22 Cdo 1425/2014
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Michala
Králíka, Ph.D., a soudců JUDr. Jiřího Spáčila, CSc., a Mgr. Davida Havlíka ve
věci žalobců: a) I. Z., b) V. Z., a c) G. G., zastoupených JUDr. Janou
Kašpárkovou, advokátkou se sídlem v Olomouci – Nové Ulici, Horní lán 1328/6,
proti žalovanému statutárnímu městu Olomouc, se sídlem v Olomouci, Horní nám.
583, IČO: 00299308, zastoupenému JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem v
Olomouci, Riegrova 376/12, o peněžní zadostiučinění za nemajetkovou újmu a o
náhradu za omezení vlastnického práva, vedené u Okresního soudu v Olomouci pod
sp. zn. 21 C 342/2012, o dovolání žalobců proti rozsudku Krajského soudu v
Ostravě ze dne 25. října 2013, č. j. 56 Co 277/2013-436, takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. října 2013, č. j. 56 Co
277/2013-436, se ve výroku II., kterým byl potvrzen rozsudek Okresního soudu v
Olomouci ze dne 14. března 2013, č. j. 21 C 342/2012-370, ve výroku II., vyjma
části, v níž byla zamítnuta žaloba na zaplacení 100 000 Kč se zákonným úrokem z
prodlení od právní moci rozsudku do zaplacení, ve výroku III., vyjma části, v
níž byla zamítnuta žaloba na zaplacení 100 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení
od právní moci rozsudku do zaplacení, a ve výroku IV., vyjma části, v níž byla
zamítnuta žaloba na zaplacení 100 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení od
právní moci rozsudku do zaplacení, a ve výrocích III. a IV., jimiž bylo
rozhodnuto o náhradě nákladů řízení, ruší a věc se v tomto rozsahu vrací
Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení.
II. Dovolání směřující proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 25.
října 2013, č. j. 56 Co 277/2013-436, ve výroku I. a ve výroku II., kterým byl
potvrzen rozsudek Okresního soudu v Olomouci ze dne 14. března 2013, č. j. 21 C
342/2012-370, ve výrocích II., III. a IV., pokud jde v každém z uvedených
výroků o částku 100 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení od právní moci
rozsudku do zaplacení, se odmítá.
Okresní soud v Olomouci (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 14. 3. 2013, č. j. 21 C 342/2012-370, konstatoval, že došlo k porušení základního
práva žalobců podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských
práv a svobod (výrok I.), zamítl žalobu, aby žalovaný byl povinen zaplatit
žalobci a) částku 404 218,82 Kč s příslušenstvím (výrok II.), zamítl žalobu,
aby žalovaný byl povinen zaplatit žalobci b) částku 408 334,52 Kč s
příslušenstvím (výrok III.), zamítl žalobu, aby žalovaný byl povinen zaplatit
žalobci c) částku 508 483,24 Kč s příslušenstvím (výrok IV.), a rozhodl, že
žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok V.). Soud prvního stupně učinil následující závěr o skutkovém stavu. V roce 1995
nabyla společnost V.I.G. – PRESS s. r. o. pozemky parc. č. 514/1, 514/2, 514/3
a 516 v obci O. a k. ú. S. V roce 1996 byl vydán souhlas k trvalému odnětí
zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu k nezemědělským účelům za účelem
výstavby rodinných domů a bylo vydáno územní rozhodnutí. Platnost rozhodnutí
byla stanovena na 2 roky ode dne právní moci. Podle územního plánu z roku 1985
bylo možné předmětné pozemky zastavět. V roce 1998 došlo k první změně územního
plánu, kdy došlo k omezení výstavby na pozemku parc. č. 516. V roce 2001 došlo
k druhé změně územního plánu, kdy tato varianta výrazně omezuje možnost
zástavby na všech uvedených pozemcích. V roce 2002 byl v zastupitelstvu města
navrhován odkup sousedních pozemků za kupní cenu 590 Kč/m2, v roce 2003 uzavřel
žalovaný směnnou smlouvu s jinými sousedy. V roce 2005 prodala společnost
V.I.G. – PRESS s. r. o. „v likvidaci“ žalobci a) pozemek parc. č. 514/3,
žalobci b) pozemek parc. č. 514/2 a žalobkyni c) pozemek parc. č. 516, vše v k. ú. S. (dále též „předmětné pozemky“). V uvedeném roce požádali žalobci o
předběžnou informaci k záměru výstavby rodinných domů na předmětných pozemcích,
kdy na pozemcích parc. č. 514/2 a 514/3 není výstavba rodinných domů možná,
jelikož jsou dotčeny plánovanou místní sběrnou komunikací prodlužující ulici J. ke křižovatce ulic B. a H., pozemek parc. č. 516 je pak zastavitelný toliko
částečně. Žalobci se opakovaně dotazovali na realizaci komunikace a po 3 letech
požádali o směnu pozemků za sousední pozemky patřící městu, které dotčenou
komunikací nebyly tolik postižené. Z pozemků nabízených žalovaným ke směně
žádný pozemek polohou, rozlohou a lukrativností pozemkům žalobců neodpovídal. Žalovaný nejprve nevyhověl žádosti žalobců o směnu předmětných pozemků za
pozemky sousední, žalobci následně nepřistoupili na směnu pozemků parc. č. 514/2 a 514/3 za sousední pozemky, neboť tržní cena směnovaných pozemků byla
117 000 Kč v neprospěch žalobců. Tržní cena předmětných pozemků bez zohlednění
plánované komunikace činila 9 722 400 Kč. Soud prvního stupně shledal, že v
případě žádosti o směnu pozemků byl dodržen standardní postup. V době
rozhodování soudu probíhal proces pořízení nového územního plánu, kdy je nadále
omezena možnost výstavby obytného domu na pozemku parc. č. 516, na ostatní dva
pozemky pak koridor pro výstavbu komunikace nezasahuje.
Zasažení pozemků
žalobců bylo nezbytné z důvodu všesměrné křižovatky H. – B. Navrhovaný územní
plán se vracel k variantě z roku 1998, kdy je možnost výstavby i nadále omezena
plánovanou komunikací. Dosud se odbor stavební s ohledem na nejistotu rozsahu
zástavby územní komunikací vyjádřil, že výstavba domu není možná. V přejímaném
územním plánu je komunikace veřejnou stavbou, dotčení pozemků žalobců je
nepatrné. Námitky žalobců, aby koridor pro výstavbu komunikace nezasahoval do
předmětných pozemků, nebyly zohledněny. Soud prvního stupně posoudil věc podle zákona č. 82/1998 Sb. a shledal žalobu
částečně důvodnou. Územním plánem z roku 2001 došlo k omezení práv společnosti
V.I.G. – PRESS s. r. o., a následně žalobců v souladu se zákonem a ve veřejném
zájmu. Jelikož žalovaný doposud územní plán nerealizoval, s ohledem na
nedostatek finančních prostředků není dosud stanoven termín realizace územního
plánu a od žalobců pozemky nezískal, byl nejméně od roku 2008 nečinností
žalovaného nastolen protiprávní stav. Žalovaný svou nečinností zasáhl do
základního práva žalobců na legitimní očekávání ochrany svého majetku. Postup
žalovaného je třeba posuzovat jako nesprávný úřední postup, přičemž žalobci
netvrdili ani neprokázali, že by jim v souvislosti s tímto postupem vznikla
škoda, pouze požadovali nemajetkovou újmu ve výši 100 000 Kč. Současný stav
trvá od roku 2005, kdy žalobci nabyli předmětné pozemky. Poprvé požádali
žalobci o směnu v roce 2008, přičemž směna nebyla realizována z důvodu neshody
o výši finančního vyrovnání. Žalobci podali námitky k novému územnímu plánu a
koridor komunikace by měl do vlastnictví žalobců zasahovat méně. Za této
situace neshledal soud podmínky pro přiznání jakékoli částky jako přiměřeného
zadostiučinění, když považuje za přiměřené pouhé konstatování porušení
ustanovení Úmluvy o ochraně lidských práv. Náhradu za omezení vlastnického
práva shledal soud prvního stupně za nedůvodnou, poněvadž žalobci nabyli
předmětné pozemky již v době, kdy byl územní plán schválen, předmětné pozemky
tak nebylo možné v celém rozsahu zastavět, přičemž o nemožnosti zástavby
pozemků bylo rozhodnuto v souladu se zákonem a ve veřejném zájmu. Žalobci v
roce 2005 nabyli pozemky s účelem využití zahrada s omezenou možností zástavby,
tato situace se po nabytí pozemků žalobci nijak nezměnila, žalobci tvrzené
možnosti zhodnocení pozemků v jimi tvrzeném rozsahu jsou ryze spekulativní,
žalobci ani na části, která je zastavitelná, žádnou činnost nevyvíjejí,
nevyvíjel ji ani jejich právní předchůdce. Žalovaný rovněž pozemky žalobců
nijak neužívá. Nedůvodnou je přitom námitka žalobců, že se o částečné
nezastavitelnosti předmětných pozemků dozvěděli až po jejich koupi, jelikož
tuto skutečnost při dodržení náležité pečlivosti zjistit mohli. Nedůvodnou je
námitka žalovaného, že žalobci měli uplatnit námitky proti územnímu plánu,
jakož námitka promlčení nároku žalobců, poněvadž je třeba aplikovat § 32 odst. 3 zák. č. 82/1998 Sb.
Soud rovněž neshledal diskriminační postup žalovaného k
žalobcům, jelikož nebyl zjištěn postup žalovaného, který by znevýhodňoval
žalobce oproti ostatním vlastníkům. K odvolání všech účastníků řízení Krajský soud v Ostravě (dále jen „odvolací
soud“) rozsudkem ze dne 25. 10. 2013, č. j. 56 Co 277/2013-436, rozsudek soudu
prvního stupně ve výroku I. změnil tak, že konstatoval, že nedošlo k porušení
základního práva žalobců podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod (výrok I.), rozsudek soudu prvního stupně ve
výrocích II. až IV. potvrdil (výrok II.), uložil žalobcům povinnost zaplatit
žalovanému do tří dnů od právní moci rozsudku náklady řízení před soudem
prvního stupně, a sice žalobci a) částku 31 025 Kč, žalobci b) 31 025 Kč a
žalobkyni c) částku 39 009 Kč (výrok III.), a uložil žalobcům povinnost
zaplatit žalovanému do 3 dnů od právní moci rozsudku na náklady odvolacího
řízení, a sice žalobci a) částku 10 935 Kč, žalobci b) 10 935 Kč a žalobkyni c)
částku 13 748 Kč (výrok IV.). Odvolací soud po provedeném dokazování navázal na předcházející skutkový stav,
z něhož vycházel soud prvního stupně a který v podstatě nebyl mezi účastníky
nijak sporný. Podle žalobních tvrzení požadovali žalobci peněžní zadostiučinění
za nemajetkovou újmu ve výši 100 000 Kč pro každého, když tvrdili, že
nesprávným úředním postupem, tj. trvalým, úmyslným, cíleným a šikanózním
zneužíváním postavení veřejného orgánu a porušením zákonné povinnosti došlo k
takovému nesprávnému úřednímu postupu, jehož výsledkem je porušování lidských
práv žalobců. Podle odvolacího soudu historie vztahů nenasvědčuje tomu, že
došlo v případě žalovaného k nesprávnému úřednímu postupu. Právní předchůdce
žalobců sice získal územní rozhodnutí, po jeho uplynutí však nepožádal o jeho
prodloužení a neučinil žádný jiný faktický či právní úkon, stejně jako žalobci. Jedná se o výsledek toho, že žalobci nic takového ve své žalobě netvrdili ani
neprokazovali. Také po schválení územního plánu byli nečinní, neboť jak sami
připustili, nebyly jejich pozemky nijak zvlášť dotčeny, byli nečinní i po změně
územního plánu v roce 2001, kdy jiní vlastníci v lokalitě dotčeni změnou
územního plánu se začali domáhat odprodeje či směny svého pozemku za pozemky
města. Není pravdou, že by se žalovaný choval k žalobcům jinak než k jiným
vlastníkům v dané lokalitě, tedy diskriminačně. Sami v roce 2001 až 2002
nevyvolali žádné jednání o odprodeji či směně svých pozemků, k diskriminačnímu
jednání nedošlo ani po roce 2008, kdy žalovaný odmítl směnu pozemků s žalobci
pro zasažení imisemi a hlukem, neboť v této době žalovaný nevyhověl ani jiným
žádostem. Z uvedeného nevyplývá nic o tom, co by svědčilo o trvalém, cíleném a
šikanózním zneužívání postavení veřejného orgánu a porušování lidských práv
žalobců. Žalovaný nezpůsobil nic, co by žalobcům narušilo právo pokojně užívat
jejich pozemky a nepřípadný je také odkaz na územní rozhodnutí o umístění
stavby, které pozbylo platnosti v roce 1998 tím, že žalobci o jeho prodloužení
nepožádali.
O možnost zhodnocení majetku realizací se připravili sami a
neučinili po roce 1998 ničeho, aby k nápravě tohoto stavu došlo. Závěr o
nevyvíjení činnosti na předmětných pozemcích přitom není spekulací, nýbrž
výsledkem skutkových tvrzení (jejich nedostatku) a výsledkem postupu žalobců
jako strany mající důkazní povinnost. Jakmile žalobci vyvinuli sami v roce 2008
iniciativu a požádali o směnu svých pozemků, žalovaný jednal. To, že jejich
žádosti nevyhověl, mu nelze klást k tíži. Žalobcům nebylo upřeno se seznámit s
důvody rozhodnutí. Jejich žádosti z roku 2011 bylo vyhověno s určitými
podmínkami z obou stran, na něž obě strany nepřistoupily. Ani v tomto období s
žalobci žalovaný nejednal diskriminačně, a proto tvrzený nesprávný úřední
postup neprokázali. Žalobcům se nepodařilo prokázat ani omezení jejich vlastnického práva. Záruku
plného výkonu obsahu vlastnického práva a ochrany poskytuje stát. Význam obsahu
vlastnického práva však dává předmětu svého vlastnictví vlastník a z toho se
také odvíjí hodnota jeho vlastnického práva a úsudek, zda k omezení této
hodnoty skutečně došlo. Jakou má vlastnické právo k věci hodnotu pro svého
vlastníka, je posouzením subjektivním, odvislým od jeho vůle projevené jeho
vztahem k předmětu vlastnictví. V posuzovaném případě se žalobci jako vlastníci
nijak neprojevovali s výjimkou toho, že jako vlastníci byli zapsáni v katastru
nemovitostí. To opětovně není spekulace soudu prvního stupně či odvolacího
soudu, ale závěr o nesplnění povinnosti tvrdit a prokazovat potřebné
skutečnosti žalobci. Naopak je spekulací žalobců, že důsledkem omezení jejich
vlastnického práva nemohou nemovitosti pronajmout pro dlouhodobý nájem, nemohou
mít jako vlastníci ze svého majetku jiný užitek ani jej nemohou zhodnocovat
jiným způsobem. Jestli chtějí omezení svých vlastnických práv vyjádřit finančně
částkou představující sníženou hodnotu jejich nemovitostí nebo naopak částkou
představující výnos, kterého by dosáhli, kdyby k omezení nedošlo, pak musí také
prokázat, že sami jako vlastníci měli legitimní očekávání udržení a naplnění
hodnoty svých pozemků na základě zcela konkrétních a reálných předpokladů. Nic
takového ze skutkového stavu popisujícího historii nakládání žalobců s pozemky
v širším slova smyslu nevyplývá a situace se nezměnila ani tím, že v roce 2008
a později v roce 2011 požádali o směnu svých pozemků.
Proti rozsudku odvolacího soudu podali žalobci dovolání, které považují za
přípustné podle § 237 občanského soudního řádu, neboť z části se odvolací soud
při řešení právních otázek odchýlil od judikatury Nejvyššího soudu, Ústavního
soudu a Evropského soudu pro lidská práva a z části právní otázky řešené
odvolacím soudem nebyly v judikatuře dovolacího soudu vyřešeny. Nesprávné
právní posouzení ve vztahu k omezení vlastnického práva územním plánem spatřují
v závěru odvolacího soudu, že žalobci musejí prokázat určitou kvalitu „péče o
majetek“ a určité legitimní očekávání udržení a naplnění hodnoty svých pozemků.
Odvolací soud také nesprávně dospěl k závěru, že omezení vlastnického práva je
otázkou skutkovou a nikoliv právní. Žalobci svou dovolací argumentaci podrobně
odůvodňují, přičemž odkazují na judikaturu Ústavního soudu týkající se omezení
vlastnického práva vodním dílem a na judikaturu Nejvyššího soudu týkající se
omezení vlastnického práva tzv. regulovaným nájemným a upozorňují na judikaturu
Evropského soudu pro lidská práva týkající se problematiky omezení vlastnického
práva územním plánováním. Ačkoliv dovolatelé na jednotlivá rozhodnutí
odkazovali již v řízení před soudy nižších stupňů, tato rozhodnutí nebyla v
rozhodnutí nijak promítnuta. Dovolatelé přitom trvají na tom, že jim za omezení
jejich vlastnického práva územním plánem, který předpokládá, že přes pozemky
žalobců povede veřejně prospěšná stavba komunikace, náleží adekvátní náhrada.
Ve vztahu k náhradě za omezení vlastnického práva je rovněž rozhodnutí soudu
prvního stupně nepřezkoumatelné, což však odvolací soud adekvátně nezohlednil,
čímž zatížil sám své rozhodnutí vadou.
Dovolatelé nesouhlasí ani s posouzením žalobního návrhu na zaplacení 100 000 Kč
každému z žalovaných z důvodu diskriminačního jednání žalovaného, který odmítl
jejich pozemky směnit za jiné pozemky v dané lokalitě. Žalobci nesouhlasí s
tím, že jednání žalovaného, který v letech 2002–2003 směnil pozemky se sousedy
žalobců, nemůže zakládat kontinuitu rozhodování a že jsou ve srovnatelné
situaci jako jiní zájemci o koupi pozemku. Nebylo správně zohledněno jednání
žalobců, kteří se snažili bez úspěchu o směnu pozemků. Odvolací soud se přitom
zabýval toliko diskriminačním jednáním, nezabýval se však nesprávným úředním
postupem, jehož se měl žalovaný jednoznačně dopustit. Taktéž nesprávně provedl
dokazování, když opomenul některé důkazy provedené před soudem prvního stupně.
V této souvislosti upozorňují na konkrétní skutková pochybení. Odvolací soud
porušil poučovací povinnost, neboť pokud dospěl k závěru, že nebylo prokázáno,
že by došlo v daném chování žalovaného k diskriminaci, měl nejdříve žalobce
poučit o neunesení důkazního břemene, případně pokud nebylo možné v odvolacím
řízení žalobce poučit, měl rozhodnutí soudu prvního stupně zrušit. Rozhodnutí
odvolacího soudu je nedostatečně odůvodněno, neboť neobsahuje byť jediný odkaz
na judikaturu. V neposlední řadě žalobci nesouhlasí s přiznáním náhrady nákladů
řízení statutárnímu městu, čímž se odvolací soud odchýlil od judikatury
Nejvyššího soudu a Ústavního soudu. S ohledem na uvedené navrhují, aby dovolací
soud napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný považuje dovolání za nedůvodné, neboť odvolací soud rozhodl ve věci
správně. Podrobně se vyjadřuje k jednotlivým dovolacím důvodům, přičemž
zdůrazňuje zejména okamžik nabytí vlastnického práva žalobci, omezené zatížení
pozemků, faktické neužívání pozemků žalobci. Upozorňuje, že investice do
vybudování komunikace v nezastavěném a v nerozvíjejícím se území není prioritní
a akutní. Nesouhlasí s námitkou nerovného zacházení s žalobci a s jinými
vlastníky a s námitkou nesprávného úředního postupu. Řízení není zatíženo ani
tvrzenými procesními vadami a také o náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto
správně. Závěrem žalovaný navrhuje, aby dovolací soud dovolání jako nepřípustné
odmítl a přiznal žalovanému náhradu nákladů řízení. Podle § 3028 odst. 1, 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, tímto
zákonem se řídí práva a povinnosti vzniklé ode dne nabytí jeho účinnosti. Není-
li dále stanoveno jinak, řídí se ustanoveními tohoto zákona i právní poměry
týkající se práv osobních, rodinných a věcných; jejich vznik, jakož i práva a
povinnosti z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se však
posuzují podle dosavadních právních předpisů. Jelikož k omezení vlastnického práva žalobců mělo docházet před 1. 1. 2014 a
před tímto datem bylo také o nároku žalobců pravomocně rozhodnuto, postupoval
dovolací soud při posouzení tohoto nároku podle příslušných ustanovení zákona
č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku (dále jen „obč. zák.“). Nejvyšší soud jako soud dovolací věc projednal podle zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2013, neboť řízení v
projednávané věci bylo zahájeno přede dnem 1. 1. 2014 (srovnej článek II bod 2. zákona č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní
řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony – dále jen „o. s. ř.“). Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti
každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže
napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva,
při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe
dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak. Podle § 241a odst. 1 – 3 o. s. ř. dovolání lze podat pouze z důvodu, že
rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. V
dovolání musí být vedle obecných náležitostí (§ 42 odst. 4) uvedeno, proti
kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá, vymezení
důvodu dovolání, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti
dovolání (§ 237 až 238a) a čeho se dovolatel domáhá (dovolací návrh). Důvod
dovolání se vymezí tak, že dovolatel uvede právní posouzení věci, které pokládá
za nesprávné, a že vyloží, v čem spočívá nesprávnost tohoto právního posouzení. Dovolací soud přezkoumá rozhodnutí odvolacího soudu v rozsahu, ve kterém byl
jeho výrok napaden (§ 242 odst. 1 o. s. ř.). Rozhodnutí odvolacího soudu lze
přezkoumat jen z důvodu vymezeného v dovolání. Je-li dovolání přípustné,
dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2
písm. a) a b) a § 229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za
následek nesprávné rozhodnutí ve věci, i když nebyly v dovolání uplatněny (§
242 odst. 3 o. s. ř.).
Jelikož žalobci mají postavení samostatných společníků a v řízení bylo
uplatněno více samostatných nároků (nárok na náhradu za nemajetkovou újmu a
nárok na náhradu za omezení vlastnického práva) je třeba přípustnost dovolání
posuzovat u každého žalobního návrhu samostatně. Z toho vyplývá, že pokud
Nejvyšší soud shledá ve vztahu k některému z žalobních návrhů dovolání
přípustným, neznamená to, že dovolání je bez dalšího přípustné i proti ostatním
žalobním návrhům. Dovolatelé rozporují vyřešení otázky náhrady za omezení vlastnického práva k
předmětným pozemkům v důsledku územního plánu, podle něhož na předmětných
pozemcích měla být vybudována komunikace coby veřejně prospěšná stavba, přičemž
namítají, že se odvolací soud odchýlil od judikatury dovolacího soudu,
popřípadě se může jednat o otázku ve všech souvislostech doposud neřešenou. Jelikož se dovolací soud otázkou omezení vlastnického práva plánovanou stavbou
komunikace, která je v územním plánu označena za stavu veřejně prospěšnou,
doposud nezabýval, na řešení této otázky je rozhodnutí odvolacího soudu
založeno a právní závěry odvolacího soudu dovolatel napadá, je dovolání
přípustné a zároveň i důvodné. Podle čl. 11 odst. 1 až 4 Listiny základních práv a svobod (Usnesení
předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních
práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky) má každý právo
vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a
ochranu. Dědění se zaručuje. Zákon stanoví, který majetek nezbytný k
zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a
veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených
právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve
vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské
Federativní Republice. Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv
druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí
poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou
zákonem. Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve
veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod (Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o
Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod) má každá fyzická nebo
právnická osoba právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven
svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a
obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států
přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v
souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. V nálezu ze dne 8. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 482/02 (dostupném na
http://nalus.usoud.cz), Ústavní soud uvedl, že „čl. 11 odst. 1 Listiny zaručuje
každému právo vlastnit majetek a přiznává vlastnickému právu všech vlastníků
stejný zákonný obsah a ochranu.
Listina však nestanoví, že by vlastnické právo
bylo absolutně neomezené. Přestože nevymezuje prostor pro omezení vlastnického
práva obdobným způsobem, jako je tomu u jiných základních práv a svobod (srov. např. čl. 12 odst. 3, čl. 14 odst. 3, čl. 16 odst. 4, čl. 17 odst. 4, čl. 19
odst. 2, čl. 20 odst. 3 Listiny), ustanovení čl. 11 odst. 3 omezení
vlastnického práva zjevně připouští. Podle čl. 11 odst. 3 Listiny vlastnictví
zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem
chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a
životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Z tohoto ustanovení tedy
vyplývá, že zákonodárce může vlastnické právo zákonem omezit z důvodů ochrany
práv druhých a ochrany obecných zájmů, zejména lidského zdraví, přírody a
životního prostředí. S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl
vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) přitom nesmí být vlastnické právo
takto omezeno ve větší než přiměřené míře. Tato interpretace je v souladu též s
ochranou vlastnictví podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod (vyhlášen spolu s Úmluvou pod č. 209/1992
Sb., dále jen ‚Dodatkový protokol k Úmluvě‘), podle něhož státy mohou přijímat
zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s
obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Podle
tohoto ustanovení Evropský soud pro lidská práva stručně řečeno posuzuje, zda
omezení užívání majetku (vlastnického práva) sleduje legitimní cíl, zda je v
souladu s vnitrostátním právem a zda je přiměřené ve vztahu ke sledovanému
legitimnímu cíli“. Problematikou územního plánování se v minulosti obsáhle zabýval Nejvyšší
správní soud, který v rozsudku ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008-51
(všechna zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na
www.nssoud.cz), zdůraznil, že úkolem územního plánování je harmonizace a
regulace rozvoje širšího územního celku, přičemž pořizování územně plánovací
dokumentace je výrazem veřejného zájmu na naplnění cílů definovaných v § 18
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Rozhodování v tomto procesu (rozhodnutí o pořízení územního plánu, zadání
územního plánu, schválení pokynů k zapracování do návrhu územního plánu, i
vydání územního plánu či zamítnutí návrhu na jeho vydání) je svěřeno
zastupitelstvu příslušné obce v rámci její samostatné působnosti (srov. § 6
odst. 5 stavebního zákona). Tyto výstupy (tedy i schválený návrh územního
plánu) představují konkrétní podobu veřejného zájmu na prostorovém a funkčním
využití území obce, na podobě její infrastruktury, na jejím dalším rozvoji atd. Jsou výsledkem konsensu, na němž se usnesli jednotliví zastupitelé
reprezentující různé skupinové i individuální zájmy obyvatel obce. V rozsudku ze dne 23. 5. 2013, č. j.
7 Aos 4/2012-31, Nejvyšší správní soud
uvedl, že „v procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých
i veřejných a výsledkem toho musí být rozhodnutí o upřednostnění některých
zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany
základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Rozhodnutí o distribuci
zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou
diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje
realizaci práva na samosprávu daného územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní
moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní
samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci.“
V usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, se pak Nejvyšší správní soud rozsáhle zabýval problematikou
omezení vlastnického práva, přičemž dovodil následující:
„[47]Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu
představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického
práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají,
neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích
přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom,
co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty
využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může
územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit
majetek (čl. 11 Listiny), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po
staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického
práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně
legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů
vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s
vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. Jedná-li se o zásahy,
jejichž čitelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez
významnějšího dotčení podstaty jeho vlastnického práva schopen snášet,
nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit dotčenému vlastníku adekvátní
náhradu (čl. 11 odst. 4 Listiny), a to z veřejných prostředků nebo z prostředků
toho, v jehož prospěch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizační a
politické úloze vlastnického práva v dějinách viz komplexně Pipes, R.. Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo, 2008). [48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky
schopno zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody -
územní plánování je prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a
umožňuje sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze
regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území.
Znamená
to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou zásadně povinni – za
předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny – strpět i bez
svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li
určitou míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího
spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit
vždy v konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem. …
[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených
cílů územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého
jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území
dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah
přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas
dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána
jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek,
jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace
takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a
jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno,
ostatně vedena veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení
nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně
nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny jsoucí zásah). [50] Pokud však omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou – samozřejmě
opět jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou
splněny – vlastníka ve větší než spravedlivé míře, je na místě uvažovat o
mechanismu poskytnutí náhrady za takové omezení. Zákonodárce v některých
případech takový mechanismus výslovně do stavebního zákona inkorporoval,
konkrétně v jeho § 102, který zakotvuje náhrady za změnu v území. … Výše
uvedené skutkové podstaty náhrad nepokrývají celou škálu možných případů, kdy
zásah (též v podobě omezení vyplývajícího z územního plánu) do vlastnického
práva má takovou intenzitu, že je nezbytné jej kompenzovat náhradou. Vzniká
tedy otázka, jak takovouto mezeru v právní úpravě řešit. Že se o mezeru v
právní úpravě jedná, je zjevné - z čl. 11 Listiny, zejména z jeho odstavce 4,
vyplývá, že každý jinak přípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu ‚de
minimis‘ (viz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3
zmíněného článku Listiny) musí být kompenzován. Pojem „nucený zásah do
vlastnického práva“ je autonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je
neodmyslitelně spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavně
zaručených práv vytvářejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro
jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho významové zužování je
tedy vyloučeno z diskrece zákonodárce.
Pokud tedy zákonodárce výslovně upravuje
náhrady jen pro některé myslitelné případy, zatímco o jiných mlčí, nelze než -
má-li být naplněn požadavek ústavně konformního výkladu „jednoduchého“ práva -
dospět k závěru, že uvedenou náhradu by bylo možno přiznat na základě přímé
aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití § 102 stavebního zákona,
čítaje v to i ustanovení o subjektech povinných k výplatě náhrad, o lhůtách a
procedurách k jejich poskytnutí a o soudní ochraně.“
Z uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že v případě
omezení vlastnického práva nad spravedlivou míru přísluší vlastníkovi náhrada
podle § 102 stavebního zákona. Pokud by došlo k nedodržení spravedlivé míry i v
typově jiných skutkových situacích, není vyloučeno, aby byla v takovém případě
náhrada za omezení vlastnického práva přiznána. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013
(dostupném na www.nsoud.cz), dovodil, že pokud vydáním či změnou územního plánu
vznikne účastníkovi nárok na náhradu tím způsobené škody, který nepodléhá
režimu náhrady za změnu v území podle § 102 odst. 2 stavebního zákona, posuzuje
se nárok podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při
výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. O takovou situaci se nicméně v posuzovaném případě nejedná, neboť žalobci
nespatřují újmu v samotném vydání či změně územního plánu, nýbrž v omezení
jejich vlastnického práva k předmětným pozemkům z toho důvodu, že podle
územního plánu má přes předmětné pozemky vést komunikace, která je stavbou
veřejně prospěšnou, v důsledku čehož by mohlo dojít k vyvlastnění jejich
vlastnického práva, přičemž žalovaný odmítl přistoupit na směnu předmětných
pozemků a vytvořil svým jednáním stav dlouhodobé nejistoty na straně žalobců. Z judikatury dovolacího soudu reflektující premisy, z nichž vychází judikatura
Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, vyplývá, že nárok na
náhradu za omezení vlastnického práva nevzniká v případě jakéhokoli omezení
vlastnického práva (vlastnické právo ze své samotné povahy není neomezené,
naopak je omezeno řadou předpisů soukromého i veřejného práva), nýbrž jen v
případě, kdy omezení dosáhne takové intenzity, že je zasažena samotná podstata
vlastnictví [srovnej např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 4. 2013, sp. zn. 22 Cdo 367/2012 (uveřejněný pod č. 74/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek), rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. 22 Cdo
3188/2012, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2014, sp. zn. 22 Cdo
3877/2012 (všechna rozhodnutí dostupná na www.nsoud.cz)]. V případě územního plánování je možné vyjít z toho, že územní plán stanoví
toliko rámec pro využití území, nestanoví však přesný časový harmonogram, v
němž musí dojít k realizaci v budoucnu územním plánem předpokládaného záměru. To se týká i staveb veřejně prospěšného charakteru, které mohou vést k
vyvlastnění pozemků, na nichž mají být takovéto stavby realizovány.
Na druhou
stranu zanesení veřejně prospěšné stavby do územního plánu by mělo být pro
stavebníka impulsem, aby začal svůj záměr v přiměřené časové době realizovat,
případně aby od svého záměru upustil, neboť plánovaná existence veřejně
prospěšné stavby zpravidla vede k omezení vlastnických oprávnění vlastníka
dotčeného pozemku a staví jej také do nejistého postavení z hlediska realizace
veřejně prospěšné stavby. Byť totiž vlastník pozemku musí omezení jeho
vlastnického práva v důsledku územním plánem předvídané veřejně prospěšné
stavby na jeho pozemku přijmout, předpokládá, že k realizaci tohoto záměru
dojde v přiměřené časové době a za omezení či vyvlastnění svého vlastnického
práva obdrží adekvátní náhradu, a to zpravidla v podobě adekvátní finanční
kompenzace nebo v podobě výměny pozemků dotčených veřejně prospěšnou stavbou za
pozemky jiné. Pokud ovšem k realizaci dohody či vyvlastňovacího řízení v časově
přiměřené době nedojde, stává se postavení vlastníka dlouhodobě nejistým, neboť
jakákoliv stavební činnost s ohledem na možnost vyvlastnění je rizikovou a také
hodnota pozemků je v důsledku rizika vyvlastnění zpravidla nižší než u pozemků
obdobného druhu a charakteru, u nichž vyvlastnění není předpokládáno. Dlouhodobý stav, kdy je vlastník pozemku omezen na svém vlastnickém právu bez
jakékoliv náhrady, může proto podle Nejvyššího soudu nabýt ústavněprávní roviny
a s přihlédnutím k okolnostem individuálního případu vést k přiznání náhrady za
omezení vlastnického práva na základě přímé aplikace článku 11 odst. 4 Listiny. Je totiž zřejmé, že obecná využitelnost a realizace vlastnických práv k pozemku
omezeného obsahem územního plánu je limitována oproti stavu, kdy by územní plán
konkrétní záměr využití pozemku nestanovil. V této souvislosti je možné poukázat i na judikaturu Evropského soudu pro
lidská práva, z níž vyplývá, že dlouhodobá ztráta schopnosti vlastníka moci
účinně vykonávat vlastnické právo ke svým pozemkům znamená de facto jejich
vyvlastnění, byť formálně k vyvlastnění nikdy nedošlo. Za takové omezení
vlastnického práva přitom podle Evropského soudu pro lidská práva přináleží
vlastníkovi pozemku náhrada (srovnej např. rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ze dne 23. 9. 1982, věc S. a L. proti Švédsku, č. 7151/75 a 7152/75, nebo
rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 17. 7. 2007, věc R. proti
Polsku, č. 17373/02). K obdobným závěrům v právní vědě dospívá například
Kocourek, Tomáš. Omezení vlastnického práva k pozemkům. Praha: Leges, 2012, 280
s. ISBN 978-80-87576-10-6. Str. 65. V případech, kdy územní plán omezuje vlastníka pozemku tím, že na jeho pozemku
předpokládá existenci veřejně prospěšné stavby, je tedy úkolem soudu posoudit,
zdali konkrétní okolnosti daného případu nasvědčují tomu, že vlastník pozemku
je již ve svém vlastnickém právu omezen nad spravedlivou míru, a to po
nepřiměřenou dobu.
V této souvislosti by měl soud přihlédnout zejména k tomu,
kdy byl územní plán, jímž došlo k omezení vlastnického práva, přijat, a k tomu,
jak dlouhý časový okamžik od vydání uplynul a jak postupoval subjekt, v jehož
prospěch bylo omezení v územním plánu přijato. Pokud totiž bude potenciální
stavebník v přiměřené době vyvíjet adekvátní úsilí k získání dotčených pozemků
(například faktické kroky směřující ke koupi pozemku, zahájení vyvlastňovacího
řízení), nebude zpravidla namístě přiznávat zvláštní náhradu za omezení
vlastnického práva, neboť omezení vlastnického práva by se mělo promítnout v
zaplacení patřičné náhrady za prodávaný či vyvlastňovaný pozemek. Obdobně
nebude zpravidla nezbytné přiznávat náhradu vlastníkovi pozemku v případě, že
stavebník od realizace záměru v přiměřené době ustoupí a bude iniciovat změnu
územního plánu tak, aby vlastník pozemku již nadále nebyl ve svém vlastnickém
právu omezován. Stran stanovení přiměřené náhrady za omezení vlastnického práva podle čl. 11
odst. 4 Listiny Nejvyšší soud zdůrazňuje, že se nejedná o otázku skutkovou,
kterou by měl posuzovat znalec ve znaleckém posudku, nýbrž se jedná o otázku
právní [srovnej rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 1. 2015, sp. zn. 22 Cdo
3012/2012 (dostupný na www.nsoud.cz)]. Náhrada za omezení vlastnického práva
proto má být stanovena úvahou soudu, která zohlední všechny konkrétní okolnosti
případu. Soudy by měly přihlédnout zejména k hodnotě pozemku obdobného druhu a
charakteru a intenzitě omezení vlastnického práva (jak velká část pozemku je
omezením zasažena, jaká vlastnická oprávnění vlastníkovi při užívání pozemku
reálně zůstala). Roli může hrát i délka trvání omezení vlastnického práva,
postoj a přístup stavebníka k omezení, okamžik nabytí vlastnického práva
vlastníkem [srovnej ve vztahu k omezení vlastnického práva tzv. regulovaným
nájemným rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 4. 2013, sp. zn. 22 Cdo 367/2012
(uveřejněný pod č. 74/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek)]. V posuzovaném případě soud prvního stupně žalobcům žádnou náhradu za omezení
vlastnického práva nepřiznal, když vyšel ze skutečnosti, že žalobci nabyli
předmětné pozemky až v roce 2005, tedy v době, kdy byl územní plán schválen a
kdy již nebylo možné pozemky v celém rozsahu zastavět, přičemž o nemožnosti
zástavby bylo rozhodnuto v souladu se zákonem ve veřejném zájmu. Možnost
zhodnocení pozemků je pak ryze spekulativní, když žalobci žádnou aktivitu na
pozemcích nevyvíjeli a žalovaný jejich pozemky nijak neužívá. Obdobně odvolací
soud žalobcům náhradu za omezení vlastnického práva nepřiznal, když uvedl, že
záruku plného výkonu obsahu vlastnického práva poskytuje stát, význam obsahu
vlastnického práva však dává předmětu svého vlastnictví vlastník, od čehož se
pak odvíjí hodnota jeho vlastnického práva a úsudek, zda k omezení této hodnoty
skutečně došlo.
V posuzovaném případě přitom žalobci či jejich právní
předchůdce svou vůli vlastníka v nakládání s předmětnými pozemky vyjma období
let 1996 až 1998, kdy se jim podařilo dosáhnout vynětí půdy ze zemědělského
půdního fondu a získat územní rozhodnutí, nijak jako vlastníci neprojevovali s
výjimkou toho, že byli jako vlastníci zapsáni v katastru nemovitostí. Je
toliko spekulací žalobců, že v důsledku omezení jejich vlastnického práva
nemohou nemovitosti pronajmout, nemohou mít ze svého majetku užitek a ani jiným
způsobem ho zhodnocovat. Chtějí-li omezení svých vlastnických práv vyjádřit
finančně částkou představující sníženou hodnotu jejich nemovitostí nebo naopak
částkou představující výnos, kterého by dosáhli, kdyby k omezení nedošlo,
musejí také prokázat, že měli jako vlastníci legitimní očekávání udržení a
naplnění hodnoty svých pozemků na základě zcela konkrétních a reálných
předpokladů. Se závěry odvolacího soudu se dovolací soud neztotožňuje. V případě omezení
vlastnického práva, které má založit nárok na náhradu za takové omezení musí
žalobci dokázat, že jsou vlastníky a že jejich vlastnické právo bylo v důsledku
okolností, které je třeba přičíst (hodnotit) k tíži žalované, omezeno nad
spravedlivou míru takovým způsobem, že je namístě náhrada za takové omezení. Požadují-li přitom žalobci náhradu za omezení vlastnického práva, jsou povinni
svůj žalobní nárok vyčíslit, nicméně stanovení výše takové náhrady není otázkou
skutkovou, nýbrž otázkou právní, která závisí na volné úvaze soudce
respektující všechny okolnosti případu. Pokud odvolací soud žalobcům vytýká, že
neprokázali konkrétní výši hodnoty, o níž se hodnota jejich nemovitosti snížila
či naopak nezvýšila, jedná se o nesprávné právní posouzení. Souhlasit přitom není možné ani s dalšími závěry, a to že žalobcům za omezení
jejich vlastnického práva ničeho nepřináleží z toho důvodu, že předmětné
pozemky nabyli v době, kdy již byly územním plánem zatíženy. Dovolací soud
připouští, že i tuto skutečnost je možné zohlednit v rámci všech konkrétních
okolností případu, zejména z hlediska, zda kupní cena pozemku neodrážela
existující omezení vlastnického, nicméně není možné jen z tohoto důvodu náhradu
vlastníkům zcela odepřít, a to zejména s přihlédnutím k délce doby, která
následně uplynula. Také není možné souhlasit s tím, že žalobcům žádná náhrada
nenáleží, neboť s předmětnými pozemky fakticky ekonomicky či právně
nenakládali. Tímto závěrem soudy žalobcům vytýkají, že se nechovali ekonomicky
rozumně, když na předmětných pozemcích žádnou činnost nevykonávali či
neprovozovali. Soudy však pomíjejí, že zahrnutí předmětných pozemků v územním
plánu do kategorie veřejně prospěšné stavby může vést k vyvlastnění
vlastnického práva, a proto vynaložení prostředků je nutno zvažovat i z tohoto
hlediska. K tomu je vhodné podotknout, že způsob omezení vlastnického práva v
této věci by zásadní činnost na pozemku ani neumožňoval.
Soudům obou stupňů je
potom třeba vytknout, že při řešení otázky omezení vlastnického práva
nepřihlédly ke zcela zásadním okolnostem tohoto případu, a sice především k
okolnosti délky trvání omezení vlastnického práva předpokládanou stavbou
komunikace prodlužující komunikaci J. ke křižovatce ulic B. a H. Je-li záměrem
územního plánu vybudování komunikace, jedná se nepochybně o důležitý zájem
územně samosprávného celku, u kterého lze očekávat jeho reálné uskutečnění,
neboť se jeho prostřednictvím zajišťuje dopravní obslužnost a uspokojování
základních dopravních potřeb a zájmů obecně územního celku. Soudy obou stupňů
nepřihlédly ani k jednání žalovaného, který v rozhodném období o pozemky
žalobců nejevil významnější zájem a k realizaci komunikace nepřistoupil. Dovolací soud proto dospěl k závěru, že soudy obou stupňů při projednání otázky
omezení vlastnického práva žalobců nevzaly řádně v potaz všechny konkrétní
okolnosti případu, naopak některé skutečnosti (zejména okamžik nabytí
vlastnického práva a ekonomické nevyužití pozemků) zohlednily izolovaně v
neprospěch žalobců. Dovolací důvod nesprávného právního posouzení věci tak byl
uplatněn právem, neboť dlouhodobá nečinnost územně samosprávného celku (obce),
který nerealizoval veřejně prospěšnou stavbu předpokládanou územním plánem,
může – v poměrech konkrétního případu – vést ke vzniku nároku za omezení
vlastnického práva k pozemku, na němž má veřejně prospěšná stavba stát. V další fázi řízení proto znovu soudy nejprve na základě zjištěného skutkového
stavu řádně posoudí, zdali došlo k nepřiměřenému omezení vlastnického práva
žalobců, za něž by měla být žalobcům poskytnuta náhrada zejména z pohledu, zda
a nakolik byli omezeni v obvyklém užívání pozemku v jejich vlastnictví z
hlediska realizace práv vlastníka. Pokud dospějí k závěru, že tomu tak skutečně
je, stanoví soudy patřičnou náhradu za takové omezení vlastnického práva, která
zohlední všechny konkrétní okolnosti případu, tedy jak ty, které hovoří ve
prospěch žalobců, tak i ty, které naopak hovoří v jejich neprospěch. Žalobci dalšími námitkami zpochybňujícími závěry o neexistenci nerovného
zacházení, srovnatelnost situací a posouzení nesprávného úředního postupu
směřovali do zamítnutí žalobního návrhu na přiznání nemajetkové újmy v hodnotě
100 000 Kč každému z žalobců. Tyto námitky přípustnost dovolání nezakládají, neboť jimi dovolatelé nevymezují
žádnou právní otázku, jíž by se měl dovolací soud zabývat, nadto rozhodnutí
odvolacího soudu je při posouzení tohoto žalobního nároku v souladu s ustálenou
rozhodovací praxí dovolacího soudu. Nejvyšší soud v usnesení ze dne 24. 5. 2011, sp. zn. 28 Cdo 5048/2009
(uveřejněném pod č. C 9 826 v Souboru civilních rozhodnutí a stanovisek
Nejvyššího soudu, C. H. Beck – dále jen „Soubor“), uvedl, že „odpovědnost
územního celku za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem podle § 22
zákona č. 82/1998 Sb. je dána pouze při současném (kumulativním) splnění těchto
podmínek: 1) nesprávný úřední postup, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost
mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody.
Není-li splněna byť jediná z
těchto podmínek, nejsou (bez ohledu na podmínky další) splněny předpoklady pro
odpovědnost za škodu a tento závěr sám obstojí jako důvod zamítnutí žaloby.“
Z judikatury Nejvyššího soudu se dále podává, že výkonem státní moci je obvykle
považováno vnucování vůle vyjadřující státní (resp. veřejný) zájem
jednotlivcům, sociálním skupinám i celé společnosti. O výkon státní (veřejné)
moci oproti tomu nepůjde tam, kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici,
nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako jejich účastník rovný s účastníky
ostatními, tedy jako subjekt občanskoprávních vztahů ve smyslu ustanovení § 21
obč. zák. (srovnej Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 17 a násl.). Výkonem veřejné
moci však není nakládání se státním či obecním majetkem, a to ani v případě, že
při něm, např. při uzavírání kupní smlouvy o prodeji věci ve vlastnictví státu
(obce), dojde k porušení stanovených pravidel, neboť stát (obec) zde
nevystupuje jako mocensky nadřazený subjekt [srovnej např. rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. 25 Cdo 2222/2002 (uveřejněný pod č. C 2 391 v
Souboru)]. Územní samosprávné celky obdobně jako stát neodpovídají podle zákona
č. 82/1998 Sb. za škodu, kterou způsobí mimo rámec výkonu veřejné moci. Za
takovou škodu nesou odpovědnost za podmínek stanovených obecnými předpisy
[srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 4. 2012, sp. zn. 30 Cdo
3119/2011 (dostupné na www.nsoud.cz)]. V posuzovaném případě spatřovali účastníci řízení nesprávný úřední postup v
tom, že žalovaný odmítl jejich návrh na směnu předmětných pozemků, přes které
měla vést komunikace prodlužující ulici J. ke křižovatce ulic B. a H. Jak
nicméně vyplývá z uvedené judikatury, nakládání s obecním majetkem není výkonem
veřejné moci, a proto na takové jednání nedopadá působnost zákona č. 82/1998
Sb. Na tomto závěru přitom nemůže ničeho změnit okolnost, že se žalobci
domáhali směny předmětných pozemků v souvislosti s tím, že v územním plánu je
na nich naplánovaná komunikace coby veřejně prospěšná stavba ve prospěch
žalované. I v takovém případě totiž zákon č. 184/2006 Sb. o odnětí nebo omezení
vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění
pozdějších předpisů, předpokládá, že vyvlastnitel se nejdříve pokusí pozemky od
vlastníka pozemku dobrovolně odkoupit. Až v situaci, kdy k dohodě mezi
vyvlastnitelem a vlastníkem pozemku nedojde, je vyvlastnitel oprávněn se domoci
vyvlastnění postupem podle zákona o vyvlastnění, přičemž řízení se zahajuje
výhradě na návrh vyvlastnitele (viz § 18 odst. 1 zákona o vyvlastnění). Vyvlastňovací řízení v dané věci zahájeno nebylo, což žádný z účastníků řízení
ani nezpochybňuje. Nesprávného úředního postupu se pak žalobci nedovolávají ani
v souvislosti s vyhotovováním územního plánu, ani v souvislosti s územním či
jiným řízením.
Nesprávný úřední postup nelze spatřovat ani v tom, že žalovaný
dosud nerealizuje územní plán, tedy nepřistoupil k vykoupení předmětných
pozemků či k jejich vyvlastnění a k následné realizaci komunikace prodlužující
ulici J. ke křižovatce ulic B. a H., neboť postup územního samosprávného celku
při jednání v souladu s územním plánem pod výkon veřejné moci zpravidla
podřadit nelze. Tím však není vyloučena náhrada za omezení vlastnického práva,
přesahuje-li omezení stanovené územním plánem spravedlivou míru, jak bylo
dovozeno výše. Správným je proto závěr odvolacího soudu, že nedošlo k
nesprávnému úřednímu postupu. Dovolací soud se pak ztotožňuje se závěry odvolacího soudu, že jednání
žalovaného nenaplňuje znaky diskriminačního jednání či nerovného zacházení,
tudíž nedošlo k zásahu do nemajetkové sféry žalobců. Lze se ztotožnit se
závěrem odvolacího soudu v tom ohledu, že v roce 2001 až 2002 žalovaní
nevyvolali žádné právní jednání, a proto se nemohou srovnávat s případem pana
K. H. a manželů U. Ostatně v té době nebyli žalobci ani vlastníky předmětných
pozemků, které nabyli až v roce 2005. K diskriminačnímu jednání či nerovnému
zacházení nedošlo ani poté, co se žalobci snažili předmětné pozemky směnit s
jinými pozemky žalovaného v dané lokalitě. Jak uvedl odvolací soud, žalovaný v
té době nevyhověl nejen žádostem žalobců o směnu, ale i dalším návrhům třetích
osob o koupi pozemků žalovaného v dané lokalitě, odmítnutí žádostí žalovaných
bylo řádně odůvodněno, poslední žádost žalobců o směnu pak ztroskotala na
odlišných představách ohledně smluvních ujednání. Pokud žalovaný ke koupi či
směně pozemků, na nichž měla být postavena komunikace, nepřistoupil, nelze mu
vytýkat, že se vůči žalobcům dopustil nerovného zacházení. Ostatně právní řád
nestanoví povinnost žalovaného coby územně samosprávného celku vykoupit od
žalobců předmětné pozemky, byť tyto pozemky jsou nezbytné k realizaci veřejně
prospěšné stavby. Dovolací soud se tak neztotožnil s námitkami žalobců, že s
nimi mělo být zacházeno odlišným způsobem než s vlastníky v dané lokalitě. Žalobci svými námitkami ostatně nevymezují žádnou otázku hmotného práva, nýbrž
vyjadřují nesouhlas s postupem odvolacího soudu, což však k přípustnosti
dovolání zjevně nepostačuje. S ohledem na uvedené nelze právnímu posouzení
otázky neexistence nesprávného úředního postupu a neexistence tvrzené
diskriminace či nerovného zacházení, tak jak ji učinil odvolací soud, nic
vytknout. Ve vztahu k nároku na náhradu nemajetkové újmy vytýkali dovolatelé odvolacímu
soudu také to, že se měl dopustit jimi tvrzených procesních vad (zejména
překvapivost rozhodnutí, porušení poučovací povinnosti, nedostatků odůvodnění a
existenci jiných vad řízení). Jelikož však dovolací soud neshledal v
souvislosti s nárokem na náhradu nemajetkové újmy dovolání v dané věci
přípustným a jelikož dovolatelé v souvislosti s jimi tvrzenými vadami řízení
nevymezili otázku přípustnosti dovolání, nemohl se dovolací soud tvrzenými
vadami řízení v této fázi dovolacího řízení zabývat. Zjištěný skutkový stav pak
není Nejvyšší soud oprávněn přezkoumávat (srovnej § 241a odst. 1 o.
s. ř.). Jelikož rozsudek odvolacího soudu ve výroku II., kterým byl potvrzen rozsudek
soudu prvního stupně ve výroku II., vyjma části, v níž byla zamítnuta žaloba na
zaplacení 100 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení od právní moci rozsudku do
zaplacení, ve výroku III., vyjma části, v níž byla zamítnuta žaloba na
zaplacení 100 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení od právní moci rozsudku do
zaplacení, a ve výroku IV., vyjma části, v níž byla zamítnuta žaloba na
zaplacení 100 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení od právní moci rozsudku do
zaplacení, spočívá ve smyslu § 241a odst. 1 o. s. ř. na nesprávném právním
posouzení věci, dovolací soud podle § 243e odst. 1 o. s. ř. napadené rozhodnutí
v tomto rozsahu, jakož i v závislých výrocích III. a IV., jimiž bylo rozhodnuto
o náhradě nákladů řízení, zrušil a věc podle § 243e odst. 2 věty první o. s. ř. vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Odvolací soud je vysloveným právním
názorem dovolacího soudu vázán (srovnej § 243g odst. 1 věta první, část věty za
středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř.). Jelikož dovolání žalobců v části směřující proti rozsudku odvolacího soudu ve
výroku I. a ve výroku II., kterým byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně ve
výrocích II., III. a IV., pakliže jde v každém z uvedených výroků o částku 100
000 Kč se zákonným úrokem z prodlení od právní moci rozsudku do zaplacení,
neshledal dovolací soud přípustným, dovolání podle § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl.
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů dovolacího řízení soud rozhodne v novém
rozhodnutí o věci (srovnej § 243g odst. 1 in fine o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 26. dubna 2016
Mgr. Michal Králík, Ph.D. předseda senátu