22 As 244/2025- 41 - text
22 As 244/2025 - 44
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Jitky Zavřelové a Lukáše Pišvejce v právní věci žalobců: a) S. J. a b) L. J., oba zastoupení Mgr. Ing. Pavlem Lvem, advokátem se sídlem Králova 1427, Valašské Meziříčí, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, za účasti osoby zúčastněné na řízení: A. K., zastoupená Mgr. Annou Vlčkovou, advokátkou se sídlem Žižkova 602/2, Nový Jičín, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 9. 2024, čj. MSK 103056/2024, o kasační stížnosti žalobce a) a žalobkyně b) proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 9. 2025, čj. 22 A 66/2024 36,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce a) a žalobkyně b) nemají právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Městský úřad Kopřivnice, jako příslušný silniční správní úřad dle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), rozhodnutím ze dne 11. 6. 2024, č. j. 50202/2024, rozhodl v řízení o návrhu na určení právního vztahu, který podali žalobci dne 17. 3. 2016. Deklaroval, že na části žalobci vlastněného pozemku parc. č. XA v k. ú. M., která se nachází mezi pozemky parc. č. XB a XC a pozemky parc. č. XD a XE v k. ú. M., se nenachází místní komunikace a nachází se zde veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. V záhlaví uvedeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil prvostupňové rozhodnutí.
[2] Žalobci napadli rozhodnutí žalobou, kterou Krajský soud v Ostravě v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Krajský soud předeslal, že žalobci sporovali naplnění pouze dvou ze čtyř znaků veřejně přístupné účelové komunikace, a to souhlasu s obecným užíváním a nezbytné komunikační potřeby. Ve vztahu k nesouhlasu však žalobci neuvedli nic, čím by rozporovali závěry správních orgánů. Úkolem soudu není domýšlet za žalobce argumentaci. Ve vztahu ke zbývajícím žalobním námitkám krajský soud uvedl, že rozhodnutí nejsou zmatečná ve výroku, neboť výrokem byl vyčerpán celý předmět řízení, jak ho vymezili žalobci svým návrhem. Samotná skutečnost, že se správní orgány zabývaly pokračování veřejně přístupné účelové komunikace za pozemkem žalobců nic nemění na tom, že část této komunikace se na něm nachází. Pokud pak jde o argumentaci proti shledání naplnění podmínky nezbytné komunikační potřeby, krajský soud upozornil, že alternativní cesta, kterou může osoba zúčastněná na řízení využívat k přístupu ke své nemovitosti (rodinný dům č. p. XF), neumožňuje celoroční využití. Zároveň není možné požadovat, aby osoba zúčastněná na řízení vynaložila náklady na vybudování zcela nové zpevněné komunikace. Tvrzení, že osoba zúčastněná na řízení přestala po zahájení řízení účelově využívat alternativní cestu ke své nemovitosti, pak nebylo prokázáno. Rozsudek krajského soudu (stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) je v plném znění dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost odkazuje. II. Kasační stížnost
[3] Žalobci (dále též „stěžovatelé“) podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů podřaditelných pod § 103 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatelé předně dovozují, že v posuzovaném případě chyběl jejich souhlas s obecným užíváním komunikace, který představuje podmínku pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace. Souhlas je též podmínkou, aby byl zásah do vlastnického práva bez náhrady ústavně konformní. Není současně pravdou, že stěžovatelé nepředložili argumentaci k tomu, že ve věci není splněna podmínka souhlasu s užíváním. Stěžovatelé předložili řadu podkladů (fotografie, korespondence s žalovaným), ze kterých je zřejmý jejich nesouhlas s užíváním předmětného pozemku. Stěžovatelé se dále domnívají, že napadená rozhodnutí jsou zmatečná, neboť výrok neodpovídá tomu, co bylo v řízení řešeno. V dalším stížním bodě stěžovatelé rozporují závěry krajského soudu ohledně existence nezbytné komunikační potřeby. Dále v kasační stížnosti poukázali na možnou kolizi se zákazem vjezdu přes lesní pozemek dle § 7 zákona o lesích, možné ohrožení kvality vody využíváním brodu a na pasivitu osoby zúčastněné na řízení při budování vlastní přístupové cesty. Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněná na řízení
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje se závěry napadeného rozsudku. Skutečnost, že předmětná cesta končí u brodu, nic nemění na skutečnosti, že zajišťuje nezbytnou komunikační potřebu pro osobu zúčastněnou na řízení, přičemž na cestu navazuje lávka pro pěší a cyklisty. Zdali je lávka černou stavbou nebylo předmětem posouzení v daném řízení, nadto se jedná o pouhou spekulaci. Žalovaný souhlasí i s tím, že stěžovatelé v žalobě neuvedli argumentaci proti závěru o neexistenci souhlasu. Krajský soud nemohl vycházet z podkladů, které stěžovatelé nezakomponovali do své žaloby. Žalovaný navrhnul, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
[5] Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti shrnula historii dané věci. Stěžovatelé nabyli pozemky v roce 1994, ale aktivně se bránit veřejnému užívání cesty začali až v roce 2008. Právní předchůdci stěžovatelů přitom nikdy neuplatňovali námitky proti využívání předmětné cesty. Stěžovatelé přehlížejí, že souhlas může být dán i právním předchůdcem stěžovatelů, a to i konkludentně. Osoba zúčastněná na řízení nesouhlasí rovněž s tím, že by krajský soud aproboval zmatečný výrok. Argumentace stěžovatelů ohledně vodoprávních souvislostí věci a režimu stavby je mimoběžná, neboť nemůže zpochybnit závěr o existenci účelové komunikace. Osoba zúčastněná na řízení proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a přiznal jí náhradu nákladů řízení postupem dle § 60 odst. 5 s. ř. s., neboť kasační stížnost je dalším článkem v dlouhodobém sporu, ve kterém je opakovaně nucena obhajovat právo na přístup ke svému domu. IV. Replika stěžovatelů
[6] Stěžovatelé v replice k vyjádření osoby zúčastněné na řízení setrvali na svých závěrech, že nelze omezit vlastnické právo ve prospěch jedné fyzické osoby, která má přístup ke své nemovitosti zajištěn přes vlastní pozemek. Stěžovatelé opakují, že cesta má vést přes černou stavbu, přičemž osoba zúčastněná na řízení měla možnost vybudovat vlastní přístupovou cestu, na tu však rezignovala, a to ve zjevném účelu omezit vlastnické právo stěžovatelů. Nad rámec kasační stížnosti předestřeli další argumentaci: o technické nezpůsobilosti lávky k přejezdu nákladních vozidel; o tom, že nový územní plán nepočítá s předmětnou cestou jako s místní komunikací, resp. že tato pozbyla status místní komunikace; o nesplnění podmínky spojení nemovitostí dle § 7 zákona o pozemních komunikacích. Stěžovatelé vyslovili nesouhlas s návrhem osoby zúčastněné na řízení na přiznání náhrady nákladů řízení. V. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou.
[8] Nejvyšší správní soud předně souhlasí s krajským soudem v tom, že žalobci námitky stran nesplnění znaku souhlasu s obecným užíváním uplatnili pouze v obecné rovině.
[9] V žalobě (na straně třetí) uvedli toliko: „Žalobci jsou přesvědčeni, že […] došlo k nesprávnému a účelovému vypořádání se s třetím znakem, resp. podmínkou, pro závěr, že se může jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, a taktéž s čtvrtým znakem (podmínkou). Konkrétně mají žalobci na mysli závěry, týkající se vyhodnocení souhlasu vlastníků s obecným užíváním a nutností komunikační potřeby. Ještě předtím, než se žalobci podrobně vypořádají se závěry silničních správních orgánů obou stupňů ohledně nutné komunikační potřeby majitelky RD čp. XF a souhlasu vlastníků či jejich právního předchůdce s obecným užíváním cesty, chtějí na tomto místě uvést, co je vedlo k tomu, aby dne 17. 3. 2016 podali […], svůj návrh na zahájení řízení o určení existence komunikace.“
[10] Soudem podtržené pasáže jsou jediná místa, ve kterých je v žalobě zmíněn znak souhlasu s obecným užíváním. Zbytek žaloby se poměrně podrobně věnuje domnělé zmatečnosti výroku napadeného rozhodnutí a úvahám o alternativní trase, ale konkrétní argumentace, kterou by stěžovatelé brojili proti závěrům správních orgánů o souhlasu s obecným užíváním, se v ní nenachází. Krajský soud tedy postupoval správně, pokud v bodě 12 svého rozsudku uvedl, že se uvedeným znakem „blíže nezabýval, neboť absentoval podklad (konkrétní žalobní námitka), jehož optikou by krajský soud mohl závěry správních orgánů blíže přezkoumat.“ Jak též správně poukázal krajský soud, dle ustálené judikatury zdejšího soudu je správní soudnictví obecně ovládáno zásadou dispoziční a koncentrační; od žalobce, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se tedy oprávněně žádá procesní zodpovědnost. Soud za něj nesmí nahrazovat jeho projev vůle a vyhledávat na jeho místě vady napadeného správního aktu. Míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod – byť i vyhovující – obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta. Má li být žalobní bod projednatelný, je třeba, aby žalobce uvedl konkrétní skutková tvrzení a právní argumentaci, tj. musí svá tvrzení ve vztahu k předmětu řízení individualizovat a uvést, jaké aspekty dějů či okolností uvedené v rámci skutkových tvrzení považuje za základ jím tvrzené nezákonnosti (rozsudky NSS ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005 58, a ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008 78; usnesení NSS ze dne 23. 2. 2010, čj. 2 Azs 10/2009 61, a ze dne 20. 3. 2018, čj. 10 Azs 65/2017 72).
[11] Z předestřených důvodů se námitkami o absenci souhlasu s obecným užíváním nemůže zabývat ani Nejvyšší správní soud. Ten nepřehlédl, že stěžovatelé v kasační stížnosti i jejím doplnění (v replice) rozsáhle popisují své snahy o zamezení užívání pozemku třetími osobami (vyvěšováním značení či ohraničením pozemku páskou). Z § 104 odst. 4 s. ř. s. však vyplývá zákaz uplatňování nových námitek v řízení o kasační stížnosti, pokud tyto námitky mohly být uplatněny již v řízení před krajským soudem (rozsudek NSS z 14. 3. 2019, čj. 1 Azs 464/2018 24, bod 24). Účelem této úpravy je zachovat povahu řízení o kasační stížnosti a zamezit tomu, aby stěžovatel v tomto řízení uplatňoval jiné právní důvody, než které uvedl v řízení před soudem, jehož rozhodnutí je přezkoumáváno (viz Kühn, Z. § 104. Nepřípustnost. In: Kühn, Z., Kocourek, T. a kol., Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 952 953). Těmito námitkami se tak Nejvyšší správní soud nemohl zabývat.
[12] To platí i pro další námitky, které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem, ačkoliv tomu stěžovatelům nic nebránilo. Jedná se o námitky: kolize se zákazem vjezdu přes lesní pozemek dle § 7 zákona o lesích; ohrožení kvality vody využíváním brodu; technická nezpůsobilost lávky k přejezdu nákladních vozidel; pasivita při výstavbě přístupové cesty; skutečnost, že nový územní plán nepočítá s předmětnou cestou jako s místní komunikací, resp. že tato pozbyla status místní komunikace; nesplnění podmínky spojení nemovitostí dle § 7 zákona o pozemních komunikacích.
[13] Uvedené námitky stěžovatelé v řízení před krajským soudem neuplatnili, což vylučuje, aby se jimi jako první zabýval Nejvyšší správní soud. Vzhledem k nepřípustnosti těchto námitek Nejvyšší správní soud nemohl vyhovět ani důkazním návrhům s nimi spojenými. Soud dodává, že nevyhověl ani dalším návrhům na provedení důkazů. Pro posouzení věci v rozsahu přípustných stížních námitek stačilo vyjít z obsahu správního spisu, kterým se před správními soudy nedokazuje (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008 117, č. 2383/2011 Sb. NSS).
[14] Stěžovatelé se dále domnívají, že napadená rozhodnutí jsou zmatečná, neboť výrok neodpovídá tomu, co bylo v řízení řešeno. Výrokem napadených rozhodnutí je konstatováno, že se na části pozemku žalobců nachází veřejně přístupná účelová komunikace. V odůvodnění je však popsáno, jak se osoba zúčastněná na řízení a veřejnost pohybují po pozemku p. č. XE v k. ú. M., ze kterého vede stezka k lávce a brodu. Není tedy řešena nutná komunikační potřeba ve vztahu k předmětnému pozemku uvedenému ve výroku.
[15] Nejvyšší správní soud se se stěžovateli neztotožnil. Žalobci požadovali určení existence komunikace na části pozemku parc. č. XA v k. ú. M., která se nachází mezi pozemky parc. č. XB a XC a pozemky parc. č. XD a XE v k. ú. M. Správní orgán prvního stupně ve výroku svého rozhodnutí ze dne 11. 6. 2024 vymezený předmět žádosti respektoval, což platí i pro rozhodnutí žalovaného. Z odůvodnění jejich rozhodnutí vyplývá, proč byl shledán znak nutné komunikační potřeby naplněným. Rozpornost s výrokem nezakládá ani část odůvodnění, ve které se správní orgán prvního stupně zabýval užíváním komunikace ze strany veřejnosti. Vyhodnotil jej zcela v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015
14, č. 3371/2016 Sb. NSS, tedy s rozsudkem, na který odkazovali stěžovatelé. S ohledem na podklady založené ve spisu lze souhlasit i s tím, že pokud stezka k lávce přes potok vede po pozemku parc. č. XE, nic to nemění na skutečnosti, že chodci i cyklisté se na tuto stezku nemohou dostat jinak než přes předmětnou cestu na pozemku parc. č. XA.
[16] Lze dodat, že správní orgán I. stupně (jako silniční správní úřad) neměl v daném řízení pravomoc posoudit, zda je lávka nelegální stavbou. Nelegálnost stavby lze posoudit v rámci řízení o odstranění stavby (rozsudek NSS ze dne 2. 8. 2017, čj. 6 As 258/2016
23, bod 31). Z judikatury současně vyplývá možnost bránit se proti pasivitě stavebního úřadu ve věci odstranění nepovolené stavba, a to v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019 39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ŽAVES, a navazující judikaturu).
[17] Nic nezákonného neshledává Nejvyšší správní soud ani na závěrech krajského soudu stran absence odpovídající alternativní trasy k nemovitostem osoby zúčastněné na řízení. Z judikatury vyplývá, že znak nutné komunikační potřeby nebude dán v případě, že alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení dotčených nemovitostí, a to nejen v některé měsíce roku, ale po celý rok (rozsudky NSS ze dne 16. 3. 2010, čj. 5 As 3/2009 76, a ze dne 19. 8. 2013, čj. 4 As 89/2013
21). Krajský soud na základě obsahu spisu dovodil, že alternativní trasa nemá vlastnosti, které by umožňovaly její celoroční užívání. Taková cesta tedy jen stěží může představovat alternativní cestu ke komunikaci, jež byla předmětem řízení před správními orgány. Pokud pak krajský soud uvedl, že po osobě zúčastněné lze požadovat pouze vynaložení přiměřených nákladů na úpravu alternativní přístupové cesty, a nikoliv vynaložení prostředků na vybudování zcela nové zpevněné komunikace, což opřel o rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 3. 2010, čj. 5 As 3/2009 76, konstatuje soud, že uvedený odkaz není úplně přiléhavý. Jak zdejší soud předestřel např. v nedávném rozsudku ze dne 10. 10. 2025, čj. 22 As 111/2025
82, bod 70, nutnost posuzování vynaložených nákladů se týká přiměřenosti nákladů na úpravu zpřístupňovaných nemovitostí, nikoliv nákladů na úpravu celé cesty (rozsudek NSS ze 7. 4. 2022, čj. 10 As 67/2021
70, bod 19). Náklady nikoliv většího rozsahu se tedy týkají pouze úprav na pozemcích osob, které přístup potřebují. Uvedená nepřesnost však v daném případě nevyvolává nutnost zrušení rozsudku, neboť krajský soud v souladu s aktuální judikaturou správně dovodil, že stěžovateli navrhovaná alternativní trasa není plnohodnotnou náhradou za předmětnou komunikaci.
[18] Co se pak týče poukazu stěžovatelů na existenci alternativní trasy, konstatuje soud, že v řízení před správními orgány bylo prokázáno, že alternativní trasa není použitelná celoročně; její použitelnost je toliko sezónní. Judikatura zdejšího soudu (např. rozsudek ze dne 7. 4. 2022, čj. 10 As 67/2021
70, bod 19) přitom vychází ze závěru, že byť nelze vyžadovat, aby alternativní trasa byla pro uživatele stejně pohodlná, je třeba trvat na tom, aby byla s to plnohodnotně uspokojit komunikační potřebu jejích uživatelů. Alternativní dopravní cesta musí zajišťovat plnohodnotné komunikační spojení dotčených nemovitostí, musí být udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období a vhodná pro nezbytný obslužný provoz nemovitosti i většími vozidly (např. popeláři, hasiči, vůz záchranné služby apod.). Krajský soud proto správně uzavřel, že stěžovateli předestřená alternativní trasa nemůže působit jako dostatečná náhrada pro veřejně přístupnou účelovou komunikaci, která se nachází na pozemku parc. č. XA. Zdejší soud pak souhlasí i s tím, že tvrzení o tom, že osoba zúčastněná na řízení přestala po zahájení řízení účelově využívat alternativní cestu ke své nemovitosti, nebylo ve správním řízení prokázáno.
[19] Nejvyšší správní soud si přitom plně uvědomuje důsledky rozhodnutí žalovaného pro práva stěžovatelů a nikterak je nesnižuje. Jak však vyplývá z výše uvedeného, krajský soud správně vyhodnotil splnění stěžovateli sporovaných znaků veřejné komunikace. Lze dodat, že ústavní ochrany požívá nejen vlastnické právo stěžovatelů k jejich pozemku, ale obdobná úroveň ochrany musí být poskytnuta i vlastnickým právům osoby zúčastněné na řízení k jejímu rodinnému domu, k čemuž náleží jistě i právo na zajištění přístupu k předmětu jejímu vlastnictví, aby ho mohla vůbec užívat (rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2025, čj. 22 As 111/2025 82, bod 71, či ze dne 16. 3. 2010, čj. 5 As 3/2009 76, poslední odstavec).
VI. Závěr a náklady řízení
[20] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl soud na základě oprávnění stanoveného v § 109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání.
[21] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatelé nebyli v řízení o kasační stížnosti úspěšní, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, kterému by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
[22] Výrok ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení vychází z § 60 odst. 5 s. ř. s., a to ve znění účinném do 31. 12. 2025 (viz čl. XI bod 2 zákona č. 314/2025 Sb.), podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, a z důvodů hodných zvláštního zřetele jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Osobě zúčastněné na řízení soud neuložil plnění řádné povinnosti, přičemž neshledal ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele.
Soud nepřehlédl, že osoba zúčastněná na řízení žádala, aby jí byla přiznána náhrada nákladů řízení postupem dle § 60 odst. 5 s. ř. s. Ten je však postupem zcela výjimečným. Úvaha o tom, zda se jedná o výjimečný případ, resp. že jsou dány důvody hodné zvláštního zřetele, musí vycházet z posouzení všech okolností konkrétní věci. Přihlížet je třeba zejména k: 1) poměrům majetkovým, sociálním, osobním a dalším všech účastníků řízení (a to nejen toho, kdo by náklady měl hradit, ale i toho, komu měly být hrazeny), a k 2) okolnostem případu, například k tomu, co vedlo k soudnímu uplatnění nároku, k postoji účastníků v průběhu řízení apod. (srov. rozsudky NSS ze dne 15.
4. 2015, čj. 8 Aos 5/2013 87, bod 71, nebo ze dne 10. 8. 2023, čj. 9 As 177/2023
157, bod 92). Při zohlednění uvedených skutečností, resp. celkového obsahu spisu neshledal Nejvyšší správní soud důvod k vyhovění žádosti. Nejvyšší správní soud nepovažuje postup stěžovatelů v soudním řízení ani před jeho zahájením za vyloženě šikanózní. Stěžovatelé se domáhali ochrany svých práv, která vyplývají zejm. z ústavní kautely ochrany vlastnictví (srov. čl. 11 a 36 Listiny základních práv a svobod).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně 3. února 2026
Tomáš Foltas
předseda senátu