7 Aos 4/2012

7 Aos 4/2012- 31 - text

7 Aos 4/2012 - 38

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci navrhovatelů: a) V. H. a b) M. H., zastoupeni Mgr. Michalem Janíkem, advokátem se sídlem Dlouhá 141, Příbram, proti odpůrci: Město Dobříš, se sídlem Mírové náměstí 119, Dobříš, zastoupenému JUDr. Evou Dundáčkovou, advokátkou se sídlem náměstí T. G. Masaryka 2, Příbram, za účasti osob zúčastněných na řízení: I. M. D., II. P. Ž., III. J. Ž., IV. M. V., V. A. V., VI. B. V., VII. P. U., VIII. J. U., IX. J. Š., X. A. Š., XI. R. Š., XII. M. S., XIII. S. S., XIV. I. S., XV. J. S., XVI. M. S., XVII. J. S., XVIII. E. S., XIX. F. S., XX. J. S., XXI. J. P., XXII. M. P., XXIII. V. P., XXIV. A. P., XXV. J. O., XXVI. P. O., XXVII. P. N., XXVIII. S. N., XXIX. V. N., XXX. J. N., XXXI. Dr. J. M., Ph.D., XXXII. J. M., XXXIII. E. M., XXXIV. V. K., XXXV. Mgr. E. K., XXXVI. O. K., XXXVII. M. K., XXXVIII. K. K., XXXIX. A. K., XL. Ing. K. K., XLI. A. K., XLII. L. K., XLIII. E. K., XLIV. V. K., XLV. L. K., XLVI. J. K., XLVII. M. K., XLVIII. J. H., XLIX. D. H., L. M. H., LI. J. H., LII. J. H., LIII. L. F., LIV. L. D., LV. M. D. a LVI. I. B., LVII. J. Č., LVIII. E. P., LIX. J. Ř., a LX. Z. K., všech zastoupených společnou zmocněnkyní M. D., v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2012, č. j. 50 A 13/2012 – 99,

I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2012, č. j. 50 A 13/2012 – 99, s e z r u š u j e .

II. V opatření obecné povahy ze dne 2. 9. 2010 č. 1/2010, kterým byl vydán územní plán Dobříše, se v Textové části (A) na str. 11 v tabulce nadepsané „Sektor 02 – centrum a Malá Strana (mezi ryb. Koryto, ul. Part. Svobody, Mírovým nám., Příbramskou, ul. V Lipkách)“ v řádku označeném v prvním sloupci pořadovým číslem Z4(02) zrušují slova „ , podmíněno zachováním průchodu k čp. 1240“.

III. Odpůrce j e p o v i n e n uhradit navrhovatelům na nákladech soudního řízení o návrhu částku 20.812 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce žalobce Mgr. Michala Janíka.

IV. Odpůrce j e p o v i n e n uhradit navrhovatelům na nákladech soudního řízení o kasační stížnosti částku 15.004 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce žalobce Mgr. Michala Janíka.

V. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.

Rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2012, č. j. 50 A 13/2012 – 99, byl zamítnut návrh navrhovatelů (dále jen „stěžovatelé“) na zrušení opatření obecné povahy ze dne 2. 9. 2010, kterým byl vydán územní plán města Dobříše, a to v části, v níž se pro lokalitu označenou Z4 (02) stanoví podmínka zachování průchodu k domu č. p. 1240. V návrhu stěžovatelé uvedli, že jsou společnými vlastníky pozemků v proluce Mírového náměstí v Dobříši. Napadený územní plán v textové části tuto lokalitu řeší pod označením Z4 (02) a umožňuje její zastavění. Jako podmínku však stanoví, že „zástavba proluky jižní fronty Mírového nám., obecní celoměstské funkce, je podmíněna zachováním průchodu k čp. 1240“. Podle stěžovatelů je tato podmínka v rozporu se zásadami subsidiarity a minimalizace zásahu do jejich vlastnických práv.

V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že k tvrzenému zásahu do práv stěžovatelů došlo již předchozím územním plánem zóny Dobříš – centrum z roku 1997. Převzetím podmínky zachování průchodu přes pozemky stěžovatelů do napadeného územního plánu nebyl její obsah ve své podstatě dotčen. Napadené opatření obecné povahy tak na situaci stěžovatelů nic nezměnilo. I kdyby soud příslušnou část opatření obecné povahy zrušil, povinnost zachování průchodu by pro stěžovatele plynula z dosavadní územně plánovací dokumentace [s odkazem na ust § 174 odst. 1, § 102 odst. 9 věta druhá a § 101 písm. e) zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) ve spojení s ust. § 55 a § 188 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“)]. Podle názoru krajského soudu stěžovatelé postrádají aktivní věcnou legitimaci k napadení opatření obecné povahy. Možnost bránit se proti dosavadní územně plánovací dokumentaci stěžovatelé promeškali, když návrh nepodali v období od nabytí předmětných nemovitostí v roce 2004 (resp. od vydání nálezu Pl. US 14/07 ze dne 19. 11. 2008, na základě něhož v právní praxi převládlo materiální pojetí opatření obecné povahy) do nabytí účinnosti zákona č. 303/2011 Sb., kterým byla zavedena tříletá žalobní lhůta počítaná ode dne nabytí účinnosti napadeného opatření obecné povahy. Tento návrh stěžovatelé nepodali dokonce ani v návaznosti na územní rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 1. 2. 2010, č. j. MDOB 2399/2010/Bro, v němž bylo předchozí územně plánovací dokumentace použito. S ohledem na to, že předmětné nemovitosti byly povinností zachovat průchod zatíženy již od účinnosti územně plánovací dokumentace z roku 1997, stěžovatelé si při pořízení nemovitostí v roce 2004 a 2007 měli být vědomi tohoto omezení a brát jej v úvahu při rozhodování o koupi pozemků. Jestliže se rozhodli uvedené nemovitosti koupit, nabyli je včetně veškerých omezení s vlastnickým právem spjatých. Není rozumného důvodu, proč by měla být na úkor požadavku právní jistoty podrobována územně plánovací dokumentace jako výsledek náročného, zdlouhavého a velmi nákladného procesu dodatečnému riziku zpochybnění platnosti jen na základě toho, že někdo se rozhodl nabýt vlastnictví dotčených nemovitostí se znalostí stavu věcí, popř. se o uvedené skutečnosti v rámci své nedbalosti nezajímal. Stěžovatelé v procesu přijetí napadeného opatření obecné povahy neuplatnili námitky o nepřiměřenosti zásahu do jejich vlastnických práv. Město Dobříš (dále jen „účastník řízení“) se proto touto otázkou v odůvodnění opatření obecné povahy vůbec nezabývalo. S odkazem na závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 - 43, www.nssoud.cz, není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu na jedné straně a ochrany vlastnictví navrhovatelů na straně druhé, pokud tuto úvahu před ním neprovedl z důvodu zaviněné pasivity navrhovatelů příslušný správní orgán. Takový postup by byl rozporný s ústavní zásadou dělby moci, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace. Nelze akceptovat jejich argumentaci, že ve městě nebydlí a že se tudíž o územním plánu dozvěděli, až když byl přijat. Proces přípravy územního plánu trval ve svém souhrnu déle než tři roky, takže navrhovatelé se o něm dozvědět mohli a měli. S ohledem na fakt, že v inkriminovaném období si navíc žádali o vydání územního rozhodnutí, je tvrzení o jejich nevědomosti překvapivé.

Stěžovatelé v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnili důvod podřaditelný pod ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti namítali, že lokalita S v předchozím územním plánu není totožná se současnou úpravou lokality Z4 (02), a proto nelze jednoznačně učinit závěr, že si stěžovatelé mohli být v době nabývání dotčených pozemků vědomi regulace ve formě podmínky zachování průchodu v případné zástavbě pozemků. Zásah novým územním plánem je širší, a tedy závažnější, než je tomu u předchozí úpravy. Pokud původní vlastník pozemků za účinnosti předchozího územního plánu nebyl činný a nebrojil proti tehdy zakotveným omezujícím podmínkám výstavby na dotčených pozemcích, neomezuje to stěžovatele v tom, aby mohli brojit proti nezákonnosti nového územního plánu. Pokud již předchozí územní plán obdobným způsobem překročil ústavně zaručená práva stěžovatelů a základní ústavní principy ve vztahu k ochraně vlastnického práva, nelegitimní zásah přijetím nového územního plánu přetrvává a ještě jím byl rozšířen. Omezující podmínka v napadené části územního plánu je přitom v rozporu se zásadami subsidiarity a minimalizace zásahu nad míru spravedlivou, kdy současně nemůže splnit zamýšlený účel či cíl, tj. zachování přístupu k domu č. p. 1240. Stěžovatelé v řízení před krajským soudem prokázali, že přístupový koridor zahrnuje nejen dotčené pozemky stěžovatelů, nýbrž i navazující pozemky p. č. 312/7 a č. 312/8, které však již nejsou vázány podmínkou zachování průchodu v novém územním plánu. Bez zajištění průchodu přes tyto pozemky nelze přímou dostupnost budovy č. p. 1240 z Mírového náměstí zachovat. Přístup od Mírového náměstí k domu č. p. 1240 je ve zcela dostatečné a obvyklé míře zajištěn přes Komenského náměstí a ulici Fričovu ležící v bezprostřední blízkosti uvedeného domu. Původní zástavba odstraněná na konci 70. let minulého století na místě dotčených pozemků průchodem nedisponovala. Nadměrný zásah do vlastnických práv stěžovatelů je v rozporu s čl. 4 Listiny základních práv a svobod a nebyl proveden z legitimních důvodů. Dále stěžovatelé namítali, že uplatnění připomínek či námitek ve fázi přípravy územního plánu není podmínkou aktivní legitimace a ani úspěchu v soudním řízení. Stěžovatelé nejsou občany Dobříše, v dané lokalitě nebydlí a nemají tak vždy včasný a snadný přístup k informacím o projednávaných otázkách včetně otázek územního plánování. Nemohou být proto ale zbaveni přístupu k soudu a ochrany svých vlastnických práv. Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.

Účastník řízení se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu. Uvedl, že lokalita S se shoduje s lokalitou Z4 (02) v napadeném územním plánu, stejně jako se shoduje umístění průchodu v obou územních plánech. Z postupu stěžovatelů v územním řízení v roce 2010, a následně v roce 2012, kdy žádali o prodloužení územního rozhodnutí, jednoznačně vyplývá, že stěžovatelé si museli být již v době nabytí vlastnického práva k předmětným nemovitostem vědomi skutečnosti, že tyto jsou dotčeny předchozím územním plánem. Jistě není překážkou pro podání žaloby, že stěžovatelé nebrojili proti podmínkám výstavby zakotveným předchozím územním plánu, nicméně se jedná o překážku pro úspěšnost stěžovatelů v posuzované věci. Stěžovatelé měli možnosti kdykoliv za účinnosti předchozího územního plánu navrhnout jeho změnu či zrušení v části, kterou by se cítili být dotčeni. V průběhu přijímání napadeného územního plánu, které probíhalo dva roky, pak měli možnost podávat námitky, ale této možnosti nevyužili. Není patrné, že by starý či nový územní plán považovali v době před podáním žaloby za ústavně nelegitimní či v rozporu s výkonem svých vlastnických práv. Argumentace stěžovatelů, že v dané lokalitě nebydlí a nemají tak včasný přístup k informacím, je v kontextu s dobou trvání uvedeného řízení bezpředmětná. Proto účastník řízení navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.

[48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody - územní plánování je prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou zásadně povinni - za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny - strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci níž lze taková omezení pro každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem; není věcí rozšířeného senátu, aby na tomto místě podrobněji formuloval hlediska pro určení takové ještě přípustné míry, neboť to je v projednávané věci již otázkou v působnosti tříčlenného senátu.

[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu totéž

[50] Pokud však omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou - samozřejmě opět jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splněny - vlastníka ve větší než spravedlivé míře, totéž Zákonodárce v některých případech takový mechanismus výslovně do stavebního zákona inkorporoval, konkrétně v jeho § 102, který zakotvuje náhrady za změnu v území. Taková náhrada přísluší podle odst. 1 zmíněného ustanovení „vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva byla při užívání pozemku nebo stavby na základě územního opatření o stavební uzávěře omezena“; náhrada dále přísluší (avšak teprve s účinností od 1.1.2012, viz § 198 stavebního zákona) podle odst. 2 zmíněného ustanovení „vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny územního plánu nebo regulačního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulačního plánu nebo zrušením územního rozhodnutí podle § 94 odst. 3“ stavebního zákona. Výše uvedené skutkové podstaty náhrad nepokrývají celou škálu možných případů, kdy zásah (též v podobě omezení vyplývajícího z územního plánu) do vlastnického práva má takovou intenzitu, že je nezbytné jej kompenzovat náhradou. Vzniká tedy otázka, jak takovouto mezeru v právní úpravě řešit. Že se o mezeru v právní úpravě jedná, je zjevné - z čl. 11 Listiny, zejména z jeho odstavce 4 vyplývá, že každý jinak přípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu „de minimis“ (viz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmíněného článku Listiny) musí být kompenzován. Pojem „nucený zásah do vlastnického práva“ je autonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je neodmyslitelně spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavně zaručených práv vytvářejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho významové zužování je tedy vyloučeno z diskrece zákonodárce. Pokud tedy zákonodárce výslovně upravuje náhrady jen pro některé myslitelné případy, zatímco o jiných mlčí, nelze než - má-li být naplněn požadavek ústavně konformního výkladu „jednoduchého“ práva - dospět k závěru, že uvedenou náhradu by bylo možno přiznat na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití § 102 stavebního zákona, čítaje v to i ustanovení o subjektech povinných k výplatě náhrad, o lhůtách a procedurách k jejich poskytnutí a o soudní ochraně.

[51] Z výše uvedeného vyplývá, že v samotném procesu tvorby územního plánu (či v procesu vedoucím k jeho změně) se taková náhrada neposkytuje, neboť tento proces neobsahuje procesní nástroje k jejímu poskytnutí a v jeho rámci k tomu nejsou založeny ani pravomoci příslušných orgánů či dalších subjektů. Znamená to tedy, že územním plánem může dojít k omezení vlastníka pozemků či staveb v území regulovaném tímto plánem ve větší než spravedlivé míře, a to i bez jeho souhlasu, avšak že otázku kompenzace za to je nutno řešit mimo rámec procesu tvorby tohoto územního plánu (jeho změny) postupem popsaným výše.

[52] V rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud zkoumá, zda jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité osoby. Soud tedy především zkoumá, zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí, umožňuje-li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu, jakož i povaha nepřípustného zásahu. Shledá-li naopak soud, že všechny uvedené podmínky pro zásah byly naplněny, není to důvodem ke zrušení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve větší než spravedlivé míře. Otázka, zda byla poskytnuta či závazně přislíbena kompenzace, je pro účely posuzování zákonnosti územního plánu irelevantní, neboť se v rámci procedury pořizování územního plánu neřeší; jde o otázku relativně samostatnou. Není proto ani věcí soudu rozhodujícího l zákonnosti územního plánu, aby se zabýval tím, zda zásah překročil spravedlivou míru, anebo nikoli; soud se omezí pouze na posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu.“

Požadavek subsidiarity a minimalizace zásahu opatření obecné povahy do subjektivních práv jednotlivců akcentovala i další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 - 44, publ. pod č. 2464/2012 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011 – 127, publ. pod č. 2497/2012 Sb. NSS, oba viz též www.nssoud.cz.

Poté musí soud posuzovat, zda stěžovatelé mohli při přiměřené péči o svá práva podat námitky proti správnosti připravovaného řešení a zda existují závažné důvody, pro něž by mohl narušit právní jistotu dalších osob dotčených územním plánem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2012, č. j. 1 Ao 1/2010 – 247, www.nssoud.cz). V rozsudku dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185, publ. pod č. 2397/2011 Sb. NSS, www.nssoud.cz, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že „za tyto závažné důvody je třeba považovat porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy“. Tyto závažné důvody může soud zohlednit především v rámci třetího a čtvrtého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. V případě přezkumu přiměřenosti napadeného opatření obecné povahy je ovšem situace jiná. Nejvyšší správní soud v navazující judikatuře dospěl k závěru, že „není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán. Nejvyšší správní soud by takovýto postup považoval za rozporný s ústavní zásadou dělby mocí, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace a nyní tuto územně plánovací dokumentaci respektují“ (rozsudek ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 – 43, www.nssoud.cz). To znamená, že je na osobách dotčených územním plánem, aby ve fázi jeho přípravy podaly námitky, kterými upozorní na střet veřejného a soukromého zájmu a se kterými se pořizovatel územního plánu následně vypořádá. Tuto roli nemůže později převzít správní soud. Nicméně je třeba rozlišovat mezi povinností pořizovatele územního plánu připravovanou regulaci odůvodnit a námitkami proti omezením, která nemusí být při pořizování územního plánu patrná a pořizovatel územního plánu není povinen je zjišťovat. V případě záměru vytvoření průchodu přes pozemky stěžovatelů se jedná o zjevné a předvídatelné omezení vlastnických práv stěžovatelů. Proto byl účastník řízení povinen se s ním vypořádat již v odůvodnění územního plánu a tuto jeho odpovědnost nelze plně přenášet na stěžovatele, jak to učinil krajský soud.

Při posouzení povahy regulace měřítkem zásady subsidiarity a minimalizace zásahu do práv stěžovatelů Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje, že je v působnosti účastníka řízení stanovit v procesu územního plánování, podmínku zřízení průchodu přes pozemek na území obce. K takovému kroku však musí mít velmi pádný důvod, neboť se jedná o zásadní zásah do vlastnického práva srovnatelný s vyvlastněním. V porovnání dotčených konkurujících si zájmů či práv musí požadavek na zřízení průchodu zřetelně převažovat nad zájmem na ochraně vlastnického práva. Je přitom nutno vzít v úvahu, že v dané věci se jedná na jedné straně o zásadní omezení vlastnického práva k nemovitosti spočívající v tom, že podstatnou část přízemí budoucí stavby nebude možno využívat podle potřeb vlastníků, nýbrž pro obecné účely. Při posuzování konkurujících si zájmů bude třeba zejména zohlednit jak míru omezení vlastnického práva stěžovatelů, tak to, v jaké míře by pravděpodobní potenciální uživatelé průchodu byli omezeni tím, kdyby nebyl zřízen a oni museli volit delší trasu oklikou, a celkový vliv existence či neexistence průchodu na urbanistický ráz centrální části města Dobříš, pohyb lidí v ní a dopad těchto skutečností na charakter místa a styl života lidí v něm. Zároveň musí být zřejmé, že očekávaného cíle nelze dosáhnout jiným, šetrnějším způsobem. Teprve poté je možno posoudit, zda omezení vlastníka pozemku s ohledem na všechny okolnosti přesahuje spravedlivou míru, což má významný vliv na možnost přiznání náhrady za omezení vlastnického práva mimo proces územního plánování, a také zohlednit procesní neaktivitu vlastníka pozemku při projednávání připravovaného řešení a právní jistotu dalších účastníků řízení o vydání územního plánu. Je také třeba vzít v úvahu okolnosti, za nichž započalo užívání předmětných pozemků stěžovatelů k průchodu na náměstí.

V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na úpravu obsaženou v zákoně č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, která jednoznačně chápe vyvlastnění až jako poslední možnost, přičemž práva k pozemku či stavbě potřebná pro uskutečnění účelu vyvlastnění musí být získána pokud možno dohodou (blíže v souvislosti s územním plánováním viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2010, č. j. 5 Ao 6/2010 – 65, www.nssoud.cz).

Z napadeného územního plánu je zřejmý účel podmínky zachování průchodu přes pozemky stěžovatelů. Tím je zejména spojení náměstí a bytového domu č. p. 1240. Tomu svědčí i vyjádření k návrhu na zrušení územního plánu, ve kterém účastník řízení uvádí, že „koordinoval veřejný (průchod pro pěší) a soukromý (výstavba bytového domu) záměr na změnu v území. Veřejný záměr je zde třeba spatřovat v tom, že je průchod užíván jak vysokým počtem obyvatel domu č.p. 1240 v ulici Fričova při cestě do centra, kde je umístěna většina občanské vybavenosti včetně autobusového nádraží, tak i dalšími obyvateli Dobříše k průchodu do školy, školky či sportovní haly, které se nacházejí v lokalitě za Mírovým náměstím.“ Nejvyšší správní soud se neztotožnil s námitkou stěžovatelů, že tohoto zamýšleného účelu nemůže být dosaženo, neboť se regulace nevztahuje na navazující pozemky. Účastník řízení k tomu v uvedeném vyjádření poznamenal, že „(p)ozemek parc. č. 312/7 je veden v evidenci katastru nemovitostí jako ostatní plocha/manipulační plocha a je vyloučeno, že by byl použit k výstavbě jako pozemek stavební. Způsob využití tohoto pozemku je determinován umístěním vodní nádrže pro dům č.p. 1240 v Dobříši pod tímto pozemkem, kdy je nutné zajistit přístup k vodní nádrži za účelem její údržby. Pozemek parc. č. 312/8 v k.ú. Dobříš je veden v evidenci katastru nemovitostí rovněž jako ostatní plocha/manipulační plocha, kdy vedle účelu zajištění přístupu k vodní nádrží č.p. 1240 v Dobříši je navíc účelné zachovat přes tento pozemek přístup k zadní části pozemku parc. č. st. 19 z důvodu dopravní obsluhy, kterou není možné realizovat jinudy.“ Přestože podmínka zachování průchodu nedopadá na navazující pozemky p. č. 312/7 a č. 312/8, je podstatné, že napadený územní plán zároveň realizaci průchodu nevylučuje. Účastníkovi řízení nic nebránilo, aby podmínku zachování průchodu stanovil i pro pozemky p. č. 312/7 a č. 312/8, s ohledem na jeho vyjádření je však možné uzavřít, že realizace průchodu je nadále možná.

Účastník řízení se ovšem nijak nevypořádal s tím, zda lze požadovaného účelu dosáhnout jiným, šetrnějším způsobem. To je přitom zásadní s ohledem na cíle územního plánování vymezené v ust. § 18 stavebního zákona. K tomu lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 – 88, www.nssoud.cz: „Při maximálně přípustné míře zjednodušení lze konstatovat, že cílem územního plánování je rozvoj dotčeného území. Ten je chápán jako zajištění souladu mezi výstavbou a požadavkem udržitelného rozvoje území (soulad mezi požadavky na příznivé životní prostředí, hospodářský rozvoj a kohezi společenství). Tento cíl je pak zajišťován cestou vzájemné koordinace veřejných a soukromých zájmů v horizontálních i vertikálních rovinách. Definici pojmu „veřejný zájem“ stavební zákon pochopitelně nepodává, neboť jde o pojem, který se svou povahou vymyká možnosti jakéhokoli zevšeobecnění, které by postihlo všechny myslitelné případy. Tento neurčitý právní pojem je proto vždy nutno vykládat v kontextu konkrétní projednávané věci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 455/03, in Sb. n u ÚS ročník 2005, sv. 36, s. 165). Současně je pak třeba mít na zřeteli, že v podmínkách demokratického právního státu nelze veřejný zájem ztotožňovat se zájmem většiny; vůle většiny nemůže též zasáhnout do elementárních práv menšiny.“ Podmínku zachování průchodu přes pozemky stěžovatelů odůvodnil účastník řízení jen tím, že se jedná o podmínku převzatou z dosud platné územně plánovací dokumentace. Ani tato sice žádné důvody neuvádí, ale zabývá se možností vytvoření dalších průchodů na náměstí. Ve vztahu k lokalitě „T Dostavba skladů“, která je rovněž v jižní části náměstí vedle lokality S, stanoví, že „(k)onkrétní záměr na dostavbu skladovacích prostor k zadnímu traktu stávající prodejny Quelle na náměstí byl rovněž předmětem předchozích etap ÚPNZ. Navrhovaná přístavba bude jednopodlažní se sedlovou střechou. Zásobování je uvažováno z navrženého jednosměrného propojení komunikace kolem výškového domu se společným příjezdem i k veterinární ošetřovně. Součástí řešení bude obnovení pěšího průchodu na náměstí a úprava cesty mezi navrženou dostavbou a výškovým domem 2149.“ Dům č. 2149 je totožný s domem č. p. 1240. Ve vztahu k lokalitě „U Přestavba části skladů na obchody, pěší propojení pasáží“, která je rovněž na jižní straně náměstí, vedle lokality T, stanovil územní plán z roku 1997: „Nový námět na oživení vhodných prostor ve vnitrobloku za náměstím pro částečné využití k obchodním účelům (podle konkrétních možností). Jako optimální řešení se nabízí další pěší propojení průchodem na náměstí. Tento záměr nestanovuje žádné závazné regulativy (má jen formu doporučení), jeho realizace závisí na uvážení soukromého vlastníka).“ Z výše uvedeného je patrné, že průchod přes pozemky stěžovatelů není jediným možným průchodem z jižní strany náměstí. Průchod v lokalitě T je ve vzdálenosti zhruba 50 m od zamýšleného průchodu přes pozemky stěžovatelů, další možný průchod v lokalitě U je ve vzdálenosti asi 70 m od průchodu přes pozemky stěžovatelů. Z výškového domu č. p. 1240 je dále možné se na náměstí dostat cestou přes Komenského náměstí, která prodlužuje cestu průchodem přes pozemky stěžovatelů asi o 200 m. Napadený územní plán kromě podmínky zachování průchodu přes pozemky stěžovatelů již neřeší tyto další možné průchody z náměstí směrem do jižní části města, ani přístupnost náměstí již existujícími cestami či průchody.

Z výše uvedeného vyplývá, že napadený územní plán nedovoluje posouzení zásahu do vlastnických práv stěžovatelů z hlediska požadavku nezbytně nutné míry takového zásahu a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Nejvyšší správní soud proto shledal kasační stížnost stěžovatelů důvodnou a napadený rozsudek krajského soudu zrušil. Současně zrušil i návrhem napadenou část opatření obecné povahy, protože již v řízení před krajským soudem byly dány důvody pro takový postup [§ 110 odst. 2 písm. b) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud konkrétně vymezil zrušenou část opatření obecné povahy tak, že v Textové části (A) na str. 11 v tabulce nadepsané „Sektor 02 – centrum a Malá Strana (mezi ryb. Koryto, ul. Part. Svobody, Mírovým nám., Příbramskou, ul. V Lipkách)“ v řádku označeném v prvním sloupci pořadovým číslem Z4(02) ve sloupci nadepsaném „Popis záměru, upřesnění“ zrušil slova „, podmíněno zachováním průchodu k čp. 1240“. Takový zásah do územního plánu odpovídá požadavkům vysloveným rozšířeným senátem v bodě 52 shora již zmíněného usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, a sice že zrušení toliko příslušné části územního plánu je na místě tehdy, „umožňuje-li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu, jakož i povaha nepřípustného zásahu.“ V projednávané věci se jedná o relativně samostatnou část územního plánu. Právní a skutkové otázky s tím spojené, byť mají jisté dopady do uspořádání centrální části Dobříše jako provázaného celku, jsou však vcelku dobře oddělitelné od zbytku této části územního plánu. Jinak řečeno, harmonický rozvoj území, jehož se napadená část územního plánu týká, je případně možný, byť třeba s jistými obtížemi pro některé z dotčených osob, i za situace, kdy se zásah soudu omezí právě jen na prosté zrušení omezující podmínky týkající se možností využití určitých konkrétních nemovitostí. Proto je i s ohledem na požadavek zdrženlivosti soudních zásahů do územních plánů na místě, aby se derogační rozhodnutí soudu omezilo jen na napadenou část územního plánu.

Vzhledem k tomu, že tímto rozsudkem je řízení před správními soudy skončeno, rozhodl Nejvyšší správní soud rovněž o nákladech řízení (§ 110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Podle ust. § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Náhrada nákladů řízení byla tedy přiznána úspěšným stěžovatelům. Pokud jde o jejich výši, ta je představována zaplaceným soudním poplatkem za podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (každý ze stěžovatelů ve výši 5.000 Kč), za podání kasační stížnosti (každý ze stěžovatelů ve výši 5.000 Kč), a dále odměnou zástupce stěžovatelů za celkem čtyři úkony právní služby po 2.100 Kč [převzetí a příprava zastoupení, jedno podání v řízení před krajským soudem, účast na jednání před krajským soudem a podání kasační stížnosti – § 7, § 9 odst. 3 písm. f), § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. K takto vypočtené odměně v celkové výši 28.400 Kč je pak nutno připočíst náhradu hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu), tedy částku 1.200 Kč. Takto vypočtená odměna a náhrada hotových výdajů (dohromady 29.600 Kč) byla dále zvýšena o částku ve výši 6.216 Kč odpovídající 21 % dani z přidané hodnoty, kterou je zástupce stěžovatele povinen odvést podle § 37 odst. 1 a § 47 odst. 4 zákona č. 235/2004 Sb, o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Celková výše přiznaných nákladů řízení tedy činí 35.816 Kč.

Osoby zúčastněné na řízení soud nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim žádné náklady v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil, nevznikly (§ 60 odst. 5 věta první s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 23. května 2013

JUDr. Eliška Cihlářová

předsedkyně senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí