USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida
Havlíka a soudců JUDr. Heleny Novákové a Mgr. Michala Králíka, Ph.D., ve věci
žalobkyně E. Š., narozené XY, bytem v Praze 3, Ondříčkova 1213/7, zastoupené
JUDr. Tomášem Homolou, advokátem se sídlem v Praze 5, U Nikolajky 833/5, proti
žalované obci Velká Dobrá, se sídlem obecního úřadu ve Velké Dobré, Karlovarská
15, zastoupené JUDr. Štěpánem Liškou, advokátem se sídlem v Praze 1,
Jungmannova 31/36, za účasti vedlejší účastnice na straně žalované Ředitelství
silnic a dálnic ČR, státní příspěvkové organizace, IČO 65993390, se sídlem v
Praze 4, Na Pankráci 546/56, o náhradu majetkové újmy ve výši 5 180 000 Kč s
příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Kladně pod sp. zn. 7 C 34/2016, o
dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2017,
č. j. 25 Co 296/2017-301, takto:
I. Dovolání žalobkyně se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Okresní soud v Kladně (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 17. 5. 2017, č. j. 7 C 34/2016-243, zamítl žalobu o zaplacení částky 5 180 000 Kč se
zákonným úrokem z prodlení od 15. 10. 2015 do zaplacení (výrok I), uložil
žalobkyni povinnost zaplatit na náhradě nákladů řízení žalované 24 872,76 Kč do
rukou právního zástupce žalované (výrok II) a vedlejšímu účastníku 2 541 Kč
(výrok III), vše do tří dnů od právní moci rozsudku. Podle soudu prvního stupně se žalobkyně domáhá žalované částky z důvodu
výlučného vlastnictví pozemků parcelních čísel XY v katastrálním území XY. V
době koupě pozemků byl před schválením územní plán, který umožňoval jejich
zastavění. Podle územně plánovací informace o podmínkách využití území ze 7. 1. 2013 byly v souladu s tehdejším územním plánem žalované pozemky zařazeny v
území určeném pro plochy se smíšenou venkovskou funkcí a jejich hlavní funkcí
bylo bydlení v rodinných domech s plochami pozemků umožňujícími pěstitelskou a
chovatelskou činnost a výrobní činnost. Dne 25. 3. 2015 nabyl účinnosti nový
územní plán žalované, jímž bylo funkční využití pozemků změněno na plochy
zemědělské – orná půda s nepřípustnými způsoby využití (mimo jiné) ke stavbám
sloužícím rekreaci a krátkodobému pobytu obyvatel, stavbám a prostorám pro
bydlení, ubytování a stravování, a u jižní části pozemku parcelní číslo XY na
zeleň ochrannou a izolační s nepřípustným využitím pro výstavbu. S uvedenou
změnou územního plánu, o níž se dozvěděla z nové územně plánovací informace o
podmínkách využívání území z 31. 3. 2015, nevyslovila žalobkyně souhlas. V
důsledku změny funkčního určení pozemků způsobené vydáním nového územního
plánu, konkrétně zrušením určení pozemků k zastavení, klesla jejich hodnota o
částku 5 180 000 Kč (z 5 600 000 Kč na 420 000 Kč). Soud prvního stupně rozhodl na základě uvedeného skutkového stavu. Žalobkyně a
její manžel koupili kupní smlouvou z 12. 12. 1997 v obci XY pozemky, které
zamýšleli využít pro výstavbu, o čemž svědčí listiny z let 1998 až 2003. Podle
notářského zápisu o kupní smlouvě byly pozemky sice vedeny v kultuře pastvina,
ostatní plocha a orná půda, „nicméně není zřejmé, proč by tyto kultury nemohly
být posléze v části pod zamýšleným domem změněny na stavební pozemek“. Od plánu
po určitou dobu upustili z důvodu podstatného navýšení rozpočtu firmou Freistav
a z důvodu onemocnění a posléze smrti manžela žalobkyně. Mezi dřívějším záměrem
stavět na dotčených pozemcích, který vycházel z původního územního plánu, a
novým rozhodnutím žalobkyně pokusit se realizovat výstavbu spolu s dcerou na
základě dohody s developerem, jenž by využil ke stavbě jejich domu jen jeden z
pozemků a ostatní pozemky pro výstavbu řadových rodinných domů, je značná
časová prodleva. Posouzení nároku žalobkyně podle zákona č.
82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
(dále také „zákon o odpovědnosti státu“), podle soudu prvního stupně brání
skutečnost, že v postupu žalované nebylo shledáno žádné porušení povinnosti, z
něhož by bylo možno dovodit nesprávný úřední postup či vydání nezákonného
rozhodnutí. Nelze postupovat ani podle v § 102 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2013 (dále jen
„stavební zákon“), neboť žalobkyně neuplatnila žádné výdaje uvedené v § 102
odst. 2 stavebního zákona, žádné prokazatelné náklady vynaložené na přípravu
stavby jí nevznikly a nebyly předmětem řízení. Soud zvažoval i aplikaci
ustanovení § 2900 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku účinného od 1. 1. 2014 (dále jen „o. z.“), o preventivní povinnosti předcházet vzniku nedůvodné
újmy (mimo jiné) na vlastnictví jiného, žalobkyně se ale nechovala dostatečně
obezřetně ve smyslu § 2903 o. z. Ačkoli k přerušení konání směřujícího k
výstavbě měla žalobkyně subjektivní důvody (zvýšená nákladnost zamýšlené
výstavby, nabídka bydlení v Praze, nemoc a smrt manžela), byly by
akceptovatelné pouze na relativně krátký časový úsek a nikoli na přibližně
deset let. Pozdější záměr výstavby deseti řadových domů developerem skončil
nikoli zaviněním žalované, ale zastavením řízení o vydání územního rozhodnutí
(zahájeného, podle oznámení stavebního úřadu z 16. 11. 2010, developerem)
rozhodnutím Magistrátu města XY z 9. 11. 2011, když jeden z vlastníků pozemků
vyslovil nesouhlas s umístěním stavby a komunikací na svých pozemcích. Soud prvního stupně zvažoval nárok žalobkyně i z pohledu přímé aplikace článku
11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva České
národní rady ze dne 16. 12. 1992 č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních
práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, dále jen
„Listiny“), s přiměřenou aplikací § 102 odst. 2 stavebního zákona. Uzavřel, že
změnou územního plánu nedošlo k takovému zásahu do vlastnického práva
žalobkyně, jenž přesahuje „spravedlivou míru“. Žalovaná plnila všechny
povinnosti ze zákona o obcích a stavebního zákona, řádně své postupy
zveřejňovala jak dálkovým přístupem, tak v obci na úřední desce, a dotčeným
osobám doručovala veřejnou vyhláškou, jak má uloženo zákonem. Žalobkyní nebyly
žádné námitky podány a subjektivní důvody žalobkyně (nežije v obci a nemohla se
seznámit s veřejnými vyhláškami, není seznámena s dálkovým přístupem a nemá
internet) nelze přičítat žalované. Při změně územního plánu žalovaná
respektovala stanoviska orgánů, které se ze zákona k územnímu plánu vyjadřují,
jejichž souhlas se zařazením dotčeného území do zóny umožňující využití i pro
zastavění byl podmíněný tím, že případná protihluková opatření nebude žádný z
těchto orgánů hradit. Tvrzení žalobkyně, že vyloučení jejích pozemků ze
zastavitelného území bylo do návrhu územního plánu doplněno až v samém závěru
procesu jeho projednávání, navíc selektivně ve vztahu k žalobkyni, dokazováním
prokázáno nebylo.
Ochranné pásmo rychlostní silnice R6 (dnes dálnice D6)
neznemožňuje výstavbu domu absolutně a stanovuje určité podmínky, za nichž je
možné požádat o individuální výjimku. Žalobkyně netvrdila ani neprokazovala, že
by o výjimku žádala. Územní rozhodnutí z 30. 7. 1998 o umístění stavby
rodinného domu na pozemek parcelní číslo XY v katastrální území XY pozbylo
platnosti, protože nebyla podána žádost o stavební povolení do dvou let od
právní moci rozhodnutí. Žalobkyně tak nemohla mít žádné legitimní očekávání k
realizaci svých představ o výstavbě, když mezi záměrem a jeho pokračováním
uplynula doba zhruba deset let. Žalobkyně se neinformovala o změnách územního
plánu, nijak proti němu nebrojila, nepodávala námitky a znemožnila tak
projednání a individuální posouzení charakteru pozemků v době, kdy to před
přijetím územního plánu bylo možné. Rychlostní silnice R6 byla postavena již v
roce 1998 a již v době koupě pozemků si musela být žalobkyně vědoma toho, že
kupuje pozemky v silničním ochranném pásmu, což mělo být impulzem k tomu, aby
neodkladně začala realizovat svůj záměr a, objektivně vzato, mohla předvídat
možnost zahrnutí pozemků do nezastavitelné plochy při další změně územního
plánu. Neprokázala tedy takovou intenzitu a dlouhodobost omezení svého
vlastnického práva (bez jakékoli své vlastní spoluúčasti na důsledcích), které
přijetí nového územního plánu mělo, že by byla zasažena samotná podstata
vlastnictví. Nelze dovodit jednoznačnou odpovědnost žalované za případné
znehodnocení pozemků žalobkyně a při hledání vyvážených proporcí mezi zájmem
soukromým a zájmem veřejným tak nelze uložit žalované povinnost nahradit
žalobkyni majetkovou újmu. Současná hodnota (nezastavitelných) pozemků určená
znalcem (420 000 Kč) je výrazně vyšší, než částka vložená do jejich koupě s
tehdejší možností zastavitelnosti (83 600 Kč), resp. při ohodnocení pozemků v
rámci dědického řízení v roce 2008 (103 000 Kč). Znalec navíc hodnotil pozemky
jako zasíťované, připravené k výstavbě, což neodpovídá realitě. Argumenty žalované o nesouladu současného znění § 102 odst. 2 stavebního zákona
(účinného od 1. 1. 2013) s ústavními principy neshledal soud prvního stupně
opodstatněné. Krajský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 25. 10. 2017,
č. j. 25 Co 296/2017-301, rozsudek soudu prvního stupně změnil pouze ve výroku
III tak, že výši náhrady nákladů řízení vedlejší účastnice stanovil částkou 254
Kč, jinak rozsudek potvrdil (výrok I). Žalobkyni uložil povinnost zaplatit
náhradu nákladů odvolacího řízení žalované ve výši 7 095 Kč, k rukám advokáta
JUDr. Štěpána Lišky (výrok II), a vedlejší účastnici na straně žalované ve výši
36 Kč (výrok III), vše do tří dnů od právní moci rozsudku. Odvolací soud se ztotožnil se skutkovými závěry soudu prvního stupně s výjimkou
toho, že nebylo prokázáno, že by žalobkyně žádala o výjimku z ochranného pásma
(nyní) dálnice D6. Takový závěr nemá v provedeném dokazování oporu, když
účastníci učinili nesporným existenci rozhodnutí o výjimce ze zákazu výstavby v
ochranném pásmu Dopravního úřadu Kladno z 29. 5. 1997 a Ministerstva dopravy ČR
ze 7. 9.
2009. Ztotožnil se také se závěrem, proč nelze aplikovat zákon č. 82/1998 Sb. a § 102 stavebního zákona, a dodal, že aplikace občanského zákoníku
na odškodnění žalobkyně byla vyloučena judikaturou Nejvyššího soudu (rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013). Také odvolací
soud se zabýval otázkou přímé aplikace článku 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného
užití § 102 stavebního zákona (na základě judikatury Nejvyššího správního soudu
a Ústavního soudu). Uzavřel, že k zásahu do majetkové sféry žalobkyně dojít
muselo, pokud byly pozemky v roce 2013 zařazeny do území určeného pro plochy se
smíšenou venkovskou funkcí, s hlavní funkcí pozemků bydlení v rodinných domech,
a v roce 2015 došlo ke změně územního plánu měnící funkční určení pozemků,
neboť pro toto posouzení je významná pouze hodnota pozemků bezprostředně před
účinností změny územního plánu a po ní. Je proto bez významu, jaká byla cena
pozemků v devadesátých letech a jaká v dědickém řízení. Právo vlastnit majetek
není ale bezbřehé a podléhá řadě omezení. Žalobkyně koupila již v devadesátých
letech (minulého století) pozemky přiléhající k silnici, následně rychlostní
komunikaci, nyní dálnici, a důvodem změny územního plánu bylo předpokládané
zatížení hlukem a imisemi z provozu. Jde tak o postup legitimní chránící i samu
žalobkyni a nebylo tvrzeno ani shledáno žádné porušení principu rovnosti ve
vztahu k ní. Postup žalované tak nenese prvky libovůle či zlovolnosti a je
naplněním povinností vyplývajících z dalších právních předpisů. Územní plán
žalované není neměnný, žalovaná dle svého tvrzení hodlá přibližně v roce 2018
provést jeho revizi a žalobkyně bude moci uplatnit své námitky, které
neuplatnila, ač je uplatnit mohla. Po žalované nelze požadovat, aby zvýhodnila
žalobkyni oproti jiným účastníkům správního řízení individuálním informováním. Proti rozsudku odvolacího soudu v zákonné lhůtě podala žalobkyně (dále též
„dovolatelka“) dovolání, jímž napadla rozsudek v celém rozsahu a navrhla jeho
zrušení a vrácení věci odvolacímu soudu k novému projednání. Soudy vyšly z
nesprávného právního názoru, když neakceptovaly závazek a imperativ plynoucí
jim z čl. 90 Ústavy České republiky poskytovat ochranu právům, zcela opomíjí
popření principů právní jistoty a zákazu zneužití práva, což jsou otázky, o
nichž dosud Nejvyšší soud nerozhodoval. Za otázku, která nebyla v rozhodovací
praxi dovolacího soudu řešena, považuje, zda na základě § 102 odst. 2
stavebního zákona, resp. na základě jiného právního předpisu či přímo na
základě čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny náleží vlastníkovi pozemku od územně
samosprávného celku „právo na náhradu majetkové újmy představované snížením
tržní hodnoty pozemku kvůli změně jeho funkčního využití v důsledku změny
územního plánu obce, pokud snížení hodnoty 92,5% činí, jestliže byla změna
územního plánu provedena za těchto okolností“, kdy
I. byl zmařen primární cíl, dlouhodobý a prokazatelný záměr žalobkyně
využít pozemek k výstavbě, pro nějž žalobkyně pozemek držela ve vlastnictví,
II. podle původně zveřejněného záměru a dokumentace neměl být pozemek
změnou dotčen,
III. návrh na změnu funkce využití pozemku byl vznesen na posledním
veřejném projednání změny územního plánu bezprostředně před jeho schválením
zastupitelstvem obce, kdy žalobkyně legitimně očekávala, že se jejího pozemku
změna týkat nebude,
IV. žalobkyně tím byla de facto zbavena svých práv určených k ochraně
vlastnického práva, práva sdělit své stanovisko k navržené změně,
V. stát a územní samospráva nevytvořily efektivní systém informující
vlastníky dotčených pozemků o možné změně jejich funkčního využití,
VI. žalovaná nevyužila jiný objektivně srovnatelný prostředek, jímž by
bylo možno dosáhnout sledovaného účelu při nižším zásahu do práv žalobkyně,
který byl k dispozici,
VII. motiv žalované byl odlišný od zdůvodnění vtěleného do odůvodnění
územního plánu, např. nevybudování protihlukových stěn, resp. vyhnout se výkupu
pozemku za tržní cenu k vybudování protihlukových stěn. Dovolatelka nesouhlasí se závěrem soudu, že nesplnila předpoklady pro přiznání
náhrady ani podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Závěr o nedostatečné intenzitě zásahu
do vlastnického práva žalobkyně soud nezdůvodnil. Změna funkčního využití
pozemků v novém územním plánu má za důsledek násobně nižší hodnotu pozemků, což
naplňuje kritérium intenzity zásahu vymezené Ústavním soudem v usnesení ze dne
25. 4. 2017, sp. zn. III. ÚS 1084/15. Kritérium nerovnosti je naplněno tím, že
v dané oblasti jsou postaveny další rodinné domy, mnohé k dálnici D6 blíže, než
uvažovala dovolatelka. Pouhá existence ochranného pásma dálnice D6 s
potenciálním překročením hygienických limitů samy o sobě neodůvodňují zrušení
zastavitelnosti pozemků, neboť sledovaného účelu ochrany zdraví obyvatel
pozemků lze dosáhnout prostředky s menší mírou intenzity dopadu do jejich
vlastnického práva.
Dovolatelka požádala o výjimku umožňující v zákonném
ochranném pásmu umísťovat a provádět stavby - o vydání povolení silničního
správního úřadu, jenž může stanovit podmínky stavebníkovi, např. výstavbu
protihlukové stěny nebo výsadbu izolační zeleně. Změna územního plánu tak
neobstojí v testu proporcionality a subsidiarity. Navíc by měla na severní
straně pozemků vybudovat odpovídající ochranné opatření vedlejší účastnice. Přesto je dovolatelka připravena vybudovat je na jižní hranici. Omezení
vlastnického práva dovolatelky je třeba považovat za trvalé, neboť přijetí
změny územního plánu není zcela v dispozici žalované, podmínkou je např. získání souhlasných stanovisek dotčených orgánů státní správy, jeho schválení
podléhá opakovanému hlasování v kolektivních orgánech žalované a možnost
dovolatelky ovlivnit proces změny územního plánu je omezen toliko na podávání
podnětů a námitek. Za relevantní může být proto považována pouze skutečná doba
trvání, na níž byl nový územní plán přijat, a územní plány jsou obecně
přijímány na dobu neurčitou. Postup žalované je stižen zásadní vadou, „která s
sebou nese odpovědnost žalované za škodu způsobenou dovolatelce“ a kterou řeší
dovolatelka souběžně v linii správního soudnictví. Dovolatelka současně navrhla
předložení Ústavnímu soudu návrhu na zrušení § 102 odst. 2 stavebního zákona,
když novelou provedenou zákonem č. 350/2012 Sb., účinnou od 1. 1. 2013, bylo
významně omezeno právo vlastníka pozemku na náhradu majetkové újmy v důsledku
zrušení určení pozemku k zastavění, která tak je zcela nedostatečná. Žalovaná a vedlejší účastnice na straně žalované se k dovolání nevyjádřily. Dovolací soud postupoval při posuzování dovolání vzhledem k datu vydání
napadeného rozhodnutí podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve
znění účinném od 30. 9. 2017, dále jen „o. s. ř.“ (viz čl. II bod 2 části první
zákona č. 296/2017 Sb.). Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti
každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže
napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva,
při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe
dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak. Podle § 241a odst. 1 až 3 o. s. ř. dovolání lze podat pouze z důvodu, že
rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. V
dovolání musí být vedle obecných náležitostí (§ 42 odst. 4) uvedeno, proti
kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá, vymezení
důvodu dovolání, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti
dovolání (§ 237 až 238a) a čeho se dovolatel domáhá (dovolací návrh). Důvod
dovolání se vymezí tak, že dovolatel uvede právní posouzení věci, které pokládá
za nesprávné, a že vyloží, v čem spočívá nesprávnost tohoto právního posouzení
(§ 241a odst. 3 o. s. ř.). Splnění předpokladů přípustnosti dovolání podle §
241a odst. 2 o. s. ř. pak dovolatel vymezí tak, že uvede otázku hmotného nebo
procesního práva, na jejímž vyřešení napadené rozhodnutí závisí, a ustálenou
rozhodovací praxi, od níž se odvolací soud při jejím řešení odchýlil, nebo
uvede, že tato otázka dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena
nebyla, anebo poukáže na rozdílná rozhodnutí dovolacího soudu při řešení
uvedené otázky, případně se bude domáhat, aby v dosavadní praxi dovolacího
soudu již vyřešená právní otázka byla posouzena jinak. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. lze rozhodnutí odvolacího soudu přezkoumat jen z
důvodu vymezeného v dovolání. Je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne
též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci. Dovolání je podle § 241a odst. 1 o. s. ř. přípustné jen tehdy, jde-li o řešení
právních otázek, a současně se musí jednat o právní otázku, na jejímž vyřešení
je napadené rozhodnutí založeno. Od 1. 1. 2013 (účinnost zákona č. 404/2012 Sb. novelizujícího o. s. ř., čl. II bod 7. jeho přechodných ustanovení a contrario)
nelze v dovolání úspěšně zpochybnit skutková zjištění odvolacího soudu;
dovolací soud tak musí vycházet ze skutkových zjištění učiněných v nalézacím
řízení. Uplatněním způsobilého dovolacího důvodu ve smyslu § 241a odst. 1 o. s. ř. není zpochybnění právního posouzení věci, vychází-li z jiného skutkového
stavu, než z jakého vyšel při posouzení věci odvolací soud; samotné hodnocení
důkazů odvolacím soudem (opírající se o zásadu volného hodnocení důkazů
zakotvenou v ustanovení § 132 o. s. ř.) nelze úspěšně napadnout žádným
dovolacím důvodem. Uvedenou námitkou by se tudíž bylo možno zbývat pouze jako
vadou řízení dle § 242 odst. 3 věta druhá o. s. ř. Dovolací soud může k vadám
řízení přihlédnout pouze v tom případě, že z jiného důvodu shledá dovolání jako
přípustné (srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. 28 Cdo 1539/2013, ze dne 25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2394/2013, ze dne 25. 9. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1803/2014, ze dne 23. 1. 2018, sp. zn. 22 Cdo 4169/2017,
nebo ze dne 7. 8. 2018, sp. zn. 22 Cdo 807/2018). Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí přípustným dovolání nečiní,
neboť představuje jen (údajnou) vadu řízení, aniž by se jí v této souvislosti
otevírala jakákoliv otázka hmotného či procesního práva, na jejímž řešení
napadené rozhodnutí závisí a u níž je splněn některý z předpokladů upravených v
§ 237 o. s. ř. (srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 2018,
sp. zn. 27 Cdo 3056/2018). Dovolací soud by k ní proto mohl přihlédnout pouze v
případě (jinak) přípustného dovolání (viz § 242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.). Také vyjádření nesouhlasu se zákonnou úpravou nenaplňuje předpoklady
přípustnosti dovolání (srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 7.
2018, sp. zn. 30 Cdo 2401/2018). Dovolání není přípustné. Dovolatelka zpochybnila právní posouzení věci vycházeje z jiného skutkového
stavu (o podstatných skutečnostech odůvodňujících vznik a výši újmy), než z
jakého vyšel při posouzení věci odvolací soud, jenž se (s výjimkou výše
uvedenou) zcela ztotožnil se skutkovým stavem zjištěným soudem prvního stupně. Dovolatelka totiž spojila právní otázku práva na náhradu se vznikem majetkové
újmy představované snížením tržní hodnoty pozemku (kvůli změně jeho funkčního
využití v důsledku změny územního plánu obce) o 92,5 %, a to pokud změna
územního plánu byla provedena za okolností a podmínek výše uvedených (body I až
VII). K takovému skutkovému zjištění ale soud nedospěl, neboť podle závěru
soudu prvního stupně o skutkovém stavu (převzatém soudem odvolacím) znalec, na
základě jehož znaleckého posudku dovolatelka újmu vyčíslila, „hodnotil pozemky
jako připravené k výstavbě, tudíž zasíťované, což realitě neodpovídá“. Jinými
slovy, soud nepovažoval zjištěné ceny znalcem pro vyčíslení rozdílu tržních
hodnot pozemků za správné. To ostatně připustila i sama dovolatelka v odvolání
podaném proti rozsudku soudu prvního stupně. Odvolací soud se sice neztotožnil
s názorem soudu prvního stupně, jenž při posuzování újmy vzniklé dovolatelce
srovnával současnou hodnotu nezastavitelných pozemků určenou znalcem (420 000
Kč) s jejich kupní cenou „při tehdejší možnosti zastavitelnosti“ (83 600 Kč) a
cenou uvedenou v rámci dědického řízení v roce 2008 (103 000 Kč), a za
významnou pro závěr o vzniku majetkové újmy považoval pouze skutečnost zařazení
pozemků v roce 2013 do území umožňujícího zastavění a v roce 2015 nikoli (tedy
snížení hodnoty pozemků bezprostředně před a po účinnosti změny územního
plánu). Závěr o tom, že k poklesu hodnoty pozemků došlo o 92,5 %, však ani
odvolací soud neučinil. Rovněž další okolnosti, za nichž měla dovolatelce vzniknout újma (které učinila
součástí vymezené právní otázky), předvídají skutek, jenž nebyl odvolacím
soudem takto zjištěn. Dovolatelka totiž staví právní otázku na předpokladu
dlouhodobého a prokazatelného záměru využít pozemky v jejím vlastnictví k
výstavbě. Rozhodnutí odvolacího soudu však vychází (zčásti ve shodě se soudem
prvního stupně, zčásti odlišně od něj, na základě shodného tvrzení stran) ze
závěru, že dovolatelka koupila pozemky s vědomím, že se nacházejí v ochranném
silničním pásmu. Bylo rozhodnuto o výjimce ze zákazu výstavby v ochranném pásmu
rozhodnutím Dopravního úřadu Kladno z 29. 5. 1997 a došlo k vydání územního
rozhodnutí o umístění stavby rodinného domu na pozemku parcelní číslo XY z 30. 7. 1998. To ale uplynutím dvou let od právní moci pozbylo platnosti, neboť
nebyla podána žádost o stavební povolení. Poté až 7. 9. 2009 bylo rozhodnuto
Ministerstvem dopravy ČR o výjimce ze zákazu výstavby. Následovalo řízení
zahájené developerem o umístění stavby řadových rodinných domů a inženýrských
sítí, mimo jiné i na pozemcích dovolatelky, které bylo rozhodnutím Magistrátu
města XY z 9. 11. 2011 zastaveno.
Soud tedy dovodil přetržku v konání
dovolatelky směřujícím k zamýšlené výstavbě trvající přibližně 10 let. Také okolnosti uvedené pod body II, III a IV, které považuje dovolatelka za
součást vymezené právní otázky, nemají oporu ve skutkových zjištěních
odvolacího soudu. Tvrzení dovolatelky o doplnění vyloučení jejích pozemků ze
zastavitelného území do územního plánu až v samém závěru procesu jeho
projednávání, navíc zcela selektivně ve vztahu k dovolatelce, považoval totiž
soud za neprokázané. Stejně jako tvrzení, že stát a územní samospráva
nevytvořily efektivní systém informující vlastníky dotčených pozemků o možné
změně jejich funkčního využití (bod V dovolání). Soud totiž naopak vyšel ze
skutkového závěru, že obec veškeré své postupy týkající se nového územního
plánu řádně zveřejňovala dálkovým přístupem i v obci (na úřední desce) a všem
dotčeným osobám doručovala veřejnou vyhláškou v souladu se zákonem. Neshledal
přitom důvod k tomu, proč by měla žalovaná dovolatelku oproti jiným vlastníkům
zvýhodňovat jiným než zákonným způsobem poskytování informací. Dovolatelka tak
prostřednictvím položené otázky polemizuje nejen se závěry soudu o skutkovém
stavu, ale i se zákonnou úpravou procesu přijímání územního plánu, což dovolání
přípustným nečiní. Totéž platí o tvrzené okolnosti pod bodem VII, neboť ani
skutkové zjištění o jiném skutečném motivu žalované od zdůvodnění vtěleného do
odůvodnění územního plánu soud neučinil. Dovolatelka tak zpochybňuje zjištění soudu o skutkovém stavu věci, ze kterého
nalézací soudy vycházely při posuzování práva na náhradu majetkové újmy,
naznačuje odlišné skutkové závěry a na tom buduje jiný názor, čímž ve
skutečnosti nezpochybňuje právní posouzení věci odvolacím soudem, ale skutková
zjištění, která byla pro právní posouzení věci nalézacím soudem rozhodující,
což přípustnost dovolání nemůže založit. Nejvyšší soud proto dovolání podle § 243c odst. 1 o. s. ř. jako nepřípustné
odmítl. Nad rámec shora uvedeného lze dodat k okolnosti pod bodem VI dovolání, že
Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1
Ao 1/2009-120 (dostupném na www.nssoud.cz), dovodil, že v rámci soudní kontroly
procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle § 101a a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), soud zkoumá, zda
jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité
osoby. Soud především zkoumá, zda dotyčný zásah do vlastnického práva má
ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně
nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému
cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Soud se v tomto řízení
omezí na posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Shledá-
li, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně
důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí.
Shledá-li naopak, že všechny uvedené podmínky pro zásah byly naplněny, není to
důvodem ke zrušení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve větší než
„spravedlivé míře“. Pokud omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou
vlastníka „ve větší než spravedlivé míře“, je na místě uvažovat o mechanismu
poskytnutí náhrady za takové omezení podle čl. 11 odst. 4 Listiny. V samotném
procesu tvorby územního plánu (či v procesu vedoucím k jeho změně) se taková
náhrada neposkytuje. Je tedy zřejmé, že okolnost uvedenou pod bodem VI dovolání řeší soud v řízení
podle § 101a a násl. s. ř. s. a nikoli v řízení o poskytnutí náhrady. V rozsudku ze dne 26. 4. 2016, sp. zn. 22 Cdo 1425/2014, se Nejvyšší soud
zabýval otázkou náhrady majetkové újmy za omezení vlastnického práva plánovanou
stavbou v územním plánu označenou za veřejně prospěšnou. K výši stanovení
přiměřené náhrady za omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny
uvedl, že se nejedná o otázku skutkovou, kterou by měl posuzovat znalec ve
znaleckém posudku, nýbrž se jedná o otázku právní. Náhrada za omezení
vlastnického práva proto má být stanovena úvahou soudu, která zohlední všechny
konkrétní okolnosti případu. Výši náhrady (tam, kde soud dospěje k závěru o opodstatněnosti jejího přiznání)
stanoví tedy soud svou úvahou a nikoli rozdílem znaleckým posudkem zjištěných
tržních cen pozemků podle jejich stavu před a po provedené změně územního
plánu, jak se domnívá dovolatelka. Není-li dovolání přípustné, nelze se zabývat návrhem dovolatelky na přerušení
dovolacího řízení a předložení návrhu na zrušení § 102 odst. 2 stavebního
zákona Ústavnímu soudu.
Jelikož bylo dovolání odmítnuto, nemusí být rozhodnutí o náhradě nákladů
dovolacího řízení odůvodněno (§ 243f odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 29. 10. 2019
Mgr. David Havlík
předseda senátu