobce (body [73] a [74] výše).
[78] Nejvyšší správní soud však s ohledem na zásady rychlosti a hospodárnosti řízení nepřistoupil ke zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení. Jak uvedl již v bodu [48] výše, jelikož krajský soud správně rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, přičemž jeho důvody (komplexní náhled na pozemky stěžovatelky) v podstatné míře obstály, Nejvyšší správní soud jako účelnější zvolil korekci závazného právního názoru krajského soudu. A to tak, že stěžovatel v dalším řízení v souladu s výše shrnutými závěry posoudí hlediska administrativní i faktické uskutečnitelnosti a nákladnosti potřebných úprav stěžovatelčiných pozemků, přičemž následně zhodnotí, zda by náklady na případně uskutečnitelné úpravy nebyly ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativní řešení mělo přinést ve prospěch vlastnického práva žalobce (body [73] a [74] výše).
[79] Pro stěžovatele, potažmo správní orgány je závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu (usnesení rozšířeného senátu NSS ze 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007
75, č. 1865/2009 Sb. NSS, bod 72, či na něj navazující rozsudek rozšířeného senátu NSS z 23. 3. 2022, čj. 1 Afs 334/2017
208, č. 4336/2022 Sb. NSS, ve věci Kemwater ProChemie, bod 39).
[80] Postup Nejvyššího správního soudu nemůže být pro účastníky, resp. OZNŘ, nikterak překvapivý, neboť v tomto řízení o kasačních stížnostech stěžovatele a stěžovatelky měli všichni možnost se vyjádřit k otázkám uskutečnitelnosti a přiměřenosti nákladů a jejich poměřování vůči míře omezení vlastnického práva žalobce, což také s výjimkou OZNŘ II) učinili (usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 8 Afs 15/2007
75, body 71 a násl.).
III.C Změna poměrů jako důvod pro odvolání souhlasu s obecným užíváním komunikace
[81] Druhou spornou otázkou mezi stranami je, zda změna poměrů, k níž by mělo dojít v důsledku plánované výstavby bytového domu na uvedeném pozemku, může být důvodem pro odvolání souhlasu žalobce s obecným užíváním sporné cesty v části vedoucí přes jeho pozemek. S tím souvisí otázka, zda má stěžovatel do své úvahy o zániku veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku žalobce promítnout úvahu o tom, k jakému účelu užívání komunikace byl souhlas historicky udělen a provést tomu odpovídající dokazování z hlediska intenzity užívání komunikace v souvislosti s vybudováním záměru bytového domu oproti dřívějšímu stavu.
[81] Druhou spornou otázkou mezi stranami je, zda změna poměrů, k níž by mělo dojít v důsledku plánované výstavby bytového domu na uvedeném pozemku, může být důvodem pro odvolání souhlasu žalobce s obecným užíváním sporné cesty v části vedoucí přes jeho pozemek. S tím souvisí otázka, zda má stěžovatel do své úvahy o zániku veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku žalobce promítnout úvahu o tom, k jakému účelu užívání komunikace byl souhlas historicky udělen a provést tomu odpovídající dokazování z hlediska intenzity užívání komunikace v souvislosti s vybudováním záměru bytového domu oproti dřívějšímu stavu.
[82] Závěr krajského soudu v této otázce, učiněný v bodu 45 napadeného rozsudku, stojí na nesprávném východisku, že souhlas vlastníka s obecným užíváním komunikace, byť udělený konkludentně, a dokonce právním předchůdcem současného vlastníka, lze při změně poměrů odvolat. Ustálená judikatura, jakož i relevantní komentářová literatura totiž konzistentně zastává názor, že jednou udělený souhlas vlastníka s obecným užíváním komunikace odvolat nelze, a to ani žádným z jeho právních nástupců (nález ÚS sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 38, rozsudky NSS z 19. 12. 2013, čj. 7 As 55/2013
32, z 3. 6. 2014, čj. 4 As 163/2013
27, z 31. 5. 2023, čj. 5 As 142/2022
50, bod 38, či čj. 8 As 18/2024
108, bod 52; ČERNÍN, K., komentář k § 7 odst. 1, bod 23, in ČERNÍN, K. a kol. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2015. Dostupné v systému ASPI).
[83] Není pravda, že možnost odvolání dříve uděleného souhlasu s obecným užíváním komunikace, vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 254/2018
59. Krajský soud uvedený rozsudek vyložil nesprávně, jelikož Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku, v němž vyšel ze závěrů rozsudku z 29. 6. 2017, čj. 2 As 337/2016
64, bodu 89, řešil otázku opětovného udělení souhlasu poté, co veřejně přístupná účelová komunikace (bez protiprávního zásahu) zanikne. O takovou situaci však podle krajského soudu v nyní projednávané věci nešlo (bod 44 napadeného rozsudku).
[84] Výjimku z tohoto pravidla dovodil Ústavní soud v opakovaně uváděném nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, bodu 38, pouze pro výjimečný případ, že k věnování pozemku obecnému užívání jako veřejné cesty došlo v době nesvobody, kdy byl tento pozemek protiprávně odňat původnímu vlastníkovi, pokud byl posléze tomuto vlastníkovi nebo jeho právním nástupcům navrácen v restituci. Vázanost takto vzniklým veřejnoprávním omezením by byla proti smyslu vlastnické restituce, tedy obnovení původního stavu (rozsudky NSS z 9. 6. 2011, čj. 5 As 36/2010
204, č. 2390/2011 Sb. NSS, a na něj navazující čj. 5 As 142/2022
50, bod 38). O takový případ však v nyní projednávané věci nejde, jelikož žalobce svůj pozemek nabyl v roce 2012 kupní smlouvou.
[84] Výjimku z tohoto pravidla dovodil Ústavní soud v opakovaně uváděném nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, bodu 38, pouze pro výjimečný případ, že k věnování pozemku obecnému užívání jako veřejné cesty došlo v době nesvobody, kdy byl tento pozemek protiprávně odňat původnímu vlastníkovi, pokud byl posléze tomuto vlastníkovi nebo jeho právním nástupcům navrácen v restituci. Vázanost takto vzniklým veřejnoprávním omezením by byla proti smyslu vlastnické restituce, tedy obnovení původního stavu (rozsudky NSS z 9. 6. 2011, čj. 5 As 36/2010
204, č. 2390/2011 Sb. NSS, a na něj navazující čj. 5 As 142/2022
50, bod 38). O takový případ však v nyní projednávané věci nejde, jelikož žalobce svůj pozemek nabyl v roce 2012 kupní smlouvou.
[85] Z výše uvedené jednoznačně plyne, že závěr krajského soudu o možnosti odvolání dříve uděleného souhlasu s obecným užíváním komunikace je v rozporu s ustálenou judikaturou, a tedy je nezákonný. Jeho závazný právní názor proto neobstojí ani v té části, jíž stěžovatele zavázal, aby do své úvahy o případném zániku veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku žalobce promítnul úvahu o tom, k jakému účelu užívání komunikace byl souhlas historicky udělen, a provedl tomu odpovídající dokazování z hlediska intenzity užívání komunikace v souvislosti s vybudováním záměru bytového domu oproti dřívějšímu stavu v roce 1971.
[86] Nejvyšší správní soud závěrem upozorňuje, že nerozhodoval samostatně o návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, který obdržel 15. 9. 2025, neboť po učinění nezbytných procesních úkonů rozhodl o kasační stížnosti bez zbytečného prodlení, jakož i v třicetidenní lhůtě od podání návrhu dle § 73 odst. 4 s. ř. s. Otázka odkladného účinku se tak stala bezpředmětnou (usnesení NSS z 16. 7. 2024, čj. 7 Azs 91/2024
41, bod 19, či rozsudek z 11. 12. 2020, čj. 3 As 345/2020
26, bod 21).
IV. Závěr a náklady řízení
[87] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnosti nejsou důvodné a podle § 110 odst. 1 s. ř. s. je zamítl. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud korigoval závazný právní názor krajského soudu, je pro stěžovatele, potažmo správní orgány závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu (body [79] a [85] výše).
[88] O náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech rozhodl podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel ani stěžovatelka neměli v posuzované věci procesní úspěch (jejich kasační stížnosti byly zamítnuty), proto jim právo na náhradu nákladů nenáleží. Žalobce naopak úspěch měl, a proto mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení přiznal.
[88] O náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech rozhodl podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel ani stěžovatelka neměli v posuzované věci procesní úspěch (jejich kasační stížnosti byly zamítnuty), proto jim právo na náhradu nákladů nenáleží. Žalobce naopak úspěch měl, a proto mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení přiznal.
[89] Náklady žalobce za řízení o kasačních stížnostech tvoří odměna jeho zástupce za dva úkony právní služby. Ty spočívají v písemném vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele a v písemném vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky [§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátního tarif), ve znění účinném od 1. 1. 2025]. Za každý úkon náleží odměna 4 620 Kč – celkem 9 240 Kč [§ 7 body 5 ve spojení s § 9 odst. 5 advokátního tarifu, ve znění účinném od 1. 1. 2025] a paušální náhrada hotových výdajů v částce 450 Kč – celkem 900 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu, ve znění účinném od 1. 1. 2025). Zástupci žalobce tak za řízení o kasační stížnosti náleží odměna a náhrada hotových výdajů ve výši 10 140 Kč. Jelikož zástupce žalobce vykonává advokacii jako společník společnosti – advokátní kanceláře, která je plátkyní DPH, zvyšuje se odměna a náhrada hotových výdajů o 21% sazbu této daně, tj. o částku 2 130 Kč (po zaokrouhlení nahoru
§ 146 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád), na 12 270 Kč. Náklady žalobce za řízení o kasační stížnosti tedy činí 12 270 Kč.
[90] Stěžovatel (žalovaný) a stěžovatelka [OZNŘ I)] jsou povinni zaplatit společně a nerozdílně (rozsudek NSS z 26. 6. 2025, čj. 9 As 175/2024
40, bod 33) žalobci na náhradě nákladů řízení částku 12 270 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce (§ 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení § 64 s. ř. s.).
[91] OZNŘ II) nemá právo na náhradu nákladů řízení. Podle § 60 odst. 5 s. ř. s. má OZNŘ právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, případně jí soud může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších nákladů řízení. V daném případě však žádná z těchto zákonem předvídaných situací nenastala.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 10. října 2025
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu